Comune di Vignate, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Andena, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio ‘fisico’ presso il suo studio in Milano, Corso di Porta Vittoria, 28;
nei confronti
-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore, Borgazzi Barbò di Casalmorano, Gerolamo Michele Ezio, Immobiliare Lorain S.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– dell’ordinanza a firma del Responsabile del Settore Tecnico Edilizia Privata del Comune di Vignate n. -OMISSIS- 10 maggio 2019, notificata in pari data.
– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e consequenziale a quello impugnato, ancorchè non conosciuto dalla società  ricorrente.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- l’11 marzo 2020:
per l’annullamento,
previo accoglimento della domanda cautelare:
– dell’ordinanza a firma del Sindaco del Comune di Vignate n. -OMISSIS- 24 dicembre 2019, notificata in data 13 gennaio 2020;
– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e consequenziale a quello impugnato, ancorchè non conosciuto dalla società  ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Vignate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice nell’udienza da remoto del giorno 11 novembre 2020 la dott.ssa Katiuscia Papi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. -OMISSIS- (oggi -OMISSIS-) è proprietaria di un compendio immobiliare sito in -OMISSIS-, -OMISSIS-, censito in catasto fabbricati al -OMISSIS-. Detto bene veniva concesso in locazione finanziaria, con contratto del 28 dicembre 2005, alla società  -OMISSIS-
Il 2 maggio 2019 nell’immobile oggetto di locazione finanziaria si sviluppava un incendio, che determinava il crollo parziale della copertura del capannone.
Il Comando provinciale dei Vigili del Fuoco, con proprio rapporto pervenuto all’Amministrazione il 3 maggio 2019, segnalava il cedimento parziale della copertura del deposito industriale di -OMISSIS-, presso la società  -OMISSIS-, il crollo delle travi prefabbricate e lesioni nelle pareti e negli elementi strutturali portanti.
Con ulteriore rapporto del 3 maggio 2019, pervenuto al Comune il 6 maggio 2019, i Vigili del Fuoco segnalavano inoltre la presenza di materiale in cemento amianto.
2. Con ordinanza del Responsabile del Settore Tecnico -OMISSIS-del 10 maggio 2019, il Comune di Vignate, preso atto dei rapporti dei Vigili del Fuoco, “con la finalità  della tutela della salute pubblica“, ordinava a tutti i soggetti proprietari e conduttori delle quattro unità  immobiliari presenti nel complesso immobiliare di provvedere alla presentazione di una perizia statica strutturale tendente a riscontrare le caratteristiche di idoneità  generale del complesso e dei singoli fabbricati entro 15 giorni; di un’attestazione di avvenuta presentazione presso l’ATS di competenza del Piano di Lavoro per ciascun fabbricato, per la rimozione del materiale con presenza di amianto presso le parti costitutive e di finitura dei fabbricati entro 7 giorni; all’immediato recupero da parte di personale specializzato del materiale in cemento amianto, conseguentemente all’approvazione da parte dell’ATS dei Piani di Lavoro divenuti cogenti ai sensi del D. Lgs. 81/2008 e alla presentazione di idonee istanze edilizie per l’ottenimento dei titoli abilitativi all’esecuzione dei lavori.
3. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, -OMISSIS- impugnava l’ordinanza n. -OMISSIS-, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:
I) «Incompetenza relativa e assoluta. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione. Violazione di legge: L. 7.8.1990 n. 241 art. 3. Decreto Legislativo 18.8.2000 n. 267 art. 50 e art. 54», ove si deduceva l’incompetenza del Dirigente rispetto all’adozione delle ordinanze contingibili e urgenti e l’assenza dei presupposti per la relativa adozione;
II) «Violazione di legge: Decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, art. 192. Decreto legislativo 18.8.2000 n. 267 art. 50 e art. 54. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e della istruttoria. Eccesso di potere per carenza assoluta della motivazione», con riferimento alla carenza dell’elemento soggettivo della colpa, richiesto dall’art. 192 D. Lgs. 152/2006 e all’assenza di soggettività  passiva del proprietario in caso di concessione dell’immobile in locazione finanziaria.
