Pubblicato il 26/10/2020
N. 02237/2020 REG.PROV.COLL.
N. 02046/2018 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2046 del 2018, proposto da Alfredo M., rappresentato e difeso dall’avv. Gaetano Caponnetto, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;
contro
Assessorato regionale dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea, in persona dell’Assessore pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici in via Valerio Villareale, n. 6, è domiciliato per legge;
nei confronti
Società  Agricola Marianeddi s.r.l., non costituita in giudizio;
per l’annullamento
– del D.D.G. n. 1910 del 10 agosto 2018 con cui il Dirigente generale del Dipartimento regionale dell’agricoltura dell’Assessorato regionale dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea ha approvato, tra gli altri, l’elenco regionale definitivo rettificato delle domande di sostegno non ammissibili al finanziamento della “Sottomisura 4.1 – Sostegno ad investimenti nelle aziende agricole” – programma di Sviluppo rurale della Sicilia 2014/2010, nella parte in cui ha dichiarato irricevibile la domanda (n. 74) proposta da Morreale Alfredo;
– del D.D.S. n. 3507 del 16 novembre 2017, con allegato elenco provvisorio delle istanze non ricevibili;
– del D.D.G. n. 1501/2018, pubblicato il 26 giugno 2018, con il quale veniva confermato l’elenco delle domande irricevibili, poi rettificato con il D.D.G. 1910;
– di ogni altro atto e/o provvedimento eziologicamente connesso a quello impugnato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato regionale dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea;
Vista l’ordinanza collegiale istruttoria n. 2437 del 23 novembre 2018, eseguita l’11 dicembre 2018;
Vista la memoria del ricorrente;
Vista l’ordinanza cautelare n. 112 del 24 febbraio 2019;
Vista la memoria del ricorrente;
Vista l’ordinanza collegiale istruttoria n. 453 del 26 febbraio 2020;
Vista la documentazione presentata dal ricorrente;
Relatore, nell’udienza pubblica dell’8 ottobre 2020, il consigliere Aurora Lento, nessuno presente per le parti come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato.

FATTO
Con ricorso, notificato l’8 ottobre 2018 e depositato il giorno 29 successivo, il signor Alfredo M. esponeva di avere partecipato alla procedura indetta, con bando pubblicato il 14 dicembre 2016, dal Dipartimento regionale dell’agricoltura dell’Assessorato regionale dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea, per l’attribuzione di contributi a valere sulla sottomisura 4.1., “Sostegno agli investimenti nelle aziende agricole”, del PSR Sicilia 2014-2020.
Precisava che il Dirigente generale del Dipartimento, a conclusione delle complesse operazioni di selezione, aveva adottato il decreto n. 1910 del 10 agosto 2018, con cui aveva approvato l’elenco delle istanze ammissibili, non ammissibili ed escluse, e che la propria era stata collocata tra le seconde con la seguente motivazione: “la dichiarazione allegata al PSA (piano di sviluppo aziendale) è datata antecedentemente alla consegna informatica dello stesso; documentazione essenziale datata e sottoscritta successivamente al rilascio della domanda di sostegno, alcuni preventivi mancano di data e di firma“.
Precisato che si era auto-attribuita 82 punti, il cui riconoscimento le avrebbe consentito la collocazione in posizione utile, ha dedotto le seguenti censure:
1) Carenza d’istruttoria e motivazione.
2) Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento dalla causa tipica.
3) Violazione dell’art. 97 della Costituzione.
Avrebbe dovuto tenersi conto del fatto che aveva presentato la propria domanda di finanziamento, per via telematica, entro il termine prescritto del 10 aprile 2017 e trasmesso tutta la documentazione prescritta entro il termine (prorogato) del 19 maggio 2017.
Con ordinanza collegiale n. 2437 del 23 novembre 2018, è stata disposta istruttoria, che è stata eseguita l’11 dicembre successivo dall’Assessorato regionale dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea che ha depositato vari documenti, tra cui il rapporto informativo dell’Ispettorato dell’agricoltura di Agrigento prot. n. 646 del 12 novembre 2018.
Con ordinanza cautelare n. 112 del 24 febbraio 2019, l’istanza cautelare è stata accolta.
Il ricorrente ha depositato una memoria con cui ha insistito nelle proprie domande.
Con ordinanza n. 453 del 26 febbraio 2020, è stata ordinata l’integrazione del contraddittorio.
In vista dell’udienza la ricorrente ha depositato la documentazione attestante l’integrazione del contraddittorio.
Alla pubblica udienza dell’8 ottobre 2020, nessuno presente per le parti come precisato nel verbale, la causa è stata posta in decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso, che ha ad oggetto il decreto con cui il Dipartimento regionale dell’agricoltura ha inserito l’istanza del ricorrente volta a ottenere un finanziamento a valere sulla sottomisura 4.1 del PSR Sicilia 2014/2010 tra quelle non ammissibili, è fondato e va accolto.
2. Precisato che, come ordinato da questo giudice, è stato integrato il contraddittorio, è fondata la censura di carenza d’istruttoria e di motivazione.
Invero, il provvedimento impugnato è stato motivato in parte qua con riferimento alle seguenti circostanze:
1) la dichiarazione allegata al piano di sviluppo aziendale riportava una data antecedente a quella della sua consegna informatica;
2) alcuni documenti essenziali riportavano una data e una sottoscrizione successive al rilascio della domanda;
3) alcuni preventivi mancavano di data e di firma.
2.1 In merito alla prima ragione di esclusione, precisato che le aziende non potevano che elaborare il piano di sviluppo aziendale prima della sua consegna informatica, va rilevato che l’Amministrazione non ha adeguatamente illustrato, nemmeno a seguito della richiesta di chiarimenti di questo TAR, le ragioni per le quali non poteva essere ritenuta ammissibile una dichiarazione allo stesso allegata, che riportava una data antecedente all’inoltro.
2.2 Con riferimento al secondo motivo di esclusione, va preliminarmente precisato che l’Amministrazione regionale, con avviso del 27 aprile 2017, pubblicato sul sito web dedicato al PSR Sicilia, aveva comunicato che il termine per la consegna a sistema del piano di sviluppo aziendale via web era prorogato al 9 maggio 2017 e quello per la presentazione dello stesso in forma cartacea al 19 maggio 2017; con avviso del giorno successivo, aveva chiarito che la proroga dei termini di presentazione in formato cartaceo del PSA web si intendeva estesa anche alla presentazione, nello stesso formato, della domanda di sostegno e della relativa documentazione.
Nella specie il ricorrente ha presentato l’istanza, tramite il SIAN, al Servizio 12 IPA di Agrigento, il 10 aprile 2017 e ha inoltrato la documentazione cartacea il 19 maggio 2017.
Tra i documenti cartacei vi erano, tra l’altro:
1) una dichiarazione sostitutiva di certificazione, datata 10 aprile 2017, con cui aveva dichiarato di essere a conoscenza e di rispettare gli obblighi riportati al punto 14 delle disposizioni attuative;
2) una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà , datata 4 maggio 2017, con cui aveva dichiarato di essere a conoscenza delle disposizioni, delle condizioni e degli obblighi contenuti nelle disposizioni generali, nelle disposizioni specifiche e nel bando.
Contrariamente a quanto rappresentato in ricorso, la dichiarazione che l’Amministrazione regionale ha ritenuto tardiva non è la prima, ma la seconda, la quale riportava una data (4 maggio 2017) successiva all’inoltro tramite il SIAN (effettuata il 10 aprile 2017), ma antecedente alla trasmissione della documentazione cartacea (avvenuta il 19 maggio 2017).
Il problema che, pertanto, il collegio deve affrontare è se tale dichiarazione andava inoltrata con l’istanza tramite il portale SIAN ovvero trasmessa con la documentazione cartacea.
Orbene, il punto 16.2 della parte specifica delle disposizioni attuative della sottomisura 4.1 disponeva, per quanto d’interesse che l’istanza, debitamente sottoscritta, doveva essere presentata tramite il sistema informativo agricolo nazionale (SIAN) e che la stampa definitiva della stessa “completa della documentazione prescritta” doveva essere inoltrata, in duplice copia, entro 10 giorni dal rilascio sul portale presso gli Ispettorati dell’agricoltura (IA) competenti per territorio.
Il successivo punto 16.3.1 prescriveva che, pena l’irricevibilità  della domanda, andavano presentati, tra l’altro, il piano aziendale degli investimenti e la dichiarazione del richiedente di essere a conoscenza delle disposizioni, delle condizioni e degli obblighi contenuti nelle disposizioni generali, nelle disposizioni specifiche e nel bando.
A ben vedere, la clausola non era sufficientemente chiara nel prescrivere che la documentazione di corredo doveva essere inoltrata dapprima tramite il SIAN e successivamente in forma cartacea; sorgeva, pertanto, effettivamente il dubbio che la prima trasmissione riguardava esclusivamente la domanda e la seconda questa e la “documentazione prescritta”, comprensiva del PSA e della dichiarazione di cui al punto 16.3.1.
Tale dubbio era, peraltro, stato avvalorato dal surriportato avviso del 28 aprile 2017, con cui l’Amministrazione regionale aveva chiarito che la proroga del termine per la presentazione del PSA si estendeva anche alla documentazione di corredo.
Viene, pertanto, in considerazione una clausola ambigua, per l’interpretazione della quale, secondo un consolidato e condiviso orientamento giurisprudenziale, trovano applicazione le stesse regole dettate dall’art. 1362 e seguenti del codice civile per i contratti, tra le quali assume carattere preminente quella collegata all’interpretazione letterale, la quale non può, perà², operare nelle ipotesi di omissioni o ambiguità , che rendono necessario il ricorso ad altri canoni ermeneutici, tra cui quello dettato dall’art. 1363 Cod. civ (dell’interpretazione delle clausole le une per mezzo delle altre) e quello della buona fede; corollario, in materia di procedure ad evidenza pubblica, è la necessità  di garantire il principio del favor partecipationis secondo il quale, in caso di clausole del bando ambigue o dubbie, è da privilegiare la soluzione che tende a estendere la platea dei partecipanti alla gara, piuttosto che la soluzione restrittiva della partecipazione, al fine di realizzare l’interesse dell’amministrazione alla selezione della migliore offerta (per tutte, con ampi richiami, Cons. di Stato, V, 17/07/2020, n. 4599).
Tali principi devono trovare applicazione non solo nelle gare finalizzate all’aggiudicazione degli appalti pubblici, ma anche nelle procedure selettive finalizzate all’erogazione di contributi pubblici, in quanto è precipuo interesse dell’Amministrazione attribuirli ai soggetti, in possesso dei requisiti, che hanno ottenuto il punteggio pìù elevato.
Ritiene, pertanto, il collegio che, nel dubbio, la clausola andava interpretata nel senso che, tramite il portale SIAN, andava trasmessa solo l’istanza e che successivamente andava inoltrata, in forma cartacea, la documentazione di supporto.
Deve, peraltro, rilevarsi che si trattava di un problema squisitamente formale, in quanto il ricorrente, nell’istanza di partecipazione (vedi pagina 21), inoltrata tempestivamente tramite il SIAN, aveva espressamente dichiarato “di essere a conoscenza delle disposizioni e norme comunitarie nazionali e nazionali che disciplinano la corresponsione degli aiuti richiesti con la presente domanda” nonchè “del contenuto del bando (&) e degli obblighi specifici che assume a proprio carico con la presente domanda“.
Aveva, pertanto, già reso una dichiarazione sostanzialmente assimilabile a quella asseritamente tardiva.
2.3 Per quanto riguarda, infine, il terzo motivo di esclusione, è sufficiente rilevare che, come rappresentato dal ricorrente e non contestato dall’Amministrazione regionale, nemmeno a seguito della richiesta di chiarimenti della sezione, i preventivi, che non recavano data e firma, erano utili solo a fini di mero confronto e la loro presentazione, la quale non era obbligatoria, era avvenuta ad abundantiam.
Concludendo, per le ragioni suesposte, il ricorso è fondato e va accolto.
Sussistono giusti motivi, avuto riguardo all’ambiguità  sul punto della lex specialis, per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla, per quanto d’interesse, i provvedimenti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Calogero Ferlisi, Presidente
Aurora Lento, Consigliere, Estensore
Roberto Valenti, Consigliere