Pres. Potenza – Est. Mattei

1. Recupero ambientale di una cava – Ampliamento – Zona boschiva – Esclusione – Interesse naturalistico differenziato – Legittimità .

1. La determinazione regionale che, pur consentendo l’ampliamento dell’area di recupero ambientale di una cava, esclude dalla ricomprensione in tale area una zona boschiva di particolare pregio naturalistico legittima in quanto, da un lato, una decisione sottoposta a discrezionalità  tecnica e amministrativa e, dall’altro, persegue una finalità  di tutela primaria relativa a interessi differenziati.
 

            L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE Enrico Mattei   Raffaele Potenza                              

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 1/2/2021 n.24 proviene da Giustamm.

Filippo Patroni Griffi Presidente, Luigi Maruotti, estensore; PARTI: (Francesco M., Maria Luisa M. ed Ettore Antonio Cesare M., rappresentati e difesi dall’avvocato Andrea Scuderi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Stoppani, n. 1, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia contro l’Università  degli Studi di Catania, in persona del Rettore pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppina Claudia Coniglione e Vincenzo Reina, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppina Claudia Coniglione in Catania, piazza Università , n. 2, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; il Ministero dell’università  e della ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12)

La Plenaria si pronuncia sulla possibilità  di interrompere il termine decennale di prescrizione in caso di actio iudicati afferente ad interessi legittimi.

1.- Processo amministrativo – giudicato – actio iudicati – termine decennale ex art. 114 CPA – può essere interrotto in ogni caso.
 

 
 

L'articolo Consiglio di Stato – Adunanza plenaria – Sentenza – 4/12/2020 n.24 proviene da Giustamm.

Marta Cartabia, Presidente, Mario Rosario Morelli, Redattore; (Ordinanze del Tribunale amministrativo regionale per le Marche e del Tribunale ordinario di Lecco del 24 luglio 2018 e del 28 gennaio 2019, rispettivamente iscritte al n. 163 del registro ordinanze 2018 e al n. 105 del registro ordinanze 2019 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 46, prima serie speciale, dell’anno 2018 e 28, prima serie speciale, dell’anno 2019).

Sussiste un vulnus costituzionale per l’ automaticità  della revoca della patente di guida per persone sottoposte a misure di sicurezza.

1.- Circolazione stradale – Codice della strada – patente di guida – persone sottoposte a misure di sicurezza – automaticità  della revoca – vulnus costituzionale – sussiste.
 

 
 

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 20/2/2020 n.24 proviene da Giustamm.

Claudio Contessa, Presidente, Estensore; PARTI: Alitalia – Società  Aerea Italiana S.p.A. in A.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Aristide Police, e Filippo Degn c. Ryanair Dac, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giannalberto Mazzei, Arcangelo Pecchia e Matteo Castioni.

L’accesso deve essere riconosciuto e garantito nella sua strumentalità  rispetto ad ogni forma di “tutela”, sia giudiziale che stragiudiziale, anche solo meramente prospettica e potenziale.

1.- Procedimento amministrativo – accesso agli atti – L. 241/1990 – ostensione riferita a soggetti privati – contratti stipulati fra i vettori aerei ed operatori di gestione aeroportuale – contenuto e limiti. 

L'articolo Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 10/1/2020 n.24 proviene da Giustamm.

Nota a T.A.R. LAZIO sentenza del 18 marzo 2019, n. 3582

Nota a sentenza CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE VI – 11 marzo 2019, n. 1622

Nota a sentenza CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE VI – 11 marzo 2019, n. 1622

IMPUGNABILITA’ DEI PARERI NON VINCOLANTI DELL’ANAC SE IMPUGNATI CONGIUNTAMENTE AL PROVVEDIMENTO FINALE CHE NE HA RECEPITO I CONTENUTI NELLA MOTIVAZIONE

di Claudia Alonzi

Prologo

E’ ammissibile il ricorso avverso il parere non vincolante reso dall’ANAC in fase di precontenzioso se lo stesso è impugnato unitamente al provvedimento finale che dispone in senso sfavorevole per il destinatario, qualora il provvedimento ne abbia recepito i contenuti nella propria motivazione. Così ha statuito la sezione VI del Consiglio di Stato con la sentenza n. 1622 dello scorso 11 marzo 2019.

Per il Supremo Consesso Amministrativo, la regola generale per cui i pareri non vincolanti dell’ANAC non sono autonomamente impugnabili, poichè non sono autonomamente lesivi, in quanto non arrecano un vulnus nella sfera del destinatario, non opera qualora detti pareri vengano impugnati congiuntamente al provvedimento finale che lo ha riprodotto nella propria motivazione, divenendo così lesivo per il destinatario.

L’ammissibilità  dell’impugnazione dei pareri non vincolanti, congiuntamente al provvedimento finale, deriva dalla qualificazione del parere stesso quale atto presupposto del provvedimento o parte del segmento procedimentale che comporta, altresì, la sussistenza della legittimazione passiva dell’ANAC in giudizio.

Inoltre, per il Giudice amministrativo il parere non vincolante dell’Autorità  può essere oggetto di annullamento in quanto lo stesso non esprime un principio giuridico generale ed astratto, bensì fornisce un principio giuridico che entra nel merito della fattispecie, indicando la concreta regola da seguire ed orientando il successivo operato amministrativo.

Il fatto

Dinanzi al Consiglio di Stato l’ANAC ha contestato la statuizione del giudice di prime cure per quei capi della sentenza che hanno ritenuto ammissibile il ricorso contro un parere non vincolante, emanato dalla stessa in fase di precontenzioso, nonchè ritenuto il parere affetto da vizi di contraddittorietà  e carenza di motivazione, con conseguente annullamento dello stesso.

Nello specifico, l’ANAC lamenta che il giudice di primo grado ha erroneamente rigettato l’eccezione preliminare di inammissibilità  del ricorso nei suoi confronti ed ha dichiarato ammissibile il ricorso avverso il parere dalla medesima emanato, senza considerare il carattere non vincolante dello stesso che, in quanto tale, a detta dell’appellante, ha natura interlocutoria e non arreca pregiudizi nei confronti del destinatario.

Nonchè, l’appellante censura la sentenza di primo grado che ha disposto l’annullamento anche del parere emanato dall’ANAC, in quanto secondo l’Autorità  nel parere è stato espresso un principio generale, ovverosia quello secondo cui la rettifica della lex specialis nei suoi aspetti essenziali comporta la ripubblicazione degli atti di gara e la proroga dei termini originari per la presentazione delle offerte, lasciando alla stazione appaltante ogni valutazione sull’applicazione effettiva del principio.

L’iter logico argomentativo seguito dal Giudice amministrativo

Il Consiglio di Stato chiamato a pronunciarsi sui motivi sollevati in appello dall’ANAC ha, dapprima, chiarito che i pareri non vincolanti della stessa, in linea generale, a differenza di quelli vincolanti, non presentano aspetti di autonoma lesività  e, dunque, autonoma impugnabilità .

Tuttavia, il Supremo Consesso Amministrativo ha specificato che l’impugnabilità  del parere non vincolante non deve escludersi in assoluto, in quanto lo stesso può essere impugnato congiuntamente al provvedimento finale che lo recepisce nella motivazione, incidendo inevitabilmente nella risoluzione della fattispecie concreta.

Di qui, il parere non vincolante dell’ANAC, integrando la motivazione del provvedimento conclusivo che dispone in senso negativo per il destinatario, diviene atto presupposto o segmento procedimentale, arrecando un vulnus nella sfera del destinatario e comportando la sussistenza della legittimazione passiva dell’ANAC in giudizio.

Inoltre, per il Consiglio di Stato il giudice di primo grado ha correttamente annullato anche il parere non vincolante dell’ANAC. Di precipuo, per il Giudice amministrativo il parere non vincolante dell’ANAC può essere oggetto di annullamento nella misura in cui lo stesso, essendo reso in riferimento ad un caso concreto, non enuncia un principio giuridico generale ed astratto bensì un principio giuridico specifico e concreto volto a dirimere la fattispecie in esame, orientando la successiva azione amministrativa.

Infatti, nel caso de quo, l’ANAC non si è limitata ad affermare la regola generale della necessità  della ripubblicazione degli atti di gara nel caso di modifiche sostanziali, rimettendo la verifica dell’effettiva applicazione del principio alla stazione appaltante, ma ha sostenuto che “nel caso di specie” la rettifica dell’importo dei costi della sicurezza ha carattere sostanziale e comporta la ripubblicazione, così da indurre la stazione appaltante ad annullare la procedura di gara indetta.

Sulla base di tali argomentazioni, il Consiglio di Stato conclude nel senso di ritenere corretta la statuizione del giudice di prime cure e, pertanto, rigetta l’appello poichè infondato e conferma la sentenza di primo grado.

L'articolo REDAZIONE – Approfondimento tematico – 22/3/2019 n.24 proviene da Giustamm.

Pres. Lattanzi, Est. Viganò

Sull’illegittimità  costituzionale delle disposizioni relative all’applicazione delle misure di prevenzione della sorveglianza speciale ai soggetti “abitualmente dediti a traffici delittuosi”

Costituzione – Antimafia – Misure di prevenzione – Sorveglianza speciale – Soggetti dediti a traffici delittuosi – Illegittimità  costituzionale – Ragioni

 

SENTENZA

nei giudizi di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 3 e 5 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità ), dell’art. 19 della legge 22 maggio 1975, n. 152 (Disposizioni a tutela dell’ordine pubblico), e degli artt. 1, 4, comma 1, lettera c), 6, 8, 16, 20 e 24 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), promossi dal Tribunale ordinario di Udine, dal Tribunale ordinario di Padova e dalla Corte di appello di Napoli, con ordinanze del 10 aprile, del 30 maggio e del 15 marzo 2017, iscritte rispettivamente ai nn. 115, 146 e 154 del registro ordinanze 2017 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 37, 43 e 45, prima serie speciale, dell’anno 2017.

Visti l’atto di costituzione di F. S., nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e di M. S., quest’ultimo fuori termine;

udito nella udienza pubblica del 20 novembre e nella camera di consiglio del 21 novembre 2018 il Giudice relatore Francesco Viganò;

Uditi gli avvocati Massimo Malipiero e Giuseppe Pavan per F. S. e l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 15 marzo 2017 (r. o. n. 154 del 2017), la Corte d’appello di Napoli ha sollevato: a) questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 3 e 5 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità ), dell’art. 19 della legge 22 maggio 1975, n. 152 (Disposizioni a tutela dell’ordine pubblico), e degli artt. 1, 4, comma 1, lettera c), 6 e 8 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), tutti con riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 2 del Protocollo n. 4 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali (CEDU), firmato a Strasburgo il 16 settembre 1963 e reso esecutivo in Italia con decreto del Presidente della Repubblica n. 217 del 14 aprile 1982; b) questioni di legittimità  costituzionale del solo art. 19 della legge n. 152 del 1975 in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ratificato e reso esecutivo con legge 4 agosto 1955, n. 848, nonchè all’art. 42 Cost.

1.1.- Il giudice a quo premette di conoscere dell’impugnazione avverso un decreto del Tribunale di Napoli con il quale è stata applicata, nei confronti di una persona ritenuta portatrice di cosiddetta “pericolosità  generica” ai sensi dell’art. 1, numeri 1) e 2), della legge n. 1423 del 1956, la misura di prevenzione personale della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza di cui agli artt. 3 e 5 della medesima legge, per la durata di quattro anni, con obbligo di soggiorno nel territorio del Comune di residenza, nonchè la misura di prevenzione patrimoniale della confisca, ai sensi dell’art. 19 della legge n. 152 del 1975, di numerosi beni mobili e immobili.

Il giudice rimettente rileva che con la sentenza pubblicata il 23 febbraio 2017, pronunciata nel procedimento n. 43395/09, de Tommaso contro Italia, la Grande Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo ha affermato che le previsioni degli artt. 1, 3 e 5 della legge n. 1423 del 1956 si pongono in contrasto con l’art. 2 del Prot. n. 4 CEDU. Tali norme di legge non presenterebbero, in particolare, i requisiti di «chiarezza, precisione e completezza precettiva» richiesti dalla CEDU, e precluderebbero pertanto al cittadino di comprendere «quali condotte debba tenere e quali condotte debba evitare per non incorrere nella misura di prevenzione», e quali condotte integrino la «violazione delle prescrizioni connesse all’imposizione della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza».

Inoltre, poichè alle medesime fattispecie di cui all’art. 1 della legge n. 1423 del 1956, in forza dell’art. 19 della legge n. 152 del 1975, sono altresì applicabili, tra le altre, le misure di prevenzione patrimoniali del sequestro e della confisca di cui all’art. 2-ter della legge 31 maggio 1965, n. 757 (Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso, anche straniere), la Corte d’appello di Napoli estende le censure attinenti all’assenza di precisione e prevedibilità  della legge anche al giù  citato art. 19 della legge n. 152 del 1975, assumendone il contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1 del Prot. addiz. CEDU («Protezione della proprietà »), e con l’art. 42 Cost.

Osserva in proposito il rimettente che, al pari dell’art. 2 del Prot. n. 4 CEDU, l’art. 1 del Prot. addiz. CEDU, al secondo comma, afferma che nessuna privazione della proprietà  può avvenire se non alle condizioni «previste dalla legge». Pertanto, una volta accertato il contrasto dell’art. 1 della legge n. 1423 del 1956 con il requisito della “base legale” richiesto dal diritto convenzionale, anche l’art. 19 della legge n. 152 del 1975 risulterebbe, per i medesimi motivi, illegittimo, «pervenendosi altrimenti all’illogica conseguenza per cui le misure di prevenzione patrimoniali potrebbero essere imposte nei confronti di persone che non possono definirsi pericolose a seguito della dichiarata illegittimità  costituzionale della norma che definisce tale pericolosità ».

L’incompatibilità  delle norme censurate con i parametri convenzionali evocati determinerebbe l’illegittimità  costituzionale delle stesse per contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost., non sussistendo a parere del giudice a quo «alcuna via interpretativa per adeguare le disposizioni delle norme citate alla norma convenzionale, dovendo a tal fine il giudice comune procedere a una riformulazione complessiva delle disposizioni di legge in contestazione, riservata esclusivamente al Legislatore».

In punto di rilevanza delle questioni, l’ordinanza di rimessione precisa che l’appellante censura proprio la sussistenza dei presupposti previsti dall’art. 1 della legge n. 1423 del 1956, tanto ai fini dell’applicazione della misura personale della sorveglianza speciale, quanto ai fini della misura patrimoniale della confisca.

Infine, il giudice a quo sostiene che le questioni di legittimità  costituzionale andrebbero estese all’art. 1, all’art. 4, comma 1, lett. c), all’art. 6 e all’art. 8 del d.lgs. n. 159 del 2011, i quali riproducono oggi, con un tenore sostanzialmente identico, il contenuto degli artt. 1, 3 e 5 della legge n. 1423 del 1956, «abrogati per effetto dello stesso d.lgs. 159/2011 con riferimento alle proposte di prevenzione depositate dal 13.10.2011».

1.2.- E’ intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e comunque infondate.

In primo luogo, viene censurata la carenza di motivazione circa la rilevanza delle questioni di legittimità  sollevate, stante l’asserito difetto di un’adeguata descrizione della vicenda processuale e, quindi, delle ragioni per le quali risulterebbero applicabili le norme della legge n. 1423 del 1956.

In secondo luogo, l’Avvocatura sostiene che la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, ancorchè pronunciata dalla Grande Camera, non sarebbe espressione di una giurisprudenza consolidata nei termini delineati da questa Corte nella sentenza n. 49 del 2015. Pertanto, l’interpretazione ivi offerta non sarebbe immediatamente vincolante per il giudice nazionale, che avrebbe dovuto tentare un’interpretazione convenzionalmente conforme delle disposizioni censurate, in virt๠della funzione assegnatagli dall’art. 101, secondo comma, Cost.

1.3.- Con atto depositato in data 24 maggio 2018, è intervenuta ad adiuvandum M. S., destinataria di un decreto di sequestro di prevenzione disposto dal Tribunale ordinario di Roma in data 15 marzo 2016, sostenendo la propria legittimazione a intervenire in quanto la «eventuale declaratoria di incostituzionalità  della norma indicata – auspicata dalla giurisprudenza europea – porterebbe alla immediata cessazione degli effetti del provvedimento nei propri confronti», e insistendo perchè la Corte accolga tutte le questioni sollevate dai rimettenti.

2.- Con ordinanza del 4 aprile 2017 (r. o. n. 115 del 2017), il Tribunale ordinario di Udine ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 3 e 5 della legge n. 1423 del 1956, e degli artt. 1, 4, comma 1, lettera c), 6 e 8 del d.lgs. n. 159 del 2011, tutti con riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 2 del Prot. n. 4 CEDU, nell’ambito di un giudizio originato da un’istanza di revoca di una misura di prevenzione personale presentata a seguito della citata sentenza de Tommaso contro Italia della Corte europea dei diritti dell’uomo.

2.1.- Le questioni sono identiche a quelle sollevate con l’ordinanza della Corte d’appello di Napoli, giù  riferite al punto 1, con l’unica differenza che il Tribunale di Udine limita le proprie censure alla disciplina relativa alla misura di prevenzione personale della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza, e non anche alla normativa che costituisce il presupposto applicativo della misura patrimoniale della confisca di prevenzione alle medesime fattispecie di “pericolosità  generica”.

2.2.- E’ intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo anche in questo caso che la questione sia dichiarata inammissibile e comunque infondata, per le medesime ragioni riferite al punto 1.2.

3.- Infine, con ordinanza del 30 maggio 2017 (r. o. n. 146 del 2017), il Tribunale ordinario di Padova ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 4, comma 1, lettera c), 6, 8, 16, 20 e 24 del d.lgs. 159 del 2011, per contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 2 del Prot. n. 4 CEDU, nonchè con l’art. 25, terzo comma, Cost. e – come si evince dalla motivazione dell’ordinanza – con l’art. 13 Cost.; nonchè degli artt. 16, 20 e 24 del d.lgs. n. 159 del 2011 per contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 1 Prot. addiz. CEDU.

3.1- Le questioni – che originano da un giudizio di prevenzione volto all’applicazione delle misure della sorveglianza speciale e della confisca nei confronti di una persona inquadrata tra i soggetti di cui all’art. 1, comma 1, lettere a) e b), del d.lgs. n. 159 del 2011 – sono analoghe a quelle sollevate dalla Corte d’appello di Napoli, riferite al punto 1, con le seguenti differenze: a) per ragioni di rilevanza temporale, nel giudizio principale sono censurate solamente le norme del vigente d.lgs. n. 159 del 2011 (e non anche quelle delle previgenti leggi n. 1423 del 1956 e n. 152 del 1975); b) vengono invocati, nell’ambito delle questioni attinenti alle misure personali di prevenzione, anche i parametri costituzionali di cui all’art. 25, terzo comma, Cost. e 13 Cost.; c) vengono impugnati, nell’ambito delle questioni attinenti alle misure patrimoniali di prevenzione, anche gli artt. 16, 20 e 24 del d.lgs. n. 159 del 2011.

A parere del rimettente, la lettura della sentenza de Tommaso della Corte europea dei diritti dell’uomo, in quanto proveniente dalla Grande Camera, «ha una portata precettiva tale che, sebbene non vincolante sul piano formale, si pone sul piano sostanziale quale criterio per l’interprete, anche suggerendo una rivisitazione dell’esplicazione del principio di legalità  in materia di misure di prevenzione, la cui osservanza in concreto, sotto il profilo della determinazione dei comportamenti tipici tali da determinare la sussunzione dell’individuo in soggetto connotato dalla cosiddetta “pericolosità  generica” viene demandata al giudice».

Sul punto, il giudice a quo richiama la sentenza di questa Corte n. 419 del 1994, nella quale si era affermato come la legittimità  costituzionale delle misure di prevenzione sia subordinata all’osservanza del principio di legalità , individuato negli artt. 13, secondo comma, e 25, terzo comma, Cost. Ciù² imporrebbe che la descrizione legislativa delle fattispecie di pericolosità  permetta di individuare le condotte dal cui accertamento nel caso concreto possa fondatamente dedursi un giudizio, di natura prognostica, relativo alla pericolosità  del soggetto proposto; giudizio da «fondarsi sulla sussistenza di elementi di fatto, in ossequio al principio del ripudio del mero sospetto come presupposto dell’applicazione delle misure in esame».

Sotto quest’ultimo profilo, la sentenza della Grande Camera della Corte di Strasburgo indurrebbe a un «ripensamento sul fatto che il meccanismo sinora attuato sia idoneo ad assicurare il rispetto del principio di legalità , inteso in senso sostanziale, dal momento che proprio l’individuazione della categoria dei soggetti passibili di sottoposizione a misure di prevenzione è da considerarsi insufficientemente determinata sul piano legislativo, perchè generica ove demanda all’interprete l’individuazione di quegli elementi di fatto cui collegare la sussistenza dei presupposti fondanti la misura».

3.2.- E’ intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile oppure infondata, per le medesime ragioni riferite al punto 1.2.

3.3.- Ha depositato memoria di costituzione la parte privata F. S., nei cui confronti sono richieste le misure di prevenzione nel giudizio a quo, concludendo per la fondatezza di tutte le questioni di legittimità  costituzionali sollevate.

Ritiene la parte privata che la Corte europea dei diritti dell’uomo abbia «espressamente dichiarato che il contenuto descrittivo e precettivo della legge n. 1423/1956 si pone in violazione dell’art. 2 del protocollo addizionale n. 4 CEDU per difetto di precisione e prevedibilità » e che non vi sia pertanto possibilità  di interpretare le disposizioni denunciate in modo idoneo ad adeguarle alla norma convenzionale.

A parere della parte privata, le medesime ragioni che militano a favore dell’accoglimento delle questioni relative alla disciplina legislativa delle misure di prevenzione personali varrebbero – mutando il solo parametro convenzionale interposto – per la confisca, la quale si risolverebbe in una misura «sostanzialmente definitiva» che, privando il soggetto dei propri beni, si trasformerebbe in una «vera e propria pena, comminata al di fuori di un procedimento giurisdizionale ordinario».

3.3.1.- Con ulteriore memoria depositata in data 30 ottobre 2018, la stessa parte privata F. S. ha insistito per l’accoglimento delle questioni, svolgendo ulteriori argomenti a sostegno del petitum del rimettente.

Più¹ specificamente, la parte prende atto di come alcuni arresti di questa Corte (tra cui le sentenze n. 11 del 1956, n. 23 del 1964, n. 177 del 1980, n. 721 del 1988 e n. 335 del 1996) abbiano dato avvio ad un percorso «tassativizzante» delle misure di prevenzione, che – proprio a seguito della sentenza de Tommaso della Corte europea – stato recentemente sviluppato dalla Corte di cassazione nel senso, da un lato, di delimitare la categoria della pericolosità  generica (Corte di cassazione, prima sezione penale, sentenza 19 aprile 2018, n. 43826) e, dall’altro, di operare un’interpretazione convenzionalmente orientata del delitto di violazione degli obblighi inerenti alla sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno di cui all’art. 75, comma 2 del d.lgs. n. 159 del 2011 (Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 27 aprile 2017, n. 40076).

Osserva tuttavia la parte privata che, mentre sotto questo secondo profilo le sezioni unite della Corte di cassazione hanno potuto «in via ermeneutica delimitare con esattezza l’ambito di prensione della norma penale» (espungendo la generica violazione della prescrizione del «vivere onestamente» e di «rispettare le leggi»), invece, «per la questione della pericolosità  generica questa operazione non è stata possibile a causa della natura e struttura stessa delle norme di prevenzione vigenti che affondano le loro radici nel c.d. principio di efficacia più¹ che su quello di precisione, rifuggendo nella loro formulazione originaria (riproposta nella vigente disciplina) ad una certezza intesa come prevedibilità  e quindi anche come possibilità  di rimprovero per l’atteggiamento antidoveroso della volontà ».

Pertanto, si osserva nella stessa memoria, «nonostante gli sforzi della giurisprudenza, permane con riferimento alla pericolosità  generica l’impossibilità  di comprendere quali comportamenti potranno essere oggetto della misura di prevenzione essendo l’unico riferimento certo – cioè quello riguardante la necessaria commissione di un delitto – tanto generico da non soddisfare in alcun modo il requisito di necessaria certezza e quindi di prevedibilità  della disciplina applicabile, non potendo la natura creativa dell’attività  giurisdizionale riuscire sempre e in ogni caso a sostituirsi – in particolare attraverso una opera di tassativizzazione delle modalità  di accertamento processuale – al precipuo compito della legislazione di produrre norme di legge adeguatamente definite e capaci di assicurare a chiunque una percezione sufficientemente chiara e immediata dei possibili profili di illiceità  della propria condotta».

