Processo – Processo amministrativo – Ricorso straordinario – Ricorso giurisdizionale – Atto presupponente – Atto presupposto – Impugnazione – Alternatività.

Nell’ipotesi in cui l’atto presupposto (a monte) venga impugnato con ricorso straordinario e il successivo atto presupponente (a valle) con ricorso giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo o viceversa, occorre – in applicazione del principio di alternatività – dichiarare inammissibile il giudizio introdotto per ultimo. Tale conclusione deve reputarsi valida sia nel caso di stretta presupposizione – ossia quando necessaria derivazione del secondo dal primo come sua inevitabile ed ineluttabile conseguenza e senza necessità di nuove ed ulteriori valutazioni di interessi – sia nel caso di mera derivazione cui conseguirebbe solo un effetto meramente viziante per l’atto a valle. In sintesi, una visione moderna del principio di alternatività impone di rivolgersi allo stesso organo ogni qual volta si discuta del medesimo rapporto giuridico o quando le censure formulate siano identiche e, come detto, riferibili allo stesso rapporto giuridico tra amministrazione e amministrato. Ragionando diversamente si legittimerebbe il frazionamento della tutela giurisdizionale in contrasto con il principio del giusto processo (art. 111 Cost.) e con il suo corollario dell’economia dei mezzi giuridici; aumenterebbe inoltre il rischio di decisioni contrastanti all’interno dello stesso plesso giurisdizionale con conseguente lesione del principio dell’effettività della tutela giurisdizionale.

Pres. Flaim – Est. Rizzo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 c.p.a.;
sul ricorso numero di registro generale 1191 del 2024, proposto da
Elga Spigolon, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Carricato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Consiglio di Bacino Ato Polesine, non costituito in giudizio;
Acquevenete S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Vittorio Domenichelli, Luca Zago, con domicilio eletto presso lo studio Vittorio Domenichelli in Padova, Gall. G. Berchet n. 8;

per l’annullamento

previa concessione di misure cautelari

del “decreto di occupazione di urgenza e temporanea e determinazione delle indennità di cui agli artt. 22-bis, 49 e 50 del D.P.R. 327/2001” relativa ai lavori di esecuzione della “Condotta di adduzione idropotabile primaria Ca’ Diedo – Porto Viro” Prog. n. 1132, notificato in data 26 settembre 2024, e di ogni altro atto presupposto, collegato, inerente, conseguente e derivato;

nonché per il risarcimento dei danni patrimoniali, subiti e subendi a seguito del provvedimento impugnato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Acquevenete S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2024 il dott. Andrea Rizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente, con comunicazione di avvio del procedimento del 25 luglio 2022, è stata notiziata, ai sensi degli artt. 11 e 16 d.P.R. 327/2001, dell’avvenuta approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica relativo all’esecuzione di lavori previsti nel progetto “Condotta di adduzione idropotabile primaria Ca’ Diedo – Porto Viro”, ove venivano indicate le particelle catastali interessate dalla procedura espropriativa.

La stessa ricorrente, ritenendo tale progetto, oltre che fortemente dannoso per il terreno di proprietà, anche irrazionale, illogico e dispendioso, ha manifestato la propria contrarietà inoltrando, in data 2 settembre 2022, le osservazioni del caso corredandole con appositi allegati.

Nello specifico, ha inteso rappresentare che, a suo avviso, il tracciato prescelto avrebbe arrecato “grave pregiudizio al costruendo impianto fotovoltaico della potenza di 4,6 MWP, la cui procedura autorizzativa [era] in corso”, peraltro con notevoli investimenti già effettuati, avanzando la proposta di un tracciato alternativo.

Il direttore generale di Acquevenete S.p.A., in data 26 ottobre 2022, ha riscontrato le predette osservazioni, da un lato, rassicurando circa l’asserita mitigazione dei danni e dell’impatto sul fondo di proprietà della ricorrente, dall’altro, impegnandosi ad escludere dall’iter espropriativo la particella 305 del foglio 12 che avrebbe dovuto essere “interessata solo per l’occupazione temporanea di cantiere”.

Successivamente, con delibera n. 36 del 18 settembre 2023 del comitato istituzionale del Consiglio di Bacino Ato Polesine, ai sensi dell’art. 158-bis d.lgs. 152/2006, è stato approvato il progetto definitivo relativo alla “Condotta di adduzione idropotabile primaria Ca’ Diedo – Porto Viro” comportante dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e delega ad Acquevenete S.p.A. dei poteri espropriativi nelle fasi del procedimento.

