Pres. Riggio, Est. Conti
Codacons ed Associazione per la tutela degli utenti dell’informazione, della stampa e del diritto d’autore (Avv.ti C. Rienzi, M. Ramadori e G. Giuliano) c/ Ministero per i Beni e Attività Culturali (Avv. Stato) ed altri.

vietata ai minori di anni 14 la visione del film “Apocalypto”

1. Processo amministrativo – Art. 8 L. 161/1962 – Ricorso per annullamento del provvedimento di nulla-osta alla proiezione di un film – Ammissibilità – Sussiste

2. Processo amministrativo – Ricorso del Codacons per annullamento di nulla-osta alla proiezione di un film non vietato ai minori di 14 anni – Legittimazione ad agire – Sussiste – Motivi

3. Processo amministrativo – Ricorso per annullamento di nulla-osta alla proiezione di un film poiché non vietato ai minori di ani 14 – Necessità di estendere il contraddittorio agli autori – Non sussiste – Motivi

4. Codice del consumo – Art. 2 D.Lgs. 206/2005 – Diritto dei consumatori alla sicurezza e qualità dei prodotti – Riferibilità alle opere cinematografiche – Sussiste – Motivi

5. Processo amministrativo – Associazione per la tutela degli utenti dell’informazione, della stampa e del diritto d’autore – Ricorso per annullamento di nulla-osta alla proiezione di un film non vietato ai minori di 14 anni –– Legittimazione ad agire – Non sussiste – Motivi

6. Autorizzazione e concessione – Nulla-osta alla proiezione per un pubblico di minori di anni 14 – Annullamento – Motivi

7. Processo amministrativo – Art. 8 L. 161/1962 – Ricorso per annullamento del provvedimento di rilascio ovvero di diniego del nulla-osta alla proiezione di un film – Giurisdizione di merito del G.A. – Sussiste

8. Processo amministrativo – Associazione di categoria titolare di interesse diretto ed attuale all’annullamento di un provvedimento amministrativo – Intervento ad adiuvandum – Legittimazione – Sussiste – Condizioni

1. Con riferimento all’art. 8 della L. n. 161 del 1962, in materia di revisione di film e opere teatrali, non sussiste alcuna limitazione alla proponibilità del ricorso avverso i provvedimenti positivi di rilascio del nulla-osta da parte di soggetti terzi ai richiedenti poiché nessun elemento emerge dalla formulazione della norma che induca a ritenere che il legislatore abbia inteso disciplinare esclusivamente le ipotesi relative ai provvedimenti negativi, precludendo invero l’impugnazione dei provvedimenti a contenuto positivo.

2. Sussiste in capo al Codacons la legittimazione a ricorrere per l’annullamento del nulla-osta alla proiezione di un film contenente scene di violenza, non vietato ai minori di anni 14, attesi gli effetti sulla salute (integrità fisica e psicologica) dei consumatori che ciò può produrre in violazione dell’art. 2 del D.Lgs. 206/2005 (Codice del Consumo).

3. Non sussiste la necessità di estende il contraddittorio nei confornti degli autori di un’opera cinematografica della quale sia stato impugnato il nulla-osta alla proiezione in pubblico, poiché non vietata ai minori di anni 14, atteso l’interesse di mero fatto gravante su di essi; con il ricorso, infatti, non si contesta il valore artistico del film ma unicamente la decisione di consentirne la visione da parte di un pubblico di minori di anni 14 anni, che incide sulla valenza economica del prodotto cinematografico rispetto alla quale, gli autori, non sembrano avere un interesse economico diretto.

4. Con riferimento all’art. 2, lett. b), del D.Lgs. 206/2005 (Codice del Consumo) sul diritto dei consumatori alla sicurezza ed alla qualità dei prodotti e dei servizi, con il termine “prodotto” si intende non unicamente i beni materiali, ma qualsiasi prodotto destinato al consumo, sia diretto che indiretto, anche se immateriale; pertano, ferma restando la natura materiale del prodotto cinematografico, tale norma riferibile anche a tale genere di opera.
5. Non sussiste legittimazione ad agire per l’annullamento del nulla-osta alla proiezione di un film contenente scene di violenza, non vietato ai minori di anni 14, in capo all’Associazione per la tutela degli utenti dell’informazione, della stampa e del diritto d’autore, poiché la posizione degli associati-consumatori in merito alla richiesta di limitare la visione del film si pone in contrasto con quella degli associati-autori ed esecutori alla sua più ampia ed estesa fruizione.

6. Considerati i parametri di riferimento per escludere la visione di un film al pubblico minorile, disciplinati dall’art. 9 del D.P.R. n. 2029/1963, la visione del film “Apocalypto” deve essere vietata ad un pubblico di età inferiore agli anni 14 attese le numerose scene di violenza in esso contenute e rappresentate in forma particolarmente impressionante, accresciuta dal clima di tensione in cui sono ambientate, ancorché necessarie per finalità documentaristica dello stesso film e giustificate dall’indiscusso valore artistico dell’opera.

7. Con riferimento all’art. 8 della L. n. 161 del 1962, in materia di revisione di film e opere teatrali, non sussiste alcuna limitazione alla giurisdizione di merito del G.A. sui ricorsi per l’annullamento di provvedimenti di rilascio ovveo di diniego di nulla-osta alla proiezione di un film; infatti, trattandosi di materie (revisione dei film) incidenti su diritti fondamentali quali la libertà di espressione e di pensiero, per entrambe le ipotesi di provvedimento positivo ovvero negativo è necessario un penetrante sindacato nel merito da parte del G.A.

