1. Siti di importanza comunitaria – Enti di gestione – Valutazione di incidenza ambientale – Misure compensative – Illegittimità .

1. E’ illegittimo il provvedimento con il quale l’Ente di gestione di un SIC impone l’attuazione di misure compensative dell’incidenza ambientale non mitigabile delle proprie attività  senza esperire in modo completo il procedimento di VINCA onde verificare la presenza dell’incidenza ambientale di tali attività  e, conseguentemente, imporre delle misure di compensazione.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 658 del 2015, proposto da Masante Roberto, Daniela Riccio, Riccardo Masante, rappresentati e difesi dall’avvocato Cinzia Anna Chiapale, domiciliato presso la T.A.R. Piemonte Segreteria in Torino, via Confienza, 10;
contro
Ente di Gestione delle Aree Protette del Po e della Collina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Pier Carlo Maina, Giuseppe Piccarreta, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Piccarreta in Torino, corso Regina Margherita, 174;
Regione Piemonte non costituita in giudizio;
per l’annullamento
– del provvedimento 14.11.2014, prot. n. 802 a firma del Direttore, con cui l’Ente Parco "ritiene che l’intervento proposto non sia da assoggettare a Valutazione di Incidenza a condizione che, ai sensi dell’art. 43 della sopra richiamata L.R. 19/2009, sia prevista quale misura compensativa, per la conversione dei prati stabili presenti ad altra destinazione colturale, la realizzazione di un intervento di miglioramento forestale a carico di tutta la particella Foglio 7 n. 165 con eliminazione delle specie alloctone presenti, conversione a fustaia e interventi atti a favorire le specie autoctone presenti";
– di ogni altro atto antecedente, preparatorio, presupposto, consequenziale e comunque connesso al provvedimento, relativo alla suddetta procedura di verifica di assoggettabilità ;
nonchè per la condanna
dell’Ente di Gestione delle Aree Protette del Po e della Collina Torinese al risarcimento dei danni derivanti dall’illegittimità  dei provvedimenti impugnati, quantificati in almeno euro 35.000,00.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ente di Gestione delle Aree Protette del Po e della Collina;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 23 febbraio 2021 il dott. Marcello Faviere e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25, comma 2, del d.l. n. 137/2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Gli odierni ricorrenti sono proprietari di alcuni terreni siti nel comune di Casalborgone (TO), censiti al NCT, F. 7 mapp. 142,143, 144, 145,146,148, 165 e 235 e ricadenti all’interno del sito di importanza Comunitaria (SIC) denominato “Bosco del Vaj e Bosc Grand” (ai fini dell’applicazione della direttiva cd. “habitat“, n. 92/43/CEE).
La gestione del sito stata delegata dalla Giunta Regionale all’Ente di Gestione delle Aree Protette del Po e della Collina di Torino (delibera n. 68-6271 del 02.08.2013), ai sensi dell’art. 41 della LRP n. 19/2009 (Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della biodiversità ) al quale, in particolare, sono demandate le competenze in materia di “valutazione di incidenza” di cui all’art. 5 del DPR n. 357/1997 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna selvatiche), come sostituito dall’art. 6, D.P.R. n. 120/2003, e degli artt. 43 e 44 della LRP n. 19/2009.
Con una nota del 14.10.2014 i ricorrenti comunicavano all’Ente di Gestione l’intenzione di intraprendere, su parte dei terreni sopra indicati, coltivazione di piante officinali (lavanda). Con nota (prot. n. 802 del 14.11.2014) l’Ente riscontrava la comunicazione nei seguenti termini:
– trattava la comunicazione come una richiesta di assoggettabilità  alla valutazione di incidenza ai sensi dell’art. 43 della LRP n. 19/2009;
– concludeva circa la non assoggettabilità  dell’intervento a valutazione di incidenza;
– disponeva comunque l’adozione di una misura compensativa, ai sensi dell’art. 43 della LRP n. 19/2009, per la conversione dei "prati stabili presenti ad altre destinazione colturale, la realizzazione di un intervento di miglioramento forestale a carico di tutta la particella Foglio 7 n. 165 con eliminazione delle specie alloctone presenti, conversione a "fustaia e interventi atti a favorire la specie autoctone presenti“.
Tra i ricorrenti e l’ente intercorrevano ulteriori carteggi circa la legittimità  di tale condizione che però non mutavano l’indirizzo assunto dall’amministrazione.
2. Avverso il provvedimento citato sono insorti i titolari dei terreni, prima con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica che, trasposto in sede giurisdizionale, stato depositato il 17.06.2015 avanti questo Tribunale. I ricorrenti lamentano, in tre distinti motivi, violazione di legge ed eccesso di potere proponendo altresì domanda risarcitoria.
Per resistere in giudizio si costituito l’Ente di Gestione (il 17.12.2015) che ha controdedotto nel merito, ha depositato documenti (il 12.01.2021) e memoria (il 19.01.2021). Hanno fatto seguito il deposito di documenti e memoria da parte dei ricorrenti (il 12.01.2021 ed il 22.01.2021), seguito dalla memoria di replica del resistente (il 28.01.2021) e degli stessi ricorrenti (il 02.02.021).
All’udienza pubblica di smaltimento del 23.02.2021, tenutasi in modalità  telematica, la causa stata trattenuta in decisione ai sensi dell’art. 25 del D.L. n. 137/2020.
3. Il ricorso fondato.
4. Con il primo motivo i ricorrenti lamentano violazione di legge, con riferimento agli art. 43 e 44 e all’allegato B della L.R.P. n. 19/2009, all’art. 5 del D.P.R. 8.9.1997, n. 357 e all’art. 6 paragrafi 3 e 4 della Direttiva cd. “habitat” n. 92/43/CEE.
I ricorrenti in particolare censurano la disposizione di una misura di compensazione (consistente nella “realizzazione di un intervento di miglioramento forestale a carico di tutta la particella Foglio 7 n. 165 con eliminazione delle specie alloctone presenti, conversione a "fustaia e interventi atti a favorire la specie autoctone presenti”), da parte dell’Ente, senza la preventiva valutazione di incidenza (ai sensi dell’art. 43 della LRP n. 19/2009, nonchè del relativo allegato “B” che ne indica i passaggi fondamentali) escludendo anzi a priori che l’intervento in questione dovesse essere assoggettato a tale procedura.
L’Ente, nelle proprie memorie, sostiene che la procedura seguita sia legittima, in considerazione del fatto che le stesse linee guida per la valutazione d’incidenza contenute nell’allegato B della L.R. n. 19/2009 rappresentino semplici indicazioni metodologiche ed uno strumento indicativo e versatile per le amministrazioni cui sono destinate, e che tale scelta derivi dalla ponderazione tra gli interessi di tutela dell’ecosistema con l’interesse imprenditoriale dei ricorrenti.
Le doglianze dei ricorrenti sono condivisibili.
La cornice normativa nella quale la vicenda si sviluppa la seguente:
– l’art. 5 del DPR n. 357/1997, che riprende il disposto dell’6 della Direttiva 92/43/CEE, dispone al terzo comma che: “I proponenti di interventi non direttamente connessi e necessari al mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle specie e degli habitat presenti nel sito, ma che possono avere incidenze significative sul sito stesso, singolarmente o congiuntamente ad altri interventi, presentano, ai fini della valutazione di incidenza, uno studio volto ad individuare e valutare, secondo gli indirizzi espressi nell’allegato G, i principali effetti che detti interventi possono avere sul proposto sito di importanza comunitaria, sul sito di importanza comunitaria o sulla zona speciale di conservazione, tenuto conto degli obiettivi di conservazione dei medesimi“;
– l’art. 43 della LRP n. 19/2009 dispone, al comma 1 che “Gli interventi, le attività  ed i progetti suscettibili di determinare, direttamente o indirettamente, incidenze significative sulle specie e sugli habitat e che non sono direttamente connessi e necessari al loro mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente nelle aree della rete Natura 2000 e nei siti di importanza comunitaria proposti, in considerazione degli specifici obiettivi di conservazione, sono sottoposti a procedura di valutazione di incidenza di cui all’ articolo 5 del D.P.R. n. 357/1997“; al comma “L’assoggettabilità  alla valutazione di incidenza verificata con riferimento alle implicazioni potenziali ed agli effetti significativi che l’intervento o il progetto può produrre, singolarmente o congiuntamente ad altri, sugli obiettivi specifici di conservazione del sito o che possano generare pregiudizio alla loro integrità , in base alle linee guida di cui all’allegato B [&]”;