Di tale approvazione è stata notiziata la ricorrente con lettera raccomandata ricevuta in data 4 maggio 2024, la quale, con nota inviata via PEC in data 3 giugno 2024, ha ribadito la propria contrarietà al progetto, ampliando le argomentazioni a supporto e suggerendo due tracciati alternativi.

Acquevenete S.p.A., nel riscontrare anche queste ulteriori osservazioni, ha negato la possibilità di individuare dei percorsi alternativi, ribadendo quanto già affermato in precedenza.

Tale provvedimento è stato impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, recante data 28 agosto 2024, ove è stato chiesto l’annullamento dello stesso e degli atti presupposti a mezzo delle censure così rubricate: (i) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 del D.P.R. 327/2001 nonché degli artt. 42 e 97, comma 2 della Costituzione; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti nonché per contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza manifesta”; (ii) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 del D.P.R. 327/2001 nonché degli artt. 42 e 97, comma 2 della Costituzione; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti nonché per contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza manifesta sotto altro profilo”.

2. In data 26 settembre 2024, è stato notificato il decreto di occupazione di urgenza e temporanea e determinazione delle indennità di cui agli artt. 22-bis, 49 e 50 d.P.R. 327/2001, relativa ai lavori di esecuzione dell’opera in parola, con comunicazione dell’immissione in possesso dell’area da asservire per il giorno 17 ottobre 2024.

Il provvedimento in questione è stato quindi gravato con ricorso innanzi a questo Tribunale, tramite atto introduttivo ritualmente notificato e depositato, ove è stato chiesto l’annullamento del medesimo e dei suoi atti presupposti, collegati, inerenti, conseguenti e derivati, previa concessione di misure cautelari.

Nella circostanza, oltre all’articolazione degli stessi motivi di gravame di cui al precedente ricorso straordinario, è stata anche avanzata richiesta di risarcimento per i danni patrimoniali subiti e subendi.

3. Con decreto presidenziale dell’8 ottobre 2024, n. 409, questo Tribunale ha dichiarato inammissibile la domanda cautelare proposta exart. 56 c.p.a. con fissazione della camera di consiglio per la decisione collegiale.

In particolare, il citato provvedimento, dopo avere svolto alcune analisi delle tematiche processuali presupposte, condizionanti anche la domanda di tutela cautelare monocratica richiesta, si è approfonditamente soffermato sulla giurisprudenza che ha aderito all’orientamento secondo il quale deve predicarsi l’inammissibilità del ricorso giurisdizionale al Tribunale amministrativo regionale quando l’impugnativa degli atti presupposti è già avvenuta in sede di ricorso straordinario (Cons. Stato, sez. II, 22 gennaio 2020, n. 545). In tale contesto, si è ritenuto sussistente la violazione del principio di alternatività tra le due tipologie di ricorso, funzionale ad evitare la possibilità di pronunce contrastanti.

4. In data 15 ottobre 2024, Acquevenete S.p.A., formalmente costituitasi il giorno 7 ottobre 2024, ha controdedotto rispetto alle censure formulate dalla ricorrente, ribadendo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso anche tramite un esplicito richiamo a quanto statuito nel decreto presidenziale.

5. Alla camera di consiglio del 17 ottobre 2024, ritenuti sussistenti i presupposti di cui all’art. 60 c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, occorre esaminare la questione dell’inammissibilità del gravame, rilevata d’ufficio nel provvedimento monocratico, afferente alla violazione del principio di alternatività tra il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e il ricorso giurisdizionale.

La stessa questione costituisce altresì oggetto dell’eccezione in rito sollevata dalla parte resistente, prima dell’esposizione delle controdeduzioni relative alle singole censure ritenute infondate. Per il vero, l’eccezione in argomento è più articolata ed abbraccia più aspetti dell’impugnativa: l’inammissibilità, da un lato, riposerebbe sulla mancata deduzione di vizi propri del decreto di occupazione e sulla riproposizione dei presunti motivi di illegittimità dei provvedimenti precedenti e presupposti, dall’altro, deriverebbe dalla mancata inclusione del mappale nello stesso decreto da parte della società resistente, il che, in sintesi, porrebbe in discussione l’esistenza dell’interesse ad agire.

2. Ritiene il Collegio che non vi siano ragioni per discostarsi dall’orientamento che si è privilegiato nell’adozione del decreto monocratico.

Ivi si è menzionata una specifica pronuncia (Cons. Stato, sez. II, 22 gennaio 2020, n. 545) che si colloca nell’alveo di una corrente di pensiero giurisprudenziale che deve ritenersi maggioritaria.

