Pres. S. Veneziano, est. M. Liguori
Margiotta Salvatore (Avv. Andrea Abbamonte) c. Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali (Avvocatura Distrettuale dello Stato) c. Comune di Sorrento (N.C.)

sui controlli da parte della Soprintendenza a seguito di concessione in sanatoria rilasciata dall’Amministrazione Comunale

Edilizia e Urbanistica – Condono ex Lege 47/85 in zona vincolata – Autorizzazione ex art. 32 Legge 47/85 – Complessivo riesame da parte della Soprintendenza – E’precluso – Controllo di legittimità – Può riguardare i profili dell’eccesso di potere

E’ precluso alla Soprintendenza un complessivo riesame delle valutazioni tecnico-discrezionali svolte in sede di rilascio dell’autorizzazione paesistica di cui all’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004, tale da consentire la sovrapposizione o la sostituzione di una nuova valutazione di merito a quella compiuta in sede locale. Tuttavia il controllo di legittimità della Soprintendenza, ai sensi dell’art. 159 del D.Lgs. 42/04, può riguardare tutti i possibili profili di legittimità del provvedimento rilasciato dall’Amministrazione Comunale (1) (Nella specie il TAR ha accolto il ricorso avverso il decreto l’annullamento da parte della Soprintendenza del provvedimento di rilascio di concessione in sanatoria in zona vincolata in quanto la stessa in sede di riesame ha operato una nuova valutazione di merito in ordine alla compatibilità paesaggistica sovrapponendola a quella effettuata in precedenza dal competente organo comunale)

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1. cfr. Consiglio di Stato, A.P., sentenza 14/12/2001, n. 9 e Sez. VI, n. 701/04

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1160 dell’anno 2009, proposto da:

Margiotta Salvatore, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Abbamonte, con il quale è elettivamente domiciliato in Napoli, alla via Melisurgo n. 4;

Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la cui sede è domiciliato per legge, in Napoli, via Diaz n. 11;
Comune di Sorrento, in persona del Ministro p.t., non costituito;

1) del decreto adottato in data 3.11.2008 dal Soprintendente per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Napoli e provincia, che ha annullato il provvedimento n. 171 del 14.7.2008 con il quale il Dirigente del V Dipartimento del Comune di Sorrento aveva espresso, ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985, parere favorevole al rilascio della concessione in sanatoria per una struttura destinata ad attività turistico-ricettiva ubicata alla via S. Antonio n. 2;

2) della nota prot. n. 44104 del 29.12.2008, in allegato alla quale il Comune di Sorrento ha trasmesso al ricorrente il decreto di annullamento sub 1);

3) di ogni ulteriore atto presupposto, preparatorio, connesso, conseguente e/o consequenziale, comunque lesivo degli interessi del ricorrente, ivi inclusa la nota della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Napoli e provincia prot. n. 17842/08 del 5.9.2008

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli per il Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2010 il dott. Michelangelo Maria Liguori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Margiotta Salvatore ha ottenuto dal Comune di Sorrento, con provvedimento n° 171 del 14.7.2008 del Dirigente del V Dipartimento, il rilascio di un’autorizzazione – nulla osta in sanatoria, ai sensi dell’art. 32 L. 47/1985 nonché dell’art. 159 Decr. Leg.vo 42/2004, in relazione all’avvenuta abusiva attività edilizia (consistente in aumento di superficie e volume, nonché cambio di destinazione d’uso), posta in essere in un locale adibito ad uso deposito ubicato in via S. Antonio n° 2, per il quale Russo Mariangela, precedente proprietaria e sua dante causa, aveva avanzato istanza di condono edilizio appunto ai sensi della L. 47/1985 (atto prot. n° 9393 del 26.3.1986 – pratica n° 237 e successive integrazioni).

Detto atto ampliativo è stato rilasciato previo parere favorevole della Commissione Edilizia Comunale Integrata in data 26.6.2008.

La Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per Napoli e provincia ha però proceduto all’annullamento, con decreto del 3 novembre 2008, notificato il 29 dicembre 2008, di tale rilasciata autorizzazione paesistica, sul presupposto dell’incompatibilità dell’intervento richiesto con il vincolo ambientale, in particolare a causa della presenza una struttura accessoria in ferro e vetro.

Contro tale provvedimento, Margiotta Salvatore ha proposto il presente ricorso giurisdizionale, notificato a mezzo posta il tra il 19 e il 21 febbraio 2009, e depositato il 26 febbraio successivo, deducendo i seguenti motivi di gravame:

violazione e falsa applicazione dell’art. 32 L. 47/1985 – violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 21 octies co. 2 L. 241/1990 – eccesso di potere per violazione del giusto procedimento di legge; mancata instaurazione del contraddittorio; carenza di istruttoria: l’Amministrazione statale non avrebbe inviato la necessaria comunicazione di avvio del procedimento di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Sorrento;

violazione e falsa applicazione dell’art. 159 Decr. Leg.vo 42/2004 – illogicità ed irragionevolezza dell’agere della P.A. resistente – erroneità dei presupposti – eccesso di potere per carenza di istruttoria; motivazione erronea e perplessa; sviamento; tardività del provvedimento di diniego gravato: posto che la richiesta della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Napoli e provincia di integrare la documentazione prodotta con foto della struttura in ferro e vetro sarebbe stata pretestuosa, atteso che l’indicata struttura sarebbe stata adeguatamente ripresa nelle foto allegate alla pratica inviata a controllo, l’impugnato decreto di annullamento sarebbe intervenuto tardivamente, oltre il termine di gg. 60 stabilito dall’art. 159 Decr. Leg.vo 42/2004 (il quale non sarebbe rimasto perciò sospeso per la detta ragione);

violazione e falsa applicazione dell’art. 159 Decr. Leg.vo 42/2004 in connessione all’art. 32 L. 47/1985 – incompetenza – eccesso di potere per istruttoria erronea e travisamento dei fatti; assenza di una congrua motivazione; violazione del giusto procedimento di legge: : l’Autorità statale non si sarebbe limitata ad una verifica estrinseca in ordine alla sussistenza di eventuali vizi dell’autorizzazione rilasciata dal Comune di Sorrento, ma avrebbe disposto l’impugnato annullamento sulla base di una rinnovata valutazione del merito della fattispecie; in ogni caso non sarebbe stato idoneamente chiarito quali sarebbero i “caratteri del contesto e dell’edilizia ricorrente nell’area” dai quali la struttura in ferro e vetro divergerebbe, né in riferimento a quali parametri architettonici la stessa dovrebbe essere ritenuta una “superfetazione”;

violazione e falsa applicazione dell’art. 159 Decr. Leg.vo 42/2004 in connessione all’art. 32 L. 47/1985 – eccesso di potere per istruttoria erronea e travisamento dei fatti; motivazione erronea e perplessa; illogicità manifesta: il provvedimento autorizzatorio sarebbe stato rilasciato dal Comune di Sorrento dopo idonea istruttoria, e dopo adeguata valutazione dell’inserimento paesistico dell’opera (come anche evincibile dall’articolata motivazione adottata in proposito); l’intera area sarebbe caratterizzata dalla presenza di strutture ricettive e scolastiche di moderna realizzazione e costruite con utilizzo anche di ferro e vetro;

violazione e falsa applicazione dell’art. 159 Decr. Leg.vo 42/2004 in connessione all’art. 32 L. 47/1985 – eccesso di potere per istruttoria erronea e travisamento dei fatti; motivazione erronea e perplessa; illogicità manifesta: il fatto che l’annullamento del provvedimento autorizzatorio sia avvenuto sulla base di una rinnovata valutazione del merito della fattispecie sarebbe comprovato dalla presenza, nel decreto impugnato, di una sorta di suggerimento in ordine a come strutturare una soluzione progettuale alternativa (cioè con l’eliminazione del corpo in ferro e vetro), suscettibile si essere assentita senza problemi.

