A. Di Mario Pres., A. Tagliasacchi Est.; PARTI: M. Gambelli rapp.ta avv.to R. Bernasconi c. Comune di Gallarate rapp.to avv.to A. L. Ferrario.

In tema di dichiarazione di nullità  e poteri esercitabili nei confronti della DIA.

1. DIA – Natura – Autotutela
2. DIA – Natura – Dichiarazione di nullità Â 

 

 

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione II – Sentenza – 22/10/2019 n.2210 proviene da Giustamm.

Pres. Carbone / Est. Neri, Fantini

Il Parere del CDS sullo schema di d.L. recante: “Semplificazione delle attività degli enti pubblici di ricerca”, adottato ai sensi dell’art. 13 della l. 124/2015.

Ricerca scientifica – Enti di ricerca – Disciplina – Semplificazione – Schema di D.Lgs. – Parere del CDS 

Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca.

Schema di decreto legislativo recante: “Semplificazione delle attività degli enti pubblici di ricerca”, adottato ai sensi dell’articolo 13 della legge 124/2015.

Vista la relazione n. 1645/2016 del 29/08/2016 con la quale il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 123 del 5 settembre 2016, che ha istituito la Commissione speciale per la trattazione dell’affare in questione;
Considerato che nell’adunanza del 14 settembre 2016, presente anche il Presidente aggiunto Ermanno de Francisco, la Commissione speciale ha esaminato gli atti e udito i relatori consiglieri Vincenzo Neri e Stefano Fantini;

PREMESSO E CONSIDERATO

1. Il quadro costituzionale, internazionale e legislativo

1.1. La ricerca scientifica nell’art. 33 Cost. e nelle altre norme costituzionali
La scienza assume un ruolo centrale tra i valori tutelati dalla Costituzione italiana.
Intesa nella sua duplice accezione di attività di ricerca della verità e di attività di divulgazione dei risultati e delle esperienze ricavati dalla ricerca stessa, la scienza è presa in considerazione all’art. 33 Cost., laddove si stabilisce che «L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento». Tale disposizione è dunque diretta a garantire la libertà dell’arte e della scienza, e dei loro rispettivi insegnamenti, in quanto strumentali alla crescita culturale e al progresso dell’umanità.
La Costituzione non si limita soltanto a sancire la libertà della ricerca, ma impegna altresì lo Stato nella sua promozione e nel suo sostegno prescrivendo che «La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica» (art. 9 Cost.).
In altri termini, nel nostro impianto costituzionale, la ricerca scientifica viene tutelata su due livelli: attraverso l’esplicito riconoscimento della libertà in parola e attraverso l’impegno dello Stato – in primis del Legislatore – a promuovere la ricerca.
La necessità di fornire adeguate tutele e garanzie alla ricerca scientifica si fa ancora più forte dal momento che la libertà di ricerca scientifica risulta spesso strumentale all’esercizio di un diritto fondamentale come quello alla salute (art. 32 Cost.) – intesa sia nella sua dimensione individuale sia in quella collettiva – e al connesso diritto all’autodeterminazione in ambito sanitario.
La libertà di ricerca si trova, inoltre, a interagire con la libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.). Infine, lo sviluppo e il sostegno della ricerca scientifica e tecnologica costituiscono certamente fattori che incidono positivamente sul corretto assetto concorrenziale del mercato e sulla competitività del Paese.
Sotto il profilo contenutistico, la libertà di ricerca scientifica si traduce, essenzialmente, nel tutelare chiunque vi si dedichi da condizionamenti che possano sorgere per finalità estranee alla ricerca stessa. Occorre dunque assicurare che lo scienziato sia messo nelle condizioni di procurarsi i mezzi per svolgere le proprie ricerche, che l’attività di ricerca si svolga a più largo raggio possibile e all’interno di istituzioni “libere”.
A questo proposito, deve essere rilevato che l’art. 33, ultimo comma, Cost. assicura alle istituzioni di alta cultura, università ed accademie «il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato». In tale contesto, assume particolare importanza la potestà statutaria riconosciuta dal legislatore a garanzia dell’autonomia universitaria.

1.2. Le fonti sovranazionali e i principi della Carta europea dei ricercatori e dell’European Framework
1.2.1 Analoghi principi sono espressi anche a livello sovranazionale.
L’art. 13 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea stabilisce: «Le arti e la ricerca scientifica sono libere».
L’art. 15, comma 3, del Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali di New York del 19 dicembre 1966 sancisce l’impegno degli Stati aderenti «a rispettare la libertà indispensabile per la ricerca scientifica e l’attività creativa».
L’art. 27 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948 proclama il diritto di ogni individuo «di prendere parte liberamente alla vita culturale della comunità, di godere delle arti e di partecipare al progresso scientifico ed ai suoi benefici».

1.2.2 Al fine di creare uno Spazio Europeo per la Ricerca, con la raccomandazione dell’11 marzo 2005 (Racc. 2005/251/CE), la Commissione europea ha deliberato la Carta europea dei ricercatori e il Codice di condotta per l’assunzione dei ricercatori. Si tratta dell’unico documento generale dell’Unione Europea con cui vengono stabiliti per tutti gli Stati membri principi e disposizioni in ordine alla professione di ricercatore.
La Carta Europea contiene «un insieme di principi generali e requisiti che specificano il ruolo, le responsabilità e i diritti dei ricercatori e delle persone che assumono e/o finanziano i ricercatori». In particolare, essa «è destinata a tutti i ricercatori dell’Unione europea in tutte le fasi della loro carriera e disciplina tutti i campi di ricerca nel settore pubblico e privato, indipendentemente dal tipo di nomina o di occupazione, dalla natura giuridica del datore di lavoro o dal tipo di organizzazione o istituto nei quali viene svolto il lavoro».
L’obiettivo politico finale della raccomandazione 2005/251/CE è «contribuire allo sviluppo di un mercato europeo del lavoro attrattivo, aperto e sostenibile per i ricercatori, in cui le condizioni di base consentano di assumere e trattenere ricercatori di elevata qualità in ambienti veramente favorevoli alle prestazioni e alla produttività» (considerando n. 8).
Strumenti necessari ed imprescindibili per il raggiungimento di questi obiettivi sono:
– l’offerta ai ricercatori di sistemi di sviluppo di carriera sostenibili in tutte le fasi della carriera, indipendentemente dalla loro situazione contrattuale e dal percorso professionale scelto;
– il riconoscimento dei ricercatori come parte integrante delle istituzioni nelle quali lavorano;
– la rimozione degli ostacoli amministrativi e giuridici che si frappongono alla mobilità geografica ed intersettoriale;
– la valorizzazione di tutte le forme di mobilità dei ricercatori anche attraverso una loro valutazione all’interno dei meccanismi di carriera e di avanzamento professionale.
La Carta detta una serie di principi generali rivolti sia ai ricercatori sia ai datori di lavoro e/o agli organismi finanziatori.
Per quanto riguarda i principi generali e i requisiti applicabili ai ricercatori, la Carta sancisce innanzitutto la libertà di ricerca e, al contempo, ne impone il bilanciamento con altre esigenze (quali gli scopi istituzionali dell’istituzione di appartenenza, i bilanci e le infrastrutture esistenti, l’imposizione di alcuni limiti alla diffusione dei risultati, ad es., i diritti di proprietà intellettuale).
La Carta rivolge altri importanti principi nei confronti dei ricercatori: responsabilità e comportamento professionale; la conoscenza e il rispetto degli obblighi contrattuali; la responsabilità per le risorse loro attribuite, anche nei confronti della collettività dei contribuenti allorché l’attività di ricerca sia finanziata da fondi pubblici; l’adozione di procedure di lavoro sicure; la conoscibilità delle loro attività di ricerca da parte della società in senso lato; il dovere di perfezionarsi, e aggiornarsi costantemente.
Molto importanti sono altresì i principi generali dettati dalla Carta europea per i datori di lavoro e i finanziatori: riconoscimento professionale, non discriminazione, mantenimento di un ambiente e di condizioni di lavoro adeguati allo svolgimento dell’attività di ricerca, l’equilibrio di genere, l’adozione di procedure per l’assunzione del personale o per la selezione dei progetti da finanziare aperte, trasparenti e che seguano principi comparabili a livello internazionale.
Parimenti trasparenti, aperti, equi e accettati dalle comunità cui sono applicati devono essere i sistemi di valutazione adottati dai datori di lavoro e/o finanziatori.
Sotto il profilo dello sviluppo della carriera, la Carta pone l’accento sull’importanza di valorizzare i diversi profili di attività che un ricercatore può svolgere, dalla creazione di conoscenza originale, alla comunicazione, trasferimento e diffusione dei risultati ottenuti, le attività di tipo manageriale e di consulenza che completano il profilo professionale.
Da segnalare è, infine, la valorizzazione della «mobilità geografica, intersettoriale, inter- e transdisciplinare e virtuale nonché della mobilità tra il settore pubblico e privato, come strumento fondamentale di rafforzamento delle conoscenze scientifiche e di sviluppo professionale in tutte le fasi della carriera di un ricercatore», per assicurare la quale si evidenzia la necessità di creare «gli strumenti amministrativi che consentano la “trasferibilità” dei diritti in materia di previdenza sociale e retribuzioni, conformemente alla legislazione nazionale».
In definitiva, la Carta europea dei ricercatori rappresenta un imprescindibile punto di riferimento per la valutazione della qualità della normativa nazionale in questo settore. Soltanto con il recepimento e la concreta attuazione dei principi in essa contenuti – che peraltro sono fatti propri dalla legge delega – sarà possibile predisporre le condizioni per la realizzazione di un mercato del lavoro aperto dei ricercatori in Europa, così inverando il fondamentale principio dell’Unione della libera circolazione nonché l’obiettivo politico-strategico dell’integrazione dei diversi sistemi scientifici nazionali. Con conseguenti vantaggi per il sistema economico dell’Unione in punto di competitività e dinamismo nell’importante settore della ricerca scientifica.

1.2.3 La raccomandazione della Commissione europea del 2005/251/CE ha ricevuto un forte impulso nel luglio del 2011, quando la Direzione Generale per la ricerca e l’innovazione della Commissione europea ha elaborato il documento «Towards a European Framework for Research Careers», che propone una classificazione dei profili che caratterizzano i ricercatori nei vari stadi della loro carriera, identificando le caratteristiche comuni dei ricercatori prescindendo dalla disciplina nazionale e dai diversi campi di intervento – sia pubblici che privati – dell’istruzione e della ricerca.
Muovendo dalla constatazione che il mercato del lavoro dei ricercatori è nei fatti poco trasparente, sostanzialmente chiuso o poco aperto, frammentato anche a livello nazionale, con forti barriere alla libera circolazione e scambio tra settori e paesi, il documento in esame si pone l’obiettivo di realizzare un “mercato del lavoro” per i ricercatori aperto e trasparente, con carriere comparabili, nonché una struttura di carriera comparabile a livello europeo fra settori e paesi, da adottare a livello nazionale su base volontaria.
Il documento prevede quattro distinti profili di ricercatore – First Stage, Recognized, Established, Leading – che si differenziano in base al grado di indipendenza scientifica acquisita dal ricercatore e al possesso di una leadership nel settore o area di ricerca nei quali opera. Il Framework si applica indipendentemente dal settore di lavoro o dalla disciplina di appartenenza, creando un linguaggio comune da utilizzare per indicare i diversi livelli di maturità scientifico-professionale raggiunti dal ricercatore. Pertanto, esso è suscettibile di essere utilizzato da diversi fruitori individuali nazionali e internazionali. In sostanza, il Framework è diventato un sistema di classificazione della professione del ricercatore ed è attualmente usato anche per la categorizzazione di diversi strumenti di finanziamento a livello Europeo, nonché nelle rilevazioni sulla mobilità dei ricercatori in Europa e nel mondo.
Attraverso questo documento si vuole dunque raggiungere un nuovo importante risultato nell’ottica della creazione di un mercato del lavoro aperto: stabilire un criterio comune per il riconoscimento dei profili professionali dei lavoratori, a prescindere dal luogo in cui essi svolgono l’attività di ricerca e dalla denominazione della propria posizione.

1.3. La disciplina attualmente vigente
Prima di esaminare gli obiettivi della riforma, occorre illustrare brevemente la disciplina attualmente vigente in tema di Enti pubblici di ricerca (d’ora in avanti: EPR) e, in particolare, i profili che hanno reso necessario l’intervento normativo in esame.
In primo luogo, è da evidenziare il carattere estremamente frammentario della disciplina attualmente vigente. Allo stato manca, infatti, un quadro normativo generale di riferimento in materia di EPR.
Ogni ente di ricerca trova quindi la propria disciplina nella rispettiva legge istitutiva, con tutto ciò che ne deriva in punto di mancanza di organicità e disomogeneità nella regolamentazione di questa tipologia di enti pubblici.
Ma anche laddove vengano in rilievo norme dalla più ampia portata applicativa emergono ugualmente forti criticità. Tra queste occorre innanzitutto evidenziare la scarsa autonomia statutaria, regolamentare, finanziaria e contabile attribuita agli EPR.
Infatti, l’art. 8 della legge n. 168/1989 ha previsto che soltanto gli enti e le istituzioni pubbliche nazionali di ricerca «a carattere non strumentale hanno autonomia scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile ai sensi dell’articolo 33 della Costituzione e si danno ordinamenti autonomi, nel rispetto delle loro finalità istituzionali, con propri regolamenti». Di contro, gli artt. 6 e 7 della legge n. 168/1989 riconoscono alle Università completa autonomia statutaria, regolamentare, finanziaria e contabile.
Sul piano normativo generale sussiste pertanto una profonda differenza tra Università ed EPR, da un lato, e nell’ambito degli stessi enti pubblici di ricerca, tra gli enti di carattere strumentale e gli enti non strumentali, dall’altro lato. Tale disparità di trattamento impedisce, allo stato, di ritenere completato quel processo di autonomia e di terzietà che il legislatore ha pur ritenuto di avviare con la riforma di cui alla l. n. 168.
In secondo luogo, a differenza dei ricercatori e dei professori universitari, il cui status è definito per legge, lo status giuridico dei ricercatori degli Enti pubblici di ricerca viene determinato, fin dal 1989, dalla contrattazione sindacale. Invero, la regolamentazione della materia è demandata alla contrattazione sotto vari profili, compreso quello degli accessi e delle progressioni in carriera, e ciò anche per l’assenza di previsioni legislative che riguardino specificamente i ricercatori e i tecnologi.
In conclusione, ciò che caratterizza il sistema normativo attualmente vigente è il disallineamento, sotto vari profili, rispetto al sistema della autonomie universitarie.

2. I criteri della legge delega e le finalità della riforma
Con l’art. 13 della Legge n. 124/2015, recante “Semplificazione delle attività degli enti pubblici di ricerca”, il Governo è stato delegato ad adottare uno o più decreti legislativi al fine di «favorire e semplificare le attività degli enti pubblici di ricerca (EPR) e rendere le procedure e le normative più consone alle peculiarità degli scopi istituzionali di tali enti, anche considerando l’autonomia e la terzietà di cui essi godono» (comma 1). L’intervento si inserisce quindi nel generale processo di riordino e di semplificazione della pubblica amministrazione voluto dalla l. n. 124/2015 e improntato ai principi di efficienza, efficacia, trasparenza dell’attività amministrativa e di accessibilità delle informazioni.
I principi e criteri direttivi fissati nella delega sono i seguenti:
a) garantire il recepimento della Carta europea dei ricercatori e del documento European Framework for Research Careers, con particolare riguardo alla libertà di ricerca e all’autonomia professionale; consentire la portabilità dei progetti di ricerca e la relativa titolarità valorizzando la specificità del modello contrattuale del sistema degli enti di ricerca;
b) inquadramento della ricerca pubblica in un sistema di regole più snello e più appropriato a gestirne la peculiarità dei tempi e delle esigenze del settore, nel campo degli acquisti, delle partecipazioni internazionali, dell’espletamento e dei rimborsi di missioni fuori sede finalizzate ad attività di ricerca, del reclutamento, delle spese generali e dei consumi, ed in tutte le altre attività proprie degli EPR;
c) definizione di regole improntate a princìpi di responsabilità ed autonomia decisionale, anche attraverso la riduzione dei controlli preventivi ed il rafforzamento di quelli successivi;
d) razionalizzazione e semplificazione dei vincoli amministrativi, contabili e legislativi, limitandoli prioritariamente a quelli di tipo «a budget»;
e) semplificazione della normativa riguardante gli EPR e suo coordinamento con le migliori pratiche internazionali.
In via generale, lo scopo della riforma è quello di innovare la disciplina attualmente vigente in materia di EPR, differenziandola da quella prevista per la maggior parte delle pubbliche amministrazioni, al fine di allinearla quasi completamente al sistema delle autonomie universitarie.
La finalità principale è dunque quella di attribuire a tali enti autonomia statutaria, regolamentare, programmatoria e contabile, in attuazione e nel rispetto dei principi di autonomia sanciti nell’art. 33 Cost. .
Altra importante finalità della legge delega è la predisposizione, per la ricerca pubblica, di un sistema di regole semplificate che devono includere, fra l’altro, anche i meccanismi di reclutamento.
In sostanza, il riordino, la ristrutturazione e la semplificazione costituiscono i principali obiettivi della riforma, ma in tale contesto il legislatore ha voluto altresì procedere ad un’opera di valorizzazione e rivalutazione degli enti pubblici di ricerca, in ragione degli effetti positivi sull’economia del Paese che un siffatto intervento è certamente destinato a produrre. Per tale motivo, pur nell’ambito di un intervento diretto alla semplificazione amministrativa, il legislatore ha ritenuto opportuno includere tra gli obiettivi della riforma il recepimento della Carta europea dei ricercatori e del documento European Framework for Research Careers, con particolare riguardo alla libertà di ricerca, all’autonomia professionale e alla portabilità e titolarità dei progetti «valorizzando la specificità del modello contrattuale del sistema degli enti di ricerca».
L’importanza di tali ultimi aspetti, come si vedrà in sede di osservazioni puntuali all’articolato, suggerisce una modifica degli articoli 2 e 11 per rendere effettivo l’adeguamento della disciplina sugli EPR agli atti sovranazionali sin qui esaminati.

3. Rilievi e condizioni generali

3.1. La necessità di integrare l’attività di consultazione
Posto che uno dei principali obiettivi che l’intervento normativo si propone di realizzare è quello di rendere le procedure e le normative più consone alle peculiarità degli scopi istituzionali di tali enti, lo strumento della consultazione svolge un ruolo fondamentale e imprescindibile al fine di individuare in concreto le specifiche criticità degli EPR e conseguentemente avviare, in vista di un loro effettivo superamento, il processo di riforma e semplificazione amministrativa (cfr., su questo strumento di qualità della regolazione, il parere di comm. spec. n. 1142 del 9 maggio 2016, punto 13.1, dove si richiamano anche i report dell’OCSE in materia).
Tuttavia, dall’esame della scheda AIR risulta la assoluta carenza dell’attività di consultazione nella redazione dello schema in esame: tale dato emerge sotto due diversi profili.
Da un lato, l’individuazione dei problemi da risolvere con l’intervento normativo in oggetto appare del tutto sconnessa dalla fase di consultazione e di analisi di impatto, laddove dovrebbe essere l’opposto. È vero che, nella scheda AIR (Sezione 1), lett. A) ), si elencano, in effetti, le “principali criticità emerse” con riferimento agli EPR (che appaiono anche condivisibili: “scarsa autonomia statutaria, regolamentare, programmatoria e contabile”; “insufficiente livello di premialità, legato anche alla scarsa mobilità”; “ridotta libertà di ricerca e scarsa autonomia professionale”; “inadeguatezza dell’attuale disciplina normativa”; “inadeguatezza dell’attuale sistema contabile del EPR”). Tuttavia, nell’elencare tali criticità, il Governo non fa alcun riferimento alle tecniche di indagine ad esse relative, e alle modalità con cui esse sono state individuate e al modo in cui sono emerse; men che meno si fa riferimento alla fase di consultazione.
Dall’altro lato (scheda AIR, Sezione 2), si afferma che “sono stati consultati gli enti di ricerca destinatari dell’intervento, nelle persone dei presidenti degli enti stessi” e che da questi incontri “non sono emersi rilievi critici” sulle linee generali dello schema normativo. Come già sottolineato in più occasioni da questo Consiglio di Stato, non può essere considerata tecnicamente una consultazione quella svolta esclusivamente nei confronti dei dipendenti o del personale interno interessato (cfr. comm. spec. 5 maggio 2016, n. 1113, in materia di dirigenza sanitaria, punto 2, capoverso 18; comm. spec., 9 maggio 2016, n. 1142, in materia di autorità portuali, punto 13.1; sez. atti norm., 22 marzo 2016, n. 764, in materia di riorganizzazione del MAE, punto 12.1; sez. atti norm., 21 luglio 2016, n. 1701, in materia di servizi di vigilanza antincendio, punto 4, capoverso 3).
Inoltre, la consultazione allo stato risulta carente perché manca una ricognizione adeguata ed effettiva delle problematiche del sistema di ricerca italiano e un’interlocuzione con il mondo scientifico “esterno” a quello degli enti.
È altresì assente un confronto con i settori interessati (agricoltura, medicina, tecnologia, etc. etc.), ivi compresi gli operatori e le imprese attivi in quei settori.
Difetta, infine, una fase di ascolto degli operatori internazionali del settore, che pure sono decisivi in una ricerca che prescinde sempre di più dalle frontiere nazionali.
Tutta questa attività appare necessaria e propedeutica all’emanazione del testo finale dello schema. Il suo svolgimento è condizione necessaria per il parere favorevole di questo Consiglio di Stato, e avrebbe potuto condurre ad una pronuncia interlocutoria di questa Commissione speciale. Tuttavia, per esigenze di celerità anche legate ai termini della delega, si ritiene che essa possa essere svolta nelle fasi successive dell’iter normativo, purché sia effettuata con modalità adeguate.
Se tale attività dovesse condurre a modifiche sostanziali del testo, questo andrebbe ritrasmesso al Consiglio di Stato per un ulteriore, rapidissimo esame.

3.2. La necessità di prevedere un’attività di monitoraggio
Oltre alla preventiva attività di consultazione, assume un ruolo decisivo anche la successiva attività di monitoraggio.
Invero, nell’esame della cd. ‘riforma Madia’ il Consiglio di Stato ha sottolineato in più occasioni la rilevanza cruciale della fase attuativa di una riforma che mira a un cambiamento profondo nell’amministrazione pubblica del Paese (cfr. pareri: sez. atti norm. 24 febbraio 2016, n. 515, al punto 3; comm. spec. 30 marzo 2016, n. 839, al punto 1 del ‘considerato’; comm. spec. 1° aprile 2016, n. 855, ai punti II.f).4, II.f).5 e II.g).1; comm. spec. 7 aprile 2016, n. 890, al punto 1 del ‘considerato’; comm. spec. 15 aprile 2016, n. 929, punti 1.5 e 3.1 del ‘considerato’; comm. spec. 3 maggio 2016, n. 1075, al punto 2, parte I del ‘premesso e considerato’; comm. spec. 5 maggio 2016, n. 1113, al punto 2; comm. spec. 9 maggio 2016, n. 1142, ai punti 2.4 e 3.3, parte I, e 6.8.1, parte II, del ‘considerato’; comm. spec. 12 maggio 2016, n. 1183, punto 2.2 del ‘considerato’; comm. spec. 13 luglio 2016, n. 1640, al punto 2 del ‘premesso e considerato’, comm. Spec. 4 agosto 2016, n. 1784, parte A, punto 2.1). Si è affermato che una riforma è tale solo quando raggiunge un’effettiva attuazione, che sia percepita da cittadini e imprese e rilevata dai dati statistici. L’attuazione passa attraverso l’emanazione di correzioni legislative e di fonti secondarie, l’elaborazione di prassi applicative virtuose (cd. best practices) e soprattutto l’adozione di adeguate iniziative – non normative – di formazione, comunicazione istituzionale e informatizzazione. Tali misure non sono ‘aggiuntive’ rispetto alla riforma, fanno parte integrante della riforma stessa, e ne possono determinare il successo in misura rilevante.
Nello schema in esame, la disciplina di tale fase di monitoraggio manca del tutto, anche se la Sezione 1, lett. C, della scheda AIR contiene qualche elemento che però deve essere adeguatamente sviluppato.
A tal fine, nel caso di specie, è necessario – ad avviso di questo Consiglio di Stato – prevedere un compiuto meccanismo di monitoraggio già nello schema in esame, con una nuova norma ad hoc. Non appaiono, allo scopo, sufficienti, le previsioni limitate e parziali di cui all’art. 6, comma 4, dello schema (monitoraggio sull’andamento delle assunzioni) e di cui all’art. 7, comma 4 (secondo cui la consulta dei presidenti degli ERP relaziona periodicamente sullo stato di attuazione della Carte europea dei ricercatori).
In primo luogo, tale meccanismo dovrebbe indicare il soggetto, o un gruppo di soggetti, deputato a svolgere il monitoraggio stesso. Potrebbe essere opportuno individuare tale funzione non soltanto in capo al MIUR: sia per rimarcare la maggiore autonomia degli EPR, sia per considerare anche gli EPR operanti in altri settori, ad es. quello sanitario.
In secondo luogo, si dovrebbe contemplare l’utilizzo di indicatori sostanziali e non solo formali. In particolare, la Sezione I, lett. C), della scheda AIR, considera come indicatore generale per la verifica del raggiungimento degli obiettivi della riforma “l’effettivo adeguamento degli statuti e dei regolamenti alle prescrizioni innovative contenute nell’emanando d.lgs.”: tale obiettivo appare, invero, meramente strumentale, perché non garantisce, di per sé, un cambiamento effettivo della realtà attuale.
Più significativi appaiono, invece, quelli che sono considerati dalla stessa scheda come “indicatori specifici” (“effettiva realizzazione della libertà di ricerca”, “portabilità dei progetti”, “valorizzazione professionale”, “tutela della proprietà intellettuale”) e che dovrebbero diventare gli indicatori principali della VIR, garantendo un migliore coordinamento tra gli “indicatori specifici” e gli indicatori principali. A questi indicatori se ne potrebbero aggiungere altri quali, a titolo di mero esempio, la misurazione di un eventuale fenomeno di rientro di scienziati e ricercatori da sedi estere all’Italia.
Si potrebbero, infine, rendere pubblici i risultati di questo monitoraggio, ad esempio tramite una relazione al Parlamento, ovvero al rapporto rivolto al sistema universitario e di ricerca.
Appare importante che tutto questo meccanismo sia contenuto, come si è detto nel rilievo iniziale, già nella norma primaria dell’emanando decreto legislativo.
Anche tale rilievo è posto come condizione dal Consiglio di Stato per il parere favorevole allo schema in oggetto.

3.3. La necessità di provvedere a un riordino normativo
Da ultimo, ma non per ultimo, occorre considerare la necessità che un intervento così rilevante debba avere anche una funzione di riordino normativo – se non addirittura di codificazione – della legislazione oggi in vigore, che pure viene dal Governo considerata “inadeguata” nell’elencazione delle criticità nella scheda AIR.
Orbene, l’intervento interessa un ampio numero di normative preesistenti, coprendo un arco di almeno tre decenni: dalla l. n. 168 del 1989 sull’istituzione del Ministero al d.lgs. n. 204 del 1998, di attuazione della legge n. 59 del 1997, e al d.lgs. n. 213 del 2009 sul riordino degli enti di ricerca in attuazione della delega di cui alla l. n. 165 del 2007. Ma i testi normativi interessati sono anche molti altri.
Si ritiene, allora, necessaria la ricognizione e il riordino di questa stratificazione normativa in un testo unico, che potrebbe avere natura innovativa, cogliendo l’occasione dalla possibilità di procedere a decreti integrativi o correttivi, ma anche solo ricognitiva, ai sensi dell’art. art. 17-bis, comma 3, della legge n. 400 del 1988.

4. Rilievi sull’articolato
Con riguardo al preambolo, il tredicesimo rigo della pag. 3 richiede l’aggiunta di una virgola dopo il “Visto l’art. 1, comma 343”. Inoltre, non appare strettamente conferente il richiamo alla legge 8 agosto 1977, n. 546, contenuto nel quarto “visto” di pagina 1, che può dunque essere espunto.

1) L’articolo 1 contiene un’elencazione di enti pubblici di ricerca cui si applica la normativa in esame. Non è invece chiarito il regime giuridico degli altri enti di ricerca non compresi nell’elencazione: ciò pone problemi interpretativi sia sotto il profilo della ragionevolezza della coesistenza di differenti discipline generali, sia sotto il profilo dell’eventuale non ascrivibilità degli enti non ricompresi nell’elencazione tra gli enti pubblici di ricerca.
La Commissione speciale rileva come l’esaustività della disciplina di cui allo schema in esame sembri essere una condizione necessaria anche ai sensi della norma di delega.
Si rende, pertanto, opportuna una riformulazione chiarificatrice del primo comma, che potrebbe essere la seguente: “Il presente decreto si applica a tutti gli enti pubblici di ricerca che, alla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, sono i seguenti:”. Tale nuova formulazione, oltre a rendere più chiaro l’ambito di applicazione del decreto – senza irrigidire il sistema a fronte di situazioni specifiche, che rinvengono adeguata considerazione nel comma 2 – impone anche una ricognizione più completa degli enti pubblici di ricerca esistenti nell’ordinamento giuridico in vista dell’approvazione in via definitiva dello schema.

2) Il Consiglio reputa opportuno modificare l’attuale formulazione dell’articolo 2, comma 1, ritenendola non esaustiva della delega contenuta all’articolo 13, comma 1, lett. a) l. 124/2015.
Difatti, le finalità elencate nella norma, alle quali dovranno adeguarsi statuti e regolamenti degli ERP, non sembrano esaurire tutte le finalità prefissate dalla delega e dai principali documenti internazionali che sempre ai sensi della delega devono essere recepiti.
Come ricordato in premessa, la Carta europea dei ricercatori e il documento European Framework for research careers svolgono a livello internazionale un ruolo di estrema importanza perché, tra l’altro, garantiscono alcuni principi di carattere generale all’attività di ricerca (peraltro, in perfetta coerenza con l’articolo 33 Costituzione) e permettono di creare una disciplina comune delle carriere dei ricercatori.
Per tale ragione, si suggerisce la riformulazione nei seguenti termini: “Gli enti di cui al comma 1 dell’articolo 1, recepiscono nei propri statuti e regolamenti la Raccomandazione della Commissione Europea EUR 21620 dell’11 marzo 2005 riguardante la Carta Europea dei ricercatori e il Codice di Condotta per l’Assunzione dei Ricercatori per garantire, tra l’altro, libertà di ricerca, portabilità dei progetti, valorizzazione professionale, tutela della proprietà intellettuale, adeguati sistemi di valutazione e la più ampia partecipazione alle fasi decisionali per la programmazione e l’attuazione della ricerca”.
Quanto al monitoraggio sull’effettività di questo adeguamento da parte dei singoli ERP, cfr. infra, i rilievi relativi all’art. 4.

3) L’articolo 3 contiene una disciplina unitaria indifferenziata degli statuti e dei regolamenti, senza distinguere in relazione ai contenuti propri dell’una e dell’altra fonte di produzione (ad es., la dimensione prevalentemente organizzativa dello statuto, e la disciplina di attuazione contenuta nei regolamenti).
Si rimette al Governo la valutazione dell’opportunità di chiarire tale distinzione e di specificare cosa debba essere previsto nello statuto e cosa nel(le varie tipologie) di regolamento (ad es.: gli statuti dettano la disciplina generale e le regole fondamentali di funzionamento, i regolamenti invece le regole più di dettaglio, etc.).
Giova precisare, peraltro, che la disposizione dell’art. 3 ha un contenuto principalmente tipico degli statuti, ad eccezione forse di quanto previsto alla lett. a) (che si riferisce alla disciplina della missione e degli obiettivi di ricerca), atteso che gli obiettivi di ricerca devono conformarsi a quanto previsto a livello nazionale ed europeo, nonché alle linee di indirizzo del Ministro vigilante: tale attività appare quindi più vicina a una dimensione attuativa propria della disciplina di rango regolamentare, per sua natura meno stabile e maggiormente suscettibile di adeguamento nel tempo.

4) L’articolo 4 fa riferimento ai soli regolamenti di amministrazione, finanza e contabilità, nonché del personale; sembrerebbero rimanerne fuori i regolamenti di altro tipo, ad esempio quelli di organizzazione. In ragione della utilità pratica degli stessi, appare opportuno integrare il comma 1 dell’art. 4 nei termini che seguono: “Gli statuti e i regolamenti di amministrazione, finanza e contabilità, e del personale degli Enti, nonché i regolamenti di organizzazione …”.
Occorre inoltre riflettere sulla natura perentoria del termine di sessanta giorni entro cui il Ministro vigilante esercita il controllo su statuti e regolamenti, prevista dal comma 2. È ragionevole ritenere che l’inazione dell’Autorità di controllo non possa travolgere l’atto dell’ente: pertanto, il mancato controllo entro il termine previsto non può viziare la legittimità dell’atto (statuto o regolamento) successivamente adottato dall’ente di ricerca in assenza di controllo. Piuttosto, il termine deve ritenersi posto a garanzia dell’ente di ricerca, comportando il suo spirare (come avviene anche nell’affine materia degli statuti e regolamenti delle Università ai sensi dell’art. 6, comma 9, della legge 9 maggio 1989, n. 168) soltanto la consumazione del potere di controllo che la norma attribuisce all’organo tutorio. Va anche rilevato che l’eventuale esercizio tardivo del potere di controllo, pur se non può avere alcun effetto coercitivo nei confronti dell’ERP, può comunque essere tenuto in considerazione dall’ente come suggerimento non vincolante.
Il comma 3, relativo al parere del Ministero dell’economia, potrebbe essere modificato più chiaramente nei seguenti termini: “Con riferimento alla procedura di cui al comma 2 il Ministero vigilante acquisisce, entro e non oltre venti giorni dalla trasmissione dello statuto da parte dell’Ente, il parere, per quanto di competenza, del Ministero dell’Economia e Finanze. Trascorso detto termini, il parere si considera comunque acquisito positivamente”. Occorre, infatti, allineare la disciplina in esame a quella dell’art. 6, comma 2, dello schema, nonché a quella generale del silenzio assenso di cui all’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, dalla quale non ci sono ragioni per discostarsi (cfr., sul punto il parere Comm. spec., 13 luglio 2016, n. 1640, in risposta a un quesito sui problemi applicativi insorti del citato articolo 17-bis).

5) Riguardo all’articolo 5, è importante considerare che il fondo destinato al finanziamento premiale, cui si riferisce il comma 3, nella misura in cui viene coperto dalla riduzione del fondo ordinario, risulta inadeguato allo scopo di promuovere e sostenere il prioritario obiettivo dell’incremento qualitativo dell’attività scientifica; non può peraltro tacersi che la legge delega (art. 13, comma 1) prevede l’invarianza delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente. Si consiglia, pertanto, una modifica del comma 4 che, con decorrenza posticipata, magari dal 2018, preveda l’istituzione di un autonomo fondo premiale.
Il comma 5, concernente il fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca finanziati dal M.I.U.R., merita di essere integrato con una disciplina specifica che riguardi gli enti di ricerca non vigilati dal M.I.U.R., i quali altrimenti risultano sprovvisti di una puntuale disciplina concernente la provvista finanziaria.
Sempre sullo stesso comma 5, si rileva come essa sia presentata come una “misura di semplificazione” operata dallo schema. In realtà, il comma si limita a sopprimere il parere parlamentare sull’approvazione del fondo (il che può anche essere condivisibile), ma non compie altre semplificazioni. Si rimette al Governo l’opportunità di adottare misure di semplificazione più incisive, nel rispetto della delega che fa della semplificazione una delle finalità fondanti della riforma.
Quanto ai commi 6 e 7, pur rilevando positivamente l’affievolimento delle funzioni del Ministro a un ruolo di “indirizzo strategico” e non più di valutazione comparativa, a beneficio dell’autonomia degli ERP, si osserva che la disciplina del ruolo di coordinamento del Ministero richiederebbe, sistematicamente, di essere collocata in un articolo a parte.
In ogni caso, il comma 6, deve essere corretto eliminando un punto in conclusione del periodo.
Inoltre, lo stesso comma 6 dovrebbe essere allineato al comma successivo, specificando che “il Ministero” è “il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca” (il MIUR) menzionato esplicitamente al comma 7.
Resta invece irrisolta l’esigenza di fare maggiore chiarezza sulla disciplina degli enti non vigilati dal MIUR.

6) Riguardo all’articolo 6, comma 3 (che va considerato in connessione con l’articolo 8, comma 2 e con l’articolo 11, comma 5), si rileva come debba essere meglio chiarito il rapporto tra il limite dell’80% di bilancio e i vincoli al cd. turn over. La (eventualmente prevista) cumulabilità di tali limiti non si rinviene chiaramente nella delega e rischia di inficiare, in assenza di una espressa previsione legislativa, l’autonomia e la funzionalità degli enti medesimi.
Peraltro, la generalità del combinato disposto di queste previsioni rischia di non tener conto del fatto che la tipologia di enti è estremamente diversificata, considerato che il rapporto tra numero di dipendenti ed entità di bilancio può variare (e di molto) a seconda se le ricerche finanziate siano svolte prevalentemente in house, come avviene in certi casi, o all’esterno, come avviene in altri casi. L’intervento dovrebbe, pertanto, tener conto del quadro non omogeneo su cui va ad incidere, ed essere modulabile con maggiore flessibilità in considerazione della struttura, della missione e delle caratteristiche dei singoli ERP.
Al comma 4, va meglio chiarita l’espressione “incrementi di spesa che possono compromettere il raggiungimento degli obiettivi”, che se generica pone a rischio l’autonomia degli Enti. Inoltre, andrebbe meglio precisata la procedura di intervento correttivo, non demandando l’intervento al solo livello ministeriale ma prevedendo, semmai, preliminarmente una fase di contestazione con l’ente interessato.
Sotto un profilo formale, sempre al comma 4, primo rigo, è preferibile eliminare la congiunzione “e”, ponendo in luogo della medesima una virgola.

7) La previsione di una “Consulta dei presidenti”, contenuta nell’articolo 7, seppure opportuna, non appare contenuta nella legge delega. Peraltro, come si è già detto retro, a proposito della consultazione, una consulta limitata ad esponenti rappresentativi degli Enti esistenti non elimina il rischio di una possibile autoreferenzialità dell’organismo e delle sue indicazioni.
In ogni caso, nell’articolo 7, comma 2, in tema di Presidente della Consulta, andrebbe modificata la locuzione “tra i Presidente degli Enti” nella locuzione “tra i Presidenti degli Enti”.
La Consulta, inoltre, potrebbe avere un ruolo più incisivo nel monitoraggio dei “profili strutturali” della riforma di cui si è detto retro, tra i rilievi generali; il riferimento, al comma 4, alla relazione periodica “sullo stato di attuazione della Carte europea” potrebbe essere integrato, ad esempio, con un riferimento anche alle “modalità di attuazione”, nonché alla previsione di eventuali rimedi sanzionatori in caso di persistente inattuazione.
Sotto un diverso profilo, invece, dovrebbe essere meglio chiarito che la Consulta non può costituire un nuovo livello di verifica delle “scelte tecnico-programmatiche” di ciascun Ente, poiché ciò verrebbe a creare un meccanismo ulteriore – non previsto dalla delega – a quello già esercitato dai ministeri competenti e perché le competenze dei diversi enti sono altamente specializzate nelle rispettive materie.

8) L’articolo 8 (del cui rapporto con l’art. 6 si è già detto in precedenza) disciplina aspetti funzionali che potrebbero dipendere dalle caratteristiche peculiari intrinseche dei diversi enti. Si richiede, sul punto, al Governo un’ulteriore verifica di fattibilità pratica della norma, che sia più istruita e meglio motivata da quanto non risulti agli atti della commissione speciale (e magari tenga conto dell’ulteriore fase di consultazione suggerita retro). Difatti, la fattibilità stessa della disposizione potrebbe essere inficiata laddove alcuni criteri non fossero, in concreto, applicabili a tutte le tipologie di enti interessati dalla norma.
Al comma 5, si ritiene opportuno segnalare al Governo se non possa essere troppo rigida, e quindi poco praticabile, la previsione secondo cui le risorse esterne destinate a finanziare spese per il personale a tempo determinato devono coprire l’intera durata dei contratti e se non sia possibile, invece, introdurre forme più flessibili di cofinanziamento.
Al comma 7, in chiusura, va eliminato il segno di punteggiatura della virgoletta bassa “».”.

9) L’articolo 9 apre il Titolo III dello schema, intitolato “Semplificazione delle attività”. Si è già detto retro, nella parte generale, dell’importanza di tale finalità per la legge delega. Non sembra, però, a questo Consiglio di Stato che le norme di cui agli articoli da 9 a 13 rechino una semplificazione significativa rispetto al regime attuale.
Si raccomanda al Governo di operare una riflessione ulteriore, e se del caso di potenziare la portata semplificatoria della riforma, se del caso avvalendosi anche della nuova consultazione di cui si è detto retro. In subordine, si dovrebbe quantomeno evidenziare meglio, nella relazione di accompagnamento, i benefici della nuova disciplina in termini di minori oneri amministrativi: benefici, che, allo stato, appaiono quantomeno inespressi.
Quanto al dettato specifico dell’articolo 9, recante “disposizioni finanziarie e acquisti di beni e servizi”, è opportuno precisare che gli enti adottano, con proprio regolamento, sistemi di contabilità economico-patrimoniale anche per il controllo analitico della spese per centri di costo.
Manca inoltre, ai fini della regolamentazione delle forniture degli enti di ricerca, un riferimento di raccordo alla disciplina generale contenuta nel c.d. codice dei contratti pubblici (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50) per quanto non specificamente previsto in questa disciplina settoriale.

10) All’articolo 10, commi 3 e 5, espungere la virgola dopo le parole “ricercatori e tecnologi di ruolo”.
Al quarto rigo del comma 3, va inserito il punto prima del periodo “Il congedo è concesso dal presidente”.
Venendo alla sostanza della norma, si rileva che potrebbe essere fonte di disparità di trattamento limitare, al comma 5, il regime della portabilità dei progetti soltanto “ai ricercatori e tecnologi di ruolo” e non estenderla anche al personale non di ruolo, anche in considerazione delle norme europee e dello status giuridico dei ricercatori dei diversi Stati membri.

11) L’articolo 11, che reca disposizioni sul personale, merita qualche riflessione.
In particolare, appare opportuno formulare meglio il comma 4, che fa riferimento alla revisione del modello contrattuale degli enti di ricerca e delle figure professionali che vi operano. La norma si limita a disporre che “il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, acquisito il parere dei Ministeri vigilanti […] individua criteri di merito e di valorizzazione dell’attività di ricerca […]”.
Da un lato, appare opportuno interrogarsi se sia stata correttamente individuata la competenza del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione.
Dall’altro, e soprattutto, occorrere individuare meglio le modalità di tale intervento del Ministro: a tal fine, è dubbio che possa essere sufficiente un mero regolamento ministeriale, trattandosi di materia, attinente alla semplificazione, oggetto della legge di delega.
Si tratta di un profilo di grande delicatezza, anche in quanto sintomatico di un problema più generale, maggiormente sviluppato nella premessa del presente parere, che è quello dell’incompleta attuazione della delega con riguardo al tema dello stato del personale degli enti di ricerca, poiché la delega prevede anche il recepimento del documento European Framework for Research Careers.
Nel ribadire i rischi di incompleta attuazione della delega, si rimette al Governo l’individuazione della migliore soluzione in grado di conseguire il risultato indicato: anche su questo, l’integrazione della fase di consultazione può risultare molto utile.

12) Nessun rilievo sull’articolo 12.

13) Nessun rilievo sull’articolo 13.

14) Nell’articolo 14 il tema dei premi per meriti scientifici e tecnologici rende opportuna la specificazione, nell’ambito del comma 2, della disciplina delle procedure per l’assegnazione; può essere allo scopo sufficiente un rinvio ai criteri fissati dall’articolo 12 della legge n. 241 del 1990 per i provvedimenti attributivi di vantaggi economici. In questa prospettiva, si suggerisce di integrare il comma 2 nei termini che seguono: “Le procedure per l’assegnazione dei premi di cui al comma 1 sono disciplinate dal consiglio di amministrazione dell’ente, in conformità con i principi di trasparenza, imparzialità, oggettività, di cui all’art. 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241”.
Appare, inoltre, meritevole di specificazione il limite di cui al comma 1, secondo cui i premi possono essere erogati “nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente per il trattamento economico fondamentale ed accessorio del personale”. Tale previsione in realtà non costituisce un limite, poiché sembra corrispondere all’intero stanziamento previsto: andrebbe, invece, definito un uso più mirato dei premi, tale da non condizionare eccessivamente la realizzabilità delle più strategiche esigenze di rilancio della ricerca e di riqualificazione del trattamento economico dei suoi operatori.

15) L’articolo 15 (in tema di riconoscimento e valorizzazione del merito eccezionale), laddove prevede, al comma 1, la chiamata diretta di ricercatori o tecnologi (italiani o stranieri) dotati di altissima qualificazione scientifica richiede che la valutazione del merito eccezionale sia effettuata (dalle commissioni nominate ai sensi dell’art. 1, comma 210, lett. d), della legge n. 208 del 2015) previa predisposizione di criteri idonei ad orientare la commissione. Difatti, l’innalzamento della soglia per le chiamate dirette al 10% va quantomeno compensata con criteri più rigorosi di selezione, per non rendere inutile il riferimento ai “meriti eccezionali” che pure la norma prevede.
Sul punto, si segnala la necessità di raccordarsi con l’emanando d.P.C.M. attuativo del citato comma della legge n. 208, relativo al “Fondo per le cattedre universitarie del merito giulio Natta”, su cui è in corso di emanazione anche il parere della sezione atti normativi del Consiglio di Stato.

16) Con riguardo all’articolo 16, in tema di valutazione della ricerca, è opportuno delineare l’ambito della locuzione “attività di terza generazione”, contenuta nel comma 2.
In relazione al combinato disposto dei commi 5 e 6, appare non ragionevole la disparità di trattamento tra gli enti vigilati dal MIUR e tutti gli altri. La valutazione relativa al trasferimento tecnologico e alla collaborazione con le imprese sembrerebbe, difatti, parimenti essenziale anche per questi enti i quali, rispetto alle Università, dovrebbero svolgere attività di supporto tecnico nei confronti di istituzioni pubbliche e private, del mondo produttivo, del sistema scolastico, etc. . Il promuovere queste collaborazioni, come pure è disposto in altre parti della riforma, dovrebbe implicare anche la possibilità (se non l’obbligo) di valutarle.

17) Merita una riflessione l’articolo 17, comma 1, laddove prevede il commissariamento dell’ente di ricerca nel caso in cui “non possa garantire l’assolvimento delle proprie funzioni indispensabili oppure in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi per i quali è stato istituito”.
Si tratta di una disposizione che, data la delicatezza del tema, richiederebbe una migliore specificazione dei due presupposti ivi indicati che possono dare luogo al commissariamento, nonché del soggetto competente a rilevarli. Riconducibile a sistema è, invece, il commissariamento per dissesto finanziario, disciplinato dal comma 2 dell’art. 17.

18) Non vi sono osservazioni sull’articolo 18.

19) In relazione all’articolo 19, l’elenco delle abrogazioni appare eccessivamente limitato: si è già rilevata retro la necessità di una ricognizione di tutte le norme di settore ormai superate e di un loro riordino.
Quantomeno, la disposizione di cui all’art. 19 potrebbe essere integrata con svariate altre abrogazioni espresse, a seguito di un esame più approfondito.

Nei termini esposti è il parere favorevole con condizioni e osservazioni della Commissione speciale.

IL SEGRETARIO
Maria Luisa Salvini
 
 

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Pres. Onorato, Est. Teresi

Ambiente e territorio – Rifiuti – Residui di produzione – Sono tali – Motivi.

In materia di rifiuti occorre distinguere tra il c.d. residuo di produzione che è tale, pur se suscettibile di eventuale utilizzazione previa trasformazione, ed il sottoprodotto che – al contrario – non è un rifiuto; infatti sussiste un sottoprodotto quando il riutilizzo di un bene, di un materiale o di una materia prima sia non solo eventuale ma “certo, senza previa trasformazione, e avvenga nel corso del processo di produzione”. Dunque, ciò che non nuoce all’ambiente e può essere inequivocabilmente e immediatamente utilizzato come materia prima secondaria in un processo produttivo si sottrae alla disciplina dei rifiuti, mentre tale disciplina trova piena applicazione in tutti i casi di materiale di risulta che possa essere sì utilizzabile, ma solo eventualmente ovvero “previa trasformazione”.

Composta dagli Ill.mi Signori:

dott. Pierluigi Onorato Presidente

1. dott. Alfredo Teresi Consigliere rel.

2. dott. Claudia Squassoni Consigliere

3. dott. Guida I. Mulliri Consigliere

4. dott. Giulio Sarno Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

– sul ricorso proposto da
–
Frioli Daniela, nata a Trento il 00.00.0000, avverso la sentenza pronunciata dal Tribunale di Rovereto 24.03.2009 che, con la concessione delle circostanze attenuanti generiche e la diminuente del rito abbreviato, l’ha condannata alla pena di €. 6.000 di ammenda per il reato di cui agli art. 81 cpv.; 256, comma 1 lettera a), d. lgs. n. 152/2006;

– Visti gli atti, la sentenza denunciata e il ricorso;

– Sentita in pubblica udienza la relazione del Consigliere dott. Alfredo Teresi;

– Sentito il PM nella persona del PG dott. Alfredo Montagna, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

osserva

Con sentenza in data 24.03.2009 il Tribunale di Rovereto condannava Frioli Daniela, con la concessione delle attenuanti generiche, alla pena di €. 6.000 di ammenda quale colpevole, essendo amministratore unico della Bonetti Giorgio s.r.l., di avere effettuato attività di raccolta e trasporto di rifiuti non pericolosi prodotti da terzi [kg. 15.061,8 di rifiuti non specificati altrimenti prodotti dalla MEMC Electronic Materiale s.p.a. di Merano], in assenza di iscrizione all’albo nazionale Gestori ambientali di cui all’art. 212, comma 5, d. lgs. n. 152/2006 per il trasporto di rifiuti prodotti da terzi.

In particolare, il NOE di Trento aveva accertato che, nel periodo 10.09.2007/16.01.2008, la società rappresentata dall’imputata, in assenza d’iscrizione all’albo nazionale dei gestori ambientali, aveva svolto attività di raccolta e di trasporto di oltre 15 tonnellate di rifiuti prodotti dalla società MEMC compiendo attività di selezione, cernita e separazione del silicio puro dai cristalli di quarzo, con rispedizione del silicio alla MEMC come materia prima secondaria e con stivaggio dei cristalli di quarzo all’interno di un capannone in appositi big-bag, come rifiuti perché destinati allo smaltimento e non al riutilizzo con conseguente insussistenza delle condizioni fissate dall’art. 181 bis d. lgs. n. 152/2006 per l’esclusione della nozione di rifiuto.

Proponeva ricorso per cassazione l’imputata denunciando violazione di legge; contraddittorietà, e manifesta illogicità della motivazione.

Esponeva che entrambi i minerali trattati dalla sua ditta rientrano nella nozione di materie prime o di sottoprodotto, come definite dall’art. 181 bis del d. lgs. n. 4/2008 [il silicio riconsegnato, dopo la separazione, alla ditta MECM e il quarzo, raccolto in big-bag per il successivo recupero, da trasferire ad altre ditte], sicché non era sanzionabile la loro raccolta e il trasporto.

Inoltre, la società era munita dell’autorizzazione per lo smaltimento e il recupero dei rifiuti di cui all’art. 208 del d. lgs n. 152/2006, sicché il relativo trasporto era consentito, anche a tenore dell’art.188 stesso decreto, senza che occorresse altra autorizzazione.

Aggiungeva che la sentenza “pare” prescindere dalla contestazione dell’accusa (trasporto non autorizzato) essendo, invece, intervenuta condanna per lo smaltimento del quarzo, depositato nei big-bag, in quanto non destinato al riutilizzo, donde l’erroneità della decisione per avere disconosciuto che il quarzo è una materia prima pregiata commerciabile temporaneamente stivata in attesa di essere posta in commercio.

Chiedeva l’annullamento della sentenza.

Il motivo sulla configurabilità del reato non è puntuale perché censura con argomentazioni articolate in fatto la decisione che è esente da vizi logico-giuridici, essendo stati indicati gli elementi probatori emersi a carico dell’imputata e confutata ogni obiezione difensiva.

La sentenza, infatti, ha correttamente ritenuto ricorrenti le condizioni che integrano il concetto normativo di trasporto non autorizzato di rifiuti non pericolosi, limitatamente al quarzo, così correttamente qualificando parte dei materiali pervenuti alla società rappresentata dall’imputata in quanto non iscritta all’Albo nazionale Gestori ambientali di cui all’art. 212, comma 5, d. lgs. n.152/2006 per il trasporto di rifiuti prodotti da terzi.

E’ stato accertato, in fatto, che l’ingente quantitativo di materiali residuati dal ciclo produttivo della società MEMC, non impiegata direttamente nel ciclo produttivo aziendale, è stato sottoposto a selezione, cernita e separazione, sì da isolare due qualità di minerali: il silicio per successivo invio alla ditta di provenienza aziendale che lo destinava al reimpiego nel ciclo produttivo; il quarzo che, dopo la separazione, era stivato in grossi sacchi nel capannone della società rappresentata dall’imputata.

E’ stato puntualizzato da questa Corte [nella sentenza n. 20499/2005 RV. 231528] che l’art. 14, comma 2, del decreto legge 8 luglio 2002 n. 138, com. in legge 8 agosto 2002 n. 178, nel porre l’interpretazione autentica della definizione di “rifiuto” stabiliva che non ricorre la decisione di disfarsi, di cui alla lett. b) del primo comma della medesima disposizione, per beni o sostanze e materiali residuali di produzione o di consumo ove sussista una delle seguenti condizioni: a) se gli stessi potevano essere effettivamente e oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo, senza subire alcun intervento preventivo di trattamento e senza recare pregiudizio all’ambiente; b) se gli stessi potevano essere effettivamente e oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo, dopo aver subito un trattamento preventivo senza che si rendesse necessaria alcuna operazione di recupero tra quelle individuate nell’allegato C del cit. d.lgs. n. 22 del 1997.

L’art. 14 cit., al primo comma precisava in positivo la nozione di rifiuto e delineava poi al secondo comma una fattispecie derogatoria che escludeva l’illecito penale.

La pronuncia della Corte di giustizia (sez. II, 11 novembre 2004, C-457/02) ha esaminato la questione di compatibilità del cit. art. 14 con la normativa comunitaria di riferimento e ha chiarito che la specificazione della nozione di rifiuto, della quale è pur sempre necessaria comunque un’interpretazione estensiva in ragione dei principi di precauzione e prevenzione espressi dalla normativa comunitaria in materia, è possibile solo nei limiti in cui sia sottratta alla relativa disciplina ciò che risulti essere un mero “sottoprodotto”, del quale l’impresa non abbia intenzione di disfarsi.

Quindi, occorre essenzialmente distinguere tra residuo di produzione, che è un rifiuto, pur suscettibile di eventuale utilizzazione previa trasformazione, e sottoprodotto, che invece non lo è, fermo restando che la nozione di rifiuto, ai sensi degli art. 1 della direttiva 75/442, nella sua versione originale, e della direttiva 78/319, non deve intendersi nel senso che essa esclude le sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica.

E a tal fine – afferma la Corte di giustizia nella citata decisione – in tanto è ravvisabile un sottoprodotto in quanto il riutilizzo di un bene, di un materiale o di una materia prima sia non solo eventuale, ma “certo, senza previa trasformazione, e avvenga nel corso del processo di produzione”.

Ciò che non nuoce all’ambiente e può essere inequivocabilmente e immediatamente utilizzato come materia prima secondaria in un processo produttivo si sottrae alla disciplina dei rifiuti, che non avrebbe ragion d’essere; la quale invece trova piena applicazione in tutti i casi di materiale di risulta che possa essere sì utilizzabile, ma solo eventualmente ovvero “previa trasformazione”; ciò che, proprio in ragione del principio di precauzione e prevenzione richiamato dalla Corte di giustizia, comporta l’applicazione della disciplina di controllo dei rifiuti.

Tuttavia – ha precisato la Corte – occorre interpretare in maniera estensiva la nozione di rifiuto, per limitare gli inconvenienti o i danni dovuti alla loro natura, e quindi occorre circoscrivere la fattispecie esclusa, relativa ai sottoprodotti, alle situazioni in cui il riutilizzo di un bene, di un materiale o di una materia prima non sia “solo eventuale, ma certo, senza trasformazione preliminare, e nel corso del processo di produzione”.

Anche alla luce della nuova normativa di cui al d. lgs. n. 152/2006, che ha introdotto la nozione di sottoprodotto, il suddetto orientamento è stato mantenuto quanto al reimpiego certo e sicuro del residuo di lavorazione.

Nella specie, corretta è la decisione del Tribunale sull’insussistenza dei presupposti sopraindicati con riferimento alla riutilizzazione effettiva e oggettiva del quarzo in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo.

L’impiego certo in un processo di produzione è risultato in concreto escluso sia per l’incertezza sulla destinazione finale del minerale (non essendo stata neppure menzionata l’azienda del reimpiego) poiché è emerso solo che il materiale era stivato in un locale aziendale e non era stato ceduto a un soggetto abilitato all’utilizzo in proprio del materiale stesso.

Pertanto, trattandosi di rifiuto, il trasporto del quarzo dalla ditta di produzione a quella incaricata della separazione del silicio integra la fattispecie criminosa de qua non essendo quella rappresentata dall’imputata iscritta all’albo di cui all’art. 212 del citato decreto, iscrizione che non può essere sopperita dall’autorizzazione di cui all’art. 208 del d. lgs n. 152/2006 che abilita solo allo smaltimento o al recupero di rifiuti, anche pericolosi e non al loro trasporto.

Correttamente, quindi, è stato ritenuto che tali decisivi elementi, minimizzati nei motivi di ricorso, depongano inequivocabilmente per la configurabilità del reato.

Grava sulla ricorrente l’onere delle spese del procedimento.

PQM

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del procedimento.

Cosi deciso in Roma nella pubblica udienza del 13.04.2010.

DEPOSITATA IN CANCELLERIA il 9 GIU. 2010

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Pres. Di Nunzio, Est. Mielli
A. s.s. (avv.ti Cazzagon e Cortese) c. Comune di Porto Viro (n.c.) e A.R.P.A.V. (avv.ti Casella, Scudier e Bondi’)

1. Rifiuti – Abbandono – Ordinanza di rimozione e smaltimento – Competenza – Sindaco – Art. 192 d.lgs. n. 152/2006 – Norma speciale sopravvenuta rispetto all’art. 107, c. 5 del T.U. Enti Locali.

2. Rifiuti – Nozione – Riutilizzo – Modalità di conservazione – Indizio circa la volontà del detentore – Ordinanza di rimozione – Preventiva instaurazione del contraddittorio con gli interessati – Necessità – Art. 7 L. n. 241/90 – Art. 192, c. 3 d.gls. n. 152/2006.

1. L’art. 192, comma 3, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152, è norma speciale sopravvenuta rispetto all’art. 107, comma 5, del Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267, ed attribuisce espressamente al Sindaco la competenza a disporre con ordinanza le operazioni necessarie alla rimozione ed allo smaltimento dei rifiuti, prevalendo per il criterio della specialità e per quello cronologico sul disposto del testo unico degli enti locali (cfr. Tar Veneto. Sez. III, 20 ottobre 2009 , n. 2623; id. 29 settembre 2009, n. 2454; Consiglio di Stato, Sez. V, 25 agosto 2008 , n. 4061; Tar Veneto, Sez. III, 14 gennaio 2009, n. 40). –

2. Sono rifiuti le sostanze e gli oggetti che di cui il detentore si disfi o abbia deciso di disfarsi e, salvo che per le sostanze od oggetti di cui il detentore abbia l’obbligo di disfarsi, ai fini della qualificazione devono essere compiute valutazioni da svolgersi caso per caso, posto che le modalità di conservazione degli oggetti costituiscono un indizio di centrale importanza per stabilire la volontà del detentore: se una raccolta al riparo dagli agenti atmosferici e su aree pavimentate è infatti idonea a dimostrare la volontà di conservare le caratteristiche di un bene riutilizzabile senza pregiudizi per l’ambiente, una tale intenzione è invece contraddetta da un accatastamento alla rinfusa senza alcuna protezione. Anche per tale ragione, la necessità dell’acquisizione dell’apporto procedimentale dei destinatari del provvedimento, necessaria in applicazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, assume un’importanza ancora maggiore nella specifica materia, ai sensi dell’art. 192, comma 3, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152. Quest’ultima norma dispone che l’ordinanza di rimozione dei rifiuti debba essere preceduta da un accertamento da parte dei soggetti preposti al controllo da svolgersi in contraddittorio con gli interessati (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 25 agosto 2008; Tar Emilia Romagna, Parma, Sez. I, 31 gennaio 2008, n. 64).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO



Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 1001 del 2007, proposto da:

Azienda Agricola Mea Società semplice, rappresentata e difesa dagli avv.ti Filippo Cazzagon e Davide Cortese, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Venezia, Santa Croce, 742;

contro

Comune di Porto Viro, in persona del Sindaco pro tempore, non costituitosi in giudizio;

A.R.P.A.V., rappresentata e difesa dagli avv.ti Lucia Casella, Giovanni Scudier, e Roberto Bondi’, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia, Santa Croce, 663;

– dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Porto Viro n. 50 del 19 aprile 2007, notificata il 20 aprile 2007, avente ad oggetto la rimozione, il recupero e lo smaltimento di rifiuti speciali non pericolosi e il ripristino dello stato dei luoghi;

– delle risultanze dell’accertamento compiuto dall’Arpav durante il sopralluogo del 6 marzo 2007.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’A.R.P.A.V.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 aprile 2010 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori avv. Cazzagon per la parte ricorrente e avv. Bondì per l’A.R.P.A.V. resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società ricorrente espone di essere titolare di un’azienda agricola che pratica l’attività di coltivazione del mais, della soia e delle barbabietole e l’allevamento di bovini nel Comune di Porto Viro.

L’Agenzia regionale per la prevenzione e protezione ambientale nel corso di un sopralluogo eseguito il 6 marzo 2007, ha accertato la presenza di un cumulo di pneumatici accatastati su uno spiazzo adiacente al fabbricato ad uso uffici, un deposito di letame e un deposito di inerti provenienti da demolizioni edilizie abbandonati, segnalando la circostanza al Comune.

Il Sindaco del Comune di Porto Viro con ordinanza n. 50 del 19 aprile 2007, ha ordinato la rimozione, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti rinvenuti nell’Azienda agricola.

La ricorrente lamenta che il Comune abbia erroneamente qualificato il materiale rinvenuto come rifiuto, sottolineando, in particolare:

– che i pneumatici fuori uso temporaneamente accatastati nell’area ove sono stati rinvenuti, sono destinati all’uso agronomico negli allevamenti di bovini al fine di ancorare i teli di copertura dei silos orizzontali e garantire al trinciato di mais stocc


– che gli inerti in realtà consistono in alcuni listelli di calcestruzzo asportabili utilizzati per realizzare il pavimento posto a copertura della vasche di contenimento sottostanti le stalle, temporaneamente collocati nello spiazzo per essere affidati a


– che il letame era posto su un pavimento impermeabile in cemento per il tempo necessario alla pulizia delle stalle prima dello spostamento nelle concimaie.

Il provvedimento impugnato è quindi impugnato per le seguenti censure:

I) incompetenza del Sindaco ad adottare un atto di competenza dirigenziale;

II) violazione degli artt. 7, 8 e 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per l’omessa comunicazione di avvio del procedimento;

III) illogicità, carenza di motivazione, falsità di presupposto, carenza di istruttoria, difetto di motivazione e violazione degli artt. 183, 192 e 228 del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152, relativamente alla qualificazione come rifiuto dei pneumatici fuori uso;

IV) illogicità, contraddittorietà carenza di istruttoria e difetto di motivazione;

V) illogicità ed erronea valutazione della situazione di fatto;

VI) illogicità e violazione degli artt. 183, 192 e 228 del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152, relativamente alla qualificazione come rifiuto dei listelli di calcestruzzo;

VII) violazione dell’art. 192 del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152, per l’omessa instaurazione di un contraddittorio;

VIII) disparità di trattamento e violazione dei principi dell’art. 97 della Costituzione;

IX) illogicità, irragionevolezza, difetto di istruttoria e motivazione per l’incongruità del termine assegnato.

Non si è costituito in giudizio il Comune di Porto Viro.

L’Arpav, costituitasi in giudizio, ha concluso per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza n. 374 del 6 giugno 2007, è stata accolta la domanda cautelare.

Alla pubblica udienza del 29 aprile 2010, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato e meritevole di accoglimento nei limiti di seguito indicati.

La censura di incompetenza del Sindaco di cui al primo motivo deve essere respinta.

Infatti l’art. 192, comma 3, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152, è norma speciale sopravvenuta rispetto all’art. 107, comma 5, del Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267, ed attribuisce espressamente al Sindaco la competenza a disporre con ordinanza le operazioni necessarie alla rimozione ed allo smaltimento dei rifiuti, prevalendo per il criterio della specialità e per quello cronologico sul disposto del testo unico degli enti locali (cfr. Tar Veneto. Sez. III, 20 ottobre 2009 , n. 2623; id. 29 settembre 2009, n. 2454; Consiglio di Stato, Sez. V, 25 agosto 2008 , n. 4061; Tar Veneto, Sez. III, 14 gennaio 2009, n. 40).

2. Sono invece fondate e meritevoli di accoglimento le censure, che nello specifico giudizio assumono carattere assorbente, di violazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e dell’art. 192 del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152, per l’omessa instaurazione di un corretto contraddittorio procedimentale antecedente l’adozione dell’ordinanza di rimozione di rifiuti, di cui al secondo e settimo motivo di ricorso.

Sono infatti rifiuti le sostanze e gli oggetti che di cui il detentore si disfi o abbia deciso di disfarsi e, salvo che per le sostanze od oggetti di cui il detentore abbia l’obbligo di disfarsi, ai fini della qualificazione devono essere compiute valutazioni da svolgersi caso per caso, posto che le modalità di conservazione degli oggetti costituiscono un indizio di centrale importanza per stabilire la volontà del detentore.

Se una raccolta al riparo dagli agenti atmosferici e su aree pavimentate è idonea a dimostrare la volontà di conservare le caratteristiche di un bene riutilizzabile senza pregiudizi per l’ambiente, una tale intenzione è invece contraddetta da un accatastamento alla rinfusa senza alcuna protezione.

Anche per tale ragione nella specifica materia la necessità dell’acquisizione dell’apporto procedimentale dei destinatari del provvedimento, che è stata omessa dal Comune di Porto Viro, di per sé necessaria in applicazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, assume un’importanza ancora maggiore, ed infatti l’art. 192, comma 3, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152, dispone che l’ordinanza di rimozione debba essere preceduta da un accertamento da parte dei soggetti preposti al controllo da svolgersi in contraddittorio con gli interessati (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 25 agosto 2008; Tar Emilia Romagna, Parma, Sez. I, 31 gennaio 2008, n. 64).

Nel caso all’esame peraltro, l’instaurazione di un corretto contraddittorio, avrebbe potuto evitare l’adozione del provvedimento impugnato, posto che l’attività amministrativa svolta successivamente all’ordinanza cautelare, da cui è scaturita la circolare di cui alla deliberazione della Giunta regionale n. 243 del 9 febbraio 2010, recante “indirizzi e modalità operative per il corretto utilizzo di pneumatici usati nelle pratiche agricole. D.lgs. 3.4.2006, n. 152, art. 183 comma 1, lett. p)”, ha dimostrato che la soluzione della res controversa consiste nell’individuazione delle regole e delle condizioni, insussistenti al momento del sopralluogo nell’Azienda da parte dell’Arpav, in presenza delle quali i pneumatici fuori uso possono essere utilizzati senza pregiudizi per l’ambiente e senza dover essere necessariamente qualificati come rifiuti, e il contraddittorio procedimentale avrebbe potuto dar luogo all’emanazione di apposite prescrizioni tecniche anziché all’ordinanza di rimozione.

In definitiva pertanto il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, per le assorbenti censure di cui al secondo e settimo motivo di ricorso.

La specificità della controversia e delle vicende che vi hanno dato origine integrano i presupposti per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza del Sindaco del Comune di Porto Viro n. 50 del 19 aprile 2007, nel senso precisato in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Giuseppe Di Nunzio, Presidente

Marco Buricelli, Consigliere

Stefano Mielli, Primo Referendario, Estensore

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