3.4.- Con atto depositato in data 24 maggio 2018, ha spiegato atto di intervento ad adiuvandum M. S., per le medesime ragioni riferite al punto 1.3.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza iscritta al r. o. n. 154 del 2017, la Corte d’appello di Napoli ha sollevato:

a) questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 3 e 5 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità ), dell’art. 19 della legge 22 maggio 1975, n. 152 (Disposizioni a tutela dell’ordine pubblico), e degli artt. 1, 4, comma 1, lettera c), 6 e 8 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), tutte con riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 2 del Protocollo n. 4 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali (CEDU), firmato a Strasburgo il 16 settembre 1963 e reso esecutivo in Italia con decreto del Presidente della Repubblica n. 217 del 14 aprile 1982;

b) questioni di legittimità  costituzionale del solo art. 19 della legge n. 152 del 1975 con riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ratificato e reso esecutivo con legge 4 agosto 1955, n. 848, nonchè all’art. 42 Cost.

2.- Con ordinanza iscritta al r. o. n. 115 del 2017, il Tribunale ordinario di Udine ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 3 e 5 della legge n. 1423 del 1956, e degli artt. 1, 4, comma 1, lettera c), 6 e 8 del d.lgs. n. 159 del 2011, tutte con riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 2 del Prot. n. 4 CEDU.

3.- Infine, con ordinanza iscritta al r. o. n. 146 del 2017, il Tribunale ordinario di Padova ha sollevato:

a) questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 4, comma 1, lettera c), 6, 8, 16, 20 e 24 del d.lgs. n. 159 del 2011, per contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 2 del Prot. n. 4 CEDU, nonchè con l’art. 25, terzo comma, Cost. e – come si evince dalla motivazione dell’ordinanza – l’art. 13 Cost.;

b) questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 16, 20 e 24 del d.lgs. n. 159 del 2011 per contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 1 Prot. addiz. CEDU.

4.- Preliminarmente, i tre ricorsi devono essere riuniti, dal momento che le questioni prospettate – non identiche tra loro quanto a petitum e a parametri invocati, ma tutte afferenti ai presupposti che legittimano l’applicazione di misure di prevenzione personali e, in due casi, patrimoniali – si fondano su argomenti in larga misura sovrapponibili.

5.- Deve inoltre essere dichiarata, ai sensi dell’art. 4, comma 4, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, l’inammissibilità  dell’intervento di M. S., in quanto avvenuto, in entrambi i giudizi in cui ha spiegato l’intervento, oltre il termine di venti giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’atto introduttivo del giudizio.

6.- L’elevato numero di disposizioni censurate, tra loro fittamente intrecciate, esige – sempre in via preliminare – la precisazione dell’oggetto del presente giudizio, da ricostruire a partire dai petita formulati nelle ordinanze di rimessione, sì da sgomberare subito il campo dalle (numerose) questioni inammissibili.

6.1. – Cuore di tutte le questioni prospettate è l’allegato difetto di precisione di due fattispecie astratte, previste dai numeri 1) e 2) dell’art. 1 della legge n. 1423 del 1956, nella versione modificata dalla legge 3 agosto 1988, n. 327 (Norme in materia di misure di prevenzione personali), poi riprodotte in termini pressochè identici nelle lettere a) e b) dell’art. 1 del d.lgs. n. 159 del 2011, il quale trova applicazione con riferimento alle proposte di misure di prevenzione depositate a partire dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo stesso (13 ottobre 2011).

Tali disposizioni consentono l’applicazione – da un lato – della misura di prevenzione personale della sorveglianza speciale, con o senza obbligo o divieto di soggiorno, e – dall’altro – delle misure di prevenzione patrimoniali del sequestro e della confisca, a due categorie di destinatari: «coloro che debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che sono abitualmente dediti a traffici delittuosi» (art. 1, numero 1, della legge n. 1423 del 1956, riprodotto in modo pressochè identico dall’art. 1, lettera a, del d.lgs. n. 159 del 2011), e «coloro che per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività  delittuose» (art. 1, numero 2, della legge n. 1423 del 1956; art. 1, lettera b, del d.lgs. n. 159 del 2011).

Come si evince dal tenore complessivo delle ordinanze di rimessione, peraltro, le questioni sollevate concernono la legittimità  costituzionale delle previsioni indicate nella sola parte in cui costituiscano il presupposto per l’applicazione delle menzionate misure di prevenzione personali e patrimoniali.

Resta, pertanto, estraneo al vaglio odierno il quesito se le previsioni in parola possano legittimamente operare anche quale presupposto applicativo di altre misure tuttora di competenza dell’autorità  di polizia (in particolare, foglio di via obbligatorio e avviso orale). Una simile questione, in effetti, non è stata sollevata dai giudici rimettenti; nè avrebbe potuto esserlo, non essendo il tribunale l’autorità  competente per l’applicazione di tali misure.

6.2.- Da quanto precede consegue, anzitutto, che le questioni sollevate dalla Corte d’appello di Napoli e dal Tribunale di Udine aventi a oggetto l’art. 1 della legge n. 1423 del 1956, applicabile ratione temporis nei rispettivi procedimenti a quibus, sono ammissibili in quanto si intendano come aventi a oggetto la legittimità  costituzionale di tale disposizione nella sola parte in cui consente l’applicazione ai soggetti indicati nello stesso art. 1, numeri 1) e 2), della misura di prevenzione personale della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza, con o senza obbligo o divieto di soggiorno.

Correttamente censurato dalla Corte d’appello di Napoli, in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 1 Prot. addiz. CEDU, è poi l’art. 19 della legge n. 152 del 1975, applicabile ratione temporis nel relativo procedimento a quo. Tale disposizione prevede infatti che le misure di prevenzione di cui alla legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso, anche straniere), comprese dunque le misure di prevenzione patrimoniali disciplinate dall’art. 2-ter di quest’ultima legge, si applichino – per l’appunto – alle persone indicate nello stesso art. 1, numeri 1) e 2), della legge n. 1423 del 1956.

6.3.- Quanto alle disposizioni del d.lgs. n. 159 del 2011, destinato ad applicarsi ratione temporis nel solo giudizio pendente avanti al Tribunale ordinario di Padova, inammissibile per irrilevanza deve ritenersi la censura relativa all’art. 1 del medesimo decreto legislativo, che si limita a disciplinare i presupposti applicativi delle misure del foglio di via obbligatorio e dell’avviso orale, di competenza del questore.

Ammissibile è, per converso, la censura formulata dallo stesso Tribunale ordinario di Padova relativa all’art. 4, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 159 del 2011, da intendersi come mirante alla dichiarazione di illegittimità  della disposizione nella parte in cui stabilisce che i provvedimenti previsti dal capo II del titolo I del libro I del decreto (e cioè la misura della sorveglianza speciale, con o senza obbligo o divieto di soggiorno, prevista dal successivo art. 6) si applichino anche ai soggetti indicati nell’art. 1, lettere a) e b).

Analogamente, la censura del Tribunale ordinario di Padova relativa all’art. 16 del d.lgs. n. 159 del 2011 è ammissibile, e da intendersi come finalizzata alla dichiarazione di illegittimità  della disposizione nella parte in cui stabilisce che le misure di prevenzione del sequestro e della confisca, disciplinate dai successivi artt. 20 e 24, si applichino anche ai soggetti indicati nell’art. 1, lettere a) e b), del d.lgs. n. 159 del 2011.

6.4.- Inammissibili, per aberratio ictus, sono invece le censure formulate dalla Corte d’appello di Napoli e dal Tribunale ordinario di Udine a proposito dell’art. 3 della legge n. 1423 del 1956, così come la censura formulata dal Tribunale di Padova a proposito del corrispondente art. 6 del d.lgs. n. 159 del 2011. Tali disposizioni, infatti, si limitano a disciplinare la tipologia delle misure di prevenzione personale e i loro presupposti oggettivi: tipologia e presupposti la cui legittimità  costituzionale non è in questa sede in discussione, poichè i diversi petita enunciati dai giudici rimettenti riguardano esclusivamente l’individuazione dei potenziali destinatari delle misure.

Per la medesima ragione, sono inammissibili le censure formulate dal Tribunale ordinario di Padova a proposito degli artt. 20 e 24 del d.lgs. n. 159 del 2011, che disciplinano i presupposti oggettivi e la procedura applicativa delle misure del sequestro e della confisca: profili anch’essi estranei ai diversi petita.

6.5.- Parimenti inammissibili, in ragione del pressochè totale difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza, sono le questioni sollevate dalle ordinanze di rimessione della Corte d’appello di Napoli e del Tribunale ordinario di Udine sull’art. 5 della legge n. 1423 del 1956 e sul corrispondente art. 8 del d.lgs. n. 159 del 2011, quest’ultimo censurato anche dal Tribunale ordinario di Padova, che disciplinano il contenuto delle misure di prevenzione personali.

I giudici a quibus incentrano, infatti, le loro argomentazioni sul difetto di precisione delle norme che stabiliscono i presupposti applicativi delle misure (personali e/o patrimoniali) che vengono di volta in volta in considerazione, e non giù  sull’imprecisione delle prescrizioni che costituiscono il contenuto delle misure stesse: profilo, quest’ultimo, che non è nemmeno menzionato nell’ordinanza del Tribunale ordinario di Udine, e che è oggetto di osservazioni non più¹ che cursorie nelle altre due ordinanze della Corte d’appello di Napoli e del Tribunale ordinario di Padova.

6.6.- Per quanto concerne specificamente l’ordinanza della Corte d’appello di Napoli, devono poi essere dichiarate inammissibili: a) la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 19 della legge n. 152 del 1975, formulata con riferimento all’art. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 2 Prot. n. 4 CEDU, in ragione dell’inconferenza del parametro interposto invocato (relativo al diritto alla libertà  di circolazione) rispetto alla disposizione impugnata (qui rilevante solo in quanto consente l’applicazione delle misure patrimoniali previste dall’art. 2-ter della legge n. 575 del 1965 ai soggetti indicati dall’art. 1, numeri 1 e 2, della legge n. 1423 del 1956); nonchè b) tutte le questioni di legittimità  costituzionale relative al d.lgs. n. 159 del 2011, in quanto non rilevanti nel procedimento a quo, posto che la stessa ordinanza di rimessione dà  atto che dovrebbero ivi trovare applicazione, ratione temporis, le sole disposizioni della legge n. 1423 del 1956, nonchè (in riferimento alle misure patrimoniali) l’art. 19 della legge n. 152 del 1975.

6.7.- Quanto infine all’ordinanza del Tribunale ordinario di Udine, devono essere dichiarate inammissibili per irrilevanza tutte le questioni di legittimità  costituzionale formulate in relazione al d.lgs. n. 159 del 2011, non applicabile ratione temporis nel giudizio a quo, posto che la stessa ordinanza di rimessione dà  atto di dover decidere sulla revoca di una misura adottata prima dell’entrata in vigore del decreto.

7.- In sintesi, risultano dunque ammissibili, e devono essere esaminate nel merito:

a) le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 1, numeri 1) e 2), della legge n. 1423 del 1956, nella parte in cui consentono l’applicazione ai soggetti ivi indicati delle misure di prevenzione personali della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con o senza obbligo o divieto di soggiorno, sollevate dalla Corte d’appello di Napoli e dal Tribunale ordinario di Udine in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 2 Prot. n. 4 CEDU;

b) le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 19 della legge n. 152 del 1975 sollevate dalla Corte d’appello di Napoli in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1 Prot. addiz. CEDU, nonchè con riferimento all’art. 42 Cost.;

c) le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 4, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 159 del 2011, nella parte in cui stabilisce che i provvedimenti previsti dal Capo II del Titolo I del Libro I del decreto si applichino anche ai soggetti indicati nel precedente art. 1, lettere a) e b), sollevate dal Tribunale ordinario di Padova in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 2 Prot. n. 4 CEDU, nonchè in riferimento all’art. 25, terzo comma, Cost. e all’art. 13 Cost.;

d) la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 16 del d.lgs. n. 159 del 2011, nella parte in cui stabilisce che le misure di prevenzione del sequestro e della confisca, disciplinati rispettivamente dai successivi artt. 20 e 24, si applichino anche ai soggetti indicati nell’art. 1, lettere a) e b), sollevata dal Tribunale ordinario di Padova in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1 del Prot. addiz. CEDU.

8.- Così precisato l’odierno thema decidendum, conviene anteporre all’esame del merito delle censure alcune premesse generali sullo statuto di garanzia (costituzionale e convenzionale) delle misure di prevenzione, personali (infra, 9) e patrimoniali (infra, 10), nonchè alcune premesse più¹ specifiche sulle due fattispecie normative oggetto delle presenti questioni di costituzionalità  (infra, 11).

9.- Le misure di prevenzione personali accompagnano la storia dell’ordinamento italiano sin dalla sua nascita. Cionondimeno, il loro preciso statuto costituzionale, rimasto incerto nei primi anni successivi all’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, non cessa ancor oggi di ingenerare controversie.

9.1.- Le misure di prevenzione personali oggi organicamente disciplinate nel d.lgs. n. 159 del 2011 rappresentano, in effetti, il provvisorio approdo di una lunga evoluzione storica, le cui origini risalgono quanto meno alla legislazione di polizia ottocentesca, cristallizzatasi subito dopo l’unità  d’Italia nella legge 20 marzo 1865, n. 2248 (Per l’unificazione amministrativa del Regno d’Italia), allegato B, che giù  conferiva all’autorità  di pubblica sicurezza il potere di disporre le misure dell’ammonizione, del domicilio coatto (o confino di polizia) e del rimpatrio con foglio di via obbligatorio nei confronti di persone ritenute pericolose per la società , senza che fosse – tuttavia – necessaria una loro condanna in sede penale.

Largamente utilizzate in epoca fascista come strumento di controllo e di repressione degli oppositori politici, tali misure – la cui disciplina era nel frattempo confluita nel regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico di pubblica sicurezza) – restarono in vita anche dopo l’avvento della Costituzione repubblicana, ponendo subito alla dottrina e alla stessa giurisprudenza la questione della loro compatibilità  con la Carta costituzionale.

Giù  nel suo primo anno di attività , questa Corte fu così sollecitata a vagliare la legittimità  della relativa disciplina da numerose ordinanze di rimessione provenienti da pretori chiamati a giudicare della responsabilità  penale di soggetti imputati di avere violato le prescrizioni inerenti a misure di prevenzione disposte dall’autorità  di polizia. Con la sentenza n. 2 del 1956, fu dichiarata l’illegittimità  della disciplina allora vigente in tema di esecuzione coattiva dell’ordine di rimpatrio disposto dal questore, mentre con la successiva sentenza n. 11 del 1956 a essere dichiarata illegittima fu la disciplina dell’ammonizione. Nell’uno e nell’altro caso, la decisione si fondಠsull’incompatibilità  delle discipline in questione con la riserva di giurisdizione di cui all’art. 13 Cost. Sottolineò in particolare la sentenza n. 11 del 1956 «che l’ordinanza di ammonizione ha per conseguenza la sottoposizione dell’individuo ad una speciale sorveglianza di polizia» e «che attraverso questo provvedimento si impone all’ammonito tutta una serie di obblighi, di fare e di non fare, fra cui, quello di non uscire prima e di non rincasare dopo di una certa ora, non è che uno fra gli altri che la speciale commissione prescrive»: effetti, tutti, integranti una significativa «restrizione» del diritto alla libertà  personale tutelato dall’art. 13 Cost., e come tali sottratti – per volere dei costituenti – al potere esclusivo dell’autorità  di polizia.

9.2.- Il legislatore si adeguò prontamente, giù  nel dicembre di quell’anno, alle pronunce della Corte, attraverso una nuova organica disciplina delle misure di prevenzione contenuta nella legge n. 1423 del 1956. Nella sua versione originaria, la legge indicava cinque diverse categorie di destinatari delle misure medesime: oziosi e vagabondi; persone «notoriamente e abitualmente dedit[e] a traffici illeciti»; «proclivi a delinquere e coloro che, per la condotta e il tenore di vita, devono ritenersi vivere abitualmente, anche in parte, con il provento di delitti o con il favoreggiamento»; persone ritenute dedite allo sfruttamento della prostituzione, alla tratta delle donne, alla corruzione di minori, al contrabbando o al traffico di droga; nonchè «coloro che svolgono abitualmente altre attività  contrarie alla morale pubblica e al buon costume». Nei confronti di tutti costoro, la legge prevedeva che il questore potesse direttamente indirizzare una motivata diffida a cambiare condotta, nonchè ordinarne il rimpatrio con foglio di via obbligatorio; mentre affidava al tribunale – in conformità  al principio fissato dalla sentenza n. 11 del 1956 – la competenza a disporre la più¹ grave misura della sorveglianza speciale, cui il tribunale stesso poteva aggiungere il divieto di soggiorno in uno o più¹ comuni o province nonchè, nei casi di particolare pericolosità , l’obbligo del soggiorno in un determinato comune.

Le misure previste dalla legge n. 1423 del 1956 sono state quindi estese dalla legge n. 575 del 1965, nelle sue successive modificazioni, agli «indiziati di appartenere ad associazioni di tipo mafioso»; e la legge n. 152 del 1975 (la cosiddetta legge Reale) ne ampliù² ulteriormente l’ambito di applicazione a una vasta area di soggetti indiziati di coinvolgimento in attività  di tipo terroristico o eversivo, di appartenenza ad associazioni politiche disciolte o di ricostituzione del partito fascista, nonchè a soggetti giù  condannati per violazioni della disciplina in materia di armi e da ritenersi, per il loro comportamento successivo, «proclivi» a commettere nuovi reati della stessa specie.

9.3.- Nel 1980, giusto al culmine dell’emergenza terroristica che aveva nel frattempo investito il nostro Paese, due importanti sentenze – l’una della Corte EDU, l’altra di questa Corte – richiamarono perಠnuovamente l’attenzione sulle esigenze di tutela dei diritti fondamentali dei destinatari delle misure in esame.

La sentenza della Corte EDU 6 novembre 1980, Guzzardi contro Italia, stabili (al paragrafo 102) che l’applicazione della misura della sorveglianza speciale con ordine di soggiorno all’isola dell’Asinara disposta nei confronti del ricorrente, indiziato di appartenenza a un’associazione mafiosa ai sensi della legge n. 575 del 1965, non aveva soltanto limitato la sua libertà  di circolazione tutelata dall’art. 2 Prot. n. 4 CEDU (all’epoca non ancora ratificato dall’Italia), ma si era risolta – in ragione della particolare ristrettezza dello spazio cui il ricorrente era confinato, nonchè della situazione di sostanziale isolamento personale in cui egli era costretto a vivere – in una vera e propria privazione della sua libertà  personale, ai sensi dell’art. 5 CEDU. Tale privazione non poteva, d’altra parte, considerarsi legittima, non ricorrendo alcuna delle eccezioni previste dal primo comma dello stesso art. 5 CEDU: secondo la Corte, il confino del ricorrente non poteva – in particolare – legittimarsi in quanto misura necessaria «a impedirgli di commettere un reato» ai sensi della lettera c) del comma 1 dell’art. 5 indicato, dal momento che una privazione di libertà  disposta a tal fine avrebbe dovuto essere necessariamente funzionale a un successivo giudizio penale, celebrato davanti all’autorità  giudiziaria, per uno specifico reato del quale il soggetto venisse accusato. Funzionalità  che, evidentemente, non sussiste rispetto alle misure di prevenzione, la cui applicazione prescinde dalla necessità  di formulazione di un’accusa penale.

Sul fronte interno, la sentenza n. 177 del 1980 di questa Corte dichiarಠincompatibile con il principio di legalità  – ritenuto in quella occasione applicabile anche alle misure di prevenzione personali in forza sia dell’art. 13 Cost., sia dell’art. 25, terzo comma, Cost. – la previsione della loro applicabilità  a coloro che «per le manifestazioni cui abbiano dato luogo, diano fondato motivo di ritenere che siano proclivi a delinquere», in ragione dell’intollerabile indeterminatezza di tale formula normativa, ritenuta tale da «offr[ire] agli operatori uno spazio di incontrollabile discrezionalità ».

La risposta del legislatore giunse, qualche anno più¹ tardi, con la legge 3 agosto 1988, n. 327 (Norme in materia di misure di prevenzione personali), che da un lato eliminò la possibilità  per il tribunale di ordinare l’obbligo di soggiorno in un Comune diverso da quello di residenza; e, dall’altro, riformulಠle descrizioni normative contenute nell’art. 1 della legge n. 1423 del 1956, eliminando dal novero dei destinatari delle misure in questione i «vagabondi» e gli «oziosi», e precisando in ciascuna di esse che la riconduzione del soggetto alle categorie descritte dalla legge dovesse effettuarsi da parte del tribunale sulla base di «elementi di fatto» (e non giù , dunque, sulla base di semplici voci o sospetti).

9.4.- La legislazione degli anni successivi proseguò¬, peraltro, lungo una direttrice di progressivo ampliamento delle categorie dei potenziali destinatari delle misure in parola.

Tali categorie sono, oggi, organicamente elencate nell’art. 4 del d.lgs. n. 159 del 2011 e successive modificazioni, ove sono confluite tutte le fattispecie in precedenza disseminate in più¹ testi normativi di non sempre agevole coordinamento. All’interno di tale elenco si trova in particolare, alla lettera c), il riferimento alle residue tre fattispecie originariamente previste dalla legge n. 1423 del 1956, nella versione modificata dalla legge n. 327 del 1988, oggi testualmente riprodotta dall’art. 1 dello stesso d.lgs. n. 159 del 2011: fattispecie che continuano ad operare anche come presupposti delle misure di prevenzione tuttora di competenza del questore (foglio di via obbligatorio e avviso orale), oggi disciplinati dagli artt. 2 e 3 del decreto, e che al tempo stesso operano come possibili presupposti dell’applicazione delle misure di prevenzione di competenza del tribunale, alla stessa stregua di tutte le altre fattispecie elencate nell’art. 4.

9.5.- Oltre alla verifica della riconducibilità  del soggetto a una delle categorie oggi elencate nell’art. 4 del d.lgs. n. 159 del 2011, presupposto comune dell’applicazione della sorveglianza speciale, con o senza obbligo o divieto di soggiorno, è la pericolosità  del soggetto medesimo per la sicurezza pubblica (art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011).

Al riscontro probatorio delle sue passate attività  criminose, deve dunque affiancarsi una ulteriore verifica processuale circa la sua pericolosità , in termini – cioè – di rilevante probabilità  di commissione, nel futuro, di ulteriori attività  criminose.

9.6.- Il requisito della pericolosità  per la sicurezza pubblica del destinatario delle misure di prevenzione personali accomuna le stesse alle misure di sicurezza disciplinate dal codice penale, dalle quali tuttavia le prime si differenziano in quanto non presuppongono l’instaurarsi di un processo penale nei confronti del soggetto. Sufficiente e necessario a legittimare l’applicazione di una misura di prevenzione personale è, infatti, che l’attività  criminosa – descritta nelle varie fattispecie elencate oggi nell’art. 4 del d.lgs. n. 159 del 2011, e il cui riscontro probatorio funge da base sulla quale sviluppare il giudizio in ordine alla pericolosità  del soggetto per la sicurezza pubblica – risulti da evidenze che la legge indica ora come «elementi di fatto», più¹ spesso come «indizi»; evidenze che debbono essere vagliate dal tribunale nell’ambito di un procedimento retto da regole probatorie e di giudizio diverse da quelle proprie dei procedimenti penali.

9.7.- La ricostruzione storica che precede offre le coordinate essenziali per chiarire quali siano le garanzie che, dal punto di vista costituzionale e convenzionale, circondano le misure di prevenzione personali.

9.7.1.- Anzitutto, la circostanza che, ai fini dell’applicazione di una misura di prevenzione personale, sono comunque necessari elementi che facciano ritenere pregresse attività  criminose da parte del soggetto, non comporta che le misure in questione abbiano nella sostanza carattere sanzionatorio-punitivo, sì da chiamare in causa necessariamente le garanzie che la CEDU, e la stessa Costituzione, sanciscono per la materia penale.

Imperniate come sono su un giudizio di persistente pericolosità  del soggetto, le misure di prevenzione personale hanno una chiara finalità  preventiva anzichè punitiva, mirando a limitare la libertà  di movimento del loro destinatario per impedirgli di commettere ulteriori reati, o quanto meno per rendergli più¹ difficoltosa la loro realizzazione, consentendo al tempo stesso all’autorità  di pubblica sicurezza di esercitare un più¹ efficace controllo sulle possibili iniziative criminose del soggetto. L’indubbia dimensione afflittiva delle misure stesse non è, in quest’ottica, che una conseguenza collaterale di misure il cui scopo essenziale è il controllo, per il futuro, della pericolosità  sociale del soggetto interessato: non giù  la punizione per ciù² che questi ha compiuto nel passato.

La stessa Corte EDU, nella recente sentenza che – come si dirà  più¹ innanzi – all’origine delle presenti questioni di legittimità  costituzionale, ha espressamente escluso che le misure di prevenzione personali sottoposte al suo esame costituiscano sanzioni di natura sostanzialmente punitiva, come tali soggette ai vincoli che la Convenzione detta in relazione alla materia penale (Corte EDU, sentenza 23 febbraio 2017, de Tommaso contro Italia, paragrafo 143). Nè la Corte costituzionale, nelle varie occasioni in cui ha sinora avuto modo di pronunciarsi sulle misure di prevenzione personali, ha mai ritenuto che esse soggiacciano ai principi dettati, in materia di diritto e di processo penale, dagli articoli 25, secondo comma, 27, 111, terzo, quarto e quinto comma, e 112, Cost.