8. E’ legittimo l’intervento ad adiuvandum promosso da un’Associazione di categoria titolare di un interesse diretto ed attuale all’annullamento del provvedimento, notificato a tutte le parti necessarie e depositato nei termini previsti, poiché siffatto intervento può essere convertito in atto di assunzione in proprio del ricorso al quale si era aderito, in applicazione del generale principio di conversione negoziale di cui all’art. 1424 c.c. applicabile anche agli atti processuali (nel caso di specie è stato giudicato legittimo l’intervento ad adiuvandum dell’Associazione Italiana Genitori, sebbene la stessa fosse titolare di un proprio interesse diretto ad attuale all’annullamento del provvedimento di rilascio del nulla-osta).

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 110/2007, proposto dal
CODACONS Coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori, in persona del legale rappresentante pro-tempore avv. Giuseppe Ursini, e dall’ASSOCIAZIONE per la tutela degli utenti dell’informazione, della stampa e del diritto di autore, in persona del legale rappresentante pro-tempore avv. Carlo Rienzi, entrambi rappresentati e difesi dagli avv.ti Carlo Rienzi, Marco Ramadori e Gino Giuliano ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in Roma, Viale delle Milizie, n. 9;

contro

il MINISTERO per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro in carica, il DIPARTIMENTO per lo Spettacolo e lo Sport, in persona del Capo Dipartimento pro-tempore, e la COMMISSIONE di primo grado ex lege 161/1962, in persona del Presidente pro–tempore, costituitisi in giudizio, i primi due in persona del Ministro p.t. e la terza in persona del suo Presidente p.t., rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono legalmente domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;

e nei confronti
della Soc. EAGLE Pictures s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t. Simone Bencini, rappresentata e difesa dagli avv.ti Andrea Miccichè e Edoarda Sanci ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, Via Giovanni Nicotera, n. 29;

con l’intervento ad opponendum
dell’A.N.I.C.A. – Associazione Nazionale Industrie Cinematografiche Audiovisive e Multimediali, in persona del suo Presidente e legale rappresentante Paolo Ferrari, rappresentata e difesa dagli avv.ti Mario Gallavotti e Luigi Medugno, presso il primo dei quali è elettivamente domiciliata in Roma, Via Po, n. 9;

con l’intervento ad adiuvandum
dell’A.Ge – Associazione Italiana Genitori – in persona del legale rappresentante p.t. sig. Maurizio Salvi, e dell’A.Ge.S.C. – Associazione Genitori Scuole Cattoliche – in persona del legale rappresentante p.t. sig.ra Maria Grazia Nasazzi Colombo, nonchè del C.G.D. – Coordinamento Genitori Democratici – in persona del legale rappresentante p.t. sig.ra Angela Nava Mambretti, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Gianluca Di Ascenzo ed elettivamente domiciliati in Roma, Piazzale Clodio, n. 8;

per l’annullamento e la riforma
previa sospensione:
– del provvedimento del Ministero per i beni e le attività culturali, ex art. 10 D.P.R. n. 2029/1963, di estremi sconosciuti, di nulla osta per la proiezione del film Apocalypto, distribuito nei cinema italiani dalla Eagle Pictures s.p.a. da venerdì 5 gennaio 2007, in quanto non ha vietato la visione di tale film ai minori di anni 14;

– del conforme parere vincolante della Commissione di primo grado ex lege n. 161/1962, anche questo di estremi sconosciuti;

– di tutti gli atti comunque presupposti, antecedenti o connessi;

nonché attraverso motivi aggiunti,

per l’annullamento
– degli atti di nomina, di estremi ignoti, dei componenti della Quarta Commissione di primo grado ex lege n. 161/1962;

– di tutti gli atti di nomina dei componenti delle Commissioni di primo grado ex lege n. 161/1962;

– tutti gli atti comunque presupposti, antecedenti o connessi.

–

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, del Dipartimento per lo Spettacolo e lo Sport, della Commissione di primo grado ex lege 161/1962 e della Soc. Eagle Pictures s.p.a.;
Visto l’atto di intervento ad opponendum dell’A.N.I.C.A. – Associazione Nazionale Industrie Cinematografiche Audiovisive e Multimediali;
Visto l’atto di intervento ad adiuvandum dell’A.Ge – Associazione Italiana Genitori, dell’A.Ge.S.C. – Associazione Genitori Scuole Cattoliche e del C.G.D. – Coordinamento Genitori Democratici;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore all’udienza pubblica del 28 febbraio il consigliere Renzo CONTI;
Uditi, l’avv. M. Ramadori per i ricorrenti, gli avv.ti A. Miccichè e E. Sanci per la controinteressata Soc. Eagle Pictures, l’avv. L. Medugno per l’interveniente ANICA, l’avv. G. Giuliano (su delega) per le intervenienti Associazione Italiana Genitori, l’Associazione Genitori Scuole Cattoliche e Coordinamento Genitori Democratici e, ai preliminari, l’avv.to dello Stato Saulino per il Ministero per i Beni e le Attività Cutlurali;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso in trattazione, notificato il 5 gennaio 2007 e depositato il successivo 8 gennaio, i ricorrenti indicati in epigrafe, premesso che il Codacons è legittimato ad agire in base alla speciale procedura di cui all’art. 140 del D.Lgs. n. 206/2005, espongono che:
– la Eagle Pictures s.p.a. distribuisce nelle sale cinematografiche, da venerdì 5 gennaio 2007, il film Apocalypto ;

– il Ministero, con provvedimento di estremi sconosciuti, ha concesso, ex art. 10 del D.P.R. n. 2029/1963, su conforme parere della Commissione di primo grado di cui agli artt. 5 e 6 della legge n. 161/1962, il nulla per la proiezione del predetto film senza alcun divieto per la visione ai minori;

– il medesimo film, nonostante possa presentare un non contestato valore artistico, contiene scene di violenza certamente non adatte ad un pubblico di minori.