– l’allegato B alla LRP n. 19/2009, reca “Valutazione di Incidenza – Linee guida per lo sviluppo del procedimento” e prevede che la fase di valutazione articolata nei seguenti livelli:
“Livello I – Screening
Processo di individuazione delle implicazioni potenziali di un progetto o piano su un sito Natura 2000, singolarmente o congiuntamente ad altri piani o progetti, e determinazione del possibile grado di significatività  di tali incidenze.
Livello II – Valutazione appropriata
Considerazione dell’incidenza del progetto o piano sull’integrità  del sito Natura 2000, singolarmente o congiuntamente ad altri piani o progetti, tenendo conto della struttura e funzione del sito, nonchè dei suoi obiettivi di conservazione. In caso di incidenza negativa, si aggiunge anche la determinazione delle possibilità  di mitigazione.
Livello III – Valutazione delle soluzioni alternative
Valutazione delle modalità  alternative per l’attuazione del progetto o piano in grado di prevenire gli effetti passibili di pregiudicare l’integrità  del sito Natura 2000.
Livello IV – Valutazione in caso di assenza di soluzioni alternative in cui permane l’incidenza negativa
Valutazione delle misure compensative laddove, in seguito alla conclusione positiva della valutazione sui motivi imperanti di rilevante interesse pubblico, sia ritenuto necessario portare avanti il piano o progetto”.
L’Allegato prosegue prevedendo che: “Tale articolazione metodologica costituisce strumento indicativo e versatile da utilizzarsi da parte dell’autorità  competente ovvero dai soggetti che devono variamente esprimersi nell’ambito della procedura di valutazione di incidenza.
La valutazione di incidenza effettuata facendo riferimento agli strumenti interpretativi e applicativi della norma quali la "Guida metodologica alle disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 3 e 4 della direttiva Habitat 92/43/CEE", la "Guida all’interpretazione dell’articolo 6 della direttiva Habitat 92/43/CEE" della Commissione Europea DG Ambiente" e il "Documento di orientamento sull’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva "Habitat" (92/43/CEE)".
Orbene il combinato disposto di tali disposizioni delinea un preciso quadro normativo e procedurale. L’Ente di gestione cui demandata la relativa competenza, ha l’onere di verificare preliminarmente la assoggettabilità  delle richieste di intervento a valutazione di incidenza. Tale verifica viene svolta considerando le implicazioni potenziali e gli effetti significativi che l’intervento o il progetto può produrre. La normativa, però, impone una sequenza procedurale di analisi del rischio e verifica di impatto che metodologicamente deve conformarsi alle Linee guida dell’allegato B citato. A valle della prima fase di analisi (Livello I – screening) l’Ente può determinarsi alla adozione di semplici misure “di mitigazione”. Solo dopo aver esperito le analisi di impatto previste dai livelli successivi (incluse le valutazioni di soluzioni alternative ai progetti) possono essere adottate misure “di compensazione”.
Dagli atti di causa emerge che il Ministero dell’Ambiente e T.T.M., con nota del 13.12.2014 (prot. 26902, doc. 10 allegato al ricorso) rimarca il carattere inderogabile del disposto di cui all’art. 6 della direttiva comunitaria. Tale valutazione condivisibile poichè l’esercizio di qualsiasi potere che sia manifestazione di discrezionalità  tecnica deve uniformarsi agli standards di riferimento potendovi derogare solo in presenza di valide ragioni (previste o consentite dalla norma) o per seguire regole tecniche alternative ma ugualmente affidabili.
Anche la giurisprudenza ha avuto modo di evidenziare che “la valutazione di incidenza ambientale dell’opera progettata sui siti di interesse comunitario (s.i.c.), ai sensi della Direttiva n. 92/43/CEE, e sulle zone di protezione speciale (z.p.s.), in base alla Direttiva n. 79/409/CEE[&], volta ad accertare il carattere significativo dell’incidenza ambientale dell’intervento sui siti protetti, in riferimento al rischio di compromissione dell’integrità  dei siti stessi; trattasi di esercizio di discrezionalità  tecnica, sindacabile da parte del giudice amministrativo soltanto nelle circostanze in cui l’istruttoria sia mancata o sia stata svolta dall’amministrazione in modo inadeguato, in particolare sulla base di un’istruttoria carente e con motivazione insufficiente” (Cons. Stato Sez. IV, 22/07/2005, n. 3917).
La necessità  di una puntuale determinazione qualitativa e quantitativa per l’adozione di misure di tutela degli habitat stata ulteriormente precisata. “La valutazione di incidenza il procedimento di carattere preventivo al quale necessario sottoporre qualsiasi piano o progetto che possa avere incidenze significative su un sito o proposto sito della rete Natura 2000, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti e tenuto conto degli obiettivi di conservazione del sito stesso. Tale procedura stata introdotta dall’art. 6, comma 3, Dir. 92/43/CEE "Habitat" con lo scopo di salvaguardare l’integrità  dei siti attraverso l’esame delle interferenze di piani e progetti non direttamente connessi alla conservazione degli habitat e delle specie per cui essi sono stati individuati, ma in grado di condizionarne l’equilibrio ambientale. [&]. La valutazione d’incidenza, come costantemente interpretata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e delle Corti nazionali, si applica pertanto sia agli interventi che ricadono all’interno delle aree Natura 2000 (e delle Zone di protezione speciale), sia a quelli che, pur collocandosi all’esterno, possono comportare ripercussioni sullo stato di conservazione dei valori naturali tutelati nel sito. L’art. 6, par. 3, Dir. 92/43/CE, infatti, subordina il requisito dell’opportuna valutazione dell’incidenza di un piano o di un progetto alla condizione che vi sia una probabilità  o un rischio che quest’ultimo pregiudichi significativamente il sito interessato. Tenuto conto, in particolare, del principio di precauzione, un tale rischio esiste qualora non possa escludersi, sulla base di elementi obiettivi, che detto piano o progetto pregiudichi significativamente il sito interessato. La valutazione del rischio dev’essere effettuata segnatamente alla luce delle caratteristiche e delle condizioni ambientali specifiche del sito interessato da tale piano o progetto. Nel contesto normativo italiano la valutazione di incidenza (VINCA) viene disciplinata dall’art. 6, D.P.R. n. 120/2003, che ha sostituito l’art. 5, D.P.R. n. 357/1997, di attuazione dei parr. 3 e 4 della citata Direttiva "Habitat". E’ specificamente previsto che nella pianificazione e programmazione territoriale si debba tenere conto della valenza naturalistico-ambientale dei proposti siti di importanza comunitaria, dei siti di importanza comunitaria e delle zone speciali di conservazione. Sono, altresì, da sottoporre a valutazione di incidenza (comma 3), tutti gli interventi non direttamente connessi e necessari al mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle specie e degli habitat presenti in un sito Natura 2000, ma che possono avere incidenze significative sul sito stesso, singolarmente o congiuntamente ad altri interventi. L’obiettivo di tutela che, pertanto, si prefigge il legislatore europeo e nazionale, quello massimo di conservazione dei siti, sia in via diretta (per piani e progetti da ubicarsi all’interno dei siti protetti) sia in via indiretta (per piani e progetti da ubicarsi al di fuori del perimetro delle dette aree, ma idonei comunque ad incidere, per le caratteristiche tecniche del progetto o la collocazione degli impianti o la conformazione del territorio, sulle caratteristiche oggetto di protezione), con attenzione sia all’impatto singolo del progetto specificamente sottoposto a valutazione, sia all’impatto cumulativo che potrebbe prodursi in connessione con altro e diverso piano o progetto” (Cons. Stato Sez. IV, 29/11/2018, n. 6773).