L’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli si è costituita per l’Amministrazione per i Beni e le Attività Culturali, in data 19 marzo 2010, onde resistere al proposto ricorso.

Non si è invece costituito il Comune di Sorrento.

All’udienza camerale del 26 marzo 2010, fissata per la discussione dell’istanza cautelare, quest’ultima è stata cancellata dal ruolo su istanza del ricorrente richiedente.

La difesa erariale ha depositato documentazione (comprendente anche una relazione amministrativa sulla vicenda) in data 23 agosto 2010, e quindi ha prodotto una memoria il successivo 15 ottobre.

Anche parte ricorrente ha presentato una memoria in data 27 ottobre 2010.

Alla pubblica udienza dell’11 novembre 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La vicenda attiene all’annullamento, da parte della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per Napoli e provincia, dell’autorizzazione paesaggistica, riconducibile all’art. 159 Decr. Leg.vo 42/2004, rilasciata dal Comune di Sorrento ai fini della definizione di una domanda di condono edilizio (atto prot. n° 9393 del 26.3.1986 – pratica n° 237 e successive integrazioni) presentata ai sensi della ai sensi della L. 47/1985 da Russo Mariangela (dante causa dell’attuale ricorrente) e riguardante l’abusiva esecuzione di lavori edilizi (comportanti un aumento di superficie e volume, nonché cambio di destinazione d’uso), posti in essere in un locale adibito ad uso deposito ubicato in via S. Antonio n° 2.

In particolare, il Dirigente del V Settore del Comune di Sorrento, ha rilasciato il nulla osta paesistico “con l’applicazione dell’indennità risarcitoria ai sensi e per gli effetti dell’art. 167 del Decr. Leg.vo 42/2004” e “nei limiti e per le motivazioni di cui al parere della C.E.I.” da intendersi “integralmente trascritto”.

Per converso, la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per Napoli e provincia, dopo aver richiesto una integrazione della documentazione già presentata (foto della struttura in ferro e vetro) ha ritenuto illegittimo l’atto ampliativo comunale, affermando che “la struttura in ferro e vetro, posta direttamente su strada, risulta tipologicamente estranea ai caratteri del contesto e dell’edilizia ricorrente dell’area e si configura, piuttosto, quale superfetazione, priva di valore formale e architettonico”, e che, in ogni caso “l’autorizzazione in esame attua una inammissibile deroga al vincolo stesso”. Ha, poi, aggiunto che si sarebbe potuto prendere “in considerazione la sanatoria delle opere abusive realizzate con esclusione del corpo in ferro e vetro”.

Dal suo canto, il ricorrente, oltre a proporre, con i primi due motivi di ricorso, doglianze di tipo prettamente formale-procedurale, con gli ulteriori tre motivi articolati, afferma che l’intervento edilizio in questione sarebbe, in sostanza, conforme alla normativa urbanistica e paesistica dell’area ove localizzato, e che in ogni caso l’autorizzazione paesistica, in seguito annullata con il decreto oggetto del presente gravame, sarebbe stata adeguatamente motivata. Nel contempo, altresì, censura l’eccesso di potere e la violazione di legge in cui sarebbe incorsa la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per Napoli e provincia nell’adozione del provvedimento impugnato: quest’ultima, infatti, non si sarebbe limitata ad un mero controllo di legittimità nell’annullare l’autorizzazione ambientale rilasciata dal Comune di Sorrento, ma, peraltro senza adeguatamente motivarla, avrebbe invece, in effetti, operato una nuova valutazione di merito in ordine alla compatibilità paesaggistica delle opere poste realizzate, sovrapponendola a quella effettuata dal competente organo comunale su parere della C.E.C.I..

Così sommariamente delineate le posizioni delle parti, osserva il Tribunale che sono fondati il terzo, il quarto e il quinto dei motivi di ricorso, che possono essere esaminati congiuntamente stante la loro connessione.