4. Con successiva ordinanza -OMISSIS-del 24 dicembre 2019 il Sindaco del Comune di Vignate, riscontrava (per quanto qui interessa) che -OMISSIS-, proprietaria del lotto ove era occorso il crollo, aveva prodotto relazione di messa in sicurezza, senza che venissero perಠriscontrate le caratteristiche di idoneità  generale; che la società  -OMISSIS- aveva depositato il piano di lavoro ex art. 256 cit., ma senza iniziare la rimozione; che i tecnici comunali, in seguito al sopralluogo effettuato il 29 novembre 2019, avevano rilevato che nessuna delle proprietà  aveva avviato le operazioni di recupero, mediante personale specializzato, del materiale in cemento amianto, e che non erano state presentate le idonee istanze edilizie per l’ottenimento dei titoli abilitativi all’esecuzione di tali lavori. Essendo trascorsi i termini assegnati con l’ordinanza n. -OMISSIS-, e persistendo le condizioni di pericolo per la pubblica incolumità  derivanti dall’inottemperanza al primo provvedimento, visto l’art. 192 comma 1 D. Lgs. 152/2006 che vieta l’abbandono e il deposito incontrollato dei rifiuti sul suolo, visto inoltre l’art. 192 comma 2 del medesimo D. Lgs. 152/2006 che impone di procedere alla rimozione a chiunque violi i divieti di cui ai commi 1 e 2, ritenuta la sussistenza della colpa dei proprietari “per l’aggravio della situazione di abbandono dei rifiuti, nonchè per la mancata rimozione e smaltimento dei manufatti in cemento amianto“, il Sindaco ordinava, a tutti i soggetti già destinatari dell’ordinanza n. -OMISSIS-, di provvedere, entro 60 giorni, al recupero del materiale in cemento amianto. Ordinava inoltre ad -OMISSIS- e -OMISSIS- di provvedere, entro trenta giorni, alla rimozione dei rifiuti abbandonati presso l’immobile di proprietà  dell’odierna ricorrente e allo smaltimento e/o recupero degli stessi, nei modi di legge e tramite ditte autorizzate.
5. Con ricorso per motivi aggiunti, -OMISSIS- impugnava l’ordinanza -OMISSIS-, chiedendone l’annullamento, previa sospensione in sede cautelare, per i motivi di seguito indicati:
I) «Violazione di legge: artt. 7 e 8 legge 7 agosto 1990 n. 241, art. 192, comma 3, d. lgs. 3 aprile 2006 n. 152 nonchè art. 3 legge 7 agosto 1990 n. 241. Eccesso di potere per carenza di presupposti e di motivazione», col quale si rilevava l’omessa comunicazione di avvio del procedimento e la pretermissione degli adempimenti istruttori imposti dall’art. 192 D. Lgs. 152/2006;
II) «Violazione di legge: art. 192 d. lgs. 3 aprile 2006 n. 152 nonchè art. 3 legge 7 agosto 1990 n. 241. Eccesso di potere per assoluta carenza di presupposti e istruttoria. Eccesso di potere per carenza di motivazione», ove si deduceva l’omesso accertamento del dolo o della colpa del soggetto proprietario, e il difetto di tali elementi costitutivi con riferimento al contratto di leasing stipulato dalla ricorrente;
III) «Violazione di legge: art. 54 d. lgs. 18 agosto 2000 n. 267. Eccesso di potere per difetto di presupposti, istruttoria e motivazione», con cui si deduceva l’assenza del presupposto del pericolo per l’incolumità  pubblica legittimante l’adozione di ordinanza ex art. 54 TUEL.
Si costituiva in giudizio il Comune di Vignate, chiedendo la reiezione dei ricorso introduttivo e di quello per motivi aggiunti, nonchè della domanda ex art. 55 c.p.a.
7. L’istanza cautelare veniva trattata alla camera di consiglio del 15 aprile 2020, ed era accolta, con compensazione delle spese, mediante l’ordinanza -OMISSIS-.
All’udienza da remoto dell’11 novembre 2020 la causa veniva tratta in decisione.
8. Si esamina, in primis, il ricorso principale.
8.1. Preliminarmente, ritiene il Collegio che si renda necessaria una ricostruzione del quadro legislativo rilevante nella fattispecie.
8.1.1. La normativa in materia di amianto prevede, a carico del proprietario, ai sensi dell’art. 12 comma 5 L. 257/1992, in combinato disposto con l’art. 10 comma 2 lettera ‘l’ L. 257/1992, l’obbligo di comunicare alle unità  sanitarie locali i dati relativi alla presenza, negli immobili di loro proprietà , di amianto floccato o in matrice friabile.