Per escludere il percorso valutativo codificato, infatti, le amministrazioni competenti devono escludere, in via preliminare, la probabilità  di una incidenza. “Ai sensi dell’art. 5, D.P.R. n. 357/1997 interpretato alla luce dell’art. 6 della direttiva n. 92/43/CEE del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, l’effettuazione di una preventiva valutazione di incidenza indispensabile anche nelle ipotesi in cui l’autorità  nazionale competente intenda approvare una variante di un piano urbanistico sebbene non direttamente connessa e necessaria alla gestione del sito, ma che possa comunque avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti: le nozioni di "piano" e di "possibilità  di incidenza significativa" come enucleate dal documento della Commissione europea "La gestione dei siti della Rete Natura 2000". Guida all’interpretazione dell’art. 6 della direttiva "Habitat 92/43/CE", portano a concludere che: la valutazione di incidenza deve essere svolta anche con riferimento a piani urbanistici (e le loro varianti) a contenuto generale e non solo a quelli attuativi di singoli interventi; la valutazione di incidenza riguarda anche piani, come sopra individuati, posti all’esterno di un sito della Rete Natura 2000; la valutazione deve essere effettuata ogniqualvolta vi sia la probabilità  di un’incidenza significativa e può essere omessa soltanto quando vi sia la certezza di un’assenza di incidenze; le amministrazioni nazionali devono comunque motivare sul punto dell’assenza di incidenze. La mera distanza dell’area oggetto di intervento dai limitrofi siti della Rete Natura 2000 non pertanto un elemento di per sè sufficiente ad escludere la probabilità  di una incidenza significativa sui predetti siti” (Cons. giust. amm. Sicilia, 15/01/2014, n. 4).
Orbene, nel caso di specie delle due l’una: o l’intervento comunicato dai ricorrenti non assoggettabile a valutazione di incidenza (e pertanto neanche sottoponibili a misure di riduzione d’impatto) o, al contrario, lo e pertanto viene scrutinato e valutato secondo gli standard di riferimento (siano essi l’allegato B della legge regionale o altri comunque coerenti con gli strumenti attuativi della normativa comunitaria, quali le già  citate "Guida metodologica alle disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 3 e 4 della direttiva Habitat 92/43/CEE", "Guida all’interpretazione dell’articolo 6 della direttiva Habitat 92/43/CEE” della Commissione Europea DG Ambiente e "Documento di orientamento sull’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva "Habitat" (92/43/CEE) ").
Peraltro la possibilità  stessa di adottare misure di compensazione fortemente connessa al rispetto degli standard procedurali indicati. “Le Misure di Compensazione si configurano pertanto come deroga alla Direttiva "Habitat" e per tale motivo il ricorso a questa tipologia di misura deve rispettare gli stringenti criteri previsti dall’art. 6, paragrafo 4, della Direttiva e dall’art. 5, commi 9 e 10, del D.P.R. 357/97 e ss.mm.ii.” (cfr. Linee guida nazionali per la valutazione di incidenza (VIncA), approvate con l’Intesa, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano sulle Linee guida nazionali per la valutazione di incidenza (VIncA) – Direttiva 92/43/CEE "HABITAT" articolo 6, paragrafi 3 e 4, pubblicate su GU, Serie Generale, n.303 del 28.12.2019). E’ pur vero che quanto contenuto all’allegato B della LRP n. 19/2019 può essere considerato “indicativo”, ma questo non significa che la procedura di valutazione possa essere stravolta, spacchettata o sezionata. Tale standard di riferimento, infatti (al pari degli altri sopra citati) impone la rigida sequenzialità  dei livelli di analisi e l’adottabilità  delle misure di compensazione solo a valle della compiuta valutazione di incidenza negativa.
Nel caso di specie tale attività  non stata condotta.
Dagli atti di causa, peraltro, emerge con chiarezza la contraddittorietà  e la illogicità  manifesta del comportamento dell’Ente di gestione. Quest’ultimo, infatti, nel riscontrare le contestazioni degli odierni ricorrenti precisava (nella nota del 30.12.2014, prot. 907, doc. 11 allegato al ricorso), in analogia con le difese processuali, che la atipica procedura seguita era funzionale da un lato al bilanciare gli interessi in gioco, dall’altro a non aggravare il procedimento pur tutelando gli habitat incisi dalle attività  in corso di avvio (l’esclusione della verifica di assoggettabilità , pur con la previsione di una misura compensativa, costituirebbe pertanto una misura di semplificazione). Nel riscontro fornito alla citata nota ministeriale, invece (nota del 27.01.2015, prot. n. 47), l’ente precisava che l’esclusione della valutazione sarebbe l’esito dello screening effettuato (corrispondente al Livello I della procedura indicata all’allegato B della LRP n. 19/2009) e che la misura di compensazione in essa indicata sarebbe in realtà  una misura di mitigazione.
Sul punto occorre notare che non vi sono tracce dell’avvio della procedura di valutazione di incidenza che presuppone, ai sensi dell’art. 43 della LRP n. 19/2009, adempimenti ed acquisizioni istruttorie preliminari, quali quelle previste al comma 9 (che così recita: “Ai fini della valutazione di incidenza il proponente dell’intervento o del progetto presenta all’autorità  competente di cui ai commi 3 e 4 la seguente documentazione: a) gli elaborati relativi al progetto preliminare; b) la relazione contenente gli elementi di cui all’allegato C; c) l’elenco delle autorizzazioni, dei nulla osta, dei pareri e degli altri atti di analoga natura da acquisire ai fini della realizzazione dell’intervento o del progetto e del successivo esercizio“), che non risultano essere state mai attivate.
Sul punto risultano altresì condivisibili le argomentazioni dei ricorrenti che evidenziano come la misura contenuta nel provvedimento impugnato non possa palesemente essere annoverata tra quelle di mitigazione (intese quali “misure intese a ridurre al minimo, o addirittura ad annullare, l’incidenza negativa di un piano, progetto od intervento, durante o dopo la sua realizzazione. Costituiscono parte integrante della proposta e debbono contenere iniziative volte alla riduzione delle interferenze generate nel Sito dall’azione, senza però arrecare ulteriori effetti negativi sullo stesso“) bensì tra quelle di compensazione che sono invece tutte quelle azioni tese a bilanciare una incidenza significativa non mitigabile (cfr Linee guida nazionali per la valutazione di incidenza (VIncA) sopra citate).
Conclusivamente emerge dagli atti di causa che l’istruttoria dell’Ente di gestione non sembra sorretta da quella ragionevolezza, linearità  e logicità  che, in presenza dell’esercizio di discrezionalità  tecnica da parte dell’amministrazione pubblica, costituiscono i presupposti di legittimità  degli atti valutabili dal giudice amministrativo.
Per tali ragioni il primo motivo di ricorso fondato.
5. Gli atri due motivi di ricorso possono essere assorbiti non sussistendo interesse alla loro ulteriore trattazione.
6. Quanto alla domanda di risarcimento del danno il Collegio rileva quanto segue. I ricorrenti vantano una richiesta di 35.000,00 euro. Tale cifra ottenuta dalla somma di euro 32.000,00 (necessari per l’acquisto di un terreno utile a non perdere finanziamenti pubblici richiesti per la propria attività ) e 3.000,00 (risultante dalle perdite derivanti dalla modifica alla richiesta del citato finanziamento). Con particolare riferimento all’acquisto del terreno i ricorrenti si limitano a dedurre che, per non vedere pregiudicata la possibilità  di ottenere dei finanziamenti pubblici citati, ed al solo fine di non perdere l’erogazione del finanziamento stesso, sono stati costretti a reperire con urgenza altri terreni agricoli nel Comune di Moncucco (acquisto che non sarebbe stato necessario qualora l’Ente Parco non avesse imposto le misure di compensazione sul terreno di cui al mappale n. 165). Orbene tali richieste sono solo dedotte non essendo stata allegata alcuna dimostrazione nel nesso di causalità  e dell’elemento soggettivo imputabile alla condotta dell’Ente.
Per tali ragioni la domanda risarcitoria non può essere accolta.
7. Il ricorso fondato e dev’essere accolto per la parte caducatoria e, per l’effetto, il provvedimento impugnato dev’essere annullato. La domanda risarcitoria viene respinta.
8. Le spese seguono la soccombenza come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie per la domanda caducatoria e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato; respinge la domanda risarcitoria.
Condanna l’Ente di Gestione delle Aree Protette del Po e della Collina di Torino alla refusione delle spese di lite in favore dei ricorrenti in solido, che liquida in euro 2.000,00 oltre oneri accessori.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 23 febbraio 2021 tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto previsto dall’art. 25, comma 2, del d.l. n. 137/2020, con l’intervento dei magistrati:
Savio Picone, Presidente
Roberta Ravasio, Consigliere
Marcello Faviere, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO

1.- Costituzione Italiana – Processo Costituzionale – ricorso introduttivo di giudizi di legittimità  costituzionale – notifica – a mezzo di Posta Elettronica Certificata (PEC) – ammissibilità . – sussiste.

ORDINANZA
nel giudizio di legittimità  costituzionale degli artt. 5, 6, 12, comma 1, lettere a), b) e d), e 15 della legge della Regione Siciliana 19 luglio 2019, n. 13 (Collegato al DDL n. 476 ‘Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2019. Legge di stabilità  regionale’), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato a mezzo di posta elettronica certificata in data 23 settembre 2019 e depositato in cancelleria il 25 settembre 2019, iscritto al numero 99 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numero 44, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visto l’atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell’udienza pubblica del 21 ottobre 2020 il Presidente Mario Rosario Morelli, in luogo e con l’assenso del Giudice relatore Luca Antonini;
uditi l’avvocato dello Stato Ettore Figliolia e l’avvocato Marina Valli per la Regione Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 22 ottobre 2020.

Ritenuto che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato a mezzo di posta elettronica certificata in data 23 settembre 2019 e depositato il 25 settembre 2019 (reg. ric. n. 99 del 2019), ha impugnato, tra gli altri, gli artt. 5, 6, 12, comma 1, lettere a), b) e d), e 15 della legge della Regione Siciliana 19 luglio 2019, n. 13 (Collegato al DDL n. 476 ‘Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2019. Legge di stabilità  regionale’);
che nel giudizio così¬ instaurato, con atto depositato in data 28 ottobre 2019, la Regione Siciliana si è costituita al solo scopo di eccepire l’inammissibilità  del ricorso, asseritamente determinata dal vizio relativo alla notifica dello stesso, in quanto effettuata esclusivamente a mezzo di posta elettronica certificata (di seguito: PEC);
che, secondo la resistente, «in ragione della sua inapplicabilità  nei giudizi di legittimità  costituzionale in via principale, la notifica telematica effettuata al Presidente della Regione» risulterebbe «tamquam non essetà»;
che, di conseguenza, essendosi consumato il «termine perentorio di legge», lo Stato sarebbe «irrimediabilmente decadut[o] dal potere di impugnativa delle norme regionali»;
che, a sostegno di tale eccezione, la Regione Siciliana richiama la sentenza n. 200 del 2019, nella quale la Corte costituzionale ha affermato che, «[a]ttesa la specialità  dei giudizi innanzi a questa Corte, la modalità  della notifica mediante PEC non può, allo stato, ritenersi compatibile – nè è stata sin qui mai utilizzata – per la notifica dei ricorsi in via principale o per conflitto di attribuzione»;
che l’Avvocatura generale ha depositato memoria, in cui ha insistito per l’accoglimento del ricorso, senza nulla replicare sulla eccezione avanzata dalla resistente;
che, all’udienza pubblica, il Presidente della Corte costituzionale ha reso noto che l’eccezione di inammissibilità  formulata dalla Regione Siciliana sarebbe stata decisa separatamente e preliminarmente, in ragione della natura pregiudiziale della stessa;
che, conseguentemente, ha invitato le parti a discutere esclusivamente l’eccezione relativa alla ritualità  della notifica;
che, secondo l’Avvocatura generale, la notifica a mezzo PEC sarebbe consentita nel giudizio costituzionale alla luce del «rinvio dinamico» contenuto nel codice del processo amministrativo, approvato dall’art. 1 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo);
che la Regione Siciliana, richiamando quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 200 del 2019, ha insistito per l’accoglimento dell’eccezione, chiedendo in subordine di poter comunque discutere tutte le censure sollevate.
Considerato che il giudizio indicato in epigrafe è stato introdotto con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri sottoscritto digitalmente e notificato esclusivamente a mezzo di posta elettronica certificata (di seguito: PEC) il 23 settembre 2019;
che il ricorso è stato depositato in cancelleria il 25 settembre 2019, con allegata attestazione di conformità ;
che la Regione Siciliana si è costituita con atto depositato il 28 ottobre 2019, esclusivamente per eccepire l’inammissibilità  del ricorso sul rilievo dell’asserita irritualità  della sua notifica a mezzo PEC;
che la decisione su tale eccezione di inammissibilità  è pregiudiziale rispetto all’esame di tutti gli altri profili, sia di inammissibilità  che di merito, relativi alle questioni promosse;
che deve essere oggetto di precisazioni quanto statuito da questa Corte nella sentenza n. 200 del 2019;
che, a ben vedere, infatti, nella sentenza appena citata, l’affermazione secondo cui la notifica del ricorso via PEC non risultava «compatibile» con la specificità  del processo costituzionale era inserita in una vicenda particolare, incentrata sulla tempestività  della costituzione della parte resistente, effettuata a seguito della reiterata notifica affidata ad ufficiale giudiziario;
che, in ogni caso, la disciplina delle notificazioni dei ricorsi in via principale non è espressamente contenuta nelle fonti che regolano i giudizi davanti a questa Corte;
che, in mancanza di disposizioni dettate appositamente per il giudizio costituzionale, soccorre il rinvio contenuto nell’art. 22, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, recante «Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale» (ex plurimis, sentenza n. 144 del 2015 e ordinanza n. 101 del 2017);
che, secondo tale previsione, nei procedimenti davanti a questa Corte si osservano, in quanto applicabili, le norme del regolamento per la procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, oggi disciplinata dal codice del processo amministrativo, approvato dall’art. 1 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo);
che l’art. 39, comma 2, del citato codice dispone che «[l]e notificazioni degli atti del processo amministrativo sono comunque disciplinate dal codice di procedura civile e dalle leggi speciali concernenti la notificazione degli atti giudiziari in materia civile»;
che, in particolare, l’art. 55, comma 1, della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività  nonchè in materia di processo civile) attribuisce all’Avvocatura generale dello Stato la possibilità  di eseguire le notificazioni secondo quanto prevede la legge 21 gennaio 1994, n. 53 (Facoltà  di notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati e procuratori legali);
che questa Corte ha già affermato che il citato art. 55 deve considerarsi «pacificamente applicabile anche ai giudizi di legittimità  costituzionale» (sentenza n. 245 del 2017; in termini simili sentenza n. 310 del 2011);
che l’art. 1, comma 1, della legge n. 53 del 1994 – a seguito delle modifiche apportate dall’art. 25, comma 3, lettera a), della legge 12 novembre 2011, n. 183, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità  2012)» – prevede, al secondo periodo, la possibilità  di eseguire le notificazioni degli atti a mezzo PEC;
che il successivo art. 3-bis della stessa legge n. 53 del 1994, introdotto dall’art. 16-quater, comma 1, lettera d), del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, recante «Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese», convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2012, n. 221, come inserito dall’art. 1, comma 19, numero 2), della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità  2013)», disciplina dettagliatamente le modalità  con cui la notificazione a mezzo PEC può essere eseguita;
che questa Corte ha già riconosciuto l’applicabilità  di altre previsioni della legge n. 53 del 1994 ai giudizi costituzionali (sentenze n. 245 del 2017 e n. 310 del 2011);
che, alla luce di tale quadro normativo, deve riconoscersi la possibilità  che la notifica dei ricorsi introduttivi di giudizi di legittimità  costituzionale in via principale sia validamente effettuata mediante PEC;
che deve essere pertanto respinta l’eccezione di inammissibilità  formulata dalla Regione Siciliana;
che, tuttavia, in ragione della novità  del caso, nonchè dell’affidamento riposto dalla resistente Regione Siciliana su quanto affermato nella citata sentenza n. 200 del 2019, va disposto il rinvio della causa a nuovo ruolo, così¬ da consentire alle parti, ai sensi dell’art. 10 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, di depositare eventuali memorie illustrative e di discutere il merito del ricorso in una nuova udienza pubblica;
che resta, comunque, impregiudicata ogni altra valutazione su ogni eventuale ulteriore profilo di ammissibilità  delle censure sollevate.
 
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) respinge l’eccezione di inammissibilità  del ricorso sollevata dalla Regione Siciliana;
2) rinvia la causa a nuovo ruolo.
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2020.
F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 20 novembre 2020.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE

Pubblicato il 27/04/2020

 

 

L’attività dell’amministrazione pubblica diretta a formulare norme generali ed astratte, atte a regolamentare una determinata attività, costituisce esercizio di ampia discrezionalità sfociante nel merito e può essere sindacata solo per manifesta irragionevolezza o travisamento. Il “Regolamento Unesco” del Comune di Firenze prevede alcune limitazioni per le attività del Centro Storico fiorentino nella misura in cui la vendita e la somministrazione di bevande alcoliche di qualsiasi gradazione è ammessa esclusivamente in locali con una superficie utile abitabile o agibile (s.u.a.) dell’unità immobiliare non inferiore a 40 mq. e con almeno un servizio igienico di cortesia per i clienti, accessibile ai diversamente abili; nonché nella parte in cui prevede che, per contrastare l’esistente situazione di degrado di lesione agli interessi generali, è fatto divieto di vendita e vendita e trasporto di bevande alcoliche dalle ore 21 alle ore 6 per determinate categorie commerciali, seppur negli stessi orari la vendita di alcolici è consentita se effettuata mediante servizio al tavolo e la somministrazione di alcolici è ammessa fino alle ore 24 su spazi e aree pubbliche e fino alle ore 2 all’interno di locali. Tale disparità di trattamento appare giustificata dallo scopo di prevenire sia l’abuso delle sostanze alcoliche sia fenomeni di schiamazzo notturno che disturbano il riposo. Gli esercizi “limitati” (in specie “minimarket” e “Asia market”) si caratterizzano per il fatto che vendono bevande alcoliche a chiunque intenda acquistarle (fatti salvi naturalmente i divieti di legge specifici, come per le persone minorenni) e gli acquirenti, effettuato l’acquisto, sono soliti consumarle per strada. Tale modalità favorisce il consumo di alcolici al contrario di quanto avviene nei locali, ove l’esercente può, e anzi deve, esercitare un controllo affinché il consumo avvenga con modalità ragionevoli e non dannose sia per il consumatore che per i terzi.

SENTENZA N. 243
ANNO 2016

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
 
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
 
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera a), della legge della Regione Calabria 12 settembre 2014, n. 19, recante «Modifica della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per l’elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale)», promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Regione Calabria nel procedimento vertente tra Wanda Ferro e la Regione Calabria ed altri, con ordinanza del 20 marzo 2015, iscritta al n. 149 del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, prima serie speciale, dell’anno 2015.
Visti gli atti di costituzione di Wanda Ferro, di Giuseppe Morrone, di Giuseppe Mangialavori e della Regione Calabria, nonché l’atto di intervento di Angelo Sandri e Gianfranco Melillo, nelle rispettive qualità di segretario politico e di segretario amministrativo del partito politico Democrazia Cristiana;
udito nell’udienza pubblica del 19 ottobre 2016 il Giudice relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Pasquale Nunziata per Angelo Sandri e Gianfranco Melillo, nelle rispettive qualità di segretario politico e di segretario amministrativo del partito Democrazia Cristiana, Francesco Saverio Marini per Wanda Ferro, Oreste Morcavallo per Giuseppe Morrone, Giuseppe Morbidelli per Giuseppe Mangialavori e Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Calabria.