Ciò esposto, hanno chiesto l’annullamento e la riforma – previa sospensione e, anticipatamente, adozione della misura cautelare provvisoria – del nulla osta e del presupposto parere vincolante della Commissione, nella parte in cui la visione dello stesso film non è stata vietata ai minori di anni 14, deducendo al riguardo il seguente articolato motivo, ulteriormente esplicitato nella memoria dell’8.1.2007, così dai medesimi ricorrenti paragrafato:
– violazione e falsa applicazione degli articoli 5 e 6 della legge n. 161/1962 anche in relazione all’art. 9 del D.P.R. n. 2029/1963.
Con successivi motivi aggiunti, notificati e depositati il 16 gennaio 2007, gli stessi ricorrenti hanno altresì chiesto l’annullamento degli atti di nomina dei componenti della quarta commissione di primo grado e, in generale, delle commissioni di primo grado di cui alla legge n. 161/1962 per i seguenti motivi, così paragrafati dai medesimi:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 136 e ss. della legge 206/2005, dell’art. 9, della legge 241/1990; ingiustizia manifesta, irrazionalità dell’azione amministrativa, vizio della funzione;
2) illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, della legge 161/1962 per violazione degli artt. 2, 3 e 97 della Costituzione, ingiustizia manifesta, irrazionalità, vizio della funzione.
Si sono costituite per resistere le Amministrazioni intimate le quali, con successiva memoria del 14.2.2007 hanno opposto l’inammissibilità del ricorso sotto i profili della dubbia legittimazione attiva dei ricorrenti e della non impugnabilità dei provvedimenti della commissione di primo grado, la quale potrebbe, peraltro, essere consentita unicamente per motivi di legittimità e, comunque, l’infondatezza del gravame e dei successivi motivi aggiunti.
Si è costituita, altresì, la intimata Soc. Eagle che con lo stesso atto di costituzione e con la successiva memoria del 16.2.2007 ha eccepito l’inammisibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per carenza di legittimazione attiva dei ricorrenti e sotto ulteriori profili, nonché l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum dell’A.Ge ed infine la loro infondatezza nel merito.
Con atto di intervento ad opponendum, notificato e depositato il 12 e 15 gennaio 2007, si è costituita per resistere l’A.N.I.C.A. – Associazione Nazionale Industrie Cinematografiche Audiovisive e Multimediali – che, con successive memorie del 15.1.2007 e 22.2.2007, ha eccepito l’inammissibilità del gravame sotto diversi profili e la sua infondatezza.
Con atto d’intervento ad adiuvandum, notificato il 16 gennaio 2007 e depositato il 17 gennaio successivo ( dopo che il 16 gennaio era stato depositato senza gli estremi di notifica), si sono costituite l’A.Ge – Associazione Italiana Genitori -, l’A.Ge.S.C. – Associazione Genitori Scuole Cattoliche – e il C.G.D. – Coordinamento Genitori Democratici, i quali, premesso di essere le Associazioni dei genitori maggiormente rappresentative, hanno ribadito le censure dedotte dai ricorrenti principali.
Con ordinanza collegiale n. 203 del 17.1.2007 la domanda di sospensione del provvedimento impugnato con il ricorso principale è stata accolta e, per l’effetto, è stata disposta l’inibizione del film in questione ai minori di anni 14, già pronunciata provvisoriamente con precedente decreto presidenziale n. 14 dell’8.1.2007 di cui all’art. 21 della legge n. 1934/1971, come modificato dall’art. 3 della legge n. 205/2000.
La causa è stata quindi chiamata e posta in decisione all’udienza pubblica del 28 febbraio 2007 nel corso della quale le parti hanno ulteriormente e ampiamente evidenziato le proprie contrapposte tesi difensive.

DIRITTO

Il ricorso principale è volto ad ottenere l’annullamento: 1) del provvedimento del Ministero per i beni e le attività culturali, ex art. 10 D.P.R. n. 2029/1963, di estremi sconosciuti ai ricorrenti, contenente nulla osta per la proiezione del film “Apocalypto”, distribuito nei cinema italiani dalla Eagle Pictures s.p.a. da venerdì 5 gennaio 2007, nella parte in cui non è stata vietata la visione di tale film ai minori di anni 14; 2) del conforme parere vincolante della Commissione di primo grado ex lege n. 161/1962, anche questo di numero e data sconosciuti.
Detti provvedimenti, a seguito del loro deposito (il 15.1.2007) da parte della difesa erariale, vanno individuati, rispettivamente, nel decreto del Direttore generale del Ministero per i beni e le attività culturali, datato 20.12.2006 e nel parere espresso dalla Commissione di primo grado con verbale n. 52 del 19.12.2006.
Con successivi motivi aggiunti, i ricorrenti hanno chiesto altresì, l’annullamento degli atti di nomina, non conosciuti, dei componenti: a) della Quarta Commissione di primo grado ex lege n. 161/1962; b) delle altre Commissioni di primo grado costituite ai sensi della legge stessa. Provvedimenti questi parimenti depositati dalla Avvocatura dello Stato ed identificabili, rispettivamente, nei decreti del Ministro per i beni e le attività culturali in data 20.4.2005 e 8.6.2005, con cui sono stati nominati i componenti di tutte le otto commissioni, ivi compresa la quarta, rispetto alla quale, con successivo decreto del 19.12.2006, è stata disposta la sostituzione di tre dei suoi membri per la riunione del 19.12.2006, oggetto di contestazione con il ricorso principale.
Così inquadrata la materia del contendere nel suo complesso, può passarsi alla trattazione del ricorso principale.
In via preliminare, deve essere esaminata l’eccezione concernente l’inammissibilità del gravame per carenza di legittimazione attiva del Codacons e della Associazione per la tutela degli utenti dell’informazione, della stampa e del diritto d’autore, sollevata dalle parti resistenti sulla base delle seguenti considerazioni: a) la tutela dei minori di anni 14 non rientrerebbe tra le finalità statutarie dei ricorrenti che sarebbero associazioni di carattere non settoriale ma generalista; b) rispetto all’Associazione per la tutela degli utenti dell’informazione, della stampa e del diritto di autore, l’interesse vantato in ricorso alla limitazione della visione del film ai maggiori di anni 14 sarebbe addirittura in contrasto con il fine statutario di favorire la libera ed incondizionata fruibilità delle opere dell’ingegno degli autori; c) il diritto di cui al D.Lgs. n. 206/2005 “alla sicurezza ed alla qualità dei prodotti e dei servizi” (cfr., art.2, secondo comma lett. b) e quello “ad una adeguata informazione e ad una corretta pubblicità” (cfr. stesso articolo, lett. c), sarebbero estranei alla tutela che si vuole salvaguardare con il ricorso; d) sarebbe dubbia la sussistenza di una assoluta identità di posizioni fra gli associati.
L’obiezione deve essere valutata separatamente per le due associazioni.
Quanto al Codacons, rispetto al quale nel ricorso è stata sostenuta la legittimazione attiva in base al D.Lgs. 6.9.2005, n. 206 (codice del consumo), il Collegio osserva che non risulta contestato dalle controparti che detta associazione, con implicito riferimento ai suoi fini statutari di tutela dei “diritti e gli interessi dei consumatori” (art. 2 dello statuto), è iscritta nell’elenco delle Associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale di cui all’art. 137 del citato D.Lgs. n. 206/2005, alle quali, ai sensi del precedente art. 2, è attribuita la tutela in forma collettiva e associativa dei diritti dei consumatori e degli utenti, tra i quali, per quanto qui interessa, quelli “alla salute” e “alla sicurezza e alla qualità dei prodotti e dei servizi” espressamente indicati al secondo comma, rispettivamente alle lett. a) e b), del citato art. 2 del D.Lgs. n. 206/2005.
Non rileva invece, ai fini dell’impugnativa, la tutela di cui alla lett. c) del predetto art. 2, relativa “ad una adeguata informazione e ad una corretta pubblicità”, parimenti richiamata dal Codacons, in quanto oggetto della domanda è l’inibizione del film ai minori di anni 14 e non già una corretta pubblicità per la tutela dei minori stessi.
Ciò precisato, relativamente alla verifica della sussistenza della contestata legittimazione attiva, può prescindersi dallo stabilire se i fini statutari legittimerebbero il Codacons all’azione di cui è causa, in quanto il Collegio ritiene che tale legittimazione sia autonomamente sorretta dalle specifiche disposizioni sopra indicate, posto che la visione di un film, contenente scene di violenza di cui sarà trattato in prosieguo, da parte di un pubblico di età inferiore ai quattordici anni, investe la sicurezza del prodotto e la salute (intesa come integrità fisica e psicologica) di tale categoria di consumatori, alla cui tutela sono designate le associazioni iscritte nel richiamato elenco.
La circostanza che, nella specie, venga tutelata la salute di una parte dei consumatori del prodotto (minori di 14 anni) non è idonea a privare di legittimazione il Codacons, atteso che le richiamate disposizioni si riferiscono ai consumatori in generale, nell’ambito dei quali sono ricompresi soggetti di tutte le età.
Quanto alla sicurezza dei prodotti, non può condividersi l’assunto delle controparti, le quali evidenziano che la normativa in argomento non sarebbe applicabile al caso di specie.
Si sostiene, in particolare, che l’espressione “sicurezza e qualità di prodotti” sarebbe riferita unicamente ai beni materiali di qualsiasi tipo e non anche all’opera cinematografica che, prima di essere un “corpus mechanicum” sarebbe un “corpus misticum”.
Osserva al riguardo il Collegio che nella definizione di “prodotto”, data dallo stesso D.Lgs. n. 206/2005 (art. 3), rientra “qualsiasi prodotto destinato al consumatore, anche nel quadro di una prestazione di servizi, o suscettibile, in condizioni ragionevolmente prevedibili, di essere utilizzato dal consumatore, anche se a lui non destinato…”.
Nella espressione sopra riportata non è in alcun modo rinvenibile la reclamata limitazione ai soli beni materiali, riguardando essa “qualsiasi” prodotto destinato al consumo, sia diretto che indiretto.
Al contrario, la circostanza che si faccia espresso riferimento a qualsiasi prodotto destinato al consumatore “anche nel quadro di una prestazione di servizi”, evidenzia l’intento del legislatore di ricomprendere nel concetto di prodotto anche beni immateriali.
Peraltro, nella specie non si è in presenza di un bene immateriale, atteso che l’attività complessa diretta alla realizzazione di un film viene solitamente qualificata “produzione cinematografica”, stante l’esistenza di un “produttore” che impiega ingenti capitali, attrezzature tecniche ed artisti in un ciclo produttivo destinato a sfociare in un’opera filmica che costituisce un tangibile e concreto prodotto cinematografico.
Inoltre, la sicurezza del film in questione – id est la eventuale pericolosità della sua visione da parte di un pubblico di età inferiore ai quattordici anni che potrebbe trovare spunto per atti emulativi – contrariamente a quanto sostenuto dalle parti resistenti, non è conseguenza dell’opera cinematografica intesa come frutto dell’ingegno (di cui peraltro non si contesta in ricorso la valenza artistica), bensì della materiale produzione cinematografica destinata come tale al consumo.
Né a conclusioni diverse induce la giurisprudenza richiamata dalle parti resistenti.
In particolare quella citata dalla Soc. Eagle (TAR Lazio, Sez. II ter, n. 7832/2005; id., Sez. II, n. 8411/2005; Cons. St., Sez. IV, n. 3876/2003), appare inconferente, atteso che la stessa non si è pronunciata con riferimento al ripetuto D.Lgs. n. 206/2005.
Quanto alla decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 1 dell’11.1.2007, cui si riferisce l’A.N.I.C.A., questa pur essendo attinente al citato codice del consumo, ha dichiarato inammissibile l’appello proposto dall’Adiconsum, inserita nell’elenco di cui sopra, unicamente perché non era stata parte “e non ha partecipato in alcun modo, pur avendone titolo, al giudizio di primo grado”.
In merito, infine, alla osservazione (di cui alla precedente lett. d) che sarebbe dubbia la sussistenza di una assoluta identità di posizione fra gli associati, trattasi di rilievo che nei confronti del Codacons deve ritenersi in primo luogo inammissibile per genericità, in quanto formulato in via dubitativa, ed in secondo luogo infondato. Non sembra potersi dubitare, invero, che sussiste una piena identità di posizioni tra gli aderenti alla predetta associazione, i quali tutti hanno interesse alla tutela della salute e della sicurezza dei prodotti azionata con il presente gravame.
Per quanto sopra argomentato va riconosciuta al Codacons la legittimazione ad impugnare gli atti che formano oggetto del ricorso principale.
A conclusioni opposte deve invece pervenirsi nei riguardi dell’altra ricorrente, l’Associazione per la tutela degli utenti dell’informazione, della stampa e del diritto di autore, rispetto alla quale l’eccezione di carenza di legittimazione attiva proposta dalle parti resistenti risulta fondata.
Premesso che, per tale Associazione, non risulta dedotta e tanto meno dimostrata la sua iscrizione nell’elenco delle Associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale di cui all’art. 137 del D.Lgs. n. 206/2005 si osserva che, come correttamente eccepito dalle parti resistenti, le finalità statutarie della medesima, non soltanto non sono riconducibili alla tutela dei consumatori di cui trattasi, ma sono addirittura contrastanti (cfr. precedente lett. b).
Al riguardo il Collegio rileva che la ridetta Associazione ha per scopo la protezione e difesa della dignità e creatività artistica da ogni ostacolo al suo libero manifestarsi, l’eliminazione di ostacoli e disparità che possono turbare il fenomeno della creazione e della diffusione delle opere dell’ingegno.
Trattasi di finalità che appaiono in evidente contrasto con la richiesta di limitazione del film in questione ai minori di anni quattordici.
Peraltro la carenza di legittimazione della stessa Associazione sussiste anche sotto l’ulteriore profilo che, come parimenti evidenziato dalle parti resistenti, la posizione degli associati-consumatori in merito alla richiesta di limitare la visione del film si pone in evidente contrasto con quella degli associati-autori ed esecutori alla sua più ampia ed estesa fruizione.
Costituisce, infatti, giurisprudenza consolidata (cfr. Cons.St., Sez. IV, 15.6.2004 n. 4020; id., Sez. VI, 14.1.2003, n. 93) che le associazioni di categoria sono legittimate ad agire in giudizio per la tutela degli interessi collettivi dei propri associati o iscritti a condizione che non sussista contrasto di interessi tra i medesimi, neanche potenziale.
Il ricorso principale va pertanto dichiarato inammissibile, per difetto di legittimazione attiva, nella parte in cui è proposto dalla Associazione per la tutela degli utenti dell’informazione, della stampa e del diritto di autore.
Tale dichiarata carenza di legittimazione rende infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalle stesse parti resistenti sotto il profilo che sussisterebbero posizioni configgenti tra le due associazioni ricorrenti, quali risultano dai rispettivi statuti: il Codacons tutelerebbe i consumatori, mentre l’altra Associazione gli autori.
Sul punto è sufficiente rilevare che l’eventuale inammissibilità deve ritenersi configurabile unicamente per il ricorso cumulativo rispetto al quale sia riconosciuta la legittimazione attiva di tutti i ricorrenti e non anche nell’ipotesi di specie, in cui una delle due associazioni istanti non è legittimata ad accedere alla tutela giurisdizionale.
L’eccezione è comunque infondata, atteso che la posizione confliggente riguarda le finalità statutarie, ma non anche la pretesa fatta valere con il ricorso, che è la stessa.
Rispetto al ricorso principale, così come sopra delimitato e cioè nei limiti in cui è proposto dal solo Codacons, le parti resistenti sollevano ulteriore eccezione di inammissibilità sulla base delle seguenti considerazioni: 1) il sistema impugnatorio delineato dalla legge 21.4.1962, n. 161, esteso anche al merito, consentirebbe di censurare, prima in via amministrativa e poi in sede giurisdizionale, unicamente i provvedimenti di diniego di nulla osta, ovvero impositivi di limitazioni alla libera visione del film, soltanto da parte dei richiedenti il nulla osta medesimo; 2) ai soggetti terzi potrebbe essere consentita l’impugnazione unicamente secondo l’ordinario regime e, quindi, per soli vizi di legittimità.
La tesi prospettata non può essere condivisa.
In proposito osserva il Collegio che l’art. 8 della citata legge n. 161/1962, intitolato “Ricorso al Consiglio di Stato”, al primo comma dispone che il gravame “è ammesso nei modi di legge”, ed al secondo comma che “il Consiglio di Stato decide anche nel merito”, con la espressa previsione di cui al quinto comma, secondo la quale “Quando il Consiglio di Stato pronunzia nel merito, la decisione, se favorevole alla concessione del nulla osta, tiene luogo di questo a tutti gli effetti e senza altre formalità”. I successivi terzo, quarto e quinto comma si riferiscono, rispettivamente, alla riduzione dei termini per la proposizione del ricorso e per le altre attività processuali e alla fissazione di più ristretti termini per la fissazione dell’udienza di discussione e per la pubblicazione della sentenza.
Orbene, nelle richiamate disposizioni non sono rinvenibili le limitazioni evidenziate dalle parti resistenti, poichè in esse si afferma che il ricorso è ammesso nei modi di legge e, quindi, anche nei confronti dei provvedimenti positivi di rilascio del nulla osta, che ovviamente saranno, di regola, gravati da soggetti terzi rispetto ai richiedenti il medesimo nulla osta.
Né è idoneo a condurre a conclusioni diverse il quinto comma del menzionato art. 8, il quale, pur fissando una specifica disciplina per i soli provvedimenti negativi, non può ritenersi dettato ai fini di escludere dalla tutela giurisdizionale i provvedimenti positivi.
Invero, nessun elemento nel senso espresso dai resistenti emerge dalla formulazione della norma in esame che, anzi, ove coordinata con i commi precedenti, induce a ritenere che il legislatore abbia inteso disciplinare l’ipotesi più ricorrente (di provvedimento negativo), senza però in alcun modo precludere l’impugnazione dei provvedimenti di contenuto positivo.
Peraltro una limitazione della tutela ai soli provvedimenti negativi sarebbe di dubbia legittimità costituzionale rispetto al parametro fissato dall’art. 113 della Costituzione, secondo il quale “Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi”.
Neppure può condividersi il rilievo che, nell’ipotesi di provvedimenti positivi, sarebbe ammessa unicamente la generale tutela di legittimità, in quanto il richiamato comma 2, con il quale viene attribuita al Consiglio di Stato la giurisdizione di merito, non contiene alcuna limitazione in tal senso. Limitazione non rinvenibile anche nel successivo quinto comma, atteso che, come si è in precedenza precisato, con tale disposizione il legislatore ha unicamente inteso disciplinare l’ipotesi più ricorrente.
In altri termini, come emerge chiaramente dal sopra citato secondo comma, la giurisdizione di merito è attribuita al Giudice amministrativo ratione materiae e non con riferimento alla tipologia dell’atto (se positivo o negativo) ovvero al soggetto che propone il ricorso (richiedente il nulla osta ovvero un terzo).
Le esigenze che hanno indotto il legislatore ad attribuire la giurisdizione di merito, infatti, sono le stesse sia per i provvedimenti negativi (normalmente impugnati dai richiedenti il nulla osta) che per quelli positivi (di regola gravati da soggetti terzi), in quanto, vertendosi in ambedue le ipotesi in materia di “Revisione dei film” (v. art. 1 della legge n. 161/1962), incidenti su diritti fondamentali quali la libertà di espressione e di pensiero, per entrambe si appalesa necessario un penetrante sindacato nel merito da parte del giudice amministrativo.
Parimenti disattesa deve essere l’eccezione, proposta dalle parti resistenti, relativa alla necessità di estendere il contraddittorio nei confronti dei quattro autori dell’opera cinematografica (autore del soggetto, autore della sceneggiatura, direttore artistico o regista, e autore delle musiche), sull’assunto che essi sarebbero litisconsorti necessari, in quanto si troverebbero a subire gli effetti negativi di un eventuale provvedimento giurisdizionale sfavorevole.
Premesso che, come ribadito in sede di discussione orale, l’eccezione riguarda l’integrazione del contraddittorio e non l’ammissibilità del ricorso, si osserva che ai soggetti sopra specificati, rispetto ai provvedimenti impugnati (nulla osta ministeriale e presupposto parere vincolante della Commissione), deve riconoscersi un interesse di mero fatto, che li avrebbe legittimati ad un intervento oppositivo, ma non ne rendeva necessaria l’evocazione in giudizio.
Ciò nella considerazione che, come precisato in ricorso e nella successiva memoria, non si contesta il valore artistico del film, ma unicamente la decisione di consentire la visione da parte di un pubblico di età inferiore ai 14 anni, che incide sulla valenza economica del prodotto cinematografico.
Rispetto a tale valenza, tuttavia, gli autori non sembrano avere un interesse economico diretto, ma solamente indiretto in quanto questo potrebbe scaturire – e la circostanza non risulta nemmeno dimostrata – da rapporti contrattuali con la produzione cinematografica che solo in via riflessa si giovano della maggiore affluenza di spettatori nelle sale cinematografiche e della eventuale proiezione in televisione nella così detta “fascia protetta”.
Da ultimo le parti resistenti eccepiscono l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum dell’A.Ge., Associazione Italiana Genitori, nella considerazione che la stessa, essendo titolare di un proprio interesse diretto ed attuale all’annullamento dei provvedimenti impugnati, sarebbe stata legittimata a proporre un ricorso autonomo.
Va premesso che l’eccezione non è rilevante ai fini dell’intervento in questione nel suo complesso, risultando il medesimo proposto congiuntamente all’A.Ge.S.C. ed al C.G.D., rispetto ai quali l’eccezione non è stata formulata, con la conseguenza che l’atto di intervento produrrebbe comunque tutti i suoi oggettivi effetti.
In ogni caso il Collegio osserva che è pur vero che la giurisprudenza è concorde nel ritenere inammissibile l’intervento “ad adiuvandum” proposto da soggetto legittimato a proporre direttamente l’impugnazione in via principale. E’ anche vero, però, che la stessa giurisprudenza (cfr. TAR Lazio, Sez. I, 12.4.2006, n. 2701; Cons. St., Sez. IV, 27.5.2002, n. 2928) ha precisato che, se notificato a tutte le parti necessarie e depositato nei termini previsti, siffatto intervento può essere convertito in atto di assunzione in proprio del ricorso al quale si era aderito, e ciò in applicazione del generale principio di conversione negoziale di cui all’art. 1424 cod. civ. applicabile anche agli atti processuali.
A tale stregua non può procedersi all’estromissione della predetta Associazione dal giudizio, in quanto l’atto di cui sopra potrebbe essere convertito in ricorso in proprio, sussistendone i requisiti di forma e di sostanza e di termini.
Detto atto, infatti, risulta ritualmente notificato a tutte le parti necessarie e depositato entro i termini dimidiati dall’art. 8, comma 3, della legge n. 161/1962.
Ultimato l’esame delle questioni di rito, può procedersi alla trattazione del merito del ricorso principale.
Con l’unico motivo di gravame si deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 6 della legge n. 161/1962, anche in relazione all’art. 9 del D.P.R. 11.11.1963, n. 2029, in quanto il film conterrebbe scene di violenza assolutamente non adatte ad un pubblico di minori di anni 14, che potrebbero non venire comprese nella loro valenza artistica e, addirittura, essere emulate.
Premesso che il Collegio ha potuto visionare il film, essendo stata depositata in atti (il 16.1.2007) dalla Soc. Eagle una copia del relativo DVD, le censure si palesano fondate.
Al riguardo va precisato che, allo scopo di dare attuazione alle finalità di tutela dei minori fissate dall’art. 5, comma 1, della legge n. 161/1962, “in relazione alla particolare sensibilità dell’età evolutiva ed alle esigenze della sua tutela morale”, l’art. 9 del regolamento di esecuzione emanato con D.P.R. n. 2029/1963, al primo comma, dispone espressamente, per quanto interessa la fattispecie in esame, che “Debbono in ogni caso essere vietate ai minori le opere cinematografiche e teatrali che, pur non costituendo offesa al buon costume ai sensi dell’art. 6 della legge:…contengano scene…di violenza verso uomini o animali…se rappresentate in forma particolarmente impressionante…”, specificando altresì, al successivo secondo comma, che “Alla determinazione del diverso limite di età la Commissione provvede tenendo conto della gravità e della insistenza degli elementi indicati nel comma precedente”.
I parametri di riferimento, per escludere la visione di un film ad pubblico minorile, sono pertanto determinati dalla presenza di scene di violenza verso uomini o animali, caratterizzate dalla loro rappresentazione in forma particolarmente impressionante, la cui insistenza e gravità incide sul diverso limite di 14 o 18 anni di età.
Alla luce dei predetti parametri il Collegio ritiene che il film “Apocalypto” debba essere vietato ai minori di 14 anni di età.
Come evidenziato da parte ricorrente, il predetto film contiene numerose scene di violenza verso uomini e animali, quali tra le tante: l’uccisione di un tapiro i cui organi interni, testicoli compresi vengono estratti e mangiati dai cacciatori, la cui velata ironia potrebbe non essere compresa da minori; un sacrificio umano; un cacciatore al quale era stato praticato un vistoso taglio nell’addome che cammina con le viscere in mano ed un vistoso buco dal quale sgorga copioso il sangue; l’invasione di un villaggio da parte di una tribù con violenze su uomini, donne e bambini; il sacrificio di un prigioniero al quale viene estratto il cuore ancora pulsante e mostrato ai presenti e il cui corpo, successivamente decapitato, viene fatto rotolare tra gli spettatori; la fuga del protagonista costellata da uccisioni violente, causate da animali feroci o trappole e soprattutto da un clima di tensione particolarmente elevato ed insistente.
Le evidenziate scene di violenza, in quanto rappresentate in forma particolarmente impressionante, accresciuta dal clima di tensione in cui sono ambientate, ancorché necessarie per la finalità documentaristica del film e giustificate dall’indiscusso valore artistico dell’opera, costituiscono comunque idonei presupposti, ai sensi dell’art. 9 del D.P.R. n. 2029/1963 per limitare la visione ad un pubblico di età superiore ai 14 anni.
Ciò nella considerazione che, come si è espressa la giurisprudenza (Cons. St., Sez. IV, 10.4.1998, n. 583), la strumentalità delle scene rispetto alle finalità artistiche non è idonea da sola a consentire la visione ad un pubblico minorile, dovendosi comunque valutare l’incidenza delle scene sulla sensibilità del minore nel contesto in cui esse sono inserite.
Peraltro, l’inadeguatezza del film per un pubblico minorile era stata avvertita dalla stessa società distributrice che, anteriormente alla proposizione del ricorso e, quindi, in periodo non sospetto, con nota del 4.1.2007 aveva raccomandato agli esercenti delle sale cinematografiche una “particolare” sensibilità all’ingresso dei minori in sala, invitandoli ad avvisare “il pubblico della particolare crudezza di alcune scene del film” con conseguente ulteriore raccomandazione della “presenza di un genitore o comunque di un maggiorenne, qualora il minore insistesse per l’ingresso in sala”. Invito che, ovviamente, non poteva tradursi in imposizione, non esistendo nel nostro ordinamento la possibilità di consentire l’accesso dei minori alle sale cinematografiche a condizione che siano accompagnati da un adulto.
L’inadeguatezza di cui sopra trova ulteriore conferma nella circostanza che, come emerge dai titoli di coda, negli Stati Uniti d’America la visione del film in questione (proprio di “nazionalità U.S.A.”) è stata consentita ai minori di anni 17, soltanto se accompagnati da un adulto.
Peraltro, come risulta dal verbale n. 52 del 19.12.2006 della Quarta Commissione di primo grado, i due rappresentanti dei genitori avevano ben evidenziato “che il film dovesse essere vietato ai minori di anni quattordici per le molteplici scene di violenza…nonché per l’atmosfera angosciante”, ma la Commissione a maggioranza si esprimeva per la visione del film senza limitazioni di età, non fornendo al riguardo alcuna motivazione, ancorché si faccia riferimento ad un approfondito dibattito.
Per quanto sopra argomentato il ricorso principale proposto dal Codacons va accolto e per l’effetto, a parziale modifica dell’impugnato nulla osta, si dispone il divieto della visione del film Apocalypto ai minori di anni quattordici.
Può passarsi ora alla trattazione dei motivi aggiunti indirizzati avverso gli atti di nomina dei componenti sia della Quarta Commissione che delle altre Commissioni di primo grado ex lege n. 161/1962.
Va precisato che nei riguardi di tale impugnativa, autonoma rispetto al ricorso principale, non viene contestata la legittimazione ad agire né del Codacons, né dell’altra Associazione per la tutela degli utenti dell’informazione, della stampa e del diritto di autore.
Con il primo motivo aggiunto si sostiene l’illegittimità dei predetti decreti di nomina, sull’assunto che la norma che non prevede la partecipazione di due rappresentanti delle Associazioni dei consumatori dovrebbe ritenersi implicitamente integrata in tale senso.
Con il secondo motivo aggiunto si deduce, in subordine, l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, della legge n. 161/1962, nella parte in cui non è prevista la partecipazioni alle commissioni in argomento dei rappresentanti delle Associazioni dei consumatori.
In via preliminare le parti resistenti eccepiscono l’inammissibilità delle sopraggiunte censure sotto il duplice profilo che : non sarebbe stato sottoposto a specifica impugnativa il testo legislativo di riferimento; non risulterebbero tempestivamente notificati i nuovi motivi ai componenti delle commissioni sopra specificate.
L’eccezione sotto il primo profilo si palesa infondata, in quanto con il secondo motivo aggiunto è stata espressamente contestata la legittimità costituzionale della predetta normativa; merita invece adesione sotto l’ulteriore profilo in cui è prospettata, non risultando l’atto per motivi aggiunti notificato ai singoli componenti dalle commissioni, quali controinteressati sia sotto l’aspetto sostanziale che formale.
Da ciò consegue anche l’irrilevanza della dedotta questione di illegittimità costituzionale.
Peraltro gli stessi motivi aggiunti sono anche infondati, in quanto la composizione delle Commissioni di cui è causa, come peraltro è incontestato da parte ricorrente, appare conforme alla previsione di cui all’art. 2, comma 2, della legge 161/1962 e non ne è consentita, in assenza di specifiche disposizioni, l’integrazione con componenti non previsti dalla citata disposizione.
Nella specie, poi, non si pone alcuna questione di legittimità costituzionale, rientrando nella discrezionalità del legislatore individuare le categorie di componenti delle commissioni medesime.
In conclusione, e per quanto sopra argomentato, il ricorso principale, nella parte in cui è proposto dall’ Associazione per la tutela degli utenti dell’informazione, della stampa e del diritto di autore, va dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione attiva della stessa; deve essere accolto nella parte in cui è proposto dal Codacons e, per l’effetto, a parziale modifica dell’impugnato nulla osta, va disposto il divieto della visione del film Apocalypto ai minori di anni quattordici; vanno infine dichiarati inammissibili i proposti motivi aggiunti.
Sussistono, tuttavia, giuste ragioni, stante la novità della questione trattata, per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio, ivi compresi diritti ed onorari.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sez. II quater, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 110/2007 e sui successivi motivi aggiunti stabilisce quanto appresso:
– accoglie il ricorso principale nella parte in cui è proposto dal Codacons, e per l’effetto, dispone il divieto della visione del film Apocalypto ai minori di anni quattordici;
– dichiara inammissibile il ricorso stesso nella parte in cui è proposto dall’Associazione per la tutela degli utenti dell’informazione, della stampa e del diritto di autore;
– dichiara inammissibili i motivi aggiunti.
Spese, diritti e onorari, compensati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, il 28 febbraio 2007, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei magistrati:
Italo RIGGIO – Presidente

Renzo CONTI – Consigliere, estensore

Floriana RIZZETTO #NOME?

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