La Regione Lombardia, con la L.R. 17/2003, estendeva gli obblighi gravanti sul proprietario ai sensi della L. 257/1992, anche ai siti con presenza di amianto in forma stabile, e dunque non floccato nè con matrice friabile (art. 6 comma 1 L.R. 17/2003 ‘Obblighi dei proprietari‘).
L’obbligo sopra indicato è sanzionato dall’art. 8 bis L.R. 17/2003, introdotto dalla L.R. 14/2012. La disposizione prevede, a carico del proprietario che non abbia ottemperato agli obblighi afferenti al censimento dell’amianto, l’irrogazione di una sanzione pecuniaria (comma 1). Inoltre (comma 3): «3. Il comune, verificata attraverso la ASL competente la presenza di amianto non censito, ingiunge al proprietario di provvedere alla stima dello stato di conservazione dell’amianto o del materiale contenente amianto secondo un apposito protocollo della direzione regionale competente. Il proprietario, entro trenta giorni dalla notifica dell’ingiunzione, trasmette la stima dello stato di conservazione al comune e all’ASL competente per territorio. In caso di inadempimento, l’ASL competente provvede ad effettuare la stima, rivalendosi sul proprietario per le spese sostenute».
8.1.2. Ai sensi dell’art. 12 L. 257/1992, nel contempo, le unità  sanitarie locali devono effettuare l’analisi del rivestimento degli edifici caratterizzati dalla presenza di amianto in forma instabile (comma 1) e, qualora dalla disamina dell’Amministrazione sanitaria emerga l’impossibilità  di ricorrere a tecniche di fissaggio, e solo ove i risultati di detto esame lo rendano necessario, le regioni possono disporre la rimozione dei materiali contenenti amianto floccato o in matrice friabile, ponendo il costo delle relative operazioni a carico del proprietario (comma 3). Le disposizioni sin qui richiamate, per effetto del già citato art. 6 comma 1 L.R. 3/2017, si applicano, nella Regione Lombardia, anche all’amianto stabile.
8.1.3. Ulteriore disposizione rilevante nella fattispecie è l’art. 192 D. Lgs. 152/2006, che prevede la rimozione dei rifiuti abbandonati. La disposizione de qua risulta applicabile, in caso di amianto, ove lo stesso materiale (come accade nella presente fattispecie) si presenti in forma instabile, e venga pertanto a connotarsi come un rifiuto.
Affinchè possa ingiungersi la relativa rimozione, tuttavia, è necessario che venga svolta attività  istruttoria in contraddittorio con il soggetto destinatario dell’ordine, e che se ne accerti lo stato soggettivo del dolo o della colpa. Inoltre, il potere di adottare la relativa ordinanza è incardinato esclusivamente in capo al Sindaco (ex multibus: TAR Lazio, Roma, II, 22 gennaio 2020, n. 876; TAR Puglia, Lecce, II, 20 gennaio 2020 n. 50).
8.1.5. Vengono altresì¬ in rilievo le ordinanze di cui agli artt. 50 e 54 D. Lgs. 267/2000. Tali provvedimenti, in presenza di amianto, possono essere adottati, esclusivamente dal Sindaco, in presenza di uno stato di pericolo per la salute pubblica connotato dai caratteri dell’indifferibilità , urgenza e contingibilità .
8.2. Tanto premesso, occorre ora raffrontare il provvedimento gravato dalla ricorrente con le suddette disposizioni. Da tale valutazione, emerge l’illegittimità  dell’atto impugnato con il ricorso introduttivo, per le ragioni di seguito indicate.
8.2.1. L’ordinanza n. -OMISSIS-, nella parte in cui ingiungeva ad -OMISSIS- la stima del materiale, può inquadrarsi, come sostenuto dal Comune nelle proprie difese, nel citato art. 8 bis comma 3 L.R. 17/2003. Invero (ciò di cui si dava atto nella parte motiva del provvedimento), la società  proprietaria non aveva ottemperato agli obblighi relativi al censimento dell’amianto presente nel capannone oggetto di causa. Tuttavia, la norma suddetta, ai fini dell’adozione del provvedimento contemplato, avrebbe richiesto la previa verifica della ASL, che nel caso di specie, per quanto risulta dal fascicolo di causa, difettava in toto, con conseguente illegittimità  dell’atto per difetto di istruttoria.
8.2.2. A non dissimili conclusioni si perviene con riguardo alla prospettata applicazione, anch’essa invocata dalla difesa comunale, dell’art. 12 comma 3 L. 257/1992.