Ritenuto in fatto
1.− Con ordinanza emessa il 20 marzo 2015, il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria ha sollevato, in riferimento agli artt. 123 e 117, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera a), della legge della Regione Calabria 12 settembre 2014, n. 19, recante «Modifica della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per l’elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale)», che prevede la soppressione del comma 2, secondo periodo, dell’art. 1 della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per l’elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale). La disposizione soppressa faceva salva l’applicazione dell’art. 5, comma 1, della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni), contenente la previsione della nomina a consigliere regionale del candidato che ha riportato un numero di voti immediatamente inferiore a quello del Presidente eletto.
È denunciata, in primo luogo, la violazione dell’art. 123 Cost., in relazione all’art. 18 della legge della Regione Calabria 19 ottobre 2004, n. 25 (Statuto della Regione Calabria), poiché la disposizione censurata sarebbe stata approvata dal Consiglio regionale in regime cosiddetto di prorogatio, in mancanza dei requisiti di indifferibilità ed urgenza.
Viene, inoltre, dedotta la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 3 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, nella parte in cui sancisce il diritto a libere elezioni, in quanto la disposizione censurata sarebbe stata adottata circa due mesi prima della consultazione elettorale, da un organo elettivo in prorogatio, ancorché non ricorresse una giustificazione per l’adozione di modifiche del sistema elettorale.
2.− Il giudizio a quo ha per oggetto il ricorso proposto da Wanda Ferro − candidata non eletta alla carica di Presidente della Giunta regionale calabrese − al fine di ottenere l’annullamento del verbale dell’Ufficio centrale elettorale, nella parte in cui non ha provveduto a proclamarla eletta alla carica di consigliere regionale.
Il TAR premette che il 3 giugno 2014 − con la comunicazione delle dimissioni del Presidente della Giunta − è intervenuto lo scioglimento del Consiglio regionale calabrese, ed ha avuto inizio il regime di prorogatio, con la conseguente limitazione delle funzioni consiliari agli atti necessari e urgenti.
Con la disposizione censurata, adottata l’11 settembre 2014, il legislatore calabrese ha soppresso l’art. 1, comma 2, secondo periodo, della legge elettorale regionale n. 1 del 2005, che faceva salva l’applicazione dell’art. 5, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 1999. Quest’ultima disposizione contiene la previsione della nomina a consigliere regionale del candidato che ha riportato un numero di voti immediatamente inferiore a quello del candidato eletto Presidente della Giunta.
Evidenzia il rimettente che questo intervento legislativo è avvenuto in pieno regime di prorogatio, senza che lo stesso fosse imposto dalla necessità di adeguarsi ai rilievi formulati nel ricorso n. 59 del 2014, proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri avverso la legge regionale 6 giugno 2014, n. 8, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per l’elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale)».
Con riferimento al requisito della rilevanza, il rimettente osserva che, laddove non fosse stata adottata la disposizione censurata, sarebbe ancora in vigore il richiamo all’art. 5, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 1999, che prevede la nomina a consigliere regionale del candidato che ha riportato un numero di voti immediatamente inferiore a quello del Presidente eletto. Dall’accoglimento della questione di legittimità costituzionale discenderebbe, quindi, la caducazione della legge reg. Calabria n. 19 del 2014 − nella parte in cui dispone la soppressione del comma 2, secondo periodo, dell’art. 1 della legge reg. Calabria n. 1 del 2005 − e il conseguente annullamento degli atti impugnati, nella parte in cui impediscono alla parte ricorrente di essere proclamata eletta alla carica di consigliere regionale.
2.1.− Viene denunciata, in primo luogo, la violazione dell’art. 123 Cost., in relazione al parametro interposto costituito dall’art. 18 dello statuto della Regione Calabria. Esso dovrebbe essere interpretato nel senso che, nel periodo di prorogatio, l’assemblea legislativa sia titolare unicamente «delle attribuzioni relative ad atti necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili» (sentenza n. 68 del 2010), essendo connaturale a tale istituto la limitazione dei poteri degli organi regionali, anche laddove non espressamente prevista dallo statuto regionale. Nell’ambito di tali attribuzioni − limitate in forza della deminutio della rappresentatività politica dell’organo legislativo in prossimità della sua scadenza − non potrebbe intendersi compresa l’adozione di una legge elettorale.
Il giudice a quo evidenzia che l’esistenza di limiti “immanenti” all’istituto della prorogatio è riconosciuta sia a livello nazionale, essendo l’istituto previsto dall’art. 61, secondo comma, Cost., al fine di assicurare la continuità funzionale del Parlamento, sia con riferimento alle assemblee regionali. Tale istituto costituisce, infatti, il punto di equilibrio tra il principio di rappresentatività e l’esigenza di continuità funzionale dell’attività cui sono preposti gli organi rappresentativi. Ne consegue che, pur dovendo escludersi un’assoluta paralisi delle attribuzioni riconosciute all’organo legislativo, è tuttavia connaturale alla prorogatio il “depotenziamento” delle ordinarie attribuzioni, dovendosi riconoscere alle assemblee regionali in fase pre-elettorale solo la «eccezionale possibilità di esercitare alcuni dei loro poteri per rispondere a speciali contingenze» (sentenza n. 68 del 2010).
Il giudice a quo evidenzia che la disciplina della prorogatio degli organi elettivi regionali e degli eventuali limiti dell’attività degli organi prorogati è di competenza degli statuti regionali, in armonia con i precetti e con i principi tutti ricavabili dalla Costituzione, ai sensi dell’art. 123, primo comma, Cost. (sentenza n. 304 del 2002). In particolare, nel caso in esame, sebbene l’art. 18, comma 2, dello statuto della Regione Calabria non preveda alcuna espressa limitazione, esso deve interpretarsi alla luce dei principi sopra riportati come «facoltizzante il solo esercizio delle attribuzioni relative ad atti necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili, e non già certo come espressiva di una generica proroga di tutti i poteri degli organi regionali» (sentenza n. 68 del 2010).
Andrebbe, pertanto, esclusa, ad avviso del giudice a quo, la pienezza di poteri dell’organo legislativo ed, in particolare, quello di modificare la legge elettorale. Quest’ultima stabilisce, infatti, regole essenziali per il funzionamento di un sistema democratico e costituisce una delle massime espressioni del principio di rappresentatività politica, la quale è “attenuata” per gli organi in fase pre-elettorale e può esplicarsi, proprio alla luce delle esigenze di continuità funzionale sottese alla prorogatio, solo nell’adozione di atti necessari a garantire tale continuità.
2.2.− Ad avviso del giudice a quo, la questione di costituzionalità sarebbe non manifestamente infondata anche in relazione all’art. 3 del Protocollo addizionale n. 1 della CEDU, nella parte in cui sancisce il diritto a libere elezioni, quale norma interposta integrativa del parametro costituzionale espresso dall’art. 117, primo comma, Cost.
Al riguardo, viene richiamato il principio, affermato dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, secondo il quale «la stabilità della legislazione elettorale assume una particolare importanza per il rispetto dei diritti garantiti dall’art. 3 del Protocollo addizionale n. 1. In effetti, se uno Stato modifica troppo spesso le regole elettorali fondamentali o se le modifica alla vigilia di uno scrutinio, rischia di scalfire il rispetto del pubblico per le garanzie che si presume assicurino libere elezioni o la sua fiducia nella loro esistenza». Sono richiamate in particolare le decisioni della Corte di Strasburgo del 6 novembre 2012, nella causa Ekoglasnost contro Bulgaria, e dell’8 luglio 2008, nella causa Partito laburista georgiano contro Georgia.
Secondo questa giurisprudenza − che fa riferimento anche a norme di soft law non vincolanti, quale è l’art. 63 del «Codice di buona condotta in materia elettorale» elaborato dalla Commissione per la democrazia attraverso il diritto (Commissione di Venezia) − sarebbero in contrasto con l’art. 3 del Protocollo addizionale n. 1 gli interventi legislativi in materia elettorale adottati a ridosso delle consultazioni, ovvero in un arco temporale anche non brevissimo, quale l’anno antecedente le elezioni, laddove non siano supportate da ragionevoli e adeguate giustificazioni o da esigenze di rispetto di interessi generali, eventualmente comparabili con quello alla stabilità della legislazione elettorale.
Osserva il rimettente che, nella fattispecie in esame, la norma censurata è stata adottata circa due mesi prima della consultazione elettorale da un organo elettivo in prorogatio, ancorché non ricorresse, alla luce dei principi espressi dalla Corte di Strasburgo e vincolanti l’interpretazione delle norme della CEDU per il giudice nazionale, una giustificazione per l’adozione di modifiche del sistema elettorale.
3. − Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita Wanda Ferro, parte ricorrente nel giudizio principale, chiedendo l’accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal TAR Calabria.
In particolare, la ricorrente deduce che, con la disposizione censurata, il legislatore calabrese – pur dichiarando di modificare le sole norme della legge della Regione Calabria n. 8 del 2014 investite dal ricorso governativo n. 59 del 2014 – avrebbe, tuttavia, eliminato anche una norma estranea alle censure statali, che prevedeva la riserva del seggio consiliare al secondo classificato alle elezioni per la Presidenza della Giunta. Non sarebbe, infatti, ravvisabile alcun collegamento fra l’esigenza di scongiurare l’impugnativa governativa e l’eliminazione della riserva del seggio consiliare al secondo classificato, non essendo stata questa disposizione investita dalle censure governative.
Ad avviso della parte ricorrente, la previsione della nomina a consigliere regionale del secondo classificato alle elezioni presidenziali sarebbe volta a tutelare le opposizioni, garantendo la presenza in Consiglio regionale del leader della minoranza più rappresentativa. Tale scelta, peraltro, si collocherebbe nel contesto di una forma di governo, quella regionale, assai incline alla “personalizzazione”. Questa impostazione, in riferimento al ruolo delle opposizioni, si rifletterebbe nella garanzia della presenza nel Consiglio regionale di un ideale “presidente ombra”.
D’altra parte, secondo la ricorrente, per scongiurare l’impugnazione governativa, sarebbe stato sufficiente eliminare il rinvio all’art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 1999, nella sola parte in cui esso consente, per l’assegnazione del seggio al secondo classificato, il ricorso al seggio aggiuntivo. Tale eventualità si può, infatti, verificare esclusivamente nel caso, invero infrequente, in cui tutti i seggi spettanti alle liste collegate siano stati assegnati con quoziente intero in sede circoscrizionale.
Il Consiglio regionale, versando in regime di prorogatio, avrebbe dovuto limitarsi ad interventi “minimali”, strettamente proporzionati e assolutamente necessari a soddisfare l’esigenza di scongiurare il ricorso del Governo. Viceversa, la disposizione censurata − nella parte in cui elimina il rinvio all’intero contenuto dell’art. 5, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 1999, anziché al solo ultimo periodo del suo primo comma − eccederebbe l’ambito dei poteri legittimamente esercitabili dal Consiglio regionale in prorogatio.