Infatti, se è vero che la C.E.C.I., nel rendere il parere poi integralmente recepito dal Dirigente del V Dipartimento del Comune di Sorrento, ha utilizzato una motivazione non particolarmente diffusa, va tuttavia sottolineato come questa appaia comunque sufficiente a giustificare la compatibilità paesistica dell’intervento, tenuto conto dell’effettuata specifica valutazione, appunto ad opera dell’organo consultivo, tanto in ordine alla consistenza del realizzato (come desumibile dalle affermazioni che “le opere oggetto della suddetta domanda di condono consistono in aumenti di superficie e volume, nonché nel cambio di destinazione d’uso di un locale adibito a deposito in attività turistico-ricettiva”), quanto il suo inserimento nel contesto paesistico (attestata, oltre che dalle affermazioni che le opere “ben si inseriscono nel contesto ambientale circostante, senza alterare sia i valori tipici del sito, sia il decoro architettonico del fabbricato ove si inseriscono e senza costituire ostacolo alcuno alle visuali prospettiche”, anche da quella secondo cui nell’occasione risulta garantita “la tutela del vincolo ambientale di cui al D.M. del 26.1.1962”).

Ecco, allora, che l’argomentazione utilizzata dalla Soprintendenza per giustificare il disposto annullamento (incentrata sul ricordato assunto secondo cui “la struttura in ferro e vetro, posta direttamente su strada, risulta tipologicamente estranea ai caratteri del contesto e dell’edilizia ricorrente dell’area e si configura, piuttosto, quale superfetazione, priva di valore formale e architettonico”) risulta anodina, in quanto è stata formulata senza chiarire in modo specifico quali sarebbero i “caratteri del contesto e dell’edilizia ricorrente dell’area” rispetto ai quali la struttura in ferro e vetro risulterebbe “estranea”, e quale dovrebbe essere il “valore formale e architettonico” che la struttura dovrebbe presentare per poter risultare compatibile con l’imposto vincolo (peraltro d’insieme e non individuo).

Anzi, a ben guardare, per giustificare l’intervento annullatorio neppure sarebbe stata sufficiente, ad opera della Soprintendenza, una più compiuta confutazione sul piano oggettivo del diverso opinare degli organi comunali, posto che, trattandosi dell’esercizio di un potere assimilabile a un controllo di legittimità estrinseco sull’atto del Comune, avrebbero dovuto essere individuati ed evidenziati specifici aspetti vizianti il provvedimento sottoposto a controllo.

Da quanto esposto, emerge, quindi, che l’operato della Soprintendenza, lungi dall’essersi limitato ad una verifica della legittimità della rilasciata autorizzazione paesaggistica, ha portato, invece, ad una rinnovata valutazione della compatibilità paesistica dell’intervento, che è andata inammissibilmente a sovrapporsi a quella resa dall’Autorità di amministrazione attiva competente alla gestione del vincolo (cfr. Cons. di Stato Ad. Plen. 14.12.2001 n° 9; Cons. di Stato sez. VI, n° 701/2004). Del resto, ciò è con evidenza anche dimostrato dal fatto che la Soprintendenza ha contestualmente ritenuto di fornire precise indicazioni su come formulare un successivo e diverso progetto di sanatoria perché potesse ritenersi assentibile (cioè “con esclusione del corpo in ferro e vetro”): trattasi, nella specie, di argomentazioni riconducibili non certo ad un momento di “controllo” estrinseco di legittimità ex post, bensì all’espressione di un vero e proprio giudizio di merito; il quale ultimo, però – come detto – non compete all’Amministrazione statale.

Né, a giustificare il disposto annullamento può valere l’argomento secondo cui, nel caso in oggetto, il Comune avrebbe operato in deroga all’esistente vincolo paesistico: in contrario, invece, deve rilevarsi che il Comune di Sorrento si è attivato nell’ambito di una ordinaria attività di gestione dell’esistente vincolo; e ciò anche alla luce del fatto che quello in discussione è un vincolo d’insieme e non imposto singolarmente su di un solo immobile.