Invero, in disparte la non coerenza tra il contenuto dell’ordinanza -OMISSIS-e il disposto della norma in esame, come sopra riportato, la disposizione de qua impone, per l’adozione dei provvedimenti contemplati, ancora una volta, il preventivo esame del materiale da parte dell’Amministrazione sanitaria. Ciò che, nell’iter procedimentale che ha condotto all’adozione dell’atto gravato, appare essere mancato. Anche sotto tale profilo, il provvedimento risulterebbe dunque, in ogni caso, illegittimo per difetto di istruttoria; con conseguente irrilevanza delle relative deduzioni difensive del Comune.
8.2.3. Ove l’amianto, in quanto presente in forma disperdibile (come accade nella fattispecie oggetto di causa), integri un rifiuto, potrà  essere applicato l’art. 192 D. Lgs. 152/2006.
Ed invero, nella parte in cui essa ingiunge la rimozione del materiale presente in loco, l’ordinanza qui impugnata appare qualificabile come provvedimento adottato in virt๠della citata disposizione del Codice dell’Ambiente.
L’atto, tuttavia, si pone al di fuori dello schema legale tracciato dal legislatore, sotto pìù profili. Il potere individuato dal menzionato art. 192 rientra infatti nell’esclusiva competenza del Sindaco, e non può essere esercitato dal dirigente (ex multibus: TAR Lazio, Roma, II, 22 gennaio 2020, n. 876; TAR Puglia, Lecce, II, 20 gennaio 2020 n. 50). Nel contempo, l’ordine di rimozione disposto in virt๠di tale norma deve necessariamente essere preceduto da un’istruttoria svolta in contraddittorio con il soggetto destinatario del provvedimento, che qui è mancata; e presuppone l’accertamento della colpa, anch’esso difettante.
L’atto risulta dunque viziato da incompetenza e, comunque, illegittimo per difetto di istruttoria e violazione di legge, con riferimento all’art. 192 D. Lgs. 152/2006. Le relative censure, articolate dalla ricorrente, sono dunque fondate.
8.2.4. È peraltro possibile per l’Amministrazione, in presenza di una situazione che si renda pericolosa per la salute pubblica, anche dipendente dalla presenza di amianto, imporre la rimozione in via emergenziale dello stesso mediante l’adozione delle ordinanze extra ordinem previste dagli artt. 50 e 54 T.U.E.L., purchè ricorrano i presupposti della contingibilità  e dell’urgenza (TAR Campania, Napoli, V, 12 novembre 2018 n. 6550). In tal caso, la p.a. non è assoggettata agli oneri motivazionali e istruttori indicati dall’art. 192 D. Lgs. 152/2006.
Tuttavia, nel caso di specie, anche potendo qualificare l’ordinanza oggetto del ricorso introduttivo quale provvedimento ex artt. 50 e 54 D. Lgs. 267/2000, l’Amministrazione risulterebbe essersi posta al di fuori dello schema normativo delineato dal legislatore. Il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti è invero attribuito solo ed esclusivamente al Sindaco. L’ordinanza qui gravata, emessa dal Responsabile del Settore Tecnico, risulta dunque, in ogni caso, viziata da incompetenza.
8.3. Il ricorso principale, per le ragioni sopra esposte, e assorbita ogni ulteriore censura, va dunque accolto, con conseguente annullamento dell’ordinanza n. -OMISSIS-, nei limiti dell’interesse della società  ricorrente.
9. Si procede ora alla disamina del ricorso per motivi aggiunti.
9.1. Il gravame è diretto contro l’ordinanza -OMISSIS-, con la quale il Sindaco ingiungeva alla ricorrente, in qualità  di proprietaria dell’immobile: «di provvedere, entro e non oltre 30 giorni dalla notifica [&] alla rimozione dei rifiuti abbandonati presso l’immobile [&]». I rifiuti cui l’ordinanza si riferisce sono quelli costituiti dal cemento amianto della copertura crollata, rispetto ai quali il Sindaco rileva che: «nessuno dei proprietari ha avviato le operazioni di recupero» già imposte con la precedente ordinanza dirigenziale del maggio 2019.