9.7.2.- Nella sentenza de Tommaso, la Corte EDU ha, invece, affermato che le misure di prevenzione disciplinate nell’ordinamento italiano – dopo la scomparsa, nel 1988, dell’obbligo di soggiorno in un Comune diverso da quello di residenza, che aveva dato luogo alla condanna dell’Italia nella sentenza Guzzardi – costituiscono misure limitative della libertà  di circolazione, sancita dall’art. 2 Prot. n. 4 CEDU; misure che, come tali, sono legittime in quanto sussistano le condizioni previste dal paragrafo 3 della norma convenzionale in questione (in particolare: idonea base legale, finalità  legittima, “necessità  in una società  democratica” della limitazione in rapporto agli obiettivi perseguiti).

9.7.3.- In direzione analoga si era mossa d’altra parte, da epoca ben precedente agli interventi della Corte EDU, anche questa Corte, che – accanto ai non sempre costanti riferimenti all’art. 25, terzo comma, Cost. – ha sempre affermato, sin dalle sue prime sentenze del 1956 in materia, che l’esecuzione delle misure di prevenzione di volta in volta sottoposte al suo esame comportavano una restrizione della libertà  personale sancita dall’art. 13 Cost.; restrizione che certamente consegue alle prescrizioni che ineriscono alla sorveglianza di pubblica sicurezza ai sensi dell’art. 8, comma, 2, del d.lgs. n 159 del 2011, le quali – anche laddove non sia disposto l’obbligo o il divieto di soggiorno – comportano, ad esempio, l’obbligo di fissare la propria dimora e di non allontanarsene senza preventivo avviso all’autorità , nonchè il divieto di uscire o rincasare al di fuori di certi orari.

Conseguentemente, le misure in questione in tanto possono considerarsi legittime, in quanto rispettino i requisiti cui l’art. 13 Cost. subordina la liceità  di ogni restrizione alla libertà  personale, tra i quali vanno in particolare sottolineate la riserva assoluta di legge (rinforzata, stante l’esigenza di predeterminazione legale dei «casi e modi» della restrizione) e la riserva di giurisdizione.

Gli esiti cui è approdata la giurisprudenza costituzionale italiana, che in questa sede devono essere riaffermati, finiscono così per attribuire un livello di tutela ai diritti fondamentali dei destinatari della misura della sorveglianza speciale, con o senza obbligo o divieto di soggiorno, che è superiore a quello assicurato in sede europea. La riconduzione delle misure in parola all’alveo dell’art. 13 Cost. comporta, infatti, che alle garanzie (richieste anche nel quadro convenzionale) a) di una idonea base legale delle misure in questione e b) della necessaria proporzionalità  della misura rispetto ai legittimi obiettivi di prevenzione dei reati (proporzionalità  che è requisito di sistema nell’ordinamento costituzionale italiano, in relazione a ogni atto dell’autorità  suscettibile di incidere sui diritti fondamentali dell’individuo), debba affiancarsi l’ulteriore garanzia c) della riserva di giurisdizione, non richiesta in sede europea per misure limitative di quella che la Corte EDU considera come mera libertà  di circolazione, ricondotta in quanto tale al quadro garantistico dell’art. 2 Prot. n. 4 CEDU.

10.- Assai più¹ recente è stato l’ingresso nell’ordinamento italiano delle misure di prevenzione patrimoniali della confisca e del correlato sequestro.

10.1.- Se si prescinde da taluni pur significativi precedenti normativi, risalenti in parte alla legislazione del regime fascista e in parte all’epoca immediatamente successiva alla sua caduta (precedenti, questi ultimi, sui quali ebbe a pronunciarsi anche questa Corte, nelle sentenze n. 46 del 1964 e n. 29 del 1961), fu soltanto la legge 13 settembre 1982, n. 646, recante «Disposizioni in materia di misure di prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazione alle leggi 27 dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962, n. 57 e 31 maggio 1965, n. 575. Istituzione di una commissione parlamentare sul fenomeno della mafia» (cosiddetta legge Rognoni-La Torre), a introdurre nella legge n. 575 del 1965 la disciplina di una nuova tipologia di confisca (art. 2-ter, comma 3) non dipendente da condanna penale, e i cui effetti erano destinati a essere anticipati da uno speciale sequestro (art. 2-ter, comma 2), in chiave di più¹ efficace contrasto della criminalità  mafiosa.

Il legislatore del 1982 scelse dunque di innestare questi nuovi istituti sull’impianto della legge del 1965, estendendo l’applicabilità  delle misure di prevenzione personali previste dalla legge n. 1423 del 1956 agli indiziati di appartenenza alle associazioni mafiose. Tale collocazione sistematica determinò anche il complessivo assetto di disciplina delle nuove misure, che furono affidate al medesimo tribunale competente a disporre le misure di prevenzione personali, dalle quali la nuova confisca (e il relativo sequestro) ereditarono inizialmente presupposti e procedimento applicativo, salve naturalmente le peculiarità  legate alla necessità  di effettuare indagini patrimoniali per individuare i beni potenzialmente oggetto di ablazione patrimoniale.

Conseguentemente, anche queste misure furono configurate dal legislatore come del tutto indipendenti dal procedimento penale eventualmente aperto nei confronti del destinatario della proposta di misura di prevenzione patrimoniale, essendo piuttosto basate sui medesimi “indizi” che legittimavano l’applicazione nei loro confronti delle misure di prevenzione personali. A tali indizi la disciplina originaria del 1982 affiancava i seguenti ulteriori presupposti: ai fini del sequestro dei beni dell’indiziato, la sussistenza di «sufficienti indizi, come la notevole sperequazione fra il tenore di vita e l’entità  dei redditi apparenti o dichiarati», dai quali si potesse ritenere che i beni dei quali il soggetto risultava disporre, anche indirettamente, «fossero il frutto di attività  illecite o ne costituissero il reimpiego»; ai fini della loro definitiva confisca, la mancata dimostrazione dell’origine lecita dei beni giù  oggetto di sequestro.

Come appare evidente dalla semplice lettura dell’art. 2-ter, comma 3, della legge n. 575 del 1965, nel testo originario introdotto dalla legge Rognoni-La Torre, lo scopo fin dall’inizio sotteso a queste misure era quello di sottrarre alla criminalità  organizzata beni e denaro di origine illecita (dimostrata attraverso un classico schema presuntivo), evitando al tempo stesso di subordinare l’ablazione patrimoniale alla necessità  di dimostrare, nell’ambito di un processo penale, la precisa derivazione di ogni singolo bene o somma di denaro da un particolare delitto.

Sin dalle origini, peraltro, l’applicazione dei nuovi istituti non restಠconfinata all’ambito della criminalità  di tipo mafioso, ma – per effetto del rinvio (ritenuto “mobile” dalla giurisprudenza prevalente) contenuto nell’art. 19 della legge n. 152 del 1975, che stabiliva l’applicabilità  di tutte le disposizioni della legge n. 575 del 1965 a talune delle fattispecie previste dall’art. 1 della legge n. 1423 del 1956 – fu subito ritenuta estesa ai soggetti indicati quali destinatari di misure di prevenzione personali ai sensi delle fattispecie di “pericolosità  generica” previste dalla legge n. 1423 del 1956, e in particolare alle due fattispecie che – con lievissime modificazioni – sono oggetto delle presenti questioni di legittimità  costituzionale.

La concreta adozione delle nuove misure patrimoniali restಠa lungo dipendente dalla contemporanea adozione di una misura di prevenzione personale a carico del soggetto interessato, la quale – a sua volta – presupponeva una valutazione relativa alla sua attuale pericolosità  sociale. Ciù² condusse questa Corte ad affermare, nel 1996, che «[d]al sistema legislativo vigente risulta dunque, come principio, che le misure di ordine patrimoniale non hanno la loro ragion d’essere esclusivamente nei caratteri dei beni che colpiscono. Esse sono rivolte non a beni come tali, in conseguenza della loro sospetta provenienza illegittima, ma a beni che, oltre a ciù², sono nella disponibilità  di persone socialmente pericolose, in quanto sospette di appartenere ad associazioni di tipo mafioso o ad altre alle prime equiparate [&]. La pericolosità  del bene, per così dire, è considerata dalla legge derivare dalla pericolosità  della persona che ne può disporre» (sentenza n. 335 del 1996).

10.2.- L’evoluzione legislativa successiva di queste nuove misure di prevenzione patrimoniali fu in particolare caratterizzata, per gli aspetti che qui rilevano: a) da un progressivo ampliamento del loro campo di applicazione, analogamente a quanto era accaduto per le misure di prevenzione personali (infra, 10.2.1); b) da una modificazione dello schema di accertamento presuntivo dell’origine illecita, che assegnò autonomo rilievo alla sproporzione dei beni rispetto al reddito dichiarato (infra, 10.2.2); e, soprattutto, c) dall’autonomizzazione del procedimento applicativo di tali misure rispetto a quello finalizzato all’applicazione di misure di prevenzione personali (infra, 10.2.3).

10.2.1.- Giù  la legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazioni di pericolosità  sociale) estese le misure in questione agli indiziati di associazione per delinquere finalizzata alla commissione di delitti in materia di stupefacenti e a soggetti indiziati di vivere abitualmente almeno in parte, con il provento dei delitti di estorsione, sequestro di persona a scopo di estorsione, riciclaggio, impiego di denaro, beni o utilità  di provenienza illecita o di contrabbando.

Ma furono soprattutto il decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 24 luglio 2008, n. 125, e la successiva legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica) a realizzare gradatamente una totale sovrapposizione dell’ambito di applicazione soggettiva delle misure di prevenzione patrimoniale rispetto a quelle personali; sovrapposizione poi destinata a trovare integrale conferma nell’art. 16 del d.lgs. n. 159 del 2011, che richiama tutte le ipotesi previste dal precedente art. 4.

10.2.2.- Nel frattempo, la legge 24 luglio 1993, n. 256 (Modifica dell’istituto del soggiorno obbligato e dell’articolo 2-ter della legge 31 maggio 1965, n. 575) aveva modificato parzialmente i presupposti del sequestro di prevenzione, conferendo autonoma rilevanza al requisito della sproporzione dei beni da confiscare rispetto al reddito dichiarato o all’attività  economica svolta: sproporzione che assurgeva, così, a ipotesi alternativa rispetto a quella originariamente prevista, in base alla quale il sequestro era consentito allorchè si avesse motivo di ritenere che i beni stessi fossero il frutto di attività  illecite o ne costituissero il reimpiego.

10.2.3.- L’innovazione certamente più¹ significativa, ai fini della definizione della natura delle misure di prevenzione in parola e del loro statuto di garanzia, consiste perಠnella recente autonomizzazione del rispettivo procedimento applicativo rispetto a quello finalizzato all’applicazione delle misure di prevenzione personali.

Tale evoluzione fu sostanzialmente attuata giù  con il d.l. n. 92 del 2008, il quale espressamente stabili che le due tipologie di misure potessero essere richieste e applicate disgiuntamente, prevedendo altresì la loro applicazione anche in caso di morte del soggetto e la prosecuzione del procedimento nei confronti dei suoi eredi o comunque aventi causa, nell’ipotesi in cui la morte fosse sopraggiunta nel corso del procedimento. La successiva legge n. 94 del 2009, modificando, con l’art. 2, comma 22, l’art. 10, comma 1, lettera c), numero 2), del d.l. 92 del 2008, completಠtale percorso, chiarendo che le misure in questione potessero essere applicate «indipendentemente dalla pericolosità  sociale del soggetto proposto per la loro applicazione al momento della richiesta della misura di prevenzione». Principi, tutti, confluiti senza alterazioni significative nel d.lgs. n. 159 del 2011.

10.3.- Il complesso quadro normativo che precede, derivante da una stratificazione di interventi a carattere occasionale, attuati senza un preciso disegno di carattere sistematico, consente purtuttavia di trarre – sulla base della recente giurisprudenza di questa Corte e della Corte di cassazione – alcune conclusioni sulla ratio del sequestro e della confisca di prevenzione: conclusioni a loro volta essenziali al fine di individuare i principi costituzionali e convenzionali che tali misure chiamano in causa.

Il presupposto giustificativo della confisca di prevenzione – e pertanto dello stesso sequestro, che ne anticipa provvisoriamente gli effetti – «la ragionevole presunzione che il bene sia stato acquistato con i proventi di attività  illecita» (Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 26 giugno 2014-2 febbraio 2015, n. 4880). Come giù  osservato, una tale ratio risultava evidente in base al tenore originario dell’art. 3-bis, comma 2, della legge n. 575 del 1965, introdotto nel 1982; ma la conclusione non muta pur dopo le modifiche apportate alla norma ad opera della legge n. 256 del 1993, confluita sostanzialmente inalterata in parte qua negli articoli 20 e 24 del d.lgs. n. 159 del 2011, che disciplinano oggi il sequestro e la confisca di prevenzione. La circostanza che la sproporzione del valore dei beni rispetto al reddito o all’attività  economica, da mero indicatore dell’origine illecita dei beni (come era nella disciplina originaria del 1982), sia stato elevato, a partire dal 1993, a requisito alternativo e autonomo rispetto alla dimostrazione dell’origine illecita stessa, non modifica la ratio delle misure in parola: la verifica giudiziale della sproporzione, infatti, continua ad avere senso in quanto idonea a fondare una ragionevole presunzione relativa all’origine illecita del bene, allorchè contestualmente risulti la pregressa attività  criminosa di colui il quale abbia la disponibilità  del bene e – in sede di valutazione dei presupposti della confisca – non riesca a giustificarne la legittima provenienza.

Il sequestro e la confisca in parola condividono, a ben guardare, la medesima finalità  sottesa alla confisca cosiddetta “allargata”, originariamente prevista dall’art. 12-sexies del decreto legge 8 giugno 1992, n. 306 (Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e provvedimenti di contrasto alla criminalità  mafiosa), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, e oggi confluita nell’art. 240-bis del codice penale; misura che questa Corte ha recentemente ritenuto radicarsi, per l’appunto, «sulla presunzione che le risorse economiche, sproporzionate e non giustificate, rinvenute in capo al condannato derivino dall’accumulazione di illecita ricchezza che talune categorie di reati sono ordinariamente idonee a produrre» (sentenza n. 33 del 2018). Tale presunzione (relativa) è fondata, essa pure, sul riscontro della sproporzione tra i beni da confiscare e il reddito o l’attività  economica del soggetto – condannato per uno dei reati menzionati dallo stesso art. 240-bis cod. pen. – che di tali beni risulti titolare o abbia a qualsiasi titolo la disponibilità , e dei quali non riesca a giustificare l’origine lecita.

La confisca “di prevenzione” e la confisca “allargata” (e i sequestri che, rispettivamente, ne anticipano gli effetti) costituiscono dunque altrettante species di un unico genus, che questa Corte – nella sentenza da ultimo citata – ha identificato nella «confisca dei beni di sospetta origine illecita» – ossia accertata mediante uno schema legale di carattere presuntivo -, la quale rappresenta uno strumento di contrasto alla criminalità  lucrogenetica ormai largamente diffuso in sede internazionale. Tale strumento è caratterizzato «sia da un allentamento del rapporto tra l’oggetto dell’ablazione e il singolo reato, sia, soprattutto, da un affievolimento degli oneri probatori gravanti sull’accusa», in funzione dell’esigenza di «superare i limiti di efficacia della confisca penale “classica”: limiti legati all’esigenza di dimostrare l’esistenza di un nesso di pertinenza – in termini di strumentalità  o di derivazione – tra i beni da confiscare e il singolo reato per cui è pronunciata condanna. Le difficoltà  cui tale prova va incontro hanno fatto sì che la confisca “tradizionale” si rivelasse inidonea a contrastare in modo adeguato il fenomeno dell’accumulazione di ricchezze illecite da parte della criminalità , e in specie della criminalità  organizzata: fenomeno particolarmente allarmante, a fronte tanto del possibile reimpiego delle risorse per il finanziamento di ulteriori attività  illecite, quanto del loro investimento nel sistema economico legale, con effetti distorsivi del funzionamento del mercato» (sentenza n. 33 del 2018).

In conformità  a tale ratio, la giurisprudenza della Corte di cassazione, con riferimento tanto al sequestro e alla confisca di prevenzione quanto alla confisca “allargata”, ha da tempo intrapreso – come rammentato, ancora, dalla sentenza n. 33 del 2018 – un percorso volto a circoscrivere l’area dei beni confiscabili, limitandoli a quelli acquisiti in un arco temporale ragionevolmente correlato a quello in cui il soggetto risulta essere stato impegnato in attività  criminose. Rispetto, in particolare, al sequestro e alla confisca di prevenzione, le Sezioni unite sono pervenute a tale risultato chiarendo la necessità  di accertare lo svolgimento di attività  criminose da parte del soggetto con riferimento al lasso temporale nel quale si è verificato, nel passato, l’incremento patrimoniale che la confisca intende neutralizzare (Cass., sez. un., n. 4880 del 2015): requisito, quest’ultimo, non scritto, ma discendente evidentemente dalla necessità  di conservare ragionevolezza alla presunzione (relativa) di illecito acquisto dei beni, sulla quale il sequestro e la confisca di prevenzione si fondano. Tale presunzione, infatti, in tanto ha senso, in quanto si possa ragionevolmente ipotizzare che i beni o il denaro confiscati costituiscano il frutto delle attività  criminose nelle quali il soggetto risultava essere impegnato all’epoca della loro acquisizione, ancorchè non sia necessario stabilirne la precisa derivazione causale da uno specifico delitto.

10.4.- Così chiarita la ratio delle misure in parola, resta da stabilire quali siano i principi costituzionali e convenzionali che ne integrano lo specifico statuto di garanzia.

10.4.1.- La presunzione relativa di origine illecita dei beni, che ne giustifica l’ablazione in favore della collettività , non conduce necessariamente – come talvolta si sostiene – a riconoscere la natura sostanzialmente sanzionatorio-punitiva delle misure in questione; e non comporta, pertanto, la sottoposizione delle misure medesime allo statuto costituzionale e convenzionale delle pene.

In effetti, nell’ottica del sistema, l’ablazione di tali beni costituisce non giù  una sanzione, ma piuttosto la naturale conseguenza della loro illecita acquisizione, la quale determina – come ben evidenziato dalla recente pronuncia, giù  menzionata, delle sezioni unite della Corte di cassazione – un vizio genetico nella costituzione dello stesso diritto di proprietà  in capo a chi ne abbia acquisito la materiale disponibilità , risultando «sin troppo ovvio che la funzione sociale della proprietà  privata possa essere assolta solo all’indeclinabile condizione che il suo acquisto sia conforme alle regole dell’ordinamento giuridico. Non può, dunque, ritenersi compatibile con quella funzione l’acquisizione di beni contra legem, sicchè nei confronti dell’ordinamento statuale non è mai opponibile un acquisto inficiato da illecite modalità » (Cass., sez. un., n. 4880 del 2015).

In presenza, insomma, di una ragionevole presunzione che il bene, di cui il soggetto risulti titolare o abbia la materiale disponibilità , sia stato acquistato attraverso una condotta illecita – presunzione a sua volta fondata sul puntuale riscontro, da parte del giudice, dei requisiti dettati dalla normativa in esame -, o a fortiori in presenza di prove dirette di tale origine illecita, il sequestro e la confisca del bene medesimo non hanno lo scopo di punire il soggetto per la propria condotta; bensì, più¹ semplicemente, quello di far venir meno il rapporto di fatto del soggetto con il bene, dal momento che tale rapporto si è costituito in maniera non conforme all’ordinamento giuridico, o comunque di far sì (eventualmente attraverso la confisca per equivalente) che venga neutralizzato quell’arricchimento di cui il soggetto, se non fosse stata compiuta l’attività  criminosa presupposta, non potrebbe godere.

In assenza di connotati afflittivi ulteriori, la finalità  dell’ablazione patrimoniale ha, in tale ipotesi, carattere meramente ripristinatorio della situazione che si sarebbe data in assenza dell’illecita acquisizione del bene. Quest’ultimo potrà , così, essere sottratto al circuito criminale, ed essere invece destinato – quanto meno ove non sia possibile restituirlo a un precedente titolare, che ne fosse stato illegittimamente spogliato – a finalità  di pubblico interesse, come quelle istituzionalmente perseguite dall’Agenzia nazionale dei beni confiscati.

10.4.2.- D’altra parte, nelle numerose occasioni in cui la Corte EDU ha sinora esaminato doglianze relative all’applicazione della confisca di prevenzione, mai è stata riconosciuta natura sostanzialmente penale a questa misura. E’ stato conseguentemente escluso che ad essa possano applicarsi gli artt. 6, nel suo “volet pènal”, e 7 CEDU; e si è invece affermato che la misura rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 1, Prot. addiz. CEDU, in ragione della sua incidenza limitatrice rispetto al diritto di proprietà  (ex multis, Corte EDU, sezione seconda, sentenza 5 gennaio 2010, Bongiorno e altri contro Italia; decisione 15 giugno 1999, Prisco contro Italia; sentenza 22 febbraio 1994, Raimondo contro Italia).

Particolarmente significativa, nell’ambito della giurisprudenza della Corte EDU, appare d’altra parte la sentenza Gogitidze e altri contro Georgia del 2015, che ha ritenuto compatibile con la Convenzione una confisca specificamente rivolta ad apprendere beni di ritenuta origine illecita, nei confronti di pubblici ufficiali imputati di gravi reati contro la pubblica amministrazione e di loro prossimi congiunti: una confisca, più¹ in particolare, operante sulla base di meccanismi presuntivi simili a quelli previsti nell’ordinamento italiano, e comunque in assenza di condanna del pubblico funzionario. Nel procedere, in particolare, al vaglio di compatibilità  della relativa disciplina con i principi dell’equo processo di cui all’art. 6 CEDU, la Corte ha negato che tale misura rappresenti una sanzione di carattere sostanzialmente punitivo, come tale soggetta ai principi che la Convenzione detta in materia di processo penale, e l’ha piuttosto qualificata come un’«azione civile in rem finalizzata al recupero di beni illegittimamente o inspiegabilmente accumulati» dal loro titolare (paragrafo 91); osservando, altresì, che la ratio di questa tipologia di confisca senza condanna è al tempo stesso, «compensatoria e preventiva», mirando essa, da un lato, a ripristinare la situazione che esisteva prima dell’acquisto illecito dei beni da parte del pubblico ufficiale; e, dall’altro, a impedire arricchimenti illeciti del soggetto, inviando il chiaro segnale agli ufficiali pubblici che le loro condotte illecite, anche laddove rimangano impunite in sede penale, non potranno assicurare loro alcun vantaggio economico (paragrafi 101-102).

10.4.3.- Pur non avendo natura penale, sequestro e confisca di prevenzione restano peraltro misure che incidono pesantemente sui diritti di proprietà  e di iniziativa economica, tutelati a livello costituzionale (artt. 41 e 42 Cost.) e convenzionale (art. 1 Prot. addiz. CEDU).

Esse dovranno, pertanto, soggiacere al combinato disposto delle garanzie cui la Costituzione e la stessa CEDU subordinano la legittimità  di qualsiasi restrizione ai diritti in questione, tra cui – segnatamente -: a) la sua previsione attraverso una legge (artt. 41 e 42 Cost.) che possa consentire ai propri destinatari, in conformità  alla costante giurisprudenza della Corte EDU sui requisiti di qualità  della “base legale” della restrizione, di prevedere la futura possibile applicazione di tali misure (art. 1 Prot. addiz. CEDU); b) l’essere la restrizione “necessaria” rispetto ai legittimi obiettivi perseguiti (art. 1 Prot. addiz. CEDU), e pertanto proporzionata rispetto a tali obiettivi, ciù² che rappresenta un requisito di sistema anche nell’ordinamento costituzionale italiano per ogni misura della pubblica autorità  che incide sui diritti dell’individuo, alla luce dell’art. 3 Cost.; nonchè c) la necessità  che la sua applicazione sia disposta in esito a un procedimento che – pur non dovendo necessariamente conformarsi ai principi che la Costituzione e il diritto convenzionale dettano specificamente per il processo penale – deve tuttavia rispettare i canoni generali di ogni “giusto” processo garantito dalla legge (artt. 111, primo, secondo e sesto comma, Cost., e 6 CEDU, nel suo “volet civil”), assicurando in particolare la piena tutela al diritto di difesa (art. 24 Cost.) di colui nei cui confronti la misura sia richiesta.

11.- Le specifiche questioni oggetto di esame in questa sede concernono, come anticipato, la garanzia della previsione per legge tanto della sorveglianza speciale, con o senza obbligo o divieto di soggiorno, quanto del sequestro e della confisca di prevenzione; e ciù² in relazione a due delle fattispecie normative di cosiddetta “pericolosità  generica” che traggono la loro origine nell’art. 1, numeri 1) e 2), della legge n. 1423 del 1956, poi confluite nell’art. 1, lettere a) e b), del d.lgs. n. 159 del 2011.