Con riferimento alla denunciata violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 3 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU, la parte ricorrente evidenzia che − alla luce della giurisprudenza della Corte di Strasburgo − il cambiamento della legislazione elettorale non dovrebbe essere effettuato durante l’anno precedente le elezioni. Inoltre, dovrebbe essere evitata «ogni misura adottata nel campo della legislazione elettorale che sembra operare, da sola o a titolo principale, ai danni dell’opposizione». Infine, le modifiche dovrebbero essere prevedibili, dirette a scopi legittimi e proporzionate.
Ad avviso della ricorrente, nessuna di tali condizioni sarebbe soddisfatta nel caso in esame: infatti, la modifica in contestazione, oltre ad essere stata introdotta poco più di due mesi prima delle elezioni, sarebbe lesiva delle ragioni dell’opposizione consiliare − in quanto esclude la presenza in assemblea del leader della minoranza più rappresentativa − e sarebbe, altresì, sproporzionata ed imprevedibile, in quanto modificativa di un corpus normativo in vigore da circa quindici anni.
4.− Si è, inoltre, costituito Giuseppe Morrone, in qualità di parte controinteressata nel giudizio a quo, chiedendo che sia dichiarata l’infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal TAR Calabria.
Viene evidenziato, in particolare, che la modifica della disciplina elettorale regionale avrebbe costituito un adempimento necessario ed indifferibile per garantire lo svolgimento delle imminenti elezioni, in considerazione dell’impugnazione proposta dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento alla precedente disciplina elettorale regionale.
L’intervento legislativo in esame sarebbe stato, inoltre, reso necessario dal decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo 2011), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, che limita a trenta il numero dei consiglieri regionali e che, pertanto, non consente l’attribuzione del seggio aggiuntivo al candidato “miglior perdente”.
Si osserva, infine, che tale attribuzione non costituirebbe neppure espressione di un principio fondamentale, in quanto non prevista dalla legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell’art. 122, primo comma, della Costituzione).
5.− Nel giudizio si è costituito Giuseppe Mangialavori, anch’egli in qualità di parte controinteressata nel giudizio a quo, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.
Ad avviso dell’esponente, sussisterebbero tutte le condizioni che, secondo la giurisprudenza costituzionale, possono giustificare l’intervento legislativo in regime di prorogatio.
Dall’esame dei lavori preparatori e del dibattito consiliare che ha preceduto tale intervento, emergerebbe, infatti, che la necessità di modificare la legge reg. Calabria n. 1 del 2005 era imposta dall’esigenza di eliminarne le parti oggetto di impugnazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri. Tale intervento sarebbe stato, altresì, accompagnato dal requisito dell’urgenza, in quanto destinato a consentire il regolare svolgimento delle imminenti elezioni del nuovo Presidente della Giunta e del nuovo Consiglio regionale, evitando il rischio dell’annullamento delle stesse.
Sarebbe, inoltre, da escludere che la legge reg. Calabria n. 19 del 2014 abbia costituito una forma di captatio benevolentiae nei confronti degli elettori. La drastica riduzione della soglia di sbarramento al 15% e l’eliminazione della possibilità di seggi aggiuntivi sovrannumerari costituivano, infatti, scelte sostanzialmente vincolate dal ricorso presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri. In questa prospettiva, con la disposizione oggetto di censura, il legislatore regionale calabrese avrebbe voluto sopprimere ogni riferimento alla previsione di seggi aggiuntivi soprannumerari, connessi sia all’attribuzione del premio, sia all’elezione del candidato presidente arrivato secondo.
Di converso, il mantenimento della previsione dell’elezione del candidato alla presidenza regionale arrivato secondo, avrebbe richiesto la formulazione di un’espressa previsione, di carattere innovativo, volta a individuare quale seggio sottrarre (alle minoranze e, presumibilmente, alla maggiore coalizione di minoranza), al fine di riservarlo al primo candidato presidente non eletto. Ma ciò avrebbe esposto la nuova legge al rischio di ulteriori impugnazioni e ne avrebbe allontanato il contenuto dalla volontà di limitarsi a recepire le censure governative.
Quanto alla violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., viene evidenziato che la giurisprudenza della Corte di Strasburgo non ha assunto il periodo di un anno − indicato dal «Codice di buona condotta in materia elettorale» della Commissione di Venezia − quale elemento in sé ostativo a modifiche della legislazione elettorale. Essa avrebbe, invece, ritenuto illegittime solo quelle modifiche che − anche in ragione dell’essere adottate a breve distanza dal voto − possano essere considerate non neutrali e suscettibili di comprimere il diritto di elettorato attivo e passivo, in quanto finalizzate alla conservazione degli equilibri politici in essere, indipendentemente dal voto successivamente espresso. Nel caso in esame, invece, l’intervento legislativo − finalizzato a risolvere il contenzioso pendente in relazione alla legge reg. Calabria n. 8 del 2014 − dovrebbe ritenersi legittimo proprio in vista delle imminenti elezioni. Inoltre, il suo contenuto non potrebbe qualificarsi come volto a ostacolare la partecipazione degli elettori o delle forze politiche, né come strumento per consolidare la maggioranza uscente.
6.− Con atto depositato il 14 settembre 2015, sono intervenuti in giudizio Angelo Sandri e Gianfranco Melillo, nelle rispettive qualità di segretario politico e di segretario amministrativo del partito politico Democrazia Cristiana, chiedendo l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale sollevata dal TAR Calabria.
In via preliminare, a sostegno della propria legittimazione ad intervenire nel presente giudizio, essi deducono la sostanziale continuità della formazione politica di appartenenza con quella, precedente, del partito Democrazia Cristiana, attraverso riferimenti ad alcune pronunce giudiziali che avrebbero escluso lo scioglimento del partito Democrazia Cristiana.
Le parti intervenienti hanno, inoltre, evidenziato l’importanza del momento della consultazione elettorale ai fini dello svolgimento dell’attività politica, sottolineando l’impegno profuso dal partito nella preparazione della campagna elettorale della Regione Calabria. Nel merito, hanno illustrato le ragioni a sostegno della illegittimità costituzionale della disposizione censurata, chiedendone l’annullamento.
7.− La Regione Calabria, si è costituita in giudizio chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
Anche la difesa regionale evidenzia come la necessità di adottare la disciplina oggetto di censura discenda dall’esigenza di emendare la legge elettorale calabrese dai rilievi sollevati dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso n. 59 del 2014, al fine di consentire, nell’imminenza dello svolgimento delle elezioni regionali, il corretto svolgimento delle operazioni elettorali e il regolare esercizio del diritto di voto.
La disposizione in esame ha, infatti, espunto dalla legge elettorale della Regione Calabria l’espresso richiamo all’art. 5 della legge costituzionale n. l del 1999, poiché esso − nel riservare un seggio in Consiglio regionale al candidato che abbia conseguito un numero di voti immediatamente inferiore al candidato eletto Presidente della Giunta − avrebbe comportato l’attribuzione di un seggio aggiuntivo.
La disposizione censurata sarebbe, quindi, stata emanata in ragione della necessità indifferibile ed urgente di adeguare, nell’imminenza delle elezioni regionali, la disciplina elettorale regionale alle norme di razionalizzazione della finanza pubblica introdotte con l’art. 14 del d.l. n. 138 del 2011 che fissavano, per la Regione Calabria, il numero massimo inderogabile di trenta consiglieri.
Viene, inoltre, eccepita l’inammissibilità della questione relativa alla violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., per mancanza di una congrua motivazione sulla rilevanza e per genericità della censura, non risultando puntualmente esplicitate le ragioni di lesione del diritto di elettorato, avuto riguardo alle norme della CEDU.
La difesa regionale sottolinea che, proprio alla luce della richiamata sentenza della Corte di Strasburgo (decisione 6 novembre 2012, causa Ekoglasnost c. Bulgaria), le modifiche della normativa elettorale nei dodici mesi precedenti le elezioni si porrebbero in contrasto con i principi convenzionali solo nel caso in cui esse comprimano il diritto di elettorato senza adeguata ragione, come avverrebbe laddove la modifica non risponda ad alcun interesse generale, o risulti ispirata a finalità discriminatorie verso le minoranze o alla volontà di conculcare le opposizioni.
Di converso, ad avviso della difesa regionale, l’ordinanza di rimessione si limiterebbe ad indicare il mero profilo temporale, senza illustrare le ulteriori ragioni per le quali le modifiche normative oggetto di censura comprimano il diritto di elettorato. Da ciò discenderebbe, quindi, la genericità e non ammissibilità della questione, così come formulata.
La Regione Calabria ha, inoltre, eccepito l’inammissibilità dell’intervento di Angelo Sandri e Gianfranco Melillo, nelle rispettive qualità di segretario politico e di segretario amministrativo del partito Democrazia Cristiana, non solo poiché essi non hanno preso parte al giudizio a quo, ma anche poiché il partito che essi rappresentano non ha ottenuto alcun seggio nel Consiglio regionale, non avendo superato la soglia di sbarramento. Pertanto, ad avviso della difesa regionale, l’eventuale accoglimento della questione non potrebbe in alcun modo riflettersi nella sfera giuridica del partito da essi rappresentato.
Quanto al merito della questione, la Regione Calabria ritiene infondate le censure del rimettente, poiché la disposizione censurata sarebbe giustificata dall’esigenza di emendare la legge elettorale calabrese dai profili di illegittimità costituzionale formulati dal Presidente del Consiglio dei ministri nel ricorso n. 59 del 2014. Con tale impugnativa, sono state censurate alcune disposizioni della legge reg. Calabria n. 8 del 2014, tra le quali anche la norma che prevedeva l’attribuzione di seggi aggiuntivi alle liste circoscrizionali collegate con la lista regionale risultata vittoriosa.
La pendenza di tale ricorso, unitamente alla necessità di procedere ad operazioni elettorali scevre da qualsivoglia profilo di illegittimità, avrebbe quindi imposto al Consiglio regionale, ancorché in regime di prorogatio, di intervenire per eliminare i vizi connessi all’assegnazione dei seggi aggiuntivi.
D’altra parte, ad avviso della Regione Calabria, non sarebbe fondata neppure la questione formulata con riguardo all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 3 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU. Infatti, il parametro convenzionale non sarebbe riferibile agli strumenti con i quali assicurare la rappresentatività degli organi politici, ma alle modalità attraverso le quali l’esercizio del diritto di voto deve essere garantito.
La disposizione censurata si limiterebbe a realizzare l’adeguamento del sistema elettorale regionale ai principi previsti dal legislatore statale, senza condizionare la libertà delle elezioni, né costituire condizione eccessivamente stringente per la libera partecipazione alle stesse.
La difesa regionale esclude, d’altra parte, che l’intervento legislativo nell’anno precedente alle consultazioni determini − di per sé − la violazione della disposizione CEDU. A questo riguardo, viene richiamata quella giurisprudenza amministrativa che ha ritenuto che «le modifiche della normativa regionale nei dodici mesi precedenti le elezioni si pongono in contrasto con i valori costituzionali solo se esse comprimono il diritto di voto senza adeguata ragione, come avviene nel caso in cui la modifica non risponde ad alcun interesse generale» (Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia, sezione giurisdizionale, sentenza 28 gennaio 2015, n. 76). Viceversa, nel caso in esame, il TAR si sarebbe limitato a considerare il mero dato temporale della prossimità alle elezioni e non avrebbe considerato le ragioni che hanno indotto il Consiglio regionale ad adottare la disposizione censurata, al fine di verificare se sussista una reale compromissione del diritto di voto.