In termini generali, infatti, deve ricordarsi che il principio di alternatività, espresso dall’art. 8, comma 2, d.P.R. 1199/1971 (“Quando l’atto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale, non è ammesso il ricorso straordinario da parte dello stesso interessato”), ha quale sua ratio l’esigenza di impedire un possibile contrasto di giudizi in ordine al medesimo oggetto (Cons. Stato, sez. III, 15 novembre 2010, n. 1963; sez. I, 29 aprile 2010, n. 584; Cons. Stato, sez. III, 23 settembre 2008, n. 734), evitando duplicazioni della tutela contenziosa ed il pericolo di pronunce contrastanti di organi appartenenti allo stesso ramo di giustizia (Cons. Stato, sez. I, 6 marzo 2019, n. 761; Cons. Stato, sez. I, 16 dicembre 2015, n. 211; Cons. Stato, sez. IV, 16 aprile 2012, n. 2185).

Nel corso del tempo, tuttavia, l’originario orientamento restrittivo (Cons. Stato, ad. plen., 18 aprile 1969, n. 15), secondo cui il principio di alternatività non è suscettibile di applicazione analogica ad ipotesi non previste dalla norma richiedendosi che con le due impugnative si investa il medesimo atto e si adducano gli stessi motivi, ha ceduto il passo alla c.d. «concezione sostanziale»

Quest’ultima, proprio valorizzando la ratio dell’istituto sopra esplicitata, ha enfatizzato la nuova idea del giudizio amministrativo inteso come giudizio sul rapporto e non più mero giudizio sull’atto (Cons. Stato, sez. I, 13 novembre 2019, n. 2861).

In altre parole, la regola dell’alternatività è stata interpretata nel senso che essa è applicabile non solo nel caso in cui vi sia identità formale di provvedimenti impugnati, ma anche in presenza di atti formalmente distinti, quando sussista una obiettiva identità della materia del contendere (Cons. Stato, sez. III, 8 gennaio 2010, n. 3719) e, dunque, la questione controversa sia sostanzialmente la stessa.

Nel caso di atti amministrativi diversi appartenenti a sequenze procedimentali connesse, sussistendo un rapporto di pregiudizialità ovvero dipendenza tra atti, il principio di alternatività opera nel senso dell’inammissibilità del ricorso proposto per secondo.

Nello specifico, nell’ipotesi in cui l’atto presupposto (a monte) venga impugnato con ricorso straordinario e il successivo atto presupponente (a valle) con ricorso giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo o viceversa, occorre – in applicazione del principio di alternatività – dichiarare inammissibile il giudizio introdotto per ultimo. Tale conclusione deve reputarsi valida sia nel caso di stretta presupposizione – ossia quando sussista necessaria derivazione del secondo dal primo come sua inevitabile ed ineluttabile conseguenza e senza necessità di nuove ed ulteriori valutazioni di interessi – sia nel caso di mera derivazione cui conseguirebbe solo un effetto meramente viziante per l’atto a valle. In sintesi, una visione moderna del principio di alternatività impone di rivolgersi allo stesso organo ogni qual volta si discuta del medesimo rapporto giuridico o quando le censure formulate siano identiche e, come detto, riferibili allo stesso rapporto giuridico tra amministrazione e amministrato. Ragionando diversamente si legittimerebbe il frazionamento della tutela giurisdizionale in contrasto con il principio del giusto processo (art. 111 Cost.) e con il suo corollario dell’economia dei mezzi giuridici; aumenterebbe inoltre il rischio di decisioni contrastanti all’interno dello stesso plesso giurisdizionale con conseguente lesione del principio dell’effettività della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost. e art. 1 c.p.a.) (Cons. Stato, sez. I, 15 settembre 2021, n. 1470).

2.1. Le suesposte coordinate ermeneutiche consentono di leggere le pronunce richiamate dalla ricorrente diversamente rispetto alle prospettazioni della medesima.

In particolare, per quanto attiene alla prima (Cons. Stato, sez. VI, 5 agosto 2019, n. 5572), mette conto osservare come la stessa, solo dopo avere precisato che “in generale l’alternatività presuppone l’identità di petitum e causa petendi e, dunque, l’impugnativa dello stesso provvedimento”, evidenzi che “nel caso di specie, […] il rapporto fra i due rimedi attivati va inteso nei termini di autonomo petitum sostanziale dedotto dalla parte istante, in quanto se nella sede straordinaria si è chiesto l’annullamento degli atti tardivamente esecutivi e le conseguenti eventuali spettanze, nella [sede giurisdizionale] è stato invocato il solo aspetto risarcitorio, avente quindi un titolo ed una causa petendi distinta rispetto all’annullamento degli atti reputati lesivi […]”.