Nella prospettazione delle ordinanze di rimessione, tali fattispecie normative non sarebbero in grado di indicare con sufficiente precisione i presupposti delle misure in questione, sì da non consentire ai loro destinatari di poterne ragionevolmente prevedere l’applicazione.

11.1.- Come emerge dalla ricapitolazione storica poc’anzi compiuta (al punto 9), la formulazione delle disposizioni censurate rappresenta il lascito, mai sostanzialmente modificato nell’arco di più¹ di un secolo, di una produzione normativa ottocentesca che, nell’ambito della legislazione di polizia, aveva quali propri destinatari soggetti posti ai margini della società  – vagabondi, oziosi, sospettati per furti di campagna – che venivano attinti da misure limitative della libertà  personale o di circolazione, applicate direttamente dall’autorità  di pubblica sicurezza.

Alla progressiva opera di giurisdizionalizzazione di tali misure – alla quale hanno contribuito tanto le pronunce di questa Corte, quanto gli interventi del legislatore repubblicano – si è accompagnata una progressiva tipizzazione dei comportamenti assunti come presupposto delle misure di prevenzione (personali e, a partire dal 1982, patrimoniali), i cui destinatari iniziarono gradualmente ad essere individuati dal legislatore mediante il richiamo alle numerose tipologie specifiche di reato, tra cui quello di associazione mafiosa, che oggi sono confluite nell’elenco tassativo contenuto nell’art. 4 del d.l.gs. n. 159 del 2011.

Queste ultime, ormai numerosissime, fattispecie di cosiddetta pericolosità  “qualificata” – che restano del tutto estranee al presente giudizio di legittimità  costituzionale – sono rimaste tuttavia affiancate dalle più¹ antiche fattispecie di pericolosità  “generica”, che sono state solo parzialmente rimodulate a seguito dell’intervento di questa Corte nel 1980 e del legislatore nel 1988.

Nella giù  menzionata sentenza n. 177 del 1980, questa Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 1 della legge n. 1423 del 1956 nella parte in cui includeva tra i destinatari della misura personale della sorveglianza speciale «coloro che [&] per le manifestazioni cui abbiano dato luogo diano fondato motivo di ritenere che siano proclivi a delinquere». In quell’occasione, la Corte ha ritenuto inadeguata la «descrizione legislativa» della «fattispecie legale», sottolineando che «il principio di legalità  in materia di prevenzione [&], lo si ancori all’art. 13 ovvero all’art. 25, terzo comma, Cost., implica che la applicazione della misura [&] trovi il presupposto necessario in “fattispecie di pericolosità “, previste – descritte – dalla legge; fattispecie destinate a costituire il parametro dell’accertamento giudiziale e, insieme, il fondamento di una prognosi di pericolosità , che solo su questa base può dirsi legalmente fondata».

Come giù  rammentato, in seguito a tale pronuncia, il legislatore – con la legge n. 327 del 1988 – intervenuto espungendo altresì dalla disposizione in esame il riferimento ai «vagabondi» e agli «oziosi», nonchè introducendo il requisito, di carattere probatorio, degli «elementi di fatto».

Sono perಠsopravvissuti nel testo legislativo, e sono di qui confluiti nel nuovo art. 1 del d.lgs. n. 159 del 2011, le fattispecie – oggetto della presente censura di illegittimità  costituzionale – relative ai soggetti «abitualmente dediti a traffici delittuosi» e a «coloro [&] che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività  delittuose».

11.2.- La legittimità  di queste ultime disposizioni è stata di recente scrutinata, al metro del diritto internazionale dei diritti umani, dalla Grande Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo nella sentenza de Tommaso, del 23 febbraio 2017.

La Corte di Strasburgo ha ritenuto che le disposizioni in parola non soddisfino gli standard qualitativi – in termini di precisione, determinatezza e prevedibilità  – che deve possedere ogni norma che costituisca la base legale di un’interferenza nei diritti della persona riconosciuti dalla CEDU o dai suoi protocolli. In particolare, la Corte ha affermato che «nè la legge nè la Corte costituzionale hanno individuato chiaramente le “prove fattuali” o le specifiche tipologie di comportamento di cui si deve tener conto al fine di valutare il pericolo che la persona rappresenta per la società  e che può dar luogo a misure di prevenzione». La Corte ha pertanto ritenuto che la legge in questione non contenesse «disposizioni sufficientemente dettagliate sui tipi di comportamento che dovevano essere considerati costituire un pericolo per la società » (paragrafo 117); e ha quindi ribadito che le disposizioni sulla cui base era stata adottata la misura di prevenzione che aveva attinto il ricorrente «non indicasse[ro] con sufficiente chiarezza la portata o la modalità  di esercizio della ampissima discrezionalità  conferita ai tribunali interni, e non fosse[ro] pertanto formulat[e] con sufficiente precisione in modo da fornire una protezione contro le ingerenze arbitrarie e consentire al ricorrente di regolare la propria condotta e prevedere con un sufficiente grado di certezza l’applicazione di misure di prevenzione» (paragrafo 118).

Proprio tali vizi normativi hanno determinato nel caso concreto, secondo la Corte, la lesione del diritto del ricorrente alla libertà  di circolazione, riconosciuto dall’art. 2 del Prot. n. 4 CEDU.

11.3.- La sentenza de Tommaso è assunta quale punto di partenza delle censure formulate da tutte le ordinanze di rimessione, che denunciano la contrarietà  all’art. 117, comma 1, Cost. in riferimento all’art. 2 del Prot. n. 4 CEDU delle disposizioni in materia di misure di prevenzione personali sottoposte all’esame di questa Corte.

Muovendo poi dall’assunto che i medesimi requisiti di precisione, determinatezza e prevedibilità  della base normativa enucleati dalla Corte europea valgano in linea generale anche rispetto alle misure limitative del diritto di proprietà , due degli odierni rimettenti ritengono che le disposizioni in parola, nella misura in cui siano invocate a fondamento di misure di prevenzione patrimoniali, violino altresì l’ulteriore garanzia convenzionale di cui all’art. 1 del Prot. addiz. CEDU, che tutela per l’appunto il diritto di proprietà , e si pongano pertanto in contrasto con lo stesso art. 117, prima comma, Cost.

Altre censure svolte dalle ordinanze di rimessione coinvolgono, come anticipato, i parametri interni corrispondenti alle due garanzie convenzionali menzionate: gli artt. 13 e 25, terzo comma, Cost., per quanto riguarda le misure di prevenzione personali; l’art. 42 Cost. per quanto riguarda quelle patrimoniali.

11.4.- Prima di esaminare il merito di queste censure, occorre ancora rammentare che, giù  in epoca immediatamente precedente alla sentenza de Tommaso, la giurisprudenza di legittimità  aveva compiuto un commendevole sforzo di conferire, in via ermeneutica, maggiore precisione alle due fattispecie di “pericolosità  generica” qui all’esame. Tale sforzo interpretativo è stato ripreso e potenziato successivamente alla pronuncia della Corte EDU, al dichiarato fine di porre rimedio al deficit di precisione in quella sede rilevato.

Questa lettura convenzionalmente orientata, talora indicata come “tassativizzante”, muove dal presupposto metodologico secondo cui la fase prognostica relativa alla probabilità  che il soggetto delinqua in futuro è necessariamente preceduta da una fase diagnostico-constatativa, nella quale vengono accertati (con giudizio retrospettivo) gli elementi costitutivi delle cosiddette “fattispecie di pericolosità  generica”, attraverso un apprezzamento di «fatti», costituenti a loro volta «indicatori» della possibilità  di iscrivere il soggetto proposto in una delle categorie criminologiche previste dalla legge (Corte di cassazione, sezione prima, sentenza 1 febbraio 2018-31 maggio 2018, n. 24707; sezione seconda, sentenza 4 giugno 2015-22 giugno 2015, n. 26235; sezione prima, sentenza 24 marzo 2015-17 luglio 2015, n. 31209; sezione prima, sentenza 11 febbraio 2014-5 giugno 2014, n. 23641).

Con riferimento, in particolare, alle “fattispecie di pericolosità  generica” disciplinate dall’art. 1, numeri 1) e 2), della legge n. 1423 del 1956 e – oggi – dall’art. 1, lettere a) e b), del d.lgs. n. 159 del 2011 (disposizione, quest’ultima, alla quale per comodità  si farà  prevalentemente riferimento nel prosieguo), i loro elementi costitutivi sono stati dalla Corte di cassazione precisati nei termini seguenti.

L’aggettivo «delittuoso», che compare sia nella lettera a) che nella lettera b) della disposizione, viene letto nel senso che l’attività  del proposto debba caratterizzarsi in termini di “delitto” e non di un qualsiasi illecito (Corte di cassazione, sezione prima, sentenza 19 aprile 2018-3 ottobre 2018, n. 43826; sezione seconda, sentenza 23 marzo 2012-3 maggio 2012, n. 16348), sì da escludere, ad esempio, che «il mero status di evasore fiscale» sia sufficiente a fondare la misura, ben potendo l’evasione tributaria consistere anche in meri illeciti amministrativi (Corte di cassazione, sezione quinta, sentenza 6 dicembre 2016-9 febbraio 2017, n. 6067; sezione sesta, sentenza 21 settembre 2017-21 novembre 2017, n. 53003).

L’avverbio «abitualmente», che pure compare sia nella lettera a) che nella lettera b) della disposizione, viene letto nel senso di richiedere una «realizzazione di attività  delittuose […] non episodica, ma almeno caratterizzante un significativo intervallo temporale della vita del proposto» (Cass., n. 31209 del 2015), in modo che si possa «attribuire al soggetto proposto una pluralità  di condotte passate» (Corte di cassazione, sezione prima, sentenza 15 giugno 2017-9 gennaio 2018, n. 349), talora richiedendosi che esse connotino «in modo significativo lo stile di vita del soggetto, che quindi si deve caratterizzare quale individuo che abbia consapevolmente scelto il crimine come pratica comune di vita per periodi adeguati o comunque significativi» (Corte di cassazione, sezione seconda, sentenza 19 gennaio 2018-15 marzo 2018, n. 11846).

Il termine «traffici» delittuosi, di cui alla lettera a) del medesimo articolo, è stato in un caso definito come «qualsiasi attività  delittuosa che comporti illeciti arricchimenti, anche senza ricorso a mezzi negoziali o fraudolenti [&]», risultandovi così comprese anche attività  «che si caratterizzano per la spoliazione, l’approfittamento o l’alterazione di un meccanismo negoziale o dei rapporti economici, sociali o civili» (Cass., n. 11846 del 2018). In altra pronuncia, il termine è stato invece inteso come «commercio illecito di beni tanto materiali (in via meramente esemplificativa: di stupefacenti, di armi, di materiale pedopornografico, di denaro contraffatto, di beni con marchi o segni distintivi contraffatti, di documenti contraffatti impiegabili a fini fiscali, di proventi di delitti in tutte le ipotesi di riciclaggio) quanto immateriali (di influenze illecite, di notizie riservate, di dati protetti dalla disciplina in tema di privacy, etc.), o addirittura concernente esseri viventi (umani, con riferimento ai delitti di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), o di cui all’art. 600 cod. pen. e segg., ed animali, con riferimento alla normativa di tutela di particolari specie), nonchè a condotte lato sensu negoziali ed intrinsecamente illecite (usura, corruzione), ma comunque evitando che essa si confonda con la mera nozione di delitto […] da cui sia derivato una qualche forma di provento» (Cass., n. 53003 del 2017).

Il riferimento ai «proventi» di attività  delittuose, di cui alla lettera b) della disposizione censurata, viene poi interpretato nel senso di richiedere la «realizzazione di attività  delittuose che […] siano produttive di reddito illecito» e dalle quale sia scaturita un’effettiva derivazione di profitti illeciti (Cass., n. 31209 del 2015)

Nell’ambito di questa interpretazione “tassativizzante”, la Corte di cassazione – in sede di interpretazione del requisito normativo, che compare tanto nella lettera a) quanto nella lettera b) dell’art. 1 del d.lgs. n. 159 del 2011, degli «elementi di fatto» su cui l’applicazione della misura deve basarsi – fa infine confluire anche considerazioni attinenti alle modalità  di accertamento in giudizio di tali elementi della fattispecie. Pur muovendo dal presupposto che «il giudice della misura di prevenzione può ricostruire in via totalmente autonoma gli episodi storici in questione – anche in assenza di procedimento penale correlato – in virt๠della assenza di pregiudizialità  e della possibilità  di azione autonoma di prevenzione» (Cass., n. 43826 del 2018), si è precisato: che non sono sufficienti meri indizi, perchè la locuzione utilizzata va considerata volutamente diversa e più¹ rigorosa di quella utilizzata dall’art. 4 del d.lgs. n. 159 del 2011 per l’individuazione delle categorie di cosiddetta pericolosità  qualificata, dove si parla di «indiziati» (Cass., n. 43826 del 2018 e n. 53003 del 2017); che l’esistenza di una sentenza di proscioglimento nel merito per un determinato fatto impedisce, alla luce anche del disposto dell’art. 28, comma 1, lett. b), che esso possa essere assunto a fondamento della misura, salvo alcune ipotesi eccezionali (Cass., n. 43826 del 2018); che occorre un pregresso accertamento in sede penale, che può discendere da una sentenza di condanna oppure da una sentenza di proscioglimento per prescrizione, amnistia o indulto che contenga in motivazione un accertamento della sussistenza del fatto e della sua commissione da parte di quel soggetto (Cass., n. 11846 del 2018, n. 53003 del 2017 e n. 31209 del 2015).

12.- Le odierne questioni di legittimità  costituzionale devono, allora, assumere a proprio oggetto le disposizioni censurate nella lettura fornitane dalla più¹ recente giurisprudenza della Corte di cassazione, al fine di verificare se tale interpretazione – sviluppatasi in epoca in larga misura successiva alla sentenza della Corte EDU de Tommaso – ne garantisca ora un’applicazione prevedibile da parte dei consociati.

In materia di responsabilità  penale, invero, questa Corte ha da tempo sottolineato come «l’esistenza di interpretazioni giurisprudenziali costanti non valga, di per sì©, a colmare l’eventuale originaria carenza di precisione del precetto penale» (sentenza n. 327 del 2008), ribadendo recentemente, in termini assai netti, come nessuna interpretazione possa «surrogarsi integralmente alla praevia lex scripta, con cui si intende garantire alle persone “la sicurezza giuridica delle consentite, libere scelte d’azione” (sentenza n. 364 del 1988)» (sentenza n. 115 del 2018); e ciù² in quanto «nei paesi di tradizione continentale, e certamente in Italia» è indispensabile l’esistenza di un «diritto scritto di produzione legislativa» rispetto al quale «l’ausilio interpretativo del giudice penale non è che un posterius incaricato di scrutare nelle eventuali zone d’ombra, individuando il significato corretto della disposizione nell’arco delle sole opzioni che il testo autorizza e che la persona può raffigurarsi leggendolo» (sentenza n. 115 del 2018).

Tuttavia, allorchè si versi – come nelle questioni ora all’esame – al di fuori della materia penale, non può del tutto escludersi che l’esigenza di predeterminazione delle condizioni in presenza delle quali può legittimamente limitarsi un diritto costituzionalmente e convenzionalmente protetto possa essere soddisfatta anche sulla base dell’interpretazione, fornita da una giurisprudenza costante e uniforme, di disposizioni legislative pure caratterizzate dall’uso di clausole generali, o comunque da formule connotate in origine da un certo grado di imprecisione.

Essenziale – nell’ottica costituzionale così come in quella convenzionale (ex multis, Corte EDU, sezione quinta, sentenza 26 novembre 2011, Gochev c. Bulgaria; Corte EDU, sezione prima, sentenza 4 giugno 2002, Olivieiria c. Paesi Bassi; Corte EDU, sezione prima, sentenza 20 maggio 2010, Lelas c. Croazia) -, infatti, che tale interpretazione giurisprudenziale sia in grado di porre la persona potenzialmente destinataria delle misure limitative del diritto in condizioni di poter ragionevolmente prevedere l’applicazione della misura stessa.

12.1.- Nell’esaminare, dunque, se la giurisprudenza della Corte di cassazione della quale si è poc’anzi dato conto sia riuscita nell’intento di conferire un grado di sufficiente precisione, imposta da tutti i parametri costituzionali e convenzionali invocati, alle fattispecie normative in parola, occorre subito eliminare ogni equivoca sovrapposizione tra il concetto di tassatività  sostanziale, relativa al thema probandum, e quello di cosiddetta tassatività  processuale, concernente il quomodo della prova. Mentre il primo attiene al rispetto del principio di legalità  al metro dei parametri giù  sopra richiamati, inteso quale garanzia di precisione, determinatezza e prevedibilità  degli elementi costitutivi della fattispecie legale che costituisce oggetto di prova, il secondo attiene invece alle modalità  di accertamento probatorio in giudizio, ed è quindi riconducibile a differenti parametri costituzionali e convenzionali – tra cui, in particolare, il diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost. e il diritto a un “giusto processo” ai sensi, assieme, dell’art. 111 Cost. e dall’art. 6 CEDU – i quali, seppur di fondamentale importanza al fine di assicurare la legittimità  costituzionale del sistema delle misure di prevenzione, non vengono in rilievo ai fini delle questioni di costituzionalità  ora in esame.

Non sono, dunque, conferenti in questa sede i pur significativi sforzi della giurisprudenza – nella perdurante e totale assenza, nella legislazione vigente, di indicazioni vincolanti in proposito per il giudice della prevenzione – di selezionare le tipologie di evidenze (genericamente indicate nelle disposizioni in questione quali «elementi di fatto») suscettibili di essere utilizzate come fonti di prova dei requisiti sostanziali delle “fattispecie di pericolosità  generica” descritte dalle disposizioni in questa sede censurate: requisiti consistenti – con riferimento alle ipotesi di cui alla lettera a) dell’art. 1 del d.lgs. n. 159 del 2011 – nell’essere i soggetti proposti «abitualmente dediti a traffici delittuosi» e – con riferimento alla lettera b) – nel vivere essi «abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività  delittuose».

12.2.- Questa Corte ritiene che, alla luce dell’evoluzione giurisprudenziale successiva alla sentenza de Tommaso, risulti oggi possibile assicurare in via interpretativa contorni sufficientemente precisi alla fattispecie descritta dell’art. 1, numero 2), della legge n. 1423 del 1956, poi confluita nell’art. 1, lettera b), del d.lgs. n. 159 del 2011, sì da consentire ai consociati di prevedere ragionevolmente in anticipo in quali «casi» – oltre che in quali «modi» – essi potranno essere sottoposti alla misura di prevenzione della sorveglianza speciale, nonchè alle misure di prevenzione patrimoniali del sequestro e della confisca.

La locuzione «coloro che per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività  delittuose» è oggi suscettibile, infatti, di essere interpretata come espressiva della necessità  di predeterminazione non tanto di singoli “titoli” di reato, quanto di specifiche “categorie” di reato.

Tale interpretazione della fattispecie permette di ritenere soddisfatta l’esigenza – sulla quale ha da ultimo giustamente insistito la Corte europea, ma sulla quale aveva giù  richiamato l’attenzione la sentenza n. 177 del 1980 di questa Corte – di individuazione dei «tipi di comportamento» («types of behaviour») assunti a presupposto della misura.

Le “categorie di delitto” che possono essere assunte a presupposto della misura sono in effetti suscettibili di trovare concretizzazione nel caso di specie esaminato dal giudice in virt๠del triplice requisito – da provarsi sulla base di precisi «elementi di fatto», di cui il tribunale dovrà  dare conto puntualmente nella motivazione (art. 13, secondo comma, Cost.) – per cui deve trattarsi di a) delitti commessi abitualmente (e dunque in un significativo arco temporale) dal soggetto, b) che abbiano effettivamente generato profitti in capo a costui, c) i quali a loro volta costituiscano – o abbiano costituito in una determinata epoca – l’unico reddito del soggetto, o quanto meno una componente significativa di tale reddito.

Ai fini dell’applicazione della misura personale della sorveglianza speciale, con o senza obbligo o divieto di soggiorno, al riscontro processuale di tali requisiti dovrà  naturalmente aggiungersi la valutazione dell’effettiva pericolosità  del soggetto per la sicurezza pubblica, ai sensi dell’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011.

Quanto, invece, alle misure patrimoniali del sequestro e della confisca, i requisiti poc’anzi enucleati dovranno – in conformità  all’ormai consolidato orientamento della giurisprudenza di cui si è poc’anzi dato conto (al punto 10.3) – essere accertati in relazione al lasso temporale nel quale si è verificato, nel passato, l’illecito incremento patrimoniale che la confisca intende neutralizzare. Dal momento che, secondo quanto autorevolmente affermato dalle sezioni unite della Corte di cassazione, la necessità  della correlazione temporale in parola «discende dall’apprezzamento dello stesso presupposto giustificativo della confisca di prevenzione, ossia dalla ragionevole presunzione che il bene sia stato acquistato con i proventi di attività  illecita» (Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 26 giugno 2014-2 febbraio 2015, n. 4880), l’ablazione patrimoniale si giustificherà  se, e nei soli limiti in cui, le condotte criminose compiute in passato dal soggetto risultino essere state effettivamente fonte di profitti illeciti, in quantità  ragionevolmente congruente rispetto al valore dei beni che s’intendono confiscare, e la cui origine lecita egli non sia in grado di giustificare.

12.3.- L’altra fattispecie di cui all’art. 1, numero 1), della legge n. 1423 del 1956, poi confluita nell’art. 1, lettera a), del d.lgs. n. 159 del 2011, appare invece affetta da radicale imprecisione, non emendata dalla giurisprudenza successiva alla sentenza de Tommaso.

Alla giurisprudenza, infatti, non è stato possibile riempire di significato certo, e ragionevolmente prevedibile ex ante per l’interessato, il disposto normativo in esame.

Invero, come poc’anzi evidenziato, sul punto convivono tutt’oggi due contrapposti indirizzi interpretativi, che definiscono in modo differente il concetto di «traffici delittuosi». Da un lato, ad esempio, la sentenza della Corte di cassazione, n. 11846 del 2018, fa riferimento a «qualsiasi attività  delittuosa che comporti illeciti arricchimenti, anche senza ricorso a mezzi negoziali o fraudolenti [&]», ricomprendendovi anche attività  «che si caratterizzano per la spoliazione, l’approfittamento o l’alterazione di un meccanismo negoziale o dei rapporti economici, sociali o civili». Dall’altro, e sempre a guisa d’esempio, la pronuncia della Corte di cassazione, n. 53003 del 2017, si riferisce al «commercio illecito di beni tanto materiali [&] quanto immateriali [&] o addirittura concernente esseri viventi (umani [&] ed animali [&]), nonchè a condotte lato sensu negoziali ed intrinsecamente illecite [&], ma comunque evitando che essa si confonda con la mera nozione di delitto […] da cui sia derivato una qualche forma di provento», osservando ulteriormente che «nel senso comune della lingua italiana [&] trafficare significa in primo luogo commerciare, poi anche darsi da fare, affaccendarsi, occuparsi in una serie di operazioni, di lavori, in modo affannoso, disordinato, talvolta inutile, e infine, in ambito marinaresco, maneggiare, ma non può fondatamente estendersi al significato di delinquere con finalità  di arricchimento».

Simili genericissime (e tra loro tutt’altro che congruenti) definizioni di un termine geneticamente vago come quello di «traffici delittuosi», non ulteriormente specificato dal legislatore, non appaiono in grado di selezionare, nemmeno con riferimento alla concretezza del caso esaminato dal giudice, i delitti la cui commissione possa costituire il ragionevole presupposto per un giudizio di pericolosità  del potenziale destinatario della misura: esigenza, questa, sul cui rispetto ha richiamato non solo la Corte EDU nella sentenza de Tommaso, ma anche – e assai prima – questa stessa Corte nella sentenza n. 177 del 1980.

Nè siffatte nozioni di «traffici delittuosi», dichiaratamente non circoscritte a delitti produttivi di profitto, potrebbero mai legittimare dal punto di vista costituzionale misure ablative di beni posseduti dal soggetto che risulti avere commesso in passato tali delitti, difettando in tal caso il fondamento stesso di quella presunzione di ragionevole origine criminosa dei beni, che si è visto costituire la ratio di tali misure.

Pertanto, la descrizione normativa in questione, anche se considerata alla luce della giurisprudenza che ha tentato sinora di precisarne l’ambito applicativo, non soddisfa le esigenze di precisione imposte tanto dall’art. 13 Cost., quanto, in riferimento all’art. 117, comma primo, Cost., dall’art. 2 del Prot. n. 4 CEDU per ciù² che concerne le misure di prevenzione personali della sorveglianza speciale, con o senza obbligo o divieto di soggiorno; nè quelle imposte dall’art. 42 Cost. e, in riferimento all’art. 117, comma primo, Cost., dall’art. 1 del Prot. addiz. CEDU per ciù² che concerne le misure patrimoniali del sequestro e della confisca.