Il provvedimento comunale richiama, in sede motivazionale, le previsioni normative dell’art. 192 D. Lgs. 152/2006: «Visto l’art. 192 comma 1 del Decreto legislativo n. 152/06 e s.m.i. che vieta l’abbandono ed il deposito incontrollato dei rifiuti sul suolo e sottosuolo; Considerato che l’art. 192 comma 2 del medesimo Decreto impone a “chiunque viola i divieti di cui al comma 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione [&] dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali [&] ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”; Ritenuto che per le considerazioni sopra esposte sussiste la colpa dei proprietari per l’aggravio della situazione di abbandono dei rifiuti, nonchè per la mancata rimozione e smaltimento dei manufatti in cemento amianto»; quanto all’aspetto fattuale, il provvedimento dà invece «conferma del sussistere delle condizioni di pericolo per la pubblica incolumità  derivanti dall’inottemperanza dell’ordinanza n. -OMISSIS-».
9.2. Ritiene il Collegio che il provvedimento de quo debba essere qualificato alla stregua di un’ordinanza ex art. 192 D. Lgs. 152/2006, in quanto in tal senso emerge, testualmente, l’univoco intendimento del Sindaco di Vignate.
Risulta dunque inconferente il terzo dei motivi aggiunti, afferente all’ipotetica (e non configurabile) assimilazione dell’atto gravato a un’ordinanza contingibile e urgente ex artt. 50 e 54 TUEL.
9.3. Dalla suddetta qualificazione, emerge la fondatezza del primo motivo di ricorso, sotto un duplice profilo.
9.3.1. Innanzi tutto, l’azione amministrativa che si articola secondo l’art. 192 del Codice dell’Ambiente richiede che venga comunicato al destinatario l’avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 L. 241/1990. Orbene, nel caso di specie, pacificamente difettava un’apposita comunicazione in tal senso da parte dell’Amministrazione. Il Comune, nelle proprie difese, afferma doversi considerare tale l’avviso recato nella parte conclusiva dell’ordinanza n. -OMISSIS-, secondo cui: «L’Amministrazione Comunale negli organi preposti alla tutela e vigilanza della salute pubblica, si riserva la facoltà  dell’emanazione di idoneo provvedimento a scopo cautelare, una volto noto l’esito della stima peritale statica e dei piani di lavoro ai sensi del D. Lgs. 81/2008, oggetto del presente provvedimento». Tuttavia, tale dicitura non pare potersi assimilare all’avviso di cui all’art. 7 L. 241/1990, non recando tutte le informazioni che la disposizione richiamata richiede, omettendo ogni riferimento all’art. 192 D. Lgs. 152/2006, e riferendosi a provvedimenti di natura cautelare, tra i quali non rientra quello adottato dal Sindaco di Vignate.
9.3.2. Inoltre, l’art 192 cit. impone che vengano svolti dall’Amministrazione, nel corso del procedimento finalizzato all’emissione dell’ordinanza di rimozione dei rifiuti abbandonati, accertamenti in contraddittorio con i soggetti destinatari del provvedimento.
Tuttavia, nel caso di specie, emerge dagli atti di causa come nessun adempimento istruttorio abbia avuto luogo con la partecipazione della società  proprietaria.
9.3.4. Per le considerazioni svolte ai punti precedenti, risulta dunque fondato il primo motivo aggiunto, con conseguente illegittimità  del provvedimento impugnato con il ricorso ex art. 43 c.p.a., salva la facoltà  dell’Amministrazione di riprovvedere.
9.4. Vengono assorbite, per ragioni di priorità  logico-giuridica, le ulteriori censure proposte e non esaminate.
10. Per le considerazioni svolte, ritiene il Collegio che il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti debbano essere accolti, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati, nei limiti dell’interesse della parte ricorrente, salvo il riesercizio del potere da parte dell’Amministrazione.
11. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, in ragione della peculiarità  e complessità  delle questioni di fatto e di diritto che hanno formato oggetto della causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e su quello per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie entrambi, per le ragioni indicate in motivazione, e annulla, per l’effetto, i provvedimenti impugnati, nei limiti dell’interesse della ricorrente.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità  della parte ricorrente, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle ragioni sociali e delle generalità  delle parti private, anche non costituite, nonchè degli estremi dei provvedimenti impugnati.
Così¬ deciso in Milano nelle camere di consiglio dei giorni 11 novembre 2020 e 11 dicembre 2020, tenutesi da remoto con l’intervento dei magistrati:
Rosalia Maria Rita Messina, Presidente
Oscar Marongiu, Primo Referendario
Katiuscia Papi, Referendario, Estensore