Quanto specificato, quindi, mostra un’applicazione pratica del principio di alternatività che fa leva sul petitum sostanziale che in quella fattispecie è, all’evidenza, diverso nelle due sedi mentre in quella di cui si discute coincide nel complesso, essendo entrambi i giudizi di tipo demolitorio e afferenti ad atti strettamente connessi.

Un discorso analogo può farsi anche con riguardo alla seconda sentenza (TAR Toscana, sez. III, 31 luglio 2023, n. 805). Ivi è disattesa l’eccezione preliminare asseritamente derivante “dall’intervenuta adozione del provvedimento finale di diniego dell’autorizzazione paesaggistica, autonomamente impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica poi trasposto dinanzi al T.A.R. con n. R.G. 212/2022”. Con estrema puntualità, in tale contesto, il giudice di prime cure dà conto che i “due atti […] sono stati adottati da Amministrazioni differenti, entrambe preposte per legge alla cogestione del vincolo paesaggistico e chiamate perciò a svolgere valutazioni differenti nell’ambito del complesso procedimento finalizzato alla verifica della compatibilità degli interventi edilizi; gli stessi, pertanto, pur essendo tra loro connessi, mantengono la propria autonomia e possono essere oggetto di distinte impugnazioni rispetto alla decisione delle quali il ricorrente conserva uno specifico interesse”.

Va da sé che la particolarità del caso non consente di ricavare una qualsivoglia eccezione all’applicazione del principio di alternatività così come sopra illustrato.

3. Per quanto concerne la domanda risarcitoria, occorre premettere che la stessa si basa sull’asserita illegittimità dell’azione amministrativa posta in essere dalla società resistente che sarebbe causa di un ingente e non ristorabile pregiudizio economico – specie in ipotesi di rigetto dell’istanza cautelare – il quale, a sua volta, sarebbe attestato dalla relazione tecnico-agronomica prodotta in giudizio.

In tale ottica, è stata chiesta l’ammissione di una consulenza tecnica d’ufficio, ai sensi dell’art. 63, comma 4, c.p.a., al fine di procedere alla quantificazione del danno patrimoniale subito e subendo in contraddittorio con la controparte.

4. La domanda risarcitoria, così come formulata, va disattesa.

In via generale, infatti, l’illegittimità dell’atto è presupposto necessario ma non sufficiente per affermare la responsabilità della pubblica amministrazione; per l’ammissione a risarcimento è fondamentale che la parte ricorrente fornisca adeguate allegazioni in ordine all’an e al quantum debeatur e che il giudice amministrativo accerti la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito.

Nel caso di specie, la domanda risarcitoria è stata formulata dalla parte ricorrente solo nelle conclusioni in modo generico: essa è priva di adeguate allegazioni e prove in ordine all’an e al quantum debeatur – nonostante la richiesta di ammissione di una consulenza tecnica d’ufficio – e deve, pertanto, essere respinta.

Sul punto, giova ricordare che ancorché annullamento e risarcimento possano essere chiesti nel corso di un unico processo, le due domande vanno nettamente distinte in relazione alla consistenza degli oneri di allegazione e prova.

Per il risarcimento gli oneri di allegazione e prova devono essere assolti in pieno dall’interessato in base all’art. 2043 c.c. in rapporto con l’art. 2697 c.c., vigendo in subiecta materia il principio dispositivo secco e non essendo esportabile in ambito risarcitorio il principio acquisitivo e il carattere ufficioso dell’istruttoria che caratterizza l’azione di annullamento.

In tal senso, si è espresso il Consiglio di Stato in una pronuncia concernente proprio una fattispecie in cui la domanda risarcitoria era stata proposta in primo grado nelle sole conclusioni del ricorso; in estrema sintesi, la domanda risarcitoria deve essere formulata in modo che emergano gli elementi costitutivi della fattispecie di responsabilità dell’amministrazione, in quanto il metodo acquisitivo, che nel giudizio amministrativo integra il principio dispositivo, può essere utilizzato unicamente quando siano stati allegati fatti, che il privato, per la sua posizione di disparità sostanziale con l’amministrazione, non sia in grado di provare e non anche quando si tratta di elementi che rientrano nella disponibilità del ricorrente, come accade generalmente nel giudizio risarcitorio (Cons. Stato, sez. VI, 2 marzo 2004, n. 973).

5. Alla luce delle considerazioni che precedono, pertanto, il ricorso va dichiarato in parte inammissibile e, per il resto, va respinto in quanto infondato.

6. La peculiarità della vicenda, rilevati i diversi orientamenti giurisprudenziali, determina la sussistenza di giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e, per il resto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Grazia Flaim, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

Andrea Rizzo, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale in relazione all’impugnazione dell’atto presupponente e dell’atto presupposto. proviene da Giustamm.