Considerato in diritto
1.− Con ordinanza emessa il 20 marzo 2015, il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria ha sollevato, in riferimento agli artt. 123 e 117, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Calabria 12 settembre 2014, n. 19, recante «Modifica della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per l’elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale)», che prevede la soppressione del comma 2, secondo periodo, dell’art. 1 della legge della Regione Calabria 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per l’elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale). La disposizione soppressa faceva salva l’applicazione dell’art. 5, comma 1, della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni), contenente la previsione della nomina a consigliere regionale del candidato che ha riportato un numero di voti immediatamente inferiore a quello del candidato eletto Presidente della Giunta.
1.1.− È denunciata, in primo luogo, la violazione dell’art. 123 Cost., in relazione all’art. 18 della legge della Regione Calabria 19 ottobre 2004, n. 25 (Statuto della Regione Calabria), poiché la disposizione censurata sarebbe stata approvata dal Consiglio regionale in regime di prorogatio, in mancanza dei requisiti di indifferibilità ed urgenza.
1.2.− Viene, inoltre, dedotta la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 3 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, nella parte in cui sancisce il diritto a libere elezioni. La disposizione censurata sarebbe stata adottata circa due mesi prima della consultazione elettorale, da un organo elettivo in prorogatio, ancorché non ricorresse una giustificazione per l’adozione di modifiche del sistema elettorale.
2.− Preliminarmente, va confermata l’ordinanza dibattimentale, allegata alla presente sentenza, con la quale è stato dichiarato inammissibile l’intervento di Angelo Sandri e Gianfranco Melillo, nelle rispettive qualità di segretario politico e di segretario amministrativo del partito politico Democrazia Cristiana.
3.− La questione sollevata in riferimento all’art. 123 Cost. è fondata.
3.1.− Questa Corte ha ripetutamente affermato che l’istituto della cosiddetta prorogatio riguarda, in termini generali, fattispecie nelle quali «coloro che sono nominati a tempo a coprire uffici rimangono in carica, ancorché scaduti, fino all’insediamento dei successori» (sentenza n. 208 del 1992). Con specifico riferimento agli organi elettivi, e segnatamente ai Consigli regionali, è stato chiarito che «[l’]istituto della prorogatio […] non incide […] sulla durata del mandato elettivo, ma riguarda solo l’esercizio dei poteri nell’intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di tale mandato, e l’entrata in carica del nuovo organo eletto» (sentenza n. 196 del 2003). Pertanto, «[è] pacifico […] che l’istituto in esame presuppone la scadenza, naturale o anticipata, del mandato del titolare dell’organo. Prima di tale scadenza, non vi può essere prorogatio» (sentenza n. 181 del 2014).
Nel caso in esame, risulta che, con atto del 29 aprile 2014, il Presidente della Giunta regionale ha rassegnato le proprie dimissioni e, nella seduta del Consiglio regionale del 3 giugno 2014, ha «definitivamente congedato i consiglieri». A norma dell’art. 126 Cost. e degli artt. 17 e 33 dello statuto della Regione Calabria, le dimissioni del Presidente della Giunta comportano lo scioglimento anticipato del Consiglio e la convocazione di nuove elezioni per la rinnovazione del Consiglio stesso e del Presidente della Giunta regionale.
Con decreto n. 91 del 15 settembre 2014, ai sensi dell’art. 1-bis della legge reg. Calabria n. 1 del 2005, il Presidente f.f. della Giunta regionale ha fissato per il 23 novembre 2014 la convocazione dei comizi elettorali per il rinnovo del Consiglio regionale e l’elezione del Presidente della Regione.
Ciò premesso, la legge regionale n. 19 del 2014, oggetto di censura, approvata il 12 settembre 2014, nel periodo compreso fra la scadenza anticipata del mandato del precedente Consiglio regionale e la proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni (avvenuta il 9 dicembre 2014), risulta adottata quando l’assemblea legislativa regionale era in regime di prorogatio.
3.2.− Quanto all’estensione dei poteri degli organi legislativi durante la fase della prorogatio, va preliminarmente rilevato che la legge costituzionale n. 1 del 1999 ha attribuito allo statuto ordinario la definizione della forma di governo e la fissazione dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione, in armonia con la Costituzione (art. 123, primo comma, Cost.). Nel contempo, la disciplina del sistema elettorale e dei casi di ineleggibilità e di incompatibilità è stata demandata allo stesso legislatore regionale, sia pure nel rispetto dei principi fondamentali fissati con legge della Repubblica, «che stabilisce anche la durata degli organi elettivi» (art. 122, primo comma, Cost.). Sulla base di queste previsioni normative e di quanto successivamente previsto nella legge costituzionale 10 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), è stata riconosciuta l’esistenza di una vera e propria riserva di statuto nella disciplina della prorogatio (sentenza n. 196 del 2003).
Al riguardo, lo statuto della Regione Calabria, all’art. 18, comma 2, stabilisce che «Fino a quando non siano completate le operazioni di proclamazione degli eletti sono prorogati i poteri del precedente Consiglio». Nel medesimo statuto, tuttavia, non si rinviene alcuna espressa indicazione sull’estensione dei poteri del Consiglio regionale durante la fase di prorogatio. D’altra parte, anche il regolamento interno del Consiglio regionale si limita a indicare i riferimenti temporali dell’esercizio delle funzioni, senza tuttavia prevedere limiti di contenuto.
Il silenzio dello statuto regionale è, peraltro, irrilevante, in ragione del principio generale che consente la titolarità, in questa fase, in capo ai consigli regionali, «di poteri attenuati, confacenti alla loro situazione di organi in scadenza» (sentenza n. 468 del 1991), limitati al «solo esercizio delle attribuzioni relative ad atti necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili […]» (sentenza n. 68 del 2010). È stato ritenuto, in particolare, che nel periodo di prorogatio la disposizione statutaria che non preveda specifiche limitazione ai poteri del Consiglio regionale «non può che essere interpretata come facoltizzante il solo esercizio delle attribuzioni relative ad atti necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili, e non già certo come espressiva di una generica proroga di tutti i poteri degli organi regionali», dovendo ritenersi «immanente all’istituto» della prorogatio l’esistenza di tali limiti (sentenza n. 68 del 2010).
D’altra parte, il requisito della necessità ed urgenza non costituisce l’unico e generale presupposto per l’esercizio dei poteri in prorogatio, poiché sussiste anche quello degli atti dovuti in base a disposizioni costituzionali o legislative statali. Durante questa fase, il Consiglio regionale è tenuto a limitare i contenuti dei provvedimenti legislativi esclusivamente a quelle disposizioni che appaiano «indifferibili e urgenti» al fine di fronteggiare situazioni di pericolo imminente, ovvero che appaiano necessitate sulla base di obblighi fissati dal legislatore statale o comunitario (sentenze n. 157 del 2016 e n. 158, 81, 64, 55 e 44 del 2015).
3.3.− Nel caso in esame, la disposizione censurata ha eliminato per intero il secondo periodo dell’art. 1, comma 2, della legge reg. Calabria n. 1 del 2005 e con esso il richiamo, ivi contenuto, all’art. 5, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 1999. Quest’ultima disposizione prevede la disciplina della nomina a consigliere regionale del candidato che abbia riportato un numero di voti immediatamente inferiore a quello del candidato eletto Presidente della Giunta. Tale previsione era stata recepita dalla legge della Regione Calabria n. 1 del 2005, attraverso il richiamo contenuto nell’art. 1, comma 2, secondo periodo, che faceva «[…] salva l’applicazione dell’art. 15, commi 13 e 14, della legge 17 febbraio 1968, n. 108, così come modificata dalla legge 23 febbraio 1995, n. 43 e dall’art. 5, comma 1, della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1».
Al fine di valutare la denunciata violazione dei limiti immanenti all’organo legislativo in prorogatio, occorre considerare la disposizione oggetto di censura alla luce del contesto normativo ed istituzionale in cui essa è stata adottata, così da verificare se, ed in quale misura, essa risulti effettivamente necessitata da tale contesto.
3.4.− In particolare, nel caso in esame risulta che, con ricorso n. 59 del 2014, il Presidente del Consiglio dei ministri aveva impugnato, tra l’altro, l’art. 4, comma 1, lettera e), della legge della Regione Calabria 6 giugno 2014, n. 8, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per l’elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale)», il quale, nel modificare la legge reg. Calabria n. 1 del 2005, aveva innalzato dal 55 per cento al 60 per cento il premio di maggioranza, con l’eventuale attribuzione di seggi aggiuntivi alle liste circoscrizionali collegate con la lista regionale risultata vittoriosa. Nel ricorso statale veniva denunciata, in particolare, la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. e del principio di coordinamento della finanza pubblica, di cui è espressione l’art. 14 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2001, n. 148, poiché «la possibilità di prevedere seggi aggiuntivi non è infatti più in linea con lo Statuto della Regione Calabria, come da ultimo modificato in relazione al numero di consiglieri fissato in trenta (più il Presidente)».
Nelle more del giudizio instaurato con tale ricorso, è entrata in vigore la legge della Regione Calabria n. 19 del 2014. Essa ha modificato alcune disposizioni della legge elettorale calabrese, comprese quelle censurate nel ricorso n. 59 del 2014. Con ordinanza di questa Corte n. 285 del 2014 è stata, quindi, dichiarata l’estinzione del processo, in considerazione dell’intervenuta rinuncia al ricorso da parte del Presidente del Consiglio dei ministri.
Dall’esame del dibattito in sede consiliare e della stessa relazione illustrativa alla proposta di legge in esame, emerge che l’esigenza di modificare la legge elettorale è derivata dalla volontà «[…] di dirimere il contenzioso con il Governo, in vista delle imminenti elezioni regionali […] apportando le relative modifiche alle norme interessate dalle censure, di ripristinare le percentuali dello sbarramento e dei seggi attribuiti quale premio di maggioranza alle soglie esistenti prima delle modifiche introdotte dall’impugnata legge regionale n. 8 del 2014».
3.5.− Alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale in tema di limiti dei poteri degli organi elettivi in prorogatio, l’obiettivo di adeguarsi ai rilievi formulati dal Presidente del Consiglio dei ministri nel ricorso n. 59 del 2014 e di scongiurare il pericolo di invalidazione dell’imminente consultazione elettorale, appare idoneo a giustificare il carattere necessario ed indifferibile dell’intervento (sentenza n. 157 del 2016).
Tuttavia, nel caso in esame, tale obiettivo è stato realizzato dal legislatore calabrese attraverso modifiche della legge elettorale riferite non solo alle disposizioni direttamente attinte dall’impugnativa (l’art. 4 della legge reg. Calabria n. 1 del 2005, come modificato dall’art. 4, comma 1, lettera e), della legge regionale n. 8 del 2014), ma anche ad altre, ed in particolare, per quanto qui interessa, attraverso l’eliminazione del richiamo, contenuto nell’art. 1 della legge elettorale regionale n. 1 del 2005, all’art. 5, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 1999, il quale prevede la riserva di un seggio al candidato miglior perdente.
Di converso, per recepire i rilievi formulati nel ricorso del Governo, sarebbe stato sufficiente limitare l’intervento a quella sola parte dell’art. 5, comma 1, che consente, per l’assegnazione del seggio al secondo classificato, il ricorso al seggio aggiuntivo. Tale eventualità si potrebbe, infatti, verificare esclusivamente nel caso in cui tutti i seggi spettanti alle liste collegate siano stati assegnati con quoziente intero in sede circoscrizionale.
La necessità dell’intervento legislativo durante la prorogatio può essere, infatti, ravvisata solo con riferimento alle modifiche della legge elettorale direttamente volte a conformarsi al ricorso governativo, ma non rispetto ad interventi estranei a tale finalità.
Nel caso in esame, non ricorreva la necessità di intervenire su disposizioni che, oltre a non formare oggetto di alcuna impugnativa, non ricadevano, neppure indirettamente, nell’oggetto delle censure relative alla previsione di seggi aggiuntivi e, quindi, al superamento del numero massimo di consiglieri, stabilito dall’art. 14 del decreto-legge n. 138 del 2011. La disposizione censurata ha eliminato, infatti, dalla legge elettorale non solo la disposizione che avrebbe potuto portare all’attribuzione di un seggio aggiuntivo, ma l’intera disciplina dell’attribuzione del seggio al miglior perdente.
La questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge reg. Calabria n. 19 del 2014, sollevata in riferimento all’art. 123 Cost., in relazione all’art. 18 dello statuto regionale, pertanto, appare meritevole di accoglimento per la parte in cui tale disposizione elimina il rinvio all’intero art. 5, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 1999, anziché al solo ultimo periodo del comma 1 dello stesso articolo.
Rimane assorbita la censura relativa all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 3 del Protocollo addizionale n. 1 della CEDU.
per questi motivi
 