Quanto agli altri motivi di ricorso, osserva il Tribunale che è destituito di fondamento il primo di essi, con il quale il ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato per una pretesa violazione degli articoli 7 e segg. della legge 241/90 (cosa che avrebbe, nella sostanza, impedito una sua utile partecipazione all’istruttoria), conseguente al mancato rispetto, da parte dell’Amministrazione statale resistente, di un (prospettato) obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento poi concluso con l’annullamento dell’autorizzazione comunale n° 171 del 14.7.2008.

In proposito, va infatti osservato che la disciplina contenuta nel “Codice dei beni culturali e del paesaggio” (D.Lgs. 22.1.2004 n. 42), ed in particolare l’art. 159 comma 1°, consente alla Soprintendenza di omettere tale adempimento, posto che la comunicazione anche agli interessati, da parte dell’Amministrazione comunale, dell’invio alla Soprintendenza stessa dell’autorizzazione rilasciata, “costituisce avviso di inizio del procedimento, ai sensi e per gli effetti della L. 241/1990”: e lo stesso ricorrente dà conto (producendola in copia) di aver ricevuto la nota prot. n. 29614 del 15.7.2008, a mezzo della quale il Comune di Sorrento ha appunto trasmesso alla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per Napoli e provincia (dandone nel contempo notizia di tanto al privato interessato) la documentazione relativa alla pratica condono in ordine alla quale era stato rilasciato il nulla osta paesaggistico n. 171/2008.

Per di più, il Margiotta ha partecipato attivamente al procedimento di controllo, anche producendo la documentazione fotografica integrativa richiesta dalla Soprintendenza.

Peraltro, la testé ricordata disciplina ha superato quella precedente, e quindi anche quella di cui al D.M. 165/2002, la quale escludeva del tutto la necessità dell’invio dell’avviso di avvio per i procedimenti del genere in commento.

Parimenti infondato è, altresì, il secondo degli articolati motivi di ricorso, fondato su una pretesa tardività dell’intervenuto annullamento.

Invero, va detto che la richiesta della Soprintendenza di integrare la documentazione allegata alla pratica con ulteriori fotografie della struttura in ferro e vetro non può dirsi pretestuosa (come prospettato dal ricorrente), in quanto, pur essendo questa comunque visibile nelle foto già prodotte in sede di istruttoria comunale, comunque non vi erano riprese esclusive di essa: tale situazione era allora idonea a giustificare la richiesta di integrazione, per cui il dies a quo del termine per l’adozione del provvedimento conclusivo non può che porsi alla data in cui la documentazione è pervenuta alla Soprintendenza (ovvero il 22.9.2008, dopo il deposito avvenuto presso gli uffici del Comune di Sorrento in data 11.9.2008), per cui l’esercizio del potere di annullamento risulta essere stato tempestivo.

Pertanto, alla stregua di quanto esposto, l’impugnato decreto soprintendentizio del 3.11.2008 va, in definitiva, annullato.

Le spese di giudizio, seguendo la soccombenza, sono poste a carico della sola Amministrazione per i Beni Culturali e Ambientali e sono liquidate come da dispositivo; mentre il loro rimborso va denegato nei confronti del non costituito Comune di Sorrento.

P.Q.M.

definitivamente pronunciando sul ricorso di cui all’epigrafe, proposto da Margiotta Salvatore, lo accoglie, e, per l’effetto annulla l’impugnato decreto della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per Napoli e provincia del 3.11.2008.

Condanna l’Amministrazione per i BB. CC. AA. alla rifusione, in favore del ricorrente, delle spese di giudizio, che, forfetariamente (in mancanza di nota) liquida in complessivi €2.000,00, oltre i.v.a. e c.p.a. come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2010 con l’intervento dei magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Michelangelo Maria Liguori, Consigliere, Estensore

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/11/2010

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