13.- Da ciù² consegue l’illegittimità  costituzionale, in ragione del loro contrasto con i parametri appena indicati, di tutte le disposizioni cui si riferiscono le questioni ritenute ammissibili (indicate al precedente punto 7), nella parte in cui consentono di applicare le misure di prevenzione della sorveglianza speciale, con o senza obbligo o divieto di soggiorno, del sequestro e della confisca, ai soggetti indicati nell’art. 1, numero 1), della legge n. 1423 del 1956, poi confluito nell’art. 1, lettera a), del d.lgs. n. 159 del 2011 («coloro che debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto, abitualmente dediti a traffici delittuosi»), restando assorbita la questione relativa all’art. 25, terzo comma, Cost.

Tali disposizioni si sottraggono invece alle censure di illegittimità  costituzionale in questa sede formulate, nel senso giù  precisato (supra, 12.2), nella parte in cui consentono di applicare le misure di prevenzione della sorveglianza speciale, con o senza obbligo o divieto di soggiorno, del sequestro e della confisca, ai soggetti indicati nell’art. 1, numero 2), della legge n. 1423 del 1956, poi confluito nell’art. 1, lettera b), del d.lgs. n. 159 del 2011 («coloro che per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività  delittuose»).

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara inammissibili gli interventi di M. S.;

2) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 1 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità ), nel testo vigente sino all’entrata in vigore del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), nella parte in cui consente l’applicazione della misura di prevenzione personale della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza, con o senza obbligo o divieto di soggiorno, anche ai soggetti indicati nel numero 1);

3) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 19 della legge 22 maggio 1975, n. 152 (Disposizioni a tutela dell’ordine pubblico), nel testo vigente sino all’entrata in vigore del d.lgs. n. 159 del 2011, nella parte in cui stabilisce che il sequestro e la confisca previsti dall’art. 2-ter della legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso, anche straniere) si applicano anche alle persone indicate nell’art. 1, numero 1), della legge n. 1423 del 1956;

4) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 4, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 159 del 2011, nella parte in cui stabilisce che i provvedimenti previsti dal capo II si applichino anche ai soggetti indicati nell’art. 1, lettera a);

5) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 16 del d.lgs. n. 159 del 2011, nella parte in cui stabilisce che le misure di prevenzione del sequestro e della confisca, disciplinate dagli articoli 20 e 24, si applichino anche ai soggetti indicati nell’art. 1, comma 1, lettera a);

6) dichiara inammissibili le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 3 e 5 della legge n. 1423 del 1956, dell’art. 19 della legge n. 152 del 1975, e degli artt. 1, 4, comma 1, lettera c), 6 e 8 del d.lgs. n. 159 del 2011, sollevate, tutte con riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 2 del Protocollo n. 4 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali (CEDU), firmato a Strasburgo il 16 settembre 1963 e reso esecutivo in Italia con decreto del Presidente della Repubblica n. 217 del 14 aprile 1982, dalla Corte d’appello di Napoli con l’ordinanza indicata in epigrafe (r. o. n. 154 del 2017);

7) dichiara inammissibili le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 3 e 5 della legge n. 1423 del 1956, e degli artt. 1, 4, comma 1, lettera c), 6 e 8 del d.lgs. n. 159 del 2011, sollevate, tutte con riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 2 del Prot. n. 4 CEDU, dal Tribunale ordinario di Udine con l’ordinanza indicata in epigrafe (r. o. n. 115 del 2017);

8) dichiara inammissibili le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 6, 8, 16, 20 e 24 del d.lgs. n. 159 del 2011, con riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 2 del Prot. n. 4 CEDU, e all’art. 25, terzo comma, Cost., nonchè degli artt. 20 e 24 del d.lgs. n. 159 del 2011, con riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ratificato e reso esecutivo con legge 4 agosto 1955, n. 848, tutte sollevate dal Tribunale di Padova con l’ordinanza indicata in epigrafe (r. o. n. 146 del 2017).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 gennaio 2019.

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M. M. Chiarini Pres., A. M. Andronio Rel. PARTI: Feudatari Alfredo, rappr. e difeso dagli avv.ti M. Ercolani, S. Lazzarini e C. Persichelli c. Autorità  di Bacino Laghi di Garda e Idro, rapp. e difesa dagli avv.ti M. Ballerini e P. Rolfo.

La misurazione introdotta dal d.m. 20.08.1948 n. 1170 non contrasta con l’art. 943 c.c.

1.- Acque pubbliche e private – Acque demaniali – Prossimità  a laghi pubblici – Misurazione alveo – Lido e spiaggia.

2.- Acque pubbliche e private – d.m. 20.08.1948 n. 1170 – Piena ordinaria.

1. In tema di individuazione dei terreni ricompresi nel demanio per la loro contiguità  a laghi pubblici, opera, secondo il criterio desumibile dall’art. 943 c.c., il principio per cui l’estensione dell’alveo – suscettibile di detta ricomprensione – va determinata con riferimento al libello delle piene ordinarie allo sbocco del lago, senza che si possa tener conto del perturbamento determinato da cause eccezionali (meteoriche, geosismiche o prodotte dall’opera dell’uomo per esigenze momentanee) e senza che dall’alveo propriamente detto possa distinguersi il lido – che, invece, è una componente strutturale del primo, individuato nei termini predetti – potendo soltanto l’alveo stesso distinguersi dalla “spiaggia”, come zona di terreno scoperto contigua all’alveo, la quale, ove esistente, resta assoggettata al regime della demanialità  per i pubblici usi sul lago.

2. La misurazione introdotta dal d.m. 20.08.1948 n. 1170 non contrasta con l’art. 943 c.c., posto che il citato d.m. ha determinato in concreto il livello raggiunto dalle acque allo sbocco del lago durante le piene ordinarie – in quanto ha aggiunto al valore dello zero idrometrico di Desenzano, pari a 64,08 m., il valore medio raggiunto dalle acque di 1,51 m. -, così integrando, in virt๠di dati tecnici, la nozione di piena ordinaria.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

l. L’Autorità  di Bacino Laghi di Garda e Idro ha convenuto in giudizio Feudatari Alfredo di fronte al T.R.A.P. presso la Corte d’appello di Milano, per sentirlo condannare al pagamento di indennizzi per l’uso di un’area, ritenuta demaniale, prossima al lago di Garda, in comune di Salà², per il periodo 2009-2013.

Il convenuto si è costituito negando la debenza delle somme e affermando la natura privata di tale area. La controversia si è incentrata sulla determinazione della quota limite dell’alveo del lago di Garda, essendo pacifico tra le parti che l’area oggetto di causa aveva opere impostate dalla quota di m 65,23 alla quota di m 65,43 s.l.m.

Il Tribunale ha indicato il limite dell’alveo a quota 65,59 s.l.m., corrispondente a quella posta da1 decreto del Ministro del lavoro pubblici 20 agosto 1948 n. 1170 e, conseguentemente, ha accolto la domanda di parte attrice.

2. Avverso la sentenza Feudatari Alfredo ha proposto appello davanti a questo Tribunale superiore, chiedendo la disapplicazione del decreto ministeriale n. 1170 del 1948.

Sul rilievo che lo stesso sarebbe illegittimo perchè dovrebbe trovare applicazione la quota di piena ordinaria di m 65,05.

3. Si è costituita l’autorità  di bacino, chiedendo il rigetto dell’appello.

4.Le parti costituite hanno depositato memorie conclusionali, con le quali insistono in quanto giù  dedotto.

MOTIVI DELLA DECISIONE

5. L’appello è infondato.

Con le sentenze Sez. U, n. 10908 del l9/l2/1994, Rv. 489295 – 01, e Sez. U, n.5491 del06l06ll994, Rv. 486904 – 01, si è affermato il principio secondo cui, in tema d’individuazione dei terreni ricompresi nel demanio per la loro contiguità  a laghi pubblici, opera, secondo il criterio desumibile dall’art. 943 cod. civ., il principio per cui l’estensione dell’alveo – suscettibile della detta ricomprensione – deve essere determinata con riferimento al livello delle piene ordinarie allo sbocco del lago, senza che si possa tener conto del perturbamento determinato da cause eccezionali (meteoriche, geosismiche o prodotte dall’opera dell’uomo per esigenze momentanee) e senza che dall’alveo propriamente detto possa distinguersi il lido, che, invece, è una componente strutturale del primo, come sopra individuato, potendo soltanto l’alveo stesso distinguersi dalla “spiaggia”,

come zona di terreno scoperto contigua all’alveo, la quale, ove esistente, resta assoggettata al regime della demanialità  per i pubblici usi del lago.

Tale principio ha trovato conferma nella giurisprudenza successiva (Sez. U, n. 15487 del 2210612017), la quale ha affermato, quanto al decreto ministeriale n. 1170 del 1948, che tale provvedimento ha determinato in concreto il livello raggiunto dalle acque allo sbocco del lago durante le piene ordinarie, in quanto ha aggiunto al valore dello zero idrometrico di Desenzano, pari a 64,08 m, il valore medio raggiunto dalle acque di 1,51 m: «esso si è tradotto, in definitiva, in una misurazione, che, in luogo di contravvenire alla norma del codice civile […] l’ha applicata, integrando, in virt๠di dati tecnici, la nozione di piena ordinaria».

Decisiva risulta, in particolare, la sentenza Sez. U, n. 22647 del 08/11/2016, presa nei confronti della stessa parte odierna ricorrente e con riferimento agli stessi luoghi, con la quale si è rigettato il ricorso avverso la sentenza di questo Tribunale superiore n. 108 del 2014, la quale aveva anch’essa fissato la quota di riferimento a m 65,59.

Rispetto a tali univoche affermazioni, l’appellante si limita a reiterare le mere indimostrate asserzioni di segno contrario giù  formulate nel giudizio di primo grado, secondo cui non sarebbe mai esistito un alveo con quota originaria di m 65,59 sul livello del mare e per questo dovrebbe essere disapplicato il d.m. n. 1170 del 1948.

6. L’appello deve, conseguentemente, essere rigettato con condanna del ricorrente, alla rifusione delle spese sostenute dalla controparte nel presente grado di giudizio, liquidate in complessivi euro 5.500,00, di cui euro 300,00 per esborsi, e oltre spese generali ed accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma l-quater, del d.P.R. n. l15 del 2002, come modificato dalla legge n. 228 del 2012, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del Consorzio,

dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l’appello, a norma del comma 1-Ars dello stesso art. 13.

P.Q.M.

il Tribunale superiore delle acque pubbliche, definitivamente pronunciando, così provvede :

l) rigetta l’appello;

2) condanna l’appellante alla rifusione delle spese processuali sostenute dalla controparte, che liquida in complessivi euro 5.500,00, di cui euro 300,00 per esborsi, e oltre spese generali ed accessori di legge;

3) ai sensi dell’art. 13, comma l-quater, del d.P.R. n. 115 del2002, come modificato dalla legge n. 228 del 2012, dà  atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del Consorzio, dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l’appello, a norma del comma l-bis dello stesso art. 13.

Così deciso nella Camera di consiglio del Tribunale superiore delle acque pubbliche in Roma il 20 giugno 2018.

L'articolo Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche – Sentenza – 11/1/2019 n.24 proviene da Giustamm.

Pres. Pozzi / Est. Grauso

Sull’obbligo di immediata impugnazione delle clausole escludenti della lex specialis

Contratti della P.A. – Clausole della lex specialis – Contrasto con norme di legge e regolamento – Momento – Individuazione. 
 

Pubblicato il 12/01/2017

sul ricorso numero di registro generale 1719 del 2016, proposto da:

Tenax International S.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Capecchi e Paolo Coli, con domicilio eletto presso lo studio lo studio del primo in Firenze, via Giorgio La Pira 17;

Publiambiente S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fausto Falorni, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via dell’Oriuolo 20; 
 

Ravo S.p.a.; 
 

previa sospensione dell’efficacia,
– del provvedimento assunto in data 7.12.2016 dal Delegato da Publiambiente S.p.A. per l’espletamento della procedura aperta, pubblicata dalla medesima Publiambiente S.p.a., “per la fornitura di n. 2 macchine operatrici spazzatrici stradali di piccole dim
– del provvedimento prot. n. 8202 in data 12.12.2016, a firma del Responsabile del Procedimento di Publiambiente S.p.A., avente ad oggetto “gara n. 29/2016 – procedura aperta per la fornitura di n. 2 macchine operatrici spazzatrici stradali aspiranti di p
– della lex specialis della gara di cui ai punti precedenti laddove il Titolo 3 – Sezione I del Disciplinare di Gara avente a rubrica “Requisiti di capacità tecnico-professionale” debba essere interpretato nel senso di non consentire la partecipazione all
– di tutti gli atti formati dal Delegato all’espletamento della procedura di gara e comunque dalla società resistente mediante i quali o sul presupposto dei quali si è ritenuto di dare luogo ad esclusione della ricorrente dalla procedura di gara;
– in ogni caso, del contratto che, medio tempore, dovesse essere stipulato da Publiambiente S.p.A. in relazione all’appalto per cui è giudizio;
– in parte qua, di tutti gli atti da essi presupposti o a essi successivi comunque inerenti l’illegittima esclusione della ricorrente dalla gara di cui sopra;
e comunque per l’accertamento del diritto di Tenax International S.r.l.al conseguimento del bene della vita rappresentato dalla partecipazione alla procedura di gara e dalla stipula del contratto di appalto di cui sopra.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Publiambiente S.p.a.;
Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2017 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato:
– che, sia pure con i limiti di sommarietà propri della cognizione cautelare, appare fondata l’eccezione di irricevibilità e inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa della stazione appaltante;
– che infatti l’art. 83 co. 8, secondo e terzo periodo, del D.Lgs. n. 50/2016 non sembra voler introdurre una disciplina innovativa del principio di tassatività delle cause di esclusione già enunciato dall’art. 46 co. 1-bis del D.Lgs. n. 163
– che conseguentemente, pur nel vigore della nuova “codificazione” in materia di contratti pubblici, continua a dover essere qualificato in termini di annullabilità, e non di nullità, il vizio della legge di gara che si ponga in contrasto con precetti ind
– che, in presenza di clausole immediatamente escludenti, non sembra potersi dubitare della sussistenza di un onere di immediata impugnazione in capo a chi ne contesti la legittimità;
– che, per le assorbenti ragioni esposte, la domanda cautelare non può trovare accoglimento;
– che, nondimeno, occorre fissare l’udienza per la trattazione di merito della controversia, a norma dell’art. 120 co. 6-bis c.p.a.;
– che le spese della presente fase seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo;

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) respinge la domanda cautelare e condanna la società ricorrente alla rifusione delle spese di fase, che liquida in complessivi euro 2.000,00, oltre agli accessori di legge.
Fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza del 22 marzo 2017, ore di rito.
La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2017 con l’intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Bernardo Massari, Consigliere
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO
 
 

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Pres. Patroni Griffi/ est. Castriota Scanderbeg

Sull’irrogabilità delle sanzioni per ritardato pagamento dei contributi di costruzione, anche in mancanza di preventiva escussione della garanzia fideiussoria

1.Edilizia e urbanistica – Oneri di urbanizzazione – Ritardo o omesso pagamento di contributi di costruzione – Sanzioni comunali – Applicabilità – Anche in assenza di preventiva escussione della garanzia fideiussoria e di attività sollecitatoria di pagamento
 

1.Un’amministrazione comunale ha il pieno potere di applicare, nei confronti dell’intestatario di un titolo edilizio, la sanzione pecuniaria prescritta dalla legge per il caso di ritardo ovvero di omesso pagamento degli oneri relativi al contributo di costruzione anche ove, in caso di pagamento dilazionato di detto contributo, abbia omesso di escutere la garanzia fideiussoria in esito alla infruttuosa scadenza dei singoli ratei di pagamento ovvero abbia comunque omesso di svolgere attività sollecitatoria del pagamento presso il debitore principale.
 

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 11 di A.P. del 2016, proposto da: 
Le Residence s.a.s., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Enrico Vedova, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Bergamo, 43; 

Comune di Ayas, in persona del sindaco legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Santilli e Gabriele Pafundi, con domicilio eletto presso l’avvocato Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare 14 A/4; 

Luca Vicari, UGF s.p.a. Divisione Unipol, non costituiti in giudizio; 

della sentenza del T.A.R. VALLE D’AOSTA – AOSTA n. 71/2011, resa tra le parti, concernente applicazione di sanzioni pecuniarie per mancato pagamento di oneri concessori;
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ayas;
Vista l’ordinanza 22 giugno 2016 n. 2766 con cui la Sezione quarta del Consiglio di Stato ha rimesso la decisione del ricorso a questa Adunanza plenaria;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2016 il consigliere di Stato Giulio Castriota Scanderbeg e udito per il Comune di Ayas l’avvocato Emanuela Romanelli per delega dell’avvocato Pafundi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