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Calabria 12 settembre 2014, n. 19, recante «Modifica della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per l’elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale)», per la parte in cui elimina il rinvio all’intero art. 5, comma 1, della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni), anziché al solo ultimo periodo del comma 1 di tale articolo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 ottobre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 22 novembre 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA
 
Allegato:
ordinanza letta all’udienza del 19 ottobre 2016
 
ORDINANZA
Rilevato che nel giudizio promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria con ordinanza depositata il 20 marzo 2015 (reg. ord. n. 149 del 2015) hanno depositato atto di intervento il 14 settembre 2015, Angelo Sandri e Gianfranco Melillo, nelle rispettive qualità di segretario politico e di segretario amministrativo del partito Democrazia Cristiana.
Considerato che Angelo Sandri e Gianfranco Melillo non rivestono la qualità di parti del giudizio principale;
che la costante giurisprudenza di questa Corte (tra le tante, le ordinanze allegate alla sentenza n. 134 del 2013 e all’ordinanza n. 318 del 2013) è nel senso che la partecipazione al giudizio di legittimità costituzionale è circoscritta, di norma, alle parti del giudizio a quo, oltre che al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale (artt. 3 e 4 delle norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte costituzionale);
che a tale disciplina è possibile derogare – senza venire in contrasto con il carattere incidentale del giudizio di costituzionalità – soltanto a favore di soggetti terzi che siano titolari di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura (ex plurimis, sentenze n. 76 del 2016 e n. 221 del 2015 e relativa ordinanza letta all’udienza del 20 ottobre 2015; sentenza n. 162 del 2014 e relativa ordinanza letta all’udienza dell’8 aprile 2014; ordinanza n. 240 del 2014; ordinanza n. 156 del 2013; ordinanza n. 150 del 2012 e relativa ordinanza letta all’udienza del 22 maggio 2012; sentenze n. 293 e n. 118 del 2011; sentenza n. 138 del 2010 e relativa ordinanza letta all’udienza del 23 marzo 2010);
che, pertanto, sulla posizione soggettiva delle parti intervenienti l’eventuale declaratoria di illegittimità della legge deve produrre lo stesso effetto che produce sul rapporto oggetto del giudizio a quo;
che il presente giudizio, che ha ad oggetto l’art. 1. Comma 1, lett. a) della legge Regione Calabria 12 settembre 2014, n. 19 (Modifica della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 – Norme per l’elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale), non sarebbe destinato a produrre, nei confronti dei predetti intervenienti, effetti immediati e neppure indiretti, tenendo anche conto che il partito da essi rappresentato non ha concorso all’assegnazione dei seggi nel Consiglio regionale calabrese;
che, pertanto, essi non rivestono la posizione di terzi legittimati a partecipare al giudizio dinanzi a questa Corte.
 
PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

 
dichiara inammissibile l’intervento di Angelo Sandri e Gianfranco Melillo, nelle rispettive qualità di segretario politico e di segretario amministrativo del partito Democrazia Cristiana.
F.to: Paolo Grossi, Presidente