Edilizia ed urbanistica – Fasce di rispetto stradale – Nozione – Strumentalità al servizio della strada – Aree pertinenziali.

Le fasce di rispetto, per le caratteristiche sopra descritte, costituiscono aree destinate permanentemente al servizio della strada (alla sua sicurezza, ad eventuali ampliamenti, ad ospitare occasionali attività manutentive della sede viaria), e rientrano perciò nelle aree legislativamente qualificate come pertinenziali. In tal senso, le opere autostradali non sono costituite dal solo nastro viabile, ma anche dai servizi e dalle pertinenze il cui accesso ed uso sono interdetti a chi non transiti sulla strada, rientrandovi in particolar modo le fasce a protezione del nastro viabile con vincolo a zona di rispetto: la collocazione dell’area in questione in stretta contiguità con il nastro viabile autostradale depone per il suo carattere pertinenziale, a servizio dell’opera pubblica, ed in simili casi l’ente locale non può disporre la destinazione urbanistica del bene senza tenere conto dell’oggettiva funzione dell’area, ascrivendola ad un uso solo apparentemente coerente con la vocazione dell’immobile.

Pres. Nunziata – Est. Papi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2662 del 2019, proposto da Riccardo Monti, Giordano Monti e Alberto Monti, rappresentati e difesi dall’avvocato Gianfranco Garancini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Tradate, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Pietro Carlo Sironi, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Dezza, 32;

per l’accertamento

della decadenza e della sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, nonché dell’illegittimità e dell’abusività di tale dichiarazione, per non essere mai stato emanato il decreto di esproprio né altro provvedimento sanante, e comunque per non essere mai stata completata la procedura espropriativa del sedime di proprietà dei ricorrenti censito nel Nuovo Catasto Edilizio Urbano del Comune di Tradate, sezione Abbiate Guazzone, foglio 12, particella 2922, sub. 501;

per la declaratoria dell’illegittimità della occupazione del ridetto sedime, per non essere stato emanato il decreto di esproprio né altro provvedimento sanante, e comunque per non essere mai stata completata la procedura espropriativa; per la condanna dell’Amministrazione chiamata in giudizio al risarcimento del danno conseguente alla lesione del diritto di godimento e altresì alla lesione del potere di disposizione del ridetto immobile, dal momento dell’inizio della occupazione illegittima sino alla data di pronuncia della sentenza da parte di codesto Tribunale, rivalutando il credito risarcitorio al momento della pronuncia, oltre interessi fino al completo soddisfo; nonché al pagamento dell’indennizzo per il periodo accertato di occupazione illegittima, del risarcimento dei danni prodotti dall’illegittima occupazione per la perdita di frutti civili pendenti, la distruzione di opere e il degrado subito dagli immobili insistenti sulla parte residua del mapp. 2922, del maggior danno ex art. 1224, secondo comma, cod. civ., e degli interessi e della rivalutazione monetaria su tutte le somme dovute fino all’effettivo e completo soddisfo; per la condanna dell’Amministrazione chiamata in giudizio, oltre al richiesto risarcimento del danno ingiusto subito dai ricorrenti, al pagamento di tutte le spese di causa, dei relativi compensi professionali con tutti gli accessori di legge, e alla restituzione del contributo unificato (art. 13, comma 6 bis 1, del dpr n. 115/2002 e s.m.i.).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Tradate;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 6 giugno 2024 la dott.ssa Katiuscia Papi e trattenuta la causa in decisione sulla base degli scritti, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti sono proprietari pro quotadi un immobile ubicato in Comune di Tradate, Via Fiume 34-36, censito in catasto al foglio 12, particella n. 2922, sub. 501, consistente in una fascia di tre metri di profondità, ricompresa tra il fronte del fabbricato dei signori Monti e il ciglio della strada (Via Fiume, per l’appunto), che era in parte occupata da un marciapiede e in parte da una zona in terra battuta da sempre utilizzata (circostanza pacifica tra le parti) come area di sosta e di accesso diretto alla strada, pur in assenza (circostanza parimenti pacifica) di qualsivoglia autorizzazione e regolamentazione al riguardo.