1. LA PROCEDURA OGGETTO DEL PRESENTE GIUDIZIO.
1.1 Il giudizio verte sulla legittimità dell’atto sindacale 15 gennaio 2011 n. 60 col quale il Comune di Ayas ha ingiunto alla qui appellante società Le Residence s.a.s. il pagamento della complessiva somma di euro 51.089,41 a seguito dell’accertamento dell’omesso e del ritardato pagamento delle rate relative ai contributi per oneri di urbanizzazione e per costi di costruzione dovuti in forza di due distinti tioli edilizi, rilasciati dallo stesso Comune il 28 agosto 1996 ed il 22 novembre 2003, per la realizzazione nella frazione di Champoluc di un fabbricato a civile abitazione e di un fabbricato ad uso commerciale.
In relazione alla concessione edilizia del 1996, il Comune di Ayas ha determinato gli oneri concessori, prevedendone il versamento in parte al rilascio del titolo edilizio ( come di fatto avvenuto) e, per la residua parte, in quattro rate, con scadenza rispettivamente alla data di inizio dei lavori, della ultimazione della copertura, della fine dei lavori e del rilascio del certificato di agibilità. Anche in occasione del rilascio del secondo titolo edilizio in variante del 2003, il Comune ha concesso al richiedente il beneficio della rateizzazione dei pagamenti relativi al contributo di costruzione.
In entrambi i casi, al beneficiario del titolo edilizio è stato richiesto di costituire una polizza fideiussoria in favore del Comune di Ayas, a garanzia del puntuale pagamento delle singole rate dei distinti contributi di costruzione, determinati in relazione alla stima degli oneri di urbanizzazione e dei costi di costruzione.
1.2 La questione principale che la controversia pone è se, alla scadenza dei termini previsti per il pagamento rateale del contributo di costruzione, sia individuabile un onere collaborativo in capo alla Amministrazione concedente, desumibile dai principi generali in tema di buona fede e correttezza nei rapporti obbligatori di matrice civilistica ovvero dal principio di leale collaborazione proprio dei rapporti intersoggettivi di diritto pubblico, che si spinga fino al punto di ritenere che l’Amministrazione sia obbligata alla sollecita escussione della garanzia fideiussoria, al fine di non aggravare la posizione del soggetto obbligato, tenuto altrimenti al pagamento ( oltre che delle rate non corrisposte) delle sanzioni di legge per omesso o ritardato pagamento.
La soluzione della questione incide direttamente sul tema della legittimità dell’atto sindacale impugnato in primo grado, posto che con tale atto l’Amministrazione comunale qui appellata ha richiesto alla società Le Residence s.a.s. il pagamento dei contributi ancora dovuti con la maggiorazione delle sanzioni per omesso o ritardato pagamento, pur non avendo mai provveduto all’escussione della garanzia fideiussoria né altrimenti sollecitato il debitore al pagamento di quanto ancora dovuto.
1.3 La causa impone la soluzione di due ulteriori questioni ( che tuttavia esulano dall’ambito cognitorio proprio di questa Adunanza plenaria delineato nell’ordinanza di rimessione e che in ogni caso necessitano di approfondimenti istruttori ) riguardanti : a) l’avvenuta ultimazione ( o meno) dei lavori assentiti con il primo titolo edilizio, posto che – come si è detto – al compimento dei lavori era stata cadenzato il pagamento della terza rata di contributo; b) la corretta imputazione dei pagamenti parziali eseguiti dal soggetto obbligato nel corso del tempo, imputazione che l’Amministrazione comunale ( nel provvedimento impugnato in primo grado) ha compiuto ascrivendo quei pagamenti parziali prima a tacitazione del credito relativo alle sanzioni (applicate con lo stesso provvedimento ingiuntivo ) e, soltanto per la residua parte, a parziale adempimento del debito relativo ai contributi ancora non versati. Entrambe le questioni sono controverse in quanto la società appellante assume che in realtà i lavori non siano mai stati completati ( donde l’insussistenza di un suo inadempimento – quantomeno in relazione alle rate di pagamento ancorate a detta scadenza – suscettibile di essere sanzionato). Quanto alla questione della imputazione dei pagamenti, la società appellante assume che l’Amministrazione avrebbe dovuto imputare i pagamenti parziali al debito per contributi e non al debito per sanzioni, in quanto il primo sarebbe più oneroso per il debitore.
2. IL GIUDIZIO DI PRIMO GRADO.
2.Con ricorso proposto dinanzi al TAR della Valle d’Aosta la società Le Residence s.a.s. ha impugnato il suindicato provvedimento ingiuntivo del sindaco del Comune di Ayas articolando sei motivi di censura e deducendo i seguenti argomenti difensivi a supporto della illegittimità del gravato provvedimento:
a) che i lavori non erano stati in realtà ancora ultimati, in quanto l’edificio difettava di accesso alla viabilità pubblica, e che quindi la rata di pagamento correlata alla fine dei lavori avrebbe dovuto ritenersi come non ancora scaduta ( al pari, a fortiori, delle rate successive);
b) che in generale il Comune di Ayas avrebbe dovuto escutere tempestivamente la garanzia fideiussoria, senza attendere inutilmente la decorrenza dei termini di pagamento e le ulteriori scansioni temporali previste dalla legge per la gradazione delle sanzioni pecuniarie in relazione al ritardo;
c) che il Comune, erroneamente, aveva imputato taluni pagamenti parziali eseguiti nel corso del tempo dalla società Le Residence a copertura delle sanzioni già maturate invece che a copertura delle rate dei contributi già scadute.
Con sentenza 2 novembre 2011 n. 71 il Tar ha respinto il gravame, giudicando infondate tutte le censure dedotte.
In particolare, il giudice di primo grado ha ritenuto infondati i motivi di ricorso con i quali si contestava l’accertamento relativo alla fine dei lavori (propedeutico all’applicazione della sanzione per ritardo nel pagamento della rata collegata a tale evento) ritenendo incensurabili gli accertamenti istruttori dell’Amministrazione, che correttamente aveva fissato la data di ultimazione dei lavori in epoca ben anteriore all’applicazione della sanzione per il ritardo.
In ordine al tema della legittimità delle sanzioni applicate per il ritardo nel pagamento delle rate relative ai suddetti contributi il Tar, pur dando atto della esistenza di diversi orientamenti giurisprudenziali in materia, ha respinto la pretesa della ricorrente volta ad individuare un onere collaborativo a carico della Amministrazione comunale funzionale, anche a mezzo della escussione della garanzia fideiussoria, all’attuazione del rapporto obbligatorio ed ha conseguentemente ritenuto legittimo il provvedimento sindacale, anche nella parte applicativa delle maggiorazioni a titolo di sanzioni per il ritardo.
Il giudice di primo grado ha infine respinto anche il motivo di ricorso con il quale si contestava la corretta imputazione dei pagamenti parziali eseguiti dalla società ricorrente nel corso degli anni, essendo stata ritenuta incensurabile la scelta dell’Amministrazione di imputare detti pagamenti prima alle somme dovute per sanzioni e poi a quelle dovute per i contributi originariamente determinati, e tanto in applicazione analogica del principio di diritto desumibile dall’art. 1194 c.c.( secondo cui il pagamento fatto in conto di capitali e di interessi deve essere imputato prima agli interessi ) essendo state le sanzioni qualificate alla stregua di accessori del credito, al pari degli interessi.
3. IL GIUDIZIO DI APPELLO DAVANTI ALLA IV SEZIONE DEL CONSIGLIO DI STATO.
3.1 Con ricorso in appello r.g. n. 3468/12, la società Le Residence s.a.s. ha criticato la impugnata sentenza tornando a riproporre in secondo grado le censure già disattese dal Tar.
In particolare, la società appellante ha diffusamente contestato le conclusioni raggiunge dai primi giudici, insistendo sul rilievo secondo cui il Comune non avrebbe potuto legittimamente applicare le sanzioni previste per il ritardato pagamento di contributi concessori avendo omesso di sollecitare, in violazione dei doveri di correttezza e buona fede, il pagamento del dovuto alla scadenza delle singole rate e non avendo mai portato ad escussione la garanzia fideiussoria.
3.2 La società appellante ha richiamato a tal proposito gli orientamenti della giurisprudenza amministrativa favorevoli alla propria tesi difensiva ( Cons. St., V, sentenze 5 febbraio 2003 n. 585 e 3 luglio 1995 n. 1001), lamentando che il giudice di primo grado abbia omesso di tener conto degli argomenti utilizzati nelle citate pronunce, addivenendo alla reiezione del ricorso sulla base di un’acritica o comunque non sufficientemente motivata adesione all’orientamento giurisprudenziale contrario.
A parere della società appellante, poiché era stata prestata, a garanzia del puntuale pagamento del contributo di costruzione, apposita garanzia fideiussoria ( priva del beneficio di preventiva escussione del debitore principale, ai sensi dell’ art. 1944, comma 2, cod. civ.) il Comune di Ayas ben avrebbe potuto riscuotere per tempo direttamente dal garante le rate dei contributi ancora dovuti, evitando in tal modo la maggiorazione degli importi per effetto dell’applicazione delle sanzioni per omesso o ritardato pagamento. Nella prospettazione dell’appellante, sarebbe vieppiù ravvisabile un obbligo ( e non una mera facoltà) per l’Amministrazione creditrice di escutere il garante nel caso di ritardato versamento dei contributi concessori, obbligo desumibile dai principi di buona fede e correttezza nei rapporti contrattuali oltre che dal principio, compendiato nell’art. 1227, comma 2, del cod. civ., di non aggravamento della posizione del debitore.
A diversamente opinare, ha osservato la società appellante, deriverebbe la paradossale conseguenza che l’Amministrazione comunale trarrebbe giovamento dal proprio comportamento illecito ( o quantomeno non diligente), nella misura in cui la sua inerzia sarebbe produttiva dei maggiori introiti relativi agli importi delle sanzioni dovute per il ritardo.
In sostanza, secondo l’appellante, il Comune di Ayas , una volta accertato il mancato pagamento delle rate relative agli oneri concessori ( oggi contributi di costruzione) avrebbe potuto e dovuto, senza particolari difficoltà, escutere il fideiussore, così evitando di aggravare la posizione della parte debitrice. Non avendolo fatto, l’Amministrazione dovrebbe ritenersi senz’altro decaduta dalla potestà di imporre sanzioni pecuniarie, donde la sicura illegittimità dell’atto avversato in primo grado.
La società appellante ha poi distintamente censurato i capi decisori della gravata sentenza che hanno affrontato, rigettandoli, gli ulteriori motivi inerenti all’epoca della ultimazione dei lavori nonché l’ulteriore questione della corretta imputazione dei pagamenti parziali eseguiti.
L’appellante ha quindi concluso per l’accoglimento, con l’appello, del ricorso di primo grado, con consequenziale annullamento, in riforma della impugnata sentenza, dell’atto in primo grado gravato.
Si è costituito in appello il Comune di Ayas per resistere all’appello e chiederne la reiezione. In particolare, l’Amministrazione comunale ha dedotto che, a suo avviso, la prestazione della garanzia fideiussoria da un lato non libererebbe il debitore dall’obbligo di adempiere nel rispetto dei termini di pagamento, dall’altro non porrebbe a carico della Amministrazione comunale alcun onere di sollecitare il pagamento ovvero di escutere la garanzia fideiussoria (pena altrimenti la ipotizzata decadenza dalla potestà sanzionatoria).
All’udienza pubblica del 21 aprile 2016, fissata per la trattazione dinanzi alla Sezione quarta del Consiglio di Stato, la causa è stata trattenuta per la decisione.
4. L’ORDINANZA DI RIMESSIONE DELLA CAUSA ALL’ADUNANZA PLENARIA.
4.1 Con ordinanza 22 giugno 2016 n. 2766, la Sezione quarta del Consiglio di Stato, investita del ricorso in appello r.g. n. 3468/12, ha ritenuto di rimettere la decisione della causa a questa Adunanza plenaria, ai sensi dell’art. 99, comma 1, del cod. proc. amm..
Nella parte in fatto della citata ordinanza la Sezione rimettente ha dato atto che, nell’ambito del ricorso originario, le deduzioni di parte appellante avevano riguardato tre distinti profili di gravame, avendo in particolare la ricorrente prospettato:
a) che i lavori non erano stati ancora ultimati in quanto, secondo la prospettazione della società Le Residence s.a.s., l’edificio difettava di accesso alla via pubblica donde non poteva ritenersi venuta a scadenza la rata di pagamento del contributo di costruzione fissata alla data della fine dei lavori (e, per conseguenza, anche la rata successiva);
b) che, in ogni caso, il Comune qui appellato avrebbe dovuto escutere tempestivamente il garante senza attendere la decorrenza dei termini di pagamento per l’irrogazione delle sanzioni;
c) che, infine, il Comune aveva imputato erroneamente taluni pagamento parziali a copertura delle sanzioni già maturate invece che a copertura delle rate relative agli oneri scaduti.
Ciò premesso la Sezione rimettente ha osservato come la questione centrale del giudizio fosse quella compendiata nella suindicata lett. b): e cioè se l’Amministrazione comunale sia legittimata a sanzionare il ritardo nel pagamento dei contributi di costruzione una volta che la stessa non si sia resa parte attiva nel richiedere al debitore principale ovvero al fideiussore, alle scadenze prestabilite, il pagamento delle rate scadute.
Su tale centrale questione del giudizio (in sé non esaustiva, posto che con l’appello sono state riproposte le ulteriori questioni di cui ai punti a) e c) che precedono) l’ordinanza di rimessione si è diffusamente soffermata, dando conto della esistenza di orientamenti non univoci nella giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, per il che ha ritenuto necessario un intervento chiarificatore di questa Adunanza plenaria al fine di risolvere la suindicata questione interpretativa.
4.2 L’ordinanza ha richiamato anzitutto l’art. 1 della legge n. 10 del 1977, che ha introdotto nell’ordinamento italiano il principio secondo cui ogni attività comportante trasformazione urbanistico-edilizia del territorio partecipa agli oneri da essa derivanti.
Ha rilevato il giudice rimettente come tale principio dell’onerosità del permesso di costruire sia oggi confermato dall’art. 11, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 (recante il Testo unico in materia edilizia), il quale precisa (art. 16, comma 1) che il relativo contributo è costituito da due quote, commisurate rispettivamente all’incidenza delle spese di urbanizzazione e al costo di costruzione dell’edificio assentito. La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è di norma ( salvo eventuale rateizzazione a richiesta dell’interessato) corrisposta all’atto del rilascio del permesso (ai sensi dell’ art. 16, comma 2) mentre la quota relativa al costo di costruzione è corrisposta in corso d’opera, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, non oltre sessanta giorni all’ultimazione della costruzione.
A completamento del quadro normativo applicabile alla fattispecie, il giudice rimettente ha osservato come, ai sensi dell’art. 16, comma 3, d.P.R. cit., al momento della quantificazione e della rateizzazione del contributo di costruzione gli enti locali richiedano all’intestatario del titolo edilizio la prestazione di una garanzia, nei modi indicati dall’art. 2 della legge n. 348 del 1982; e che, nel caso di ritardato od omesso pagamento del contributo di costruzione, l’art. 42 del d.P.R. cit. (il quale riproduce sostanzialmente le previsioni già contenute nell’art. 3 della legge n. 47 del 1985) prevede che siano applicate delle sanzioni pecuniarie, la cui determinazione in concreto è rimessa, sia pur nel rispetto di alcune soglie minime e massime fissate dalla legislazione nazionale, alla legislazione regionale.
4.3 Ciò premesso in ordine alle disposizioni normative applicabili alla fattispecie, l’ordinanza di rimessione dà conto della esistenza di un risalente orientamento giurisprudenziale di questo Consiglio di Stato, radicatosi con una prima sentenza della V Sezione ( n. 1001 del 1995) secondo cui, allorché il credito vantato dal comune per il contributo di costruzione nei confronti del titolare di una concessione edilizia sia assistito da garanzia fideiussoria, una siffatta obbligazione di garanzia, priva di beneficium excussionis ed al di là della solidarietà tra debitore principale e fideiussore, esclude che il comune stesso possa far legittimamente ricorso alle sanzioni ai sensi dell’art. 3 l. 28 febbraio 1985 n. 47 ( oggi art. 42 d.P.R cit.), salvo che l’amministrazione creditrice abbia previamente escusso infruttuosamente il fideiussore. Solo in tal modo il comune conseguirebbe il pronto soddisfacimento del proprio credito salvaguardando, ad un tempo, l’interesse del debitore al contenimento delle somme da corrispondere a quel titolo (in sostanza, escludendo le maggiorazioni a titolo di sanzione).
4.4 Seguendo la stessa linea interpretativa, in epoca più recente (Cons. St., V , n. 32 del 2003, V, n. 571 del 2003 e I, parere 17 maggio 2013 n. 11663) è stato affermato che qualora il titolare di una concessione edilizia abbia stipulato, a garanzia del versamento dei contributi, una polizza fideiussoria, non possono essere applicate le sanzioni previste dall’art. 3 della l. 28 febbraio 1985, n. 47, per il caso di omesso o ritardato versamento dei contributi, ove l’amministrazione creditrice, violando i doveri di correttezza e buona fede, non si sia attivata per tempo nel chiedere al garante il pagamento delle somme dovute.
A sostegno di tale indirizzo è stato tra l’altro addotto il rilievo che l’ente locale, ove il suo credito sia assistito da garanzia incondizionata, avrebbe uno specifico dovere, ai sensi degli artt. 1175, 1375 e 1227, comma 2, cod. civ., di richiedere quanto dovutogli al garante, con la conseguenza che, ove l’ente stesso ometta tale (ben esigibile) adempimento, violerebbe appunto l’obbligo per il creditore di non aggravare inutilmente la posizione del debitore.
Osserva la Sezione rimettente come, sul piano funzionale, tale orientamento giurisprudenziale faccia leva sull’ulteriore argomento secondo cui la previsione legislativa delle sanzioni per il mancato pagamento degli oneri concessori trovi ragione nella necessità per l’amministrazione di disporre tempestivamente delle somme dovute dai privati, onde poter procedere alla realizzazione delle necessarie infrastrutture di urbanizzazione: in tale contesto, un ente locale che sceglie di non incamerare subito la fideiussione non persegue la finalità di interesse pubblico per cui la sanzione è appunto predisposta (e cioè assicurare la tempestiva disponibilità delle somme per l’urbanizzazione) bensì altro scopo, ossia attendere che per effetto della scadenza dei termini di pagamento possano essere applicate le sanzioni con conseguente maggiorazione degli introiti.
4.5 La Sezione rimettente richiama poi altro indirizzo, seguito dalla giurisprudenza maggioritaria, che inquadra la fattispecie in esame in una prospettiva asseritamente pubblicistica, significativamente caratterizzata dalla presenza di strumenti – le sanzioni e la riscossione coattiva – tipici di un procedimento autoritativo e non paritetico. Secondo tale orientamento, la fideiussione – che il comune può richieder in caso di rateizzazione del versamento – non avrebbe affatto la finalità di agevolare l’adempimento del soggetto obbligato al pagamento, bensì costituirebbe una garanzia personale prestata unicamente nell’interesse dell’amministrazione, sulla quale non graverebbe pertanto alcun obbligo giuridico di preventiva escussione del fideiussore.
In sostanza, la garanzia sussidiaria servirebbe a scongiurare che il comune possa irrimediabilmente perdere una entrata di diritto pubblico, ma non varrebbe ad alleggerire la posizione del soggetto tenuto al pagamento, né attenuerebbe le conseguenze previste nel caso di un eventuale suo inadempimento, conseguenze appunto riconducibili all’applicazione delle sanzioni e alla riscossione coattiva dell’intera somma dovuta. (ex multis IV Sez. n. 5818 del 2012).
Tale maggioritario orientamento (IV n. 4320 del 2012, VI n. 5884 del 2014 e V n. 777 del 2016) si sarebbe peraltro fatto carico di precisare che la soluzione non cambierebbe quand’anche si volessero applicare alla fattispecie i principi desumibili dal diritto delle obbligazioni tra privati; ed invero, in materia di obbligazione “portable” , quale appunto quella pecuniaria, e con termine di adempimento che esonera dalla costituzione in mora del debitore, il creditore è soltanto facultato ad attivare la solidale responsabilità del fideiussore, senza che possa invece ritenersi tenuto ad escutere la fideiussione piuttosto che attendere il pagamento – ancorché tardivo – dell’obbligato principale, salva l’esistenza di apposita clausola in tal senso accettata dal creditore stesso.
Sempre secondo tale orientamento, non sarebbe pertinente il richiamo all’art. 1227, comma 2, cod. civ. – che riguarda l’esonero di responsabilità per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza – in primo luogo perché l’obbligazione relativa alle sanzioni pecuniarie di cui all’art. 3 della legge 28 febbraio 1985 n. 47 non avrebbe natura risarcitoria, configurandosi come obbligazione legale, con finalità chiaramente e univocamente “sanzionatorie”. In secondo luogo, in ragione del fatto che l’onere di diligenza che l’art. 1227, comma 2, fa gravare sul creditore non si estende alla sollecitudine nell’agire a tutela del proprio credito onde evitare maggiori danni, i quali sono viceversa da imputare esclusivamente alla condotta del debitore, tenuto al tempestivo adempimento della sua obbligazione (in tal senso, Corte cost. n. 308 del 1999 in tema di maggiorazione delle sanzioni amministrative per ritardato pagamento).
Dopo aver esposto le ragioni sottese ai distinti orientamenti giurisprudenziali il giudice rimettente esprime la sua netta preferenza per l’orientamento maggioritario, ritenuto più coerente con la disciplina applicabile alla fattispecie. E tuttavia, nell’ordinanza di rimessione, dà conto di un ulteriore e più recente indirizzo giurisprudenziale, che potrebbe definirsi intermedio rispetto ai precedenti.
4.6 In particolare, secondo tale ulteriore approccio interpretativo della Sezione quinta di questo Consiglio di Stato ( n. 5734 del 2014 e n.5287 del 2015) nella fattispecie oggetto di causa sussisterebbe un preciso onere collaborativo a carico dell’ente locale, desumibile dal principio di leale collaborazione tra cittadino e comune, avente valenza pubblicistica e rientrante nell’ambito dei principi di imparzialità di cui all’art. 97 Cost.; secondo tale indirizzo, il ritardo con cui il comune agisce per riscuotere le somme a titolo di contributi dovuti, se non può impedire del tutto l’applicazione delle sanzioni, atteso il carattere automatico delle sanzioni, scaturenti direttamente dalla legge, impedisce tuttavia l’applicazione delle sanzioni massime.
In sostanza, secondo tale innovativo orientamento, risulterebbe compatibile con l’interesse pubblico azionato, con il tenore delle disposizioni applicabili e con i principi costituzionali che ispirano i rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione che l’ente locale provveda alla riscossione della sanzione ma soltanto nella misura minima, conseguente all’accertamento del ritardo protrattosi per i primi 120 giorni ( ai sensi dell’ art. 42, comma 2, lett. a) del d.P.R. n. 380 del 2001). Per converso, sarebbero inapplicabili le maggiori sanzioni previste per ritardi superiori nella misura in cui l’amministrazione, con un comportamento improntato a diligenza e buona fede avrebbe potuto evitare, a mezzo della tempestiva escussione della garanzia fideiussoria, di aggravare la posizione debitoria dell’intestatario del titolo edilizio .
Proprio in ragione della eterogeneità delle posizioni che si riscontrano nella giurisprudenza di questo Consiglio di Stato il giudice rimettente, senza nascondere la sua già manifestata preferenza per l’orientamento espresso dalla giurisprudenza maggioritaria, ha ritenuto di rimettere la risoluzione della questione interpretativa a questa all’Adunanza plenaria, che è stata così investita della decisione del ricorso a norma dell’art. 99, comma 1, cod.proc.amm..
4.7 Per effetto del rinvio della causa dinanzi a questa Adunanza plenaria è stata fissata l’udienza pubblica del 5 ottobre 2016 alla quale il ricorso è stato trattenuto per la sentenza.
5. CONSIDERAZIONI DELLA ADUNANZA PLENARIA.
5.1 Ritiene l’Adunanza plenaria che, nell’ambito dei contrastanti orientamenti giurisprudenziali di cui ha riferito il giudice rimettente, sia senz’altro condivisibile l’orientamento maggioritario maturato in seno a questo Consiglio di Stato.
La soluzione si impone alla luce delle chiare previsioni delle disposizioni normative applicabili alla fattispecie nonché alla luce dei principi generali dell’ordinamento.
Per vero, può fin d’ora anticiparsi come il quadro delle diposizioni normative applicabili al caso in esame non consenta di individuare, a carico della Amministrazione comunale qui appellata, un onere di collaborazione con il debitore nella finalizzazione del pagamento del contributo di costruzione tale per cui la sua violazione possa tradursi in una decadenza della stessa Amministrazione dal potere di sanzionare il ritardo nel pagamento.
Peraltro, la soluzione non muta a seconda che la questione controversa sia affrontata sulla base dei principi desumibili dal sistema normativo applicabile ai rapporti intersoggettivi di diritto amministrativo, al cui novero la fattispecie andrebbe ascritta (quantomeno in relazione al rapporto debitore principale-pubblica amministrazione) ovvero attingendo ai canoni interpretativi di matrice civilistica.
Ed infatti, quale che sia l’approccio interpretativo che si voglia seguire, si deve ritenere che resti in ogni caso integro il potere-dovere della amministrazione comunale di applicare le sanzioni pecuniarie per il ritardo nel pagamento dei contributi di costruzione al semplice verificarsi delle condizioni previste dalla legge, dovendosi per contro escludere la sussistenza di un obbligo di preventiva escussione della garanzia fideiussoria.
5.2 Giova premettere, riguardo alla natura del contributo di costruzione dovuto dal soggetto che intraprenda un’iniziativa edificatoria, che detto contributivo rappresenta una compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione.
In altri termini, fin dalla legge che ha introdotto nell’ordinamento il principio della onerosità del titolo a costruire ( art. 1 della legge n. 10 del 1977), la ragione della compartecipazione alla spesa pubblica del privato è da ricollegare sul piano eziologico al surplus di opere di urbanizzazione che l’amministrazione comunale è tenuta ad affrontare in relazione al nuovo intervento edificatorio del richiedente il titolo edilizio.
Il contributo per il rilascio del permesso di costruire ha natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, ed ha carattere generale, prescindendo totalmente delle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi, venendo altresì determinato indipendentemente sia dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio, sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere.
In sostanza, le opere di urbanizzazione ( per la cui remunerazione il contributo viene imposto) hanno spesso portata più ampia rispetto a quelle strettamente necessarie ad urbanizzare il nuovo insediamento edilizio posto in essere da chi abbia ottenuto il titolo edilizio ed hanno quindi sovente natura indivisibile, nel senso che non sono frazionabili in porzioni funzionali al soddisfacimento delle esigenze dei singoli nuovi insediati. In ragione di tanto, per l’esecuzione di dette opere, da realizzare in conseguenza del fatto edificatorio in sé considerato, l’amministrazione comunale attinge normalmente alla fiscalità generale, senza necessariamente attendere il pagamento del contributo da parte dell’obbligato, e quindi a prescindere dal suo puntuale adempimento.
Per tale motivo, quand’anche risultino trasfuse in apposita convenzione urbanistica, le prestazioni da adempiere da parte dell’amministrazione comunale e del privato intestatario del titolo edilizio non sono tra loro in posizione sinallagmatica. Come si è detto, infatti, l’amministrazione è tenuta ad eseguire le opere di urbanizzazione ed a dotare degli indispensabili standard il comparto ove viene allocato il nuovo insediamento edilizio a prescindere dal puntuale pagamento del contributo di costruzione da parte del soggetto che abbia ottenuto il titolo edilizio; per parte sua, questi è tenuto al pagamento del contributo senza poter pretendere la previa realizzazione delle opere di urbanizzazione.
Da ciò discende che il soggetto obbligato sia tenuto a corrispondere il contributo di costruzione nel rispetto dei termini convenuti e che l’amministrazione comunale deve eseguire le opere di urbanizzazione in coerenza, anche sul piano temporale, allo sviluppo edilizio del territorio.
5.3 Vale altresì osservare, ancora in via preliminare, come il contributo di costruzione, quale prestazione patrimoniale imposta funzionale a remunerare l’esecuzione di opere pubbliche, si collochi pacificamente nell’alveo dei rapporti di diritto pubblico. Ne è ulteriore riprova il fatto che , come si dirà meglio in seguito, il suo mancato pagamento legittima l’amministrazione all’applicazione di sanzioni pecuniarie crescenti in rapporto all’entità del ritardo ( art. 42 d.P.R. cit.) e, in caso di persistenza dell’inadempimento, alla riscossione del contributo e delle sanzioni secondo le norme vigenti in materia di riscossione coattiva delle entrate ( art. 43 d.P.R. cit.).
5.4 Tali preliminari affermazioni di principio, ad avviso di questa Adunanza plenaria, non sono senza conseguenze, per le ragioni che saranno via via esplicitate più avanti, nella risoluzione nei sensi già indicati del quesito interpretativo qui all’esame.
5.5 In tale direzione conduce anzitutto l’argomento, di per sé dirimente, di natura esegetico-letterale, desumibile dal contenuto delle specifiche disposizioni normative applicabili alla fattispecie.
Il riferimento è qui sia alla disposizione ( art. 16 d.P.R. cit.) che prevede il meccanismo della prestazione della garanzia per il caso di pagamento rateale del contributo di costruzione, sia alla disposizione ( art 42 d.P.R. cit. ) che disciplina le sanzioni per l’omesso o ritardato pagamento.
Orbene, nessuna di tali disposizioni consente di enucleare elementi letterali da cui desumere, anche indirettamente, la sussistenza di un onere collaborativo, o soltanto sollecitatorio dell’adempimento, a carico della amministrazione creditrice del contributo, una volta che siano venuti a scadenza i termini per il pagamento.
In particolare, l’art. 16, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, la cui rubrica reca contributo di costruzione prevede – per quel che qui rileva – che il Comune possa rateizzare, su richiesta dell’interessato, la quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione mentre, per ciò che attiene alla quota di contributo relativa al costo di costruzione, la norma (art. 16, comma 3) dispone che la stessa sia corrisposta in corso d’opera, con le modalità e le garanzie previste dal Comune.
Pertanto, la fonte normativa che attribuisce al Comune la facoltà richiedere garanzia all’intestatario di un titolo edilizio cui sia stato accordato il beneficio della rateizzazione del contributo di costruzione ( nelle due componenti suindicate) nulla prevede riguardo all’ipotizzato dovere dell’amministrazione di attivarsi al più presto per la escussione della garanzia fideiussoria.
Pertanto, già in base a tale rilievo, appare evidente come la costruzione interpretativa che enuclea dal sistema giuridico il suddetto dovere collaborativo in capo all’amministrazione risulti sfornita di una sicura base legale.
Ancor più significativo in tal senso il dettato letterale della disposizione che regola l’applicazione delle sanzioni.
L’art.42 del d.P.R. n. 380 del 2001 ( che riproduce il contenuto dell’art. 47 della legge 28 febbraio 1985 n. 47) prevede che “le regioni determinano le sanzioni per il ritardato o mancato versamento del contributo di costruzione in misura non inferiore a quanto previsto nel presente articolo e non superiore al doppio. Dispone più nel dettaglio la norma che il mancato versamento, nei termini stabiliti, del contributo di costruzione di cui all’articolo 16 comporta:
a) l’aumento del contributo in misura pari al 10 per cento qualora il versamento del contributo sia effettuato nei successivi centoventi giorni;
b) l’aumento del contributo in misura pari al 20 per cento quando, superato il termine di cui alla lettera a), il ritardo si protrae non oltre i successivi sessanta giorni;
c) l’aumento del contributo in misura pari al 40 per cento quando, superato il termine di cui alla lettera b), il ritardo si protrae non oltre i successivi sessanta giorni.
Recita ancora la disposizione che le misure di cui alle lettere precedenti non si cumulano e che, nel caso di pagamento rateizzato, le norme di cui al secondo comma si applicano ai ritardi nei pagamenti delle singole rate.
Infine, la norma stabilisce che decorso inutilmente il termine di cui alla lettera c) del comma 2, il comune provvede alla riscossione coattiva del complessivo credito nei modi previsti dall’articolo 43. E che, in mancanza di leggi regionali che determinino la misura delle sanzioni di cui al presente articolo, queste saranno applicate nelle misure indicate nel comma 2.
Di contenuto sostanzialmente analogo la legge regionale della Valle d’Aosta 6 aprile 1998 n. 11 ( adottata sulla base della legge 28 febbraio 1985, n. 47 art.3), applicabile alla fattispecie di causa, che tuttavia ha graduato diversamente ( in misura più consistente) gli aumenti del contributo dovuti in relazione al ritardo nel pagamento, determinandoli nella misura minima del 20% ( per il caso di ritardo contenuto entro il termine di 120 gg dalla scadenza del primo termine), nella misura intermedia del 40% ( per il caso di ritardo contenuto entro gli ulteriori 60 gg) fino a giungere al 100% del contributo (per ritardi ancora superiori).
Orbene, anche dalla portata letterale delle disposizioni che integrano il regime sanzionatorio, si evince come l’applicazione dell’aumento di contributo sia correlata al fatto in sé del suo mancato o non puntuale pagamento da parte dell’obbligato, senza distinzione alcuna, sul piano delle conseguenze del meccanismo sanzionatorio, tra l’ipotesi dell’obbligazione del solo debitore e quella in cui sia stata prestata una garanzia fideiussoria accessoria per il pagamento del suddetto contributo. E soprattutto, ciò che appare davvero dirimente, è che la norma sanzionatoria (nazionale o regionale) non riconnette rilevanza alcuna ai comportamenti delle parti diverse dal debitore principale ( e cioè della amministrazione e del fideiussore) antecedenti al fatto-inadempimento. Ciò che unicamente rileva, nella logica della norma sanzionatoria, è il semplice mancato pagamento della rata di contributo imputabile al debitore principale.
L’argomento esegetico-letterale depone pertanto per l’insussistenza di un dovere di “soccorso” dell’amministrazione comunale nei confronti del beneficiario di un titolo edilizio in ritardo nel pagamento del contributo di costruzione. Per contro, sempre sulla base del tenore letterale delle richiamate disposizioni, l’amministrazione è tenuta, trattandosi di attività vincolata prevista direttamente dalla fonte normativa di rango primario ( che trova applicazione ove la regione non abbia diversamente articolato l’entità delle sanzioni nel rispetto dei parametri fissati dalla legge nazionale) , all’applicazione delle sanzioni alla scadenza dei termini di pagamento, senza potersi sottrarre al potere-dovere di aumentare, in funzione sanzionatoria, l’importo del contributo dovuto.
5.6 Da quanto appena detto discende che risulta sfornita di base normativa ogni opzione interpretativa che correli il potere sanzionatorio del comune al previo esercizio dell’onere di sollecitazione del pagamento presso il debitore principale ovvero presso il fideiussore.
Ed invero il sistema di pagamento del contributo di costruzione è caratterizzato dalla presenza solo eventuale di una garanzia prestata per l’adempimento del debito principale e di un parallelo strumento a sanzioni crescenti, con chiara funzione di deterrenza dell’inadempimento, che trova applicazione, in base alla legge, al verificarsi dell’inadempimento dell’obbligato principale.
In tale sistema, l’amministrazione comunale, allo scadere del termine originario di pagamento della rata ha solo la facoltà di escutere immediatamente il fideiussore onde ottenere il soddisfacimento del suo credito; ma ove ciò non accada, l’amministrazione avrà comunque il dovere/potere di sanzionare il ritardo nel pagamento con la maggiorazione del contributo a percentuali crescenti all’aumentare del ritardo. Peraltro, solo alla scadenza di tutti termini fissati al debitore per l’adempimento (e quindi dopo aver applicato le massime maggiorazioni di legge), l’Amministrazione avrà il potere di agire nelle forme della riscossione coattiva del credito nei confronti del debitore principale ( art. 43 d.P.R. n. 380 del 2001). La portata di tale ultima disposizione è peraltro tale da ritenere che l’amministrazione, se pure non è impedita dallo svolgere attività sollecitatoria dei pagamenti ( senza attingere al rimedio straordinario della riscossione coattiva) in occasione delle scadenze dei termini intermedi cui sono correlati gli aumenti percentuali del contributo secondo il già indicato modello, è certo facultata ad attendere il volontario pagamento da parte del debitore (e eventualmente del suo fideiussore), salvo in ogni caso restando il suo potere-dovere di applicare le sanzioni di legge per il ritardato pagamento.
Per quanto su evidenziato, deve convenirsi sul fatto che la lettera della legge sia chiara nell’assegnare all’amministrazione il potere/dovere di applicare le sanzioni al verificarsi di un unico presupposto fattuale, e cioè il ritardo nel pagamento da parte dell’intestatario del titolo edilizio ( o di chi gli sia subentrato secundum legem).
La stretta osservanza del principio di legalità, imposta dalla rigorosa applicazione del canone interpretativo- letterale delle disposizioni richiamate, comporta pertanto che va ritenuta legittima l’applicazione delle sanzioni per il ritardo, a prescindere da richieste di pagamento che siano potute venire all’interessato o al suo fideiussore dalla amministrazione concedente il titolo edilizio. In definitiva, la facoltà per l’amministrazione di escutere direttamente il fideiussore (nei casi, quali quello di specie, in cui non è stato convenuto il beneficium excussionis) non può tradursi, in difetto di espressa previsione normativa, in una decadenza dell’amministrazione dal potere di sanzionare il pagamento tardivo dell’obbligato, essendo tale potere incondizionatamente previsto ( allo stato attuale della legislazione) dall’art. 42 d.P.R. cit.e dall’art.72 della legge 6 aprile 1998 n.11 della Regione Valle d’Aosta .
Tali conclusioni risultano coerenti con l’affermazione secondo cui il principio di legalità che connota l’azione dei pubblici poteri va letto in una duplice declinazione: in senso proprio, secondo cui non può darsi esercizio legittimo di potere senza che sussista una specifica fonte legislativa legittimante; ma anche nel senso che, ove detta fonte legislativa sussista e, come nella fattispecie oggetto di causa, l’esercizio del potere ( sanzionatorio) sia vincolato al verificarsi di taluni presupposti fattuali, l’amministrazione non potrebbe, dopo aver riscontrato la ricorrenza delle condizioni previste dalla legge, sottrarsi legittimamente al suo esercizio.
Ora, in applicazione di tali chiari principi normativi, il soggetto che abbia omesso o ritardato il pagamento del contributo di costruzione incorre nelle sanzioni per ritardato pagamento. Peraltro, il regime giuridico che connota la genesi e le modalità di riscossione del contributo de quo esclude che possano essere configurate ipotesi di non debenza della specifica prestazione patrimoniale diverse da quelle individuate dal legislatore (v. in tal senso, Cons. Stato, sez. V, 20 aprile 2009, n. 2359).
5.7 Tali considerazioni sarebbero già sufficienti a ritenere che la corretta soluzione della questione interpretativa sia quella già individuata dalla giurisprudenza prevalente di questo Consiglio di Stato (ex multis IV n. 5818 del 2012, IV n. 4320 del 2012 e V n. 777 del 2016), senza che la soluzione al quesito possa mutare nei casi in cui – quale quello oggetto di causa – al debitore principale si aggiunga un ulteriore obbligato ( il fideiussore) in funzione di un rafforzamento della garanzia patrimoniale. Ove sia costituita a richiesta della amministrazione, la garanzia fideiussoria, quale obbligazione accessoria di quella principale, è prestata nell’interesse esclusivo dell’ente locale, al fine di offrire maggiori garanzie di soddisfacimento del gettito relativo alla speciale entrata di diritto pubblico di che trattasi (i.e. il pagamento del contributo di costruzione) e rappresenta, ex latere debitoris, l’onere correlato al beneficio della rateizzazione del pagamento.
Sarebbe paradossale se, in tale situazione giuridico-fattuale, per effetto del rilascio di una garanzia fideiussoria in suo favore, l’amministrazione risultasse privata del potere di sanzionare il ritardo o l’omesso pagamento del debitore principale se solo abbia mancato di escutere il fideiussore alla scadenza del termine di pagamento; altrettanto illogico sarebbe che, correlativamente, con la stipula della polizza fideiussoria , il debitore principale possa conseguire un’esimente speciale, non prevista dalla legge, rispetto all’applicazione a suo carico delle sanzioni per omesso o ritardato pagamento (nella misura in cui, così ragionando, alla scadenza del termine di pagamento, o l’amministrazione provvede ad escutere tempestivamente il fideiussore o perde il diritto di applicare le sanzioni di legge).
Si aggiunga che, come correttamente rilevato nella richiamata sentenza di questo Consiglio di Stato n. 777 del 2016, nei casi – quali quello in esame – di fideiussione con clausola a prima richiesta non alterante il tipo normativo di garanzia fideiussoria in senso stretto (e quindi non assimilabile al cd. contratto autonomo di garanzia), troverebbe comunque applicazione, sul piano dei principi generali, l’art. 1942 cod.civ.: a mente del quale la fideiussione si estende “a tutti gli accessori del debito principale”, con esclusione tuttavia delle somme dovute ad altro titolo ( quali certamente le sanzioni amministrative dovute ex lege per il ritardato versamento dei ratei del contributo di urbanizzazione. In tal senso, Cass. 12 giugno 2001 n. 7885). Nel caso di specie, peraltro, l’esclusione della responsabilità del fideiussore per il pagamento delle sanzioni risulta poi espressamente esclusa dal tenore testuale della polizza fideiussoria versata in atti.
Da ciò conseguirebbero difficoltà ulteriori per l’amministrazione comunale nella riscossione del credito, ove dovesse predicarsi la sussistenza di una regola praeter legem che condizionasse la legittimità delle sanzioni alla previa escussione del fideiussore. Ed infatti, prima della scadenza del termine di pagamento, il comune non potrebbe azionare la garanzia; una volta scaduto il termine, l’ente non potrebbe richiedere al fideiussore (il quale, per quanto detto, sarebbe tenuto solo nei limiti del contributo omesso) le maggiorazioni del contributo dovute a titolo sanzionatorio. Con il risultato che, ove dovesse accedersi alla tesi del necessario coinvolgimento del fideiussore, l’amministrazione dovrebbe indirizzare in senso bidirezionale l’azione esecutiva, non utilizzando lo strumento normativo ben più rapido ed efficace che la legge le affida (art. 43 d.P.R. cit), rappresentato dalla riscossione coattiva di diritto pubblico nei confronti del solo debitore principale, per tutte le somme derivanti da contributi omessi o pagati in ritardo e dalle maggiorazioni dovute ex lege a titolo di sanzioni pecuniarie.
Tale ulteriore contraddizione dimostra come debba essere senz’altro preferita la soluzione che esclude che l’applicazione delle sanzioni di legge possa essere correlata alla previa escussione della garanzia e come non sia ragionevolmente esigibile richiedere alla amministrazione comunale una tale attività supplementare nell’attuazione del rapporto obbligatorio.
5.8 D’altra parte, gli argomenti utilizzati dalla giurisprudenza minoritaria di questo Consiglio di Stato, pur se non scevri di qualche aspetto suggestivo, risultano tuttavia non utili, ad un più approfondito esame, a ricostruire la sussistenza del predetto onere collaborativo a carico della Amministrazione anche sulla base dei principi desumibili dal diritto civile.
Si è detto che, secondo l’indirizzo giurisprudenziale minoritario, il problema interpretativo all’esame non può che risolversi facendo coerente applicazione dei principi civilistici in tema di obbligazioni, primo fra tutti quello che impone al creditore in buona fede di collaborare con il debitore ai fini del puntuale adempimento dell’obbligazione.
Osserva l’Adunanza plenaria che, nella fattispecie in esame, l’applicazione dei canoni civilistici della correttezza e della buona fede nell’adempimento delle obbligazioni ed in sede di esecuzione contrattuale ( artt. 1175 e 1375 cod.civ.), ove anche applicati allo speciale rapporto che lega- in posizione non paritetica- l’Amministrazione che rilascia il titolo edilizio ed il privato cittadino ( cui viene imposto il pagamento dei relativi oneri) non potrebbe condurre a conclusioni diverse da quelle fin qui esposte.
Ed invero, anche nei rapporti interprivati, il mancato pagamento, alla scadenza del termine convenuto, di un’obbligazione portable da eseguirsi al domicilio del creditore ( nel cui genus rientra pacificamente l’obbligazione pecuniaria ai sensi dell’art. 1182, comma 2, cod.civ.) determina ipso facto l’inadempimento del debitore, il quale è costituito in mora senza necessità di intimazione o richiesta fatta per iscritto ( cfr. art. 1219 cod.civ.). Non è pertanto esigibile, neanche secondo i canoni del diritto civile, un onere collaborativo a carico dell’amministrazione creditrice tale per cui la stessa possa essere giuridicamente tenuta a sollecitare il pagamento del credito alla scadenza del termine ovvero ad escutere tempestivamente ( e necessariamente) l’obbligazione fideiussoria prestata in suo favore. E, d’altra parte, anche secondo i canoni civilistici, il creditore non è onerato, e ancor meno obbligato, ad escutere preventivamente il fideiussore prima di agire nei confronti del debitore (salvo che non si rinvenga una clausola contrattuale in tal senso).
Per tutte le ragioni già enunciate è da escludere che un siffatto onere sussista ed è del pari escluso che la sua ipotizzata genesi possa ricondursi al dovere di correttezza ( art. 1175 cod. civ.) cui devono ispirare il comportamento il debitore ed il creditore nello svolgimento del rapporto obbligatorio. Anche il principio relativo all’esecuzione del contratto secondo buona fede ( art. 1375 cod. civ.) non risulta correttamente evocato nella fattispecie posto che, se il debitore è inadempiente alla scadenza del termine fissato per il pagamento e se, sul piano civilistico, egli subisce tutte le conseguenze negative derivanti dalla mora ex re a prescindere dall’eventuale inerzia del creditore,non sarebbe giuridicamente corretto assimilare tale semplice inerzia della amministrazione ad un atteggiamento addirittura contrario a buona fede, in quanto funzionale all’arricchimento derivante dalle maggiorazioni del contributo dovuto in applicazione delle sanzioni.
Anche il richiamo al capoverso dell’art. 1227 cod. civ. è fuorviante e non vale a costituire una valida base giuridica per l’individuazione di un onere collaborativo della amministrazione comunale nell’immediata attuazione del rapporto obbligatorio onde non aggravare la posizione del debitore.
Ed invero viene qui facile osservare come la maggiorazione del contributo di costruzione in ragione del ritardo nel pagamento prevista dal richiamato art. 42 d.P.R. n. 380 del 2001 (e dalle analoghe disposizioni normative precedenti) non ha natura risarcitoria o corrispettiva, bensì di sanzione pecuniaria nascente al momento in cui diviene esigibile la sanzione principale.
Orbene, l’onere di diligenza che la appena richiamata disposizione del codice civile, ispirata a principi di solidarietà sociale, fa gravare sul creditore si inscrive nella ben distinta fattispecie del concorso del fatto colposo del creditore nella causazione di un danno.
Nel caso in esame, non sarebbe corretto sul piano giuridico configurare alla stregua di un fatto colposo la mancanza di sollecitudine della amministrazione creditrice nell’agire a tutela del proprio credito ( in senso non diverso, Corte cost. n. 308 del 1999). Del pari non corretta sarebbe l’assimilazione delle sanzioni pecuniarie derivanti ex lege dal mancato pagamento imputabile esclusivamente al debitore ai danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza.
5.9 Per ragioni non dissimili da quelle fin qui enunciate non merita condivisione, a parere di questa Adunanza plenaria, l’orientamento giurisprudenziale che potrebbe definirsi intermedio e di cui ha dato conto l’ordinanza di rimessione. Secondo tale approccio interpretativo, la sanzione per il ritardo potrebbe essere applicata nella misura minima soltanto in relazione al mancato pagamento della rata di contributo entro i primi 120 giorni dalla data di scadenza ( secondo quanto dispone l’art. 42, comma 2, lett. a) del d.P.R. n. 380 del 2001).
Solo a seguito dello spirare di tale prima scansione temporale ( nel cui ambito soltanto sarebbe legittima l’applicazione della sanzione nella percentuale minima prevista dalla legge nazionale e, ove esistente, dalla legge regionale) diverrebbe esigibile l’onere per l’amministrazione di escutere il fideiussore con la conseguenza che, in difetto, la stessa amministrazione non avrebbe titolo per sanzionare l’ulteriore ritardo nel pagamento da parte del debitore principale.
L’Adunanza rileva come anche tale soluzione interpretativa non sia condivisibile atteso che la stessa:
– non risulta fondata su salde basi normative ed anzi si risolve in un’inammissibile disapplicazione delle disposizioni normative nazionali e regionali che, come si è detto, correlano l’applicazione delle sanzioni al manifestarsi del semplice ritardo ovve
– è in sé non ragionevole, posto che sterilizza il potere sanzionatorio dell’amministrazione proprio in relazione ai ritardi più significativi, cui il legislatore riserva un trattamento sanzionatorio più severo;
– individua un onere di soccorso a carico della Amministrazione, sia pure allo scadere del primo periodo di inadempimento protrattosi per 120 giorni, che non solo non è nella legge ma che, per quanto già detto, non sarebbe neppure correttamente desumibile
Peraltro, anche l’argomento della strumentalità della pronta escussione del fideiussore in funzione della rapida acquisizione nelle casse comunali del contributo di costruzione per l’esecuzione delle opere pubbliche è smentito dalla già evidenziata natura non sinallagmatica delle distinte prestazioni della parte pubblica e di quella privata (sul punto v.supra, par. 5.2).
Anche in ragione di tanto, e cioè del rapporto non corrispettivo delle prestazioni delle parti, non sarebbe esigibile a carico dell’amministrazione un onere di verifica riguardo al puntuale pagamento, nel rispetto delle scadenze fissate per le singole rate, del contributo di costruzione (nelle suindicate sue componenti), né sarebbe esigibile la tempestiva escussione della garanzia fideiussoria pena, altrimenti, la decadenza dal potere sanzionatorio. Un’opzione interpretativa di tale portata si porrebbe infatti in contrasto, oltre che con il principio di legalità ( nei sensi dianzi indicati), anche con il principio costituzionale del buon andamento, attese le difficoltà oggettive cui andrebbero incontro i comuni (specie quelli di grandi dimensioni) nell’attivare tempestivamente le attività propedeutiche alla sollecitazione dei pagamenti dei contributi di costruzione alla scadenza delle singole rate.
5.10 In definitiva, per tutte le suesposte ragioni, l’Adunanza plenaria ritiene di poter concludere, per quanto di sua competenza, con l’affermazione del seguente principio di diritto:

Un’amministrazione comunale ha il pieno potere di applicare, nei confronti dell’intestatario di un titolo edilizio, la sanzione pecuniaria prescritta dalla legge per il caso di ritardo ovvero di omesso pagamento degli oneri relativi al contributo di costruzione anche ove, in caso di pagamento dilazionato di detto contributo, abbia omesso di escutere la garanzia fideiussoria in esito alla infruttuosa scadenza dei singoli ratei di pagamento ovvero abbia comunque omesso di svolgere attività sollecitatoria del pagamento presso il debitore principale
.
Ai fini della risoluzione delle ulteriori questioni controverse (i.e., determinazione della fine dei lavori e corretta imputazione dei pagamenti eseguiti), anch’esse incidenti sulla legittimità dell’atto oggetto del ricorso di primo grado, nonché ai fini della definizione dell’intero giudizio alla luce del principio di diritto in questa sede espresso dalla Adunanza plenaria, le parti sono rimesse dinanzi alla Sezione quarta del Consiglio di Stato, cui vanno restituiti gli atti per ogni ulteriore statuizione, in rito, nel merito e sulle spese anche di questa fase di giudizio.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria) non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
a) formula il principio di diritto di cui in motivazione;
b) restituisce gli atti alla Sezione IV del Consiglio di Stato per ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 ottobre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi, Presidente
Sergio Santoro, Presidente
Giuseppe Severini, Presidente
Luigi Maruotti, Presidente
Antonino Anastasi, Presidente
Carlo Deodato, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Manfredo Atzeni, Consigliere
Raffaele Greco, Consigliere
Claudio Contessa, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere, Estensore
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere
 

L'articolo Consiglio di Stato – Adunanza plenaria – Sentenza – 7/12/2016 n.24 proviene da Giustamm.

Pres. De Musso – Rel. Lupi
Proc. Reg. c/ International Press S.c.r.l.; S.D.G.; V.L. (Avv.ti G. Fredella, M. Marchegiani); V.G. (Avv.ti A. Di Amato; R. Argenzio; G. Pierantoni)

1. Corte dei Conti – Contributi pubblici – Amministrazione – Persona fisica o giuridica – Rapporto di servizio – Giurisdizione contabile – Sussistenza – Destinazione e/o gestione materiale di denaro pubblico – Assenza –Irrilevanza.

2. Corte dei Conti – Danno – Prescrizione – Dies a quo – Occultamento doloso – Scoperta del fatto – Irrilevanza – Effettivo riconoscimento giuridico – Rilevanza – Conseguenze – Rinvio a giudizio e/o richiesta di misure cautelari.

3. Corte dei Conti – Giudizio penale – Autonomia – Sentenza di patteggiamento – Efficacia probatoria – Sussiste – Conseguenze – Onere di prova contraria.

1. Per il radicamento della giurisdizione della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica in vicende relative a pubbliche contribuzioni non è necessario che la persona fisica o giuridica sia destinataria delle somme di denaro oggetto degli aiuti pubblici, ovvero, in qualche modo abbia avuto il maneggio del denaro, ma è sufficiente che si sia costituito un rapporto di servizio tra l’amministrazione erogante i contributi e il soggetto in relazione ad una specifica attività di controllo, di verifica, o di mera collaborazione, che comunque si inserisce nel procedimento e risulta determinante alla definizione dello stesso.

2. Ai sensi dell’art. 1, comma 2, legge n. 20/1994, il diritto al risarcimento del danno erariale si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso ovvero – in caso di occultamento doloso del danno – dalla data della sua scoperta. In tale contesto, il dies a quo si identifica nel momento in cui si è verificato il danno quale componente del fatto (1). Tale principio trova applicazione anche nelle ipotesi di occultamento doloso, con la conseguenza che l’azione contabile può essere iniziata non allorché il fatto viene meramente scoperto, ma solo da quando esso assume una sua concreta qualificazione giuridica, atta ad identificarlo come presupposto di una fattispecie dannosa. In altri termini, l’inizio del termine di prescrizione è stato individuato in tali casi nel momento in cui il danno stesso è scoperto in tutte le sue componenti, a seguito del provvedimento di richiesta di rinvio a giudizio in sede penale, ovvero, come nella fattispecie, dall’ordinanza di applicazione di misure cautelari (2).

3. La sentenza di patteggiamento costituisce un indiscutibile elemento di prova per il giudice di merito, il quale, ove intenda disconoscere tale efficacia probatoria, ha il dovere di spiegare le ragioni per cui l’imputato avrebbe ammesso una sua insussistente responsabilità, ed il giudice penale abbia prestato fede a tale ammissione (3). Tale sentenza, pur non precludendo l’accertamento dei fatti in maniera difforme da quella compiuta dal giudice penale, ciò nonostante viene ad assumere un particolare valore probatorio, vincibile solo attraverso specifiche prove contrarie, da allegarsi dalla parte che intende contestare i fatti che ne costituiscono il fondamento (4) (5).

— *** —

(1) Cfr., ex pluribus, C. Conti, Sez. Riun., 29 gennaio 1997, n. 12; Cass. , Sez. III, 12 agosto 1995, n. 8845.
(2) Cfr. C. Conti, Sez. Riun., 25 ottobre 1996, n. 63; idem, I, n. 103/2003; idem, II, n. 29/2004; idem, III, n. 311/2011.
(3) Cass. n. 10847/2007; nonché, ex multis, Cass. n. 9358/2005, Cass, n. 20765/2005, Cass. n. 17289/2006.
(4) C. Conti, I, n. 187/2003
(5) Trattasi di principio consolidato in giurisprudenza, secondo cui, se da una parte è vero che il giudizio contabile è del tutto autonomo rispetto al giudizio penale e che la sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti non vincola il giudice contabile che, pur in presenza di una sentenza di condanna a seguito del c.d. patteggiamento ex art. 444 c.p.p., può valutare diversamente dal giudice penale gli stessi elementi di fatto (ex multis, C. Conti, I centrale, 26 giugno 2001 n. 187/A; idem, II centrale 30 luglio 2001, n. 253/A; idem, III centrale, 15 novembre 2001, n 349/A), d’altra parte, non è meno vero che l’applicazione concordata della pena ex art. 444 c.p.p. può assumere rilevanza anche nel giudizio amministrativo contabile, perché può essere valutata quale ammissione di responsabilità in ordine ai fatti contestati in sede penale (C. Conti, Piemonte, n. 935/2000).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE LAZIO

composta dai seguenti magistrati:
Ivan DE MUSSO Presidente
Andrea LUPI Consigliere relatore
Chiara BERSANI Consigliere
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 073479/R del registro di Segreteria promosso dal Procuratore Regionale nei confronti della International Press soc. coop. a responsabilità limitata, nonché dei signori Sergio De Gregorio, Valter Lavitola e Vincenzo Ghionni, solo questi ultimi due costituiti in giudizio e rappresentati e difesi, il primo dagli avvocati Gennaro Fredella e Marco Marchegiani e il secondo dagli avvocati Astolfo Di Amato, Raffaella Argenzio e Giorgio Pierantoni,elettivamente domiciliati, il Lavitola presso lo studio degli avvocati Fredella e Marchegiani, in Roma, alla via Boccardo, 26 a, e il Ghionni, presso lo studio degli avvocati Di Amato, Argenzio e Pierantoni, in Roma, alla via Nizza, 59,

visto l’atto di citazione del Procuratore Regionale;
esaminati gli atti ed i documenti di causa;
uditi, nella pubblica udienza del 18 dicembre 2014, con l’assistenza del segretario d’udienza, dr.ssa Sarina Anna PONTURO, il relatore dott. Andrea LUPI, il P.M. in persona del Vice Procuratore Generale dott. Tammaro MAIELLO e gli avvocati Raffaella ARGENZIO e Gennaro FREDELLA, per i convenuti.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione emesso in data 10 gennaio 2014, il Procuratore regionale ha convenuto in giudizio i signori Lavitola Valter, De Gregorio Sergio e Ghionni Vincenzo, nonché la International Press soc. coop. r. l. per sentirli condannare in favore dello Stato, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per l’Informazione e l’Editoria alla somma complessiva di euro 23.879.502,00, oltre rivalutazione monetaria , interessi e spese di giudizio.
Il Procuratore regionale riferisce che il Procuratore aggiunto della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli ha trasmesso l’ordinanza applicativa di misure cautelari personali a carico, tra gli altri, di LAVITOLA Valter, DE GREGORIO Sergio e GHIONNI Vincenzo e contestuale decreto di sequestro preventivo emessi in data 17 aprile 2012 dal GIP presso il Tribunale di Napoli, in relazione al procedimento n. 37651/11 RGNR (7158/12 RG GIP e 255/12 RMC), contenenti, in particolare, un’ipotesi di danno erariale derivante da illecita percezione ed utilizzo delle contribuzioni statali per l’editoria di cui alla legge n. 250 del 1990, da parte della INTERNATIONAL PRESS SCARL, società editrice della testata quotidiana l’AVANTI, con sede, all’epoca dei fatti, in Roma, via del Corso n. 117, di cui è stato socio effettivo a partire dal 1997 a tutto il 2009 (per quanto interessa in questa sede, comunque fino al 20.9.2011) e amministratore unico LAVITOLA Valter.
A seguito delle indagini effettuate dal Nucleo di Polizia Tributaria Napoli-Gruppo Tutela del Mercato dei capitali-Sezione Altra Criminalità economica e dei successivi accertamenti appositamente delegati dalla Procura regionale sono emerse, tra l’altro, circostanze e documentazioni che denotano la falsificazione dei bilanci, delle scritture contabili, dei costi dell’attività di produzione, dei dati relativi alla diffusione ed alle vendite della testata, tali da mettere in serio dubbio l’effettività dell’assetto societario cooperativo della società editoriale che ha percepito i contributi in questione (l’International Press Scarl).
La Procura rileva che detti elementi sono stati confermati anche con riferimento alle annualità pregresse al 2009-2010, (oggetto dell’indagine penale) per tutta la durata del finanziamento (a partire dal 1997), dato che ha evidenziato che i comportamenti relativi alla falsificazione dei costi dell’impresa, dei dati della distribuzione del giornale e dell’effettivo assetto societario dell’IPS sono stati reiterati negli anni al fine di ottenere il conseguimento del contributo pubblico in assenza dei requisiti di legge.
In particolare, l’attività di controllo contabile svolta dalla Guardia di finanza si è concentrata sull’esame dei costi e dei ricavi desunti dai soggetti fisici e giuridici che hanno avuto rapporti con la International Press Soc. Coop. a r.l., ricostruendo i rapporti commerciali e finanziari intrattenuti tra quest’ultima e i principali fornitori/clienti, e dettagliando le singole operazioni commerciali che hanno generato costi e ricavi fittizi mediante la contabilizzazione e l’emissione di fatture per operazioni inesistenti (principalmente emesse dalle soc. Broadcast Video Press di Sergio De Gregorio & C. sas; Area Nagel & Associati srl; SSP Commercio Srl, già Servizi e Soluzioni Professionali Srl; SSP Servizi srl), allo scopo di ottenere i requisiti minimi per accedere ai finanziamenti pubblici previsti dalla legge 250/90 e di compensare, reciprocamente, gli elementi positivi e negativi di reddito e le relative variazioni economiche derivanti da tali operazioni (per il periodo 1997-2004, la Procura fa presente che non si è proceduto ad analizzare i rapporti commerciali e finanziari relativi, atteso che nel corso delle operazioni di perquisizione locale presso la sede della INTERNATIONAL PRESS SOC. COOP. a r.l. non è stata rinvenuta alcuna documentazione amministrativo-contabile relativa alla vicenda, mentre tutta la documentazione contabile di uno dei principali fornitori – la SSP Servizi srl – sarebbe stata rubata da ignoti).
La Procura riferisce inoltre che dalle indagini è emerso il carattere fittizio della vendita in blocco e dello “strillonaggio” dell’AVANTI!, elementi risultati essere determinanti ai fini del raggiungimento del requisito della “diffusione” del quotidiano che, come previsto dalla normativa disciplinante la concessione di contributi a favore di società editrici, è condizione indispensabile ai fini dell’ottenimento delle erogazioni pubbliche in discorso.
In particolare, la Procura segnala il contratto per la vendita del quotidiano attraverso lo “strillonaggio” stipulato dalla società editrice “l’AVANTI” con la società SSP SERVIZI S.r.l., anche in considerazione del fatto che nel secondo semestre del 2009, detta tipologia di cessione ha permesso di incrementare la percentuale di vendita del quotidiano, consentendo di arrivare alla cifra del 90% della diffusione totale, percentuale che nel primo semestre del medesimo anno era pari solo al 2,75%, ottenuta esclusivamente mediante vendite in edicole ed abbonamenti, nonché della breve “vita” della stessa società (inizio attività 2008 e cessazione nel dicembre 2010), e per le modalità stesse di organizzazione e svolgimento del servizio di strillonaggio. Proprio in relazione alla SSP Servizi srl, è emerso chiaramente che essa era utilizzata dallo stesso Lavitola Valter, associato con altri soggetti, al solo scopo di creare costi fittizi riferiti a servizi in realtà inesistenti, in modo da far ottenere alla società editrice dell’Avanti il requisito della diffusione del quotidiano, previsto per accedere ai finanziamenti pubblici.
L’ufficio requirente rileva, tra l’altro, che la S.S.P. Servizi insisteva nella stessa sede della INTERNATIONAL PRESS, che era priva di una sede operativa propria, non aveva le strutture, i mezzi e le potenzialità per rendere i servizi per i quali sono stati stipulati i contratti, reperiti in sede di indagine, privi di data certa. Inoltre, ladocumentazione fiscale e amministrativa a supporto dell’attività posta in essere dalla S.S.P. Servizi è stata creata ad arte presso la sede della INTERNATIONAL PRESS dagli stessi collaboratori del Lavitola Valter (come risulta dalle dichiarazioni rese da PESCE Alessandra). Tale circostanza è stata acclarata anche dal fatto che l’indirizzo di posta elettronica “abc.service@alice.it” utilizzata per le comunicazioni societarie della SSP SERVIZI S.r.l., veniva utilizzato, anche ad uso personale da Lavitola Valter e da altro soggetto afferente alla IPS scarl.
Infine, riferisce ancora la Procura, è stato accertato che entrambi gli amministratori pro-tempore della società — Calarmi Carlo prima e Lauro Antonino dopo (come risulta dalle dichiarazioni rese dagli stessi) – hanno ricoperto, in realtà, la figura di semplici “prestanome” del Lavitola Valter che, di fatto, utilizzava la S.S.P. Servizi S.r.l. quale mera “cartiera” emittente di fatture per operazioni inesistenti e che i contratti sono stati redatti con l’apposizione di firme false o comunque con la connivenza degli amministratori pro-tempore e in un caso indicando quale amministratore della società una persona fisica (Lauro Antonino) che ha assunto tale carica in epoca successiva alla presunta data della sottoscrizione del contratto stesso (quando ancora era amministratore Calarmi Carlo).
La Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento per l’informazione e l’editoria ha escluso l’IPS dalla contribuzione 2010 (per la quale annualità dunque non si procede alla contestazione del danno erariale) ed ha disposto l’annullamento dei decreti di concessione e liquidazione dei contributi a “l’Avanti” emessi a partire dal 1998 (decreto dell’ I l maggio 2012).
In data 9.11.2012 il Tribunale di Napoli, Sezione GIP/GUP, ha emesso la sentenza n. 2510/2012 a carico di LAVITOLA Valter, a cui è stata applicata, su concorde richiesta delle parti ex art. 444 cpp, la pena di anni tre e mesi 8 di reclusione, con confisca dei beni già oggetto di sequestro preventivo (ordinanza applicativa di misure cautelari personali e decreto di sequestro preventivo del 15 aprile 2012).
Per il presente giudizio si sono costituiti il Lavitola e il Ghionni.
Il primo ribadisce la totale assenza di responsabilità a suo carico in ordine alle ipotizzate condotte, in quanto tutti i requisiti necessari per accedere al fondo editoria sono stati sempre conformi, accertati, documentati e vagliati dalla Commissione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri — Dipartimento Editoria.
In particolare, nessuna esaustiva indagine è stata eseguita per verificare se la vendita in blocco e lo “strillonaggio” fossero stati o meno effettivamente compiuti. Il contributo, per contro, risulta concesso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri sulla base dei costi sostenuti e documentati e nel rispetto delle condizioni previste dalle norme di Legge.
Allega una consulenza al fine di dimostrare che i costi che la International Press S.c.a..r.l. ha sostenuto per la predisposizione, la stampa, la distribuzione, il trasporto e le attività accessorie del quotidiano Avanti! sono da ritenersi congrui rispetto ai prezzi normalmente praticati sul mercato per attività affini o similari nel settore de quo.
La documentazione societaria (bilancio, costi di testata, diffusione), peraltro, è stata assoggettata alla certificazione obbligatoria da parte di primarie società di revisione iscritte all’Albo CONSOB.
Dalla documentazione esaminata (anche attesa la concessione del contributo) non risulta che le società di revisione che si sono susseguite o il Dipartimento dell’informazione e dell’editoria abbiano mai riscontrato anomalie circa quanto prodotto, documentato ed attestato dalla International Press. Le movimentazioni finanziarie sottostanti le operazioni contabilizzate confermano, infine, la corrispondenza con la contabilità generale.
Ad ogni buon conto eccepisce la prescrizione totale e/o quantomeno parziale delle richieste della Procura Regionale e la decadenza della relativa azione.
Il dr. Ghionni, in via pregiudiziale, eccepisce il difetto di giurisdizione non avendo né beneficiato dei contributi pubblici né, tantomeno, avuto mai il maneggio di denaro pubblico.
In via preliminare, chiede inoltre la sospensione del presente giudizio in attesa dell’esito del procedimento penale pendente presso il tribunale di Napoli.
Nel merito rileva che nessun comportamento gravemente colpevole è a lui addebitabile atteso che, per come era strutturato il procedimento, nessun contributo al disegno truffaldino posto in essere da IPS è ipotizzabile a suo carico.
All’odierna udienza, sia il PM che gli avvocati dei convenuti si sono riportati agli scritti, riferendone i profili essenziali e confermandone le conclusioni.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Va innanzitutto esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal convenuto Ghionni Vincenzo. La difesa chiede che venga escluso dal presente giudizio perché questo Giudice non avrebbe lo jus iurisdictionis, non avendo il dr. Ghionni mai avuto, nella vicenda de qua, il maneggio di denaro pubblico, né tantomeno egli è stato beneficiario di contributi per l’editoria.
L’eccezione è infondata.
Per il radicamento della giurisdizione della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica in vicende relative a pubbliche contribuzioni non è necessario che la persona fisica o giuridica sia destinataria delle somme di denaro oggetto degli aiuti pubblici, ovvero, in qualche modo abbia avuto il maneggio del denaro, ma è sufficiente che si sia costituito un rapporto di servizio tra l’amministrazione erogante i contributi e il soggetto in relazione ad una specifica attività di controllo, di verifica, o di mera collaborazione, che comunque si inserisce nel procedimento e risulta determinante alla definizione dello stesso.
Nella specie, il sig. Ghionni non soltanto ha collaborato attivamente con il Lavitola e l’IPS soc. cooperativa a responsabilità limitata al fine di presentare la domanda per ottenere i benefici di cui alla legge 250/90, ma come componente della Commissione per l’Editoria ha espresso il parere su pratiche di richiesta di contributo che lui stesso aveva istruito. Anche se il parere che doveva esprimere la Commissione non era vincolante ai fini della concessione del contributo, è indubbia l’esistenza di un rapporto di servizio con l’amministrazione sotto un duplice profilo: indiretto; egli, nella qualità di collaboratore della IPS scarl, ha seguito tutto il procedimento di richiesta di attivazione del contributo, presentando la domanda e la documentazione a supporto; e diretto, come componente della Commissione per l’Editoria istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri che aveva il compito di verificare la congruità delle richieste, nonché la sussistenza dei requisiti previsti dalla legge in relazione alla documentazione prodotta. In questa duplice veste, i cui profili di patente incompatibilità peraltro emergono in modo inequivocabile, il dr. Ghionni risulta sottoposto alla giurisdizione di questa Corte dei conti. La relativa eccezione va pertanto rigettata.
Va disattesa altresì la richiesta, formulata anche questa dal Ghionni, di sospensione del presente giudizio in attesa della definizione del processo penale pendente presso il Tribunale di Napoli. Ai fini dello scrutinio della domanda della Procura Regionale, questo Giudice già dispone di tutti gli elementi per decidere, non essendo rilevante – a tale fine – la pronuncia del giudice penale. Infatti, il danno possiede i caratteri dell’attualità e certezza e i comportamenti dei convenuti, compreso il Ghionni, sono delineati in modo tale da consentire al Collegio di poter adottare una decisione in ordine alle loro responsabilità, nonché all’elemento soggettivo e al titolo di un’eventuale condanna. Anche se il dr. Ghionni nel processo penale venisse prosciolto da ogni accusa, ciò non avrebbe alcuna rilevanza in questo giudizio, che pur riguardando la medesima vicenda, ha un oggetto differente, differenti convenuti e, soprattutto, differente causa petendi. Peraltro, per quanto appresso si dirà a proposito del titolo di responsabilità, farà emergere in maniera più evidente l’inattendibilità dell’istanza di sospensione del presente giudizio fino alla conclusione del processo penale.
Va ora esaminata l’eccezione di prescrizione proposta dal Lavitola.
L’eccezione è infondata.
In proposito va premesso che ai sensi dell’art. 1, comma 2, legge n. 20/1994 (come successivamente modificato dalla legge n.639/1996), il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso ovvero – in caso di occultamento doloso del danno – dalla data della sua scoperta. Il “dies a quo”, dunque, è quello in cui si è verificato il “fatto dannoso” e tale data è stata identificata dalla giurisprudenza in quella in cui si è verificato il danno quale componente del fatto (ex pluribus, Corte dei conti, SS.RR., 29 gennaio 1997, n. 12 e Cassazione civile, Sez. III^, 12 agosto 1995, n. 8845).
Con le norme citate è stato altresì sancito espressamente il principio secondo cui, nel caso di occultamento doloso, il termine della prescrizione non può che decorrere dalla data della scoperta del fatto come sopra considerato. Tale è la fattispecie di fatto delittuoso – come quello all’esame – in cui si deve ritenere “in re ipsa” la sussistenza di un doloso occultamento del danno, che comporta un obiettivo impedimento ad agire di carattere giuridico e non di mero fatto; ciò implica che l’azione contabile può essere iniziata non allorché il fatto viene meramente scoperto, ma solo da quando esso assume una sua concreta qualificazione giuridica, atta ad identificarlo come presupposto di una fattispecie dannosa. Di conseguenza, l’inizio del termine di prescrizione è stato individuato in tali casi nel momento in cui il danno stesso è scoperto in tutte le sue componenti, a seguito del provvedimento di richiesta di rinvio a giudizio in sede penale, ovvero, come nella fattispecie, dall’ordinanza di applicazione di misure cautelari (Corte dei conti, SS.RR., sentenza 25.10.1996, n. 63; Sezione I n. 103/2003; Sezione II n. 29/2004; Sezione III n. 311/2011).
Peraltro, nella specie, che si tratti di occultamento doloso non è assolutamente dubitabile, atteso che i benefici sono stati revocati a seguito della scoperta della truffa ai danni dello Stato, perpetrata per il tramite della predisposizione di false fatturazioni, che ha giustificato l’adozione da parte del Gip presso il Tribunale di Napoli di un’ordinanza di applicazione di misura cautelare anche nei confronti degli odierni convenuti. Proprio quest’ordinanza, ai sensi dell’art. 129 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale, è stata trasmessa alla Procura Regionale per il Lazio che, a conclusione dell’istruttoria di responsabilità, ha emesso l’atto di citazione in giudizio. Ora, poiché la nota di trasmissione dell’ordinanza ex artt. 272 ss. cpp è del 2012 e la citazione in giudizio è del 2014, il termine di prescrizione risulta non ancora compiuto.
Nel merito la domanda della Procura Regionale è fondata.
Dagli atti del processo penale e, in particolare, dalla sentenza di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell’art. 444 cpp nei confronti del Lavitola Valter emerge chiaramente il sodalizio criminale tra questi e il De Gregorio Sergio al fine di acquisire la contribuzione pubblica in favore dell’Editoria in assenza dei requisiti di cui alla legge 250/90.
Per ciò che concerne il Lavitola va innanzitutto premesso che la sentenza di “patteggiamento” costituisce un indiscutibile elemento di prova per il giudice di merito, il quale, ove intenda disconoscere tale efficacia probatoria, “ha il dovere di spiegare le ragioni per cui l’imputato avrebbe ammesso una sua insussistente responsabilità, ed il giudice penale abbia prestato fede a tale ammissione” (Cass. n. 10847/2007; nonché, ex multis, Cass. n. 9358/2005, Cass, n. 20765/2005, Cass. n. 17289/2006). Secondo giurisprudenza consolidata, tale sentenza, pur non precludendo l’accertamento dei fatti in maniera difforme da quella compiuta dal giudice penale, ciò nonostante viene ad assumere “un particolare valore probatorio, vincibile solo attraverso specifiche prove contrarie”, da allegarsi dalla parte che intende contestare i fatti che ne costituiscono il fondamento (Corte dei conti, Sez. I, 187/2003).
Se è vero, infatti, che il giudizio contabile è del tutto autonomo rispetto al giudizio penale e che la sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti non vincola il giudice contabile, che, invero, pur in presenza di una sentenza di condanna a seguito del c.d.patteggiamento, ai sensi dell’art. 444 c.p.p., può valutare diversamente dal giudice penale gli stessi elementi di fatto (ex multis, Sez. I centrale, 26.06.2001 n°187/A, Sez. II centrale 30.07.2001 n°253/A, Sez. III centrale 15.11.2001 n°349/A), non è meno vero che l’applicazione concordata della pena, ai sensi dell’art. 444 c.p.p. può assumere rilevanza anche nel giudizio amministrativo contabile, perché può essere valutata quale ammissione di responsabilità in ordine ai fatti contestati in sede penale (Sez. giur. Piemonte, n. 935/2000).
Tuttavia, a prescindere da questa sentenza le prove raccolte in sede di istruttoria di responsabilità circa l’illecita percezione dei contributi ex lege 250/90 da parte della società International Press scarl dimostrano il ruolo di “cartiere” di società riconducibili sia al Lavitola che al De Gregorio.
In particolare, è emersa la fittizietà dei servizi di “strillonaggio” allo scopo di aumentare la diffusione del quotidiano, nonché la formazione di fatture false per operazioni inesistenti sia, ovviamente, per sostenere e avallare la richiesta della contribuzione pubblica, ma anche al fine dell’evasione fiscale da parte della International Press Scarl che otteneva la riduzione degli oneri fiscali computando le fatture relative a operazioni inesistenti al reddito imponibile.
Emblematica risulta la vicenda relativa alla S.S.P. Servizi che insisteva nella stessa sede della INTERNATIONAL PRESS, del tutto priva delle strutture, dei mezzi e le potenzialità per rendere i servizi. Esistono inoltre ammissioni di collaboratori del Lavitola in merito alla creazione ad arte – presso la sede dell’IPS – della documentazione fiscale e amministrativa a supporto dell’attività posta in essere dalla S.S.P. Servizi. L’attività illecita trova conferma nella circostanza che il Lavitola e la SSP Servizi srl usavano il medesimo indirizzo di posta elettronica, nonché che gli amministratori pro-tempore della società (come risulta dalle dichiarazioni rese dagli stessi) hanno ricoperto, in realtà, la figura di semplici “prestanome” del Lavitola Valter che, di fatto, utilizzava la S.S.P. Servizi S.r.l per emettere fatture per operazioni inesistenti e la conseguente redazione di contratti con l’apposizione di firme false o comunque con la connivenza degli amministratori pro-tempore.
E’ stato inoltre accertato ( ed esistono anche ammissioni del Lavitola al riguardo, oltre che della sorella dello stesso e del Vetromile, dalle dichiarazioni del quale è stato possibile ricostruire in modo puntuale la truffa) che ingenti somme ricevute dalla International Press Scarl a titolo di contributo pubblico per l’editoria sono state poi trasferite al De Gregorio o a società a lui riconducibili.
Ciò, senza tener conto, degli ulteriori illeciti commessi per occultare la truffa, quali la distruzione dei documenti falsi e il trasferimento all’estero delle somme illecitamente acquisite.
La truffa, dunque, è stata accertata sia in sede di indagini di polizia giudiziaria, che in sede di istruttoria svolta dalla Procura Regionale ed è confermata dalle innumerevoli dichiarazioni anche confessorie dei convenuti e dei collaboratori del Lavitola e del De Gregorio, imputati o testimoni nel processo penale.
L’International Press Scarl, Valter Lavitola e Sergio De Gregorio vanno pertanto condannati, a titolo di dolo e in via solidale, alla restituzione della somma di euro23.879.502,00, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali dalla pubblicazione della sentenza sino al soddisfo, corrispondente ai contributi per l’editoria, relativi agli anni dal 1997 al 2009, indebitamente ricevuti, a partire dal 2000 sino al 2011, e poi, con specifico riferimento al Lavitola, trasferiti su conti esteri.
Per ciò che concerne il Ghionni, il Collegio ritiene che non si sia raggiunta la prova del coinvolgimento nella truffa, atteso che certamente egli non si è illecitamente appropriato di contributi pubblici, né è stata raggiunta la prova che egli abbia partecipato all’attività di falsificazione di fatture e documenti.
Egli non può essere chiamato perciò a rispondere a titolo di dolo e in via solidale con gli altri convenuti. Tuttavia, il Collegio ritiene che i comportamenti a lui riferibili siano comunque connotati da colpa grave.
In particolare, contrariamente a quanto da lui riferito nella memoria di costituzione, il Collegio non ritiene plausibile che egli, nella duplice veste di consulente della IPS e di componente (anche se per un breve periodo) della Commissione Tecnica Consultiva per l’Editoria non avesse gli strumenti per accorgersi delle attività illecite e, quantomeno, della totale infondatezza delle richieste di contributo.
Del resto, ai sensi dell’art. 54 della legge 5 agosto 1981, n. 416, nonché dell’art. 3, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 250, la Commissione Tecnica Consultiva per l’Editoria è chiamata a esprimere parere proprio sull’accertamento della tiratura e dei requisiti di ammissione ai contributi disposti dal comma 3 dell’art. 3 della citata legge 250/90.
Ora, poiché il Ghionni conosceva da vicino la realtà della società editrice del quotidiano Avanti!, come componente della Commissione, se pur al mero fine dell’espressione di un parere non vincolante, aveva il dovere di verificare con maggiore diligenza se quanto certificato dalla IPS, in particolare con riferimento all’attività di “strillonaggio”, corrispondesse al vero o, almeno, avesse un grado elevato di verosimiglianza. E ciò, a prescindere da quelli che erano i compiti attribuiti alla Commissione, da un lato, e i compiti che svolgeva come consulente dell’IPS, dall’altro.
In altri termini, il Collegio ritiene che sussista la colpa grave in capo al Ghionni relativamente al mancato utilizzo della diligenza del professionista (art. 1176, comma 2, del codice civile) nella verifica dei requisiti per l’ammissione ai contributi per l’editoria di una società – l’International Press Scarl – che ben conosceva e di cui possedeva le informazioni necessarie per accertare la veridicità delle certificazioni rilasciate.
Il signor Ghionni è chiamato, pertanto, a rispondere in via sussidiaria a titolo di colpa grave del danno arrecato allo Stato. Considerato che la sua partecipazione alla Commissione Tecnica Consultiva per l’Editoria è stata limitata nel tempo, il Collegio ritiene che, a titolo di equità, egli debba rispondere nella misura del 3,5 % dell’intero danno, pari a euro 835.782,57.
Le spese legali seguono la soccombenza.

P.Q.M.

la Corte dei Conti – Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio, definitivamente pronunciando

CONDANNA

La International Press Società cooperativa a responsabilità limitata – Partita Iva 06425690630 – e i signori Valter Lavitola e Sergio De Gregorio, in via principale e a titolo di dolo, a risarcire allo Stato – Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per l’informazione e l’editoria – la somma di € 23.879.502,00, oltre rivalutazione monetaria, nonché interessi dalla pubblicazione della sentenza sino al soddisfo.
Condanna il sig. Vincenzo Ghionni, in via sussidiaria e a titolo di colpa grave, al pagamento in favore dello Stato – Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per l’informazione e l’editoria – della somma di euro 835.782,57, comprensiva della rivalutazione monetaria, oltre interessi dalla pubblicazione della sentenza sino al soddisfo.
Condanna, altresì, l’International Press Scarl, e i signori Valter Lavitola, Sergio De Gregorio e Vincenzo Ghionni al pagamento, in parti uguali, delle spese processuali che si liquidano in euro 2.636,87 (duemilaseicentotrentasei/87)

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 18 dicembre 2014.

Depositato in Segreteria il 9 gennaio 2015

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