Il Comune di Tradate, ente proprietario della strada, con deliberazione di Consiglio Comunale n. 100 del 18 dicembre 2006 (poi modificata con D.G.C. n. 299/2007) approvava in via definitiva il Programma Integrato di Intervento di Via Fiume, dapprima incluso nel Programma Triennale delle Opere pubbliche per il periodo 2004-2006, e nei successivi aggiornamenti di tale atto. Il programma prevedeva il rifacimento della porzione solare sopra descritta (rectius: dell’intera fascia di rispetto stradale di Via Fiume), con una serie di interventi, comprendenti l’eliminazione dei parcheggi a raso sulle fasce pertinenziali alla sede viaria. In esecuzione della suddetta deliberazione, il Comune realizzava, in particolare (con riferimento alla porzione di proprietà Monti), i seguenti lavori: un’aiuola continua lungo il marciapiede con limiti recanti apposita cordolatura, al posto dell’area in terra battuta dapprima usata come parcheggio (non regolamentato) a raso; il rifacimento del marciapiede a suo tempo realizzato dal dante causa dei signori Monti; la sistemazione dell’accesso carraio al cortile interno della proprietà dei ricorrenti attraverso una rampa e la cordolatura sul filo strada. Veniva inoltre realizzata, a poca distanza, una nuova area di parcheggio lungo Via Fiume, appositamente delimitata, con regolamentazione dell’ingresso e dell’uscita dalla sede stradale, mediante apposita segnaletica.

2. A parere dei ricorrenti le suddette opere sarebbero state eseguite illegittimamente, poiché in assenza di un preventivo decreto di occupazione d’urgenza e di un successivo decreto di esproprio; inoltre i suddetti interventi avrebbero depauperato l’area di proprietà dei signori Monti, impedendo il parcheggio lungo la strada, e in tal modo riducendo la clientela dei negozi già ubicati lungo la Via Fiume, di proprietà dei ricorrenti e condotti in locazione da gestori terzi, i quali chiudevano le rispettive attività commerciali. Conseguentemente, si chiedeva a questo Tribunale la declaratoria dell’illegittimità dell’azione amministrativa comunale, e la condanna del civico ente al risarcimento dei danni subiti.

2.1. Si costituiva in giudizio il Comune di Tradate, resistendo al ricorso.

2.2. All’udienza straordinaria del 6 giugno 2024 la causa era trattenuta in decisione.

3. Il ricorso non è fondato e va respinto.

3.1. Il Comune eseguiva invero le opere sopra descritte legittimamente (in virtù di atti comunali presupposti, consistenti in deliberazioni della Giunta e del Consiglio – approvazione del programma triennale delle opere pubbliche per il periodo 2004-2006, e successivi aggiornamenti; approvazione definitiva dello specifico intervento ecc. -, puntualmente elencate in ricorso, mai impugnate dai ricorrenti), in difetto della necessità di un decreto di esproprio o di occupazione, o di un’apposita dichiarazione di pubblica utilità.

L’area oggetto della causa (costituita da tre metri di spessore compresi tra la strada e l’adiacente caseggiato) rientra invero tra le fasce di rispetto stradale che, come acclarato dalla costante giurisprudenza, sono aree di profondità definita dal D.P.R. 495/1992 o dagli strumenti urbanistici, che costeggiano la strada, e che non possono essere oggetto di edificazione sulla base di un vincolo apposto ex lege (art. 16 D. Lgs. 285/1992), assoluto, motivato dalla necessità di assicurare la sicurezza della circolazione veicolare, oltre che a garantire eventuali future esigenze di ampliamento della sede stradale, nonché lo spazio sufficiente per eseguire interventi di manutenzione della sede viaria stessa; tale vincolo ha titolo nella legge, e riveste carattere non espropriativo ma conformativo della proprietà privata (ex plurimis: TAR Sicilia, Catania, I, 3 novembre 2022 n. 2854; TAR Vale d’Aosta, I, 28 maggio 2021 n. 37; TAR Campania, Salerno, II, 17 febbraio 2021 n. 446).

Nel contempo, le attività destinate a garantire la sicurezza delle strade e la fluidità della circolazione, anche aventi ad oggetto le aree pertinenziali della sede viaria, ben potevano e dovevano essere poste in essere dal Comune in virtù dell’art. 14 D. Lgs. 285/1992, a norma del quale: «1. Gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono: a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi; b) al controllo tecnico dell’efficienza delle strade e relative pertinenze; c) alla apposizione e manutenzione della segnaletica prescritta».

Ed effettivamente, i lavori realizzati dall’Amministrazione rientravano nelle categorie espressamente individuate dalla suddetta norma, e riguardavano un’area – quella di proprietà dei signori Monti, oggetto della presente causa –, che integra una pertinenza della strada costituita dalla Via Fiume. In tal senso depone invero l’art. 24 D. Lgs. 285/1992, secondo cui: «1. Le pertinenze stradali sono le parti della strada destinate in modo permanente al servizio o all’arredo funzionale di essa. 2. Le pertinenze stradali sono regolate dalle presenti norme e da quelle del regolamento e si distinguono in pertinenze di esercizio e pertinenze di servizio. 3. Sono pertinenze di esercizio quelle che costituiscono parte integrante della strada o ineriscono permanentemente alla sede stradale. […]».

Le fasce di rispetto, per le caratteristiche sopra descritte, costituiscono aree destinate permanentemente al servizio della strada (alla sua sicurezza, ad eventuali ampliamenti, ad ospitare occasionali attività manutentive della sede viaria), e rientrano perciò nelle aree legislativamente qualificate come pertinenziali. In tal senso: «Le opere autostradali non sono costituite dal solo nastro viabile, ma anche dai servizi e dalle pertinenze il cui accesso ed uso sono interdetti a chi non transiti sulla strada, rientrandovi in particolar modo le fasce a protezione del nastro viabile con vincolo a zona di rispetto: la collocazione dell’area in questione in stretta contiguità con il nastro viabile autostradale depone per il suo carattere pertinenziale, a servizio dell’opera pubblica, ed in simili casi l’ente locale non può disporre la destinazione urbanistica del bene senza tenere conto dell’oggettiva funzione dell’area, ascrivendola ad un uso solo apparentemente coerente con la vocazione dell’immobile» (TAR Emilia-Romagna, Parma, I, 27 aprile 2010 n. 127).

L’ente era dunque, ex lege, titolato e legittimato all’esecuzione delle opere oggi contestate in virtù del succitato art. 14 D. Lgs. 285/1992.

Le domande proposte dai ricorrenti sono perciò infondate in nuce.

3.2. Ciò stante, non appare superfluo evidenziare che la parte ricorrente non ha assolto all’onere di provare l’esistenza e la consistenza del danno di cui si lamenta in giudizio, nonché la riconducibilità in termini causali di tale asserito pregiudizio alla condotta della P.A., con conseguente ulteriore profilo di infondatezza delle domande svolte.

Il suddetto onere istruttorio, come acclarato dalla giurisprudenza, incombeva invero sui ricorrenti: «L’azione risarcitoria innanzi al giudice amministrativo è retta dal principio giuridico tradizionale secondo cui “onus probandi incumbit ei qui dicit”, per cui chi lamenta di aver subito un danno ingiusto dall’illegittimo od omesso svolgimento dell’attività amministrativa ha l’onere di provare la condotta asseritamente illecita dell’amministrazione ed il nesso causale con il danno patito dal danneggiato» (Consiglio di Stato, VI, 22 settembre 2023 n. 8488, cfr: TAR Lazio, Roma, III, 23 maggio 2019 n. 6318).

Nel caso di specie, non è tuttavia dimostrato (a ciò non potendo certamente valere le valutazioni soggettive provenienti dai medesimi signori Monti e allegate – per di più prive di sottoscrizione – dalla difesa dei ricorrenti sub doc. 17) che l’intervenuta chiusura delle attività commerciali presenti nelle unità immobiliari di proprietà dei ricorrenti Monti sia dovuta ai lavori manutentivi oggetto della presente causa, e alla differente localizzazione del parcheggio (peraltro poco distante, e apparentemente del tutto idoneo a servire la zona).

3.3. Nel contempo, le opere realizzate erano state decise mediante le deliberazioni sopra ricordate (Programma triennale delle opere pubbliche; approvazione definitiva del programma di intervento), senza che i ricorrenti ne contestassero in alcun modo la legittimità, se non a seguito dell’avvenuto completamento dei lavori. Conseguentemente, quand’anche sussistesse un danno, lo stesso non risulterebbe risarcibile in virtù dell’art. 30 comma 3 ultimo periodo c.p.a., a norma del quale: «Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti».

3.4. Anche sotto tali ulteriori aspetti, la domanda risarcitoria dei signori Monti non poteva pertanto essere accolta.

4. In virtù delle considerazioni esposte in precedenza il ricorso, siccome destituito di fondamento, deve essere respinto.

5. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, in ragione della peculiarità della vicenda che ha costituito oggetto della causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge per le ragioni indicate in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2024 con l’intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Antonio De Vita, Consigliere

Katiuscia Papi, Primo Referendario, Estensore

L'articolo Sulle fasce di rispetto stradale. proviene da Giustamm.

Non va sospesa la revoca dell’aggiudicazione provvisoria del servizio di gestione dei servizi integrati di raccolta dei rifiuti solidi urbani di un comune leccese, per effetto dell’informativa antimafia prefettizia, qualora il profilo di danno allegato dalla ricorrente appaia recessivo a confronto con l’interesse pubblico. (In primo grado il TAR aveva ritenuto di dare rilievo alla natura dei reati imputati, al rapporto di affinità dell’imprenditore con un soggetto di notevolissimo spessore criminale, a non limpide operazioni societarie. (G.S.)

N. 02125/2012 REG.PROV.CAU.

N. 03638/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 3638 del 2012, proposto da:

Cogea S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Pietro Quinto, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, 2;

contro

Ministero dell’Interno; U.T.G. – Prefettura di Lecce, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale Dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Comune di Casarano, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Mormandi, con domicilio eletto presso Studio Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

nei confronti di

Igeco Costruzioni S.p.a.;

per la riforma

dell’ ordinanza cautelare del T.A.R. PUGLIA – sez. staccata di Lecce: sezione III n. 255/2012, resa tra le parti, concernente la revoca dell’aggiudicazione provvisoria del servizio di gestione dei servizi integrati di raccolta dei rifiuti solidi urbani e l’informativa antimafia

Visto l’art. 62 cod. proc. amm;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. – Prefettura di Lecce e di Comune di Casarano;

Vista la impugnata ordinanza cautelare del Tribunale amministrativo regionale di reiezione della domanda cautelare presentata dalla parte ricorrente in primo grado;

Viste le memorie difensive;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 1 giugno 2012 il Cons. Hadrian Simonetti e uditi per le parti gli Avvocati Quinto, Mormandi e dello Stato Varrone;

Rilevato, ad un primo sommario esame, che:

quanto alla revoca dell’aggiudicazione provvisoria il profilo di danno allegato dalla ricorrente appare recessivo a confronto con l’interesse pubblico;

quanto all’informativa interdittiva la questione deve essere approfondita e decisa nella sede del merito, dinanzi al Tar, anche alla luce delle motivazioni della sentenza della Cassazione in ordine alla circostanza aggravante di cui all’art. 7 del d.l. 152/1991, non appena tali motivazioni saranno depositate, difettando in questa sede, allo stato attuale, elementi sufficienti per confutare il giudizio della Prefettura;

Ritenuto che la domanda cautelare non possa essere accolta, sussistendo giusti motivi per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza),

Respinge l’appello (Ricorso numero: 3638/2012).

Spese compensate.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 giugno 2012 con l’intervento dei magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Angelica Dell’Utri, Consigliere

Roberto Capuzzi, Consigliere

Hadrian Simonetti, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 01/06/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Ordinanza sospensiva – 1/6/2012 n.2125 proviene da Giustamm.

Pres. Calvo – Est. Graziano
Aime (avv. Guerrizio) c. Regione Piemonte (avv. Magliona), Comune di Rivoli, Ministero per i Beni Culturali

sull’obbligo della P.A. di pronunciarsi su un’istanza di riesame anche a seguito di proposizione del ricorso giurisdizionale avverso il provvedimento oggetto di istanza

1. – Atto amministrativo – Istanza di riesame – Obbligo P.A. pronunciarsi – A seguito ricorso giurisdizionale – Sussiste.

2. – Atto amministrativo – Istanza di riesame – Obbligo P.A. pronunciarsi – Provvedimento inoppugnabile – Insussistenza.

3. – Atto amministrativo – Istanza di riesame – Onere P.A. di pronuncia motivata – A fronte istanza circostanziata – Sussiste.

1. – Sussiste l’obbligo di provvedere da parte della P.A. su di un’istanza di riesame di un provvedimento avverso il quale penda un ricorso giurisdizionale notificato dopo la presentazione dell’istanza di riesame.

2. – Non sussiste l’obbligo di provvedere della P.A. sulle istanze di autotutela o di riesame unicamente nei casi in cui il provvedimento da rimuovere sia divenuto inoppugnabile.

3. – La P.A. a fronte di un’istanza di riesame circostanziata e minuziosamente motivata, ha l’onere di prendere motivata ed intelligibile posizione da esternare congruamente nella motivazione dell’adottando provvedimento.

Per visualizzare il testo del documento clicca qui

L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione I – Sentenza – 30/7/2009 n.2125 proviene da Giustamm.

Doris Durante – Presidente f.f. – Francesco Bellomo – Estensore
Istituto vigilanza Serenissima s.r.l. (avv. P.G. Relleva) c. Prefetto della Provincia di Bari (Avv. Stato)

sulla necessità dell’adempimento del preavviso di rigetto ex art. 10-bis, l. n. 241 del 1990 quando la riapertura del procedimento nasca da un ordine dell’autorità giurisdizionale, nonché sull’inapplicabilità dell’art. 21-octies, l. n. 241 del 1990, in caso di mancata adozione del preavviso di rigetto

1. Pubblica amministrazione – Procedimento amministrativo – Riapertura del procedimento per effetto di un ordine dell’autorità giurisdizionale – Preavviso di rigetto ex art.10-bis, l. n.241 del 1990 – Funzione – Non viene meno.

2. Pubblica amministrazione – Procedimento amministrativo – Art.21-octies, l. n.241 del 1990 – Meccanismo sanante – Riguardo all’esercizio di una funzione sub judice – Inapplicabilità.

3. Pubblica amministrazione – Procedimento amministrativo – Art.21-octies, l. n.241 del 1990 – Meccanismo sanante – Riguardo alla mancata adozione del preavviso di rigetto – Esclusione.

1. Posto che l’adempimento del preavviso di rigetto ex art.10-bis, l. 7 agosto 1990 n.241, mira a dar luogo ad un contraddittorio predecisorio, fondato sulla motivazione della decisione in nuce dell’amministrazione, anticipando il meccanismo dialettico che ha luogo nel processo, tale funzione non viene meno allorquando la riapertura del procedimento nasca da un ordine dell’autorità giurisdizionale.

2. Nel caso in cui alla riapertura del procedimento amministrativo per effetto di un ordine dell’autorità giurisdizionale non abbia fatto seguito l’adempimento del preavviso di rigetto ex art.10-bis, l. 7 agosto 1990 n.241, la p.a. non può invocare il meccanismo sanante previsto dall’art.21-octies della stessa legge, perché l’art.21-octies è applicabile solo alle funzioni vincolate, quale non è quella sub-judice.

3. In tema di procedimento amministrativo, l’applicabilità del meccanismo sanante di cui all’art.21-octies, l. 7 agosto 1990 n.241, alle funzioni discrezionali opera limitatamente al vizio di mancata comunicazione di avvio del procedimento, cui non è equiparabile quello di mancata adozione del preavviso di rigetto.

nelle persone dei magistrati:
DORIS DURANTE – PRESIDENTE
GIUSEPPINA ADAMO – COMPONENTE
FRANCESCO BELLOMO – COMPONENTE, Rel.

all’esito dell’udienza camerale del 25.05.2006
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sul ricorso n. 815/2006 proposto da

Istituto Vigilanza Serenissima S.r.l., rappresentato e difeso dall’avv. Piero G. Relleva

CONTRO

– il Prefetto della Provincia di Bari, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato

previa sospensione dell’efficacia
 del Decreto Prefettizio n. 151/16A/O.P.bis del 30.01.06, notificato il 10.02.06, di rigetto dell’istanza per il rilascio della licenza allo svolgimento di attività di vigilanza privata nel territorio di Bari e provincia presentata l’8.11.00

Visto il ricorso ed allegati
Vista la domanda di sospensione della efficacia del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Prefetto della Provincia di Bari
Visti i documenti e le memorie delle parti
Visti tutti gli altri atti di causa
Relatore all’udienza del 25 maggio 2006 il giudice Francesco Bellomo ed uditi i difensori delle parti presenti, come da verbale
Considerato che sussistono i presupposti per una decisione in forma semplificata ai sensi degli artt. 3 e 9 L. 205/00
Ritenuto quanto segue

1. Con ricorso notificato il 4.4.06 al Prefetto della Provincia di Bari e depositato il 3.5.06, Istituto Vigilanza Serenissima S.r.l. domandava l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del Decreto Prefettizio n. 151/16A/O.P.bis del 30.01.06, notificato il 10.02.06, di rigetto dell’istanza per il rilascio della licenza allo svolgimento di attività di vigilanza privata nel territorio di Bari e provincia presentata l’8.11.00
A fondamento del ricorso, premesso che l’impugnato provvedimento era stato adottato in esecuzione di un ordinanza di riesame del Consiglio di Stato (emesso in sede di sospensione della sentenza di rigetto del T.A.R. n. 984/05), deduceva molteplice censure di violazione di legge ed eccesso di potere.
Resisteva in giudizio il Prefetto della Provincia di Bari.
La causa veniva trattata all’udienza del 25 maggio 2006, fissata per l’esame della domanda cautelare, dove le parti venivano sentite anche sulla possibilità di una decisione nel merito.

2. Il ricorso risulta manifestamente fondato, sicchè, essendo il contraddittorio completo e l’istruttoria documentale esauriente, il Collegio procede a decisione in forma semplificata.
Con il primo assorbente motivo di ricorso si deduce violazione dell’art. 10-bis L. 241/90 per mancata comunicazione del preavviso di rigetto, atto dovuto anche nei procedimenti attivati su ordine giurisdizionale
La censura coglie nel segno.

1. Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti.
La comunicazione di cui al primo periodo interrompe i termini per concludere il procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo. Dell’eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nella motivazione del provvedimento finale. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali.
L’innovativa disposizione ha un ruolo fondamentale nello svolgimento delle funzioni ampliative o conformative della posizione giuridica del privato, che non può essere svilito a mero onere formale e, neppure, a quello di adempimento istruttorio. Esso, piuttosto, mira a dar luogo ad un contraddittorio predecisorio, fondato sulla motivazione della decisione in nuce dell’amministrazione, anticipando il meccanismo dialettico che ha luogo nel processo. A seguito di tale contraddittorio l’Amministrazione potrebbe anche mutare il proprio orientamento, accogliendo in tutto o in parte le osservazioni dell’interessato.
Tale funzione non viene meno allorquando la riapertura del procedimento nasca, come nella specie, da un ordine dell’autorità giurisdizionale.
Nè vi è ragione, sul piano meramente letterale, per escludere dette situazioni dal perimetro di applicazione della norma posto che, a tacer d’altro, si tratta pur sempre di procedimenti “ad istanza di parte”.
E’ noto che in claris non fit interpretatio, sicchè appaiono superflue, ancor prima che infondate, le argomentazione difensive della resistente.
La circostanza, poi, che nell’ordinanza giurisdizionale venisse indicato un termine di 30 giorni per la conclusione del procedimento è irrilevante ai fini dell’interpretazione dell’art. 10-bis, sia per l’ovvia constatazione che una fattispecie astratta non modifica il suo significato sol perchè inapplicabile al caso concreto (ragion per cui, al limite, l’Amministrazione potrebbe invocarla come scusante del proprio inadempimento, ma certo come condizione di legittimità di un agire obiettivamente contrastante con la legalità), sia perché tale impossibilità di applicare il 10-bis comunque non sussiste, dovendosi intendere il termine di 30 giorni come ordinatorio e, dunque, il suo superamento compatibile con l’esigenza di rispettare la garanzia procedimentale prevista dalla legge.
Quanto alla possibilità di invocare l’art. 21octies al fine di degradare il vizio derivante dall’inosservanza del 10bis la stessa va recisamente esclusa.
Il 21octies è applicabile solo alle funzioni vincolate, quale non è quella sub-judice.
L’applicabilità del meccanismo sanante di cui alla menzionata norma alle funzioni discrezionali opera limitatamente al vizio di mancata comunicazione di avvio del procedimento, cui non è equiparabile quello di mancata adozione del preavviso di rigetto.
Peraltro, anche a voler sostenere un’applicazione analogica, l’Amministrazione aveva l’onere di fornire la prova rigorosa dell’irrilevanza dell’adempimento procedimentale ai fini del provvedimento adottato, onere che non può ritenersi assolto oltre ogni ragionevole dubbio.
Il ricorso è accolto.
Spese secondo soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari – Seconda Sezione, pronunciando sul ricorso proposto come in epigrafe lo accoglie ed annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il Prefetto della Provincia di Bari al pagamento delle spese del giudizio che si liquidano in 2000,00 euro.

La presente sentenza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria di questo Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione II – Sentenza – 28/5/2006 n.2125 proviene da Giustamm.

Pres. Dott. Antonio Onorato, est. Dott. Andrea Pannone
Laterza Agnese (Prof. Avv. Ferdinando Pinto, Avv.ti Giulio Renditisio e Rosa Persico) c. Comune di Massa Lubrense (n.c.g.)

rapporti tra la sanatoria ambientale e la sanatoria urbanistica in tema di domanda di sanatoria in zone soggette a vincolo paesaggistico

1. Edilizia e Urbanistica – Piani Urbanistici Territoriali – Nella Regione Campania – Norme di salvaguardia – Fattispecie.
2. Edilizia e Urbanistica – Domanda di sanatoria in zone soggette a vincolo paesaggistico – Irrogazione della sanzione risarcitoria ambientale – Rigetto dell’istanza di sanatoria e ordine di abbattimento – Legittimità.

1. Nella Regione Campania, ai sensi dell’art. 5 della legge regionale 27 giugno 1987 n. 35 (“Piano Urbanistico Territoriale dell’Area Sorrentino-Amalfitana”) fino all’approvazione di un P.R.G. conforme al P.U.T., sono possibili solo gli interventi conformi alle prescrizioni di quest’ultimo piano.

2. E’ legittimo il rigetto dell’istanza in sanatoria opposto dal Comune, nonostante lo stesso Comune abbia decretato, in relazione al medesimo abuso, la cd. sanatoria ambientale irrogando la sanzione risarcitoria di cui all’a. 164 del D.LGS. 29 ottobre 1999, n. 490. Ed infatti i titoli abilitativi (paesaggistico ed urbanistico) operano su piani differenti con la conseguenza che dall’esistenza dell’uno non può inferirsene l’esistenza dell’altro: l’adozione dell’ordinanza con la quale l’amministrazione sceglieva, ai sensi dell’a. 164 del dlgs 29/10/1999, n. 490, l’irrogazione della sanzione risarcitoria in luogo della remissione in pristino non impediva l’emanazione di un provvedimento di contenuto diverso per la violazioni di norme di carattere urbanistico, di seguito richiamate.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Composto dai magistrati:
dott. Antonio Onorato #NOME?
dott. Andrea Pannone – Consigliere Relatore

dott. Paolo Severini – Primo Referendario

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 5471/2002 registro generale promosso da:

LATERZA AGNESE, nata a Napoli il 5 gennaio 1940
rappresentata e difesa dal professor avvocato Ferdinando Pinto e dagli avvocati Giulio Renditiso e Rosa Persico, con i quali domicilia in Napoli, ex a. 35 RD 26 giugno 1924, n. 1054 presso la Segreteria del TAR Campania

CONTRO

il Comune di Massa Lubrense (NA), in persona del sindaco p.t., non c. in g.

PER L’ANNULLAMENTO

del provvedimento del 25 febbraio 2002, n. 5231/2001, con il quale è stato comunicato alla ricorrente il rigetto dell’istanza di sanatoria per le opere eseguite in località Massa Centro, alla via Quarrazzano, n. 26/28.

Visto il ricorso, notificato il 29 aprile 2002 e depositato il 24 maggio 2002.
Vista la domanda di fissazione d’udienza n. 4624 del 24 maggio 2002.
Viste le memorie prodotte dalle parti e gli atti della causa.
Data per letta, all’udienza del 24/11/2005, la relazione del dott. A. Pannone.
Uditi gli avvocati indicati nel verbale d’udienza.

FATTO

Si assume in atto introduttivo di giudizio che la ricorrente è proprietaria di un fabbricato sito in Massa Lubrense, alla via Quarrazzano, n. 26/28.
Con autorizzazione edilizia n. 33 (pratica n. 10904) e successiva D.I.A., l’i¬stante veniva autorizzata dall’amministrazione comunale all’effettuazione di alcuni interventi edilizi di manutenzione ordinaria e consolidamento statico.
In seguito a sopralluogo del Comando di Polizia Municipale, riscontrate alcune modeste difformità delle opere realizzate rispetto a quelle autorizzate con i suddetti titoli abilitativi, veniva disposta prima la sospensione dei lavori (ordinanza 30 dicembre 2000, n. 521) e poi la relativa demolizione (ordinanza 31 gennaio 2001, n. 56).
Per le opere realizzate in difformità la ricorrente presentava in data 8 marzo 2002 istanza di concessione in sanatoria.
Stante il silenzio della P.A., la ricorrente impugnava innanzi al TAR Campania il silenzio formatosi sull’istanza dell’8 marzo 2002. Con successiva sentenza veniva dichiarato illegittimo il comportamento omissivo del Comune di Massa Lubrense e statuito l’obbligo del medesimo comune di definire “nel termine di 30 giorni” la relativa pratica di condono.
Per l’intanto la predetta istanza di sanatoria era stata accolta tanto che con ordinanza sindacale del 7 novembre 2001, n. 532, condiviso il parere favorevole reso dalla Commissione per la Tutela dei Beni Ambientali, veniva determinata l’applicazione “della sanzione risarcitoria di cui all’a. 164 del DLGS 29 ottobre 1999, n. 490 per le opere di cui all’ordinanza di sospensione lavori 521/2000 (profilo urbanistico) e la relativa ordinanza n. 350/2001 (profilo ambientale) eseguite in via Quarrazzano, n. 26/28”.
Con il ricorso in trattazione l’interessata ha dedotto i seguenti motivi così epigrafati: I) Violazione e falsa applicazione della legge regionale 27 giugno 1987, n. 35. Eccesso di potere per illogicità manifesta. II) Eccesso di potere. Contraddittorietà. Illogicità manifesta. difetto di motivazione. Erroneità dei presupposti di fatto e di diritto. III) Violazione e falsa applicazione di legge. Il Comune di Massa Lubrense inviava deliberazione di Giunta Municipale con la quale decideva di non costituirsi in giudizio unitamente ad altra documentazione, acquisita il 28 maggio 2002 al protocollo del TAR.
In data 10 novembre 2005 parte ricorrente depositava memoria.
All’udienza del 24 novembre 2005 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente richiama un orientamento giurisprudenziale (TAR Campania Terza Sezione 6 settembre 1993, n. 284; 6 agosto 1991, n. 248) secondo il quale le prescrizioni urbanistiche del piano urbanistico territoriale dell’area sorrentino-amalfitana, di cui alla legge della Regione Campania 27 giugno 1987, n. 35, “non possono ritenersi direttamente operative nei confronti dei privati e non impongono sui beni di questi ultimi vincoli immediati se non attraverso il recepimento del piano nella normativa di grado inferiore e di livello comunale”.
Tale orientamento risulta superato dalla sentenza, che la sezione condivide, del TAR Campania, Salerno, 9 agosto 2004, n. 1792, secondo la quale “l’a. 5 della legge della Regione Campania 27 giugno 1987 n. 35 (“Piano Urbanistico Territoriale dell’Area Sorrentino-Amalfitana”, ai sensi dell’a. 1 bis della l. 8 agosto 1985 n. 431: piano territoriale di coordinamento con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali di una particolare area) detta norme di salvaguardia destinate ad operare dalla data di entrata in vigore del P.U.T. e sino alla approvazione dei Piani Regolatori Generali Comunali; tale norma induce a ritenere – nel rigore espresso dalla norma in coerenza con la “voluntas legis” – che, fino all’approvazione di un P.R.G. conforme al P.U.T., siano possibili solo gli interventi conformi alle prescrizioni di quest’ultimo piano”.
Con il secondo motivo di ricorso parte ricorrente afferma che: “Appare, dunque, del tutto paradossale che l’amministrazione comunale provveda alla sanatoria, sotto il profilo ambientale, di un intervento realizzato in difformità e, poi, provveda al rigetto dell’istanza in sanatoria, sotto il profilo urbanistico, per aspetti prettamente ambientali”.
In ordine a tale censura è sufficiente osservare che i titoli abilitativi (paesaggistico ed urbanistico) operano su piani differenti con la conseguenza che dall’esistenza dell’uno non può inferirsene l’esistenza dell’altro: l’adozione dell’ordinanza del 7/11/2001, n. 532 (con la quale l’amministrazione sceglieva, ai sensi dell’a. 164 del dlgs 29/10/1999, n. 490, l’irrogazione della sanzione risarcitoria in luogo della remissione in pristino) non impediva l’emanazione di un provvedimento di contenuto diverso per la violazioni di norme di carattere urbanistico, di seguito richiamate.
Il provvedimento impugnato ritiene applicabile alla fattispecie il solo a. 17 della legge della Regione Campania 27 giugno 1987, n. 35, il quale, nella zona territoriale 2, ove è ubicato (senza che ciò sia messo in dubbio) l’immobile della ricorrente, consente, fino all’ approvazione dei piani particolareggiati, soltanto interventi di manutenzione ordinaria e consolidamento statico, entrambi secondo le norme tecniche di cui al successivo titolo IV.
Orbene, il successivo articolo 27 (restauro conservativo degli edifici e consolidamento statico) al comma terzo prevede espressamente la sostituzione di strutture orizzontali (solai piani, coperture, architravi) fatiscenti o instabili senza modifica delle quote originarie dei solai, delle linee di gronda e di colmo, delle pendenze dei tetti;
Cosicché risulta infondato anche il terzo motivo di ricorso con il quale si sostiene l’erroneità dell’ulteriore parte della motivazione che nega la sanatoria in ragione dell’abbassamento della quota del solaio intermedio con il sottotetto. Tale ragione, al contrario, pienamente corrispondente al dettato normativo, sarebbe stata da sola sufficiente a reggere l’intero provvedimento.
In conclusione il ricorso va rigettato.
La mancata costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente esime il giudice dal pronunciarsi sulle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Seconda, rigetta il ricorso meglio specificato in epigrafe.
Nulla per le spese di giudizio.
Ordina che la sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nelle c. di c. del 24/11/2005 e del 15/12/2005.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione II – Sentenza – 15/2/2006 n.2125 proviene da Giustamm.

Pres. Varrone – Est. Garofoli
Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici (Avvocatura Generale dello Stato) c/ SIEME Società Idro Elettro Meccanica Edile s.r.l. (avv. Cammareri)

l’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici può annullare le certificazioni SOA, atteso che l’attività svolta da codeste società è una funzione pubblica che soggiace al controllo dell’Autorità

Atto amministrativo – Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici – potere di controllo ed annullamento delle certificazioni SOA – sussiste – attività delle SOA – è esercizio privato di pubbliche funzioni

Le SOA, ancorché siano organismi privati, svolgono una funzione pubblicistica di certificazione, che sfocia in una attestazione con valore di atto pubblico, sicché si è in presenza di una ipotesi di esercizio privato di funzione pubblica. Ne consegue che, essendo all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici attribuiti poteri penetranti di vigilanza e controllo sia sulle SOA che sulle singole attestazioni, sussiste un potere, in capo all’Autorità, di annullare in via diretta le attestazioni SOA

— *** —

Con commento del Prof. Angelo Clarizia L’attestazione SOA tra pubblico e privato

L’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici può annullare le certificazioni SOA, atteso che l’attività svolta da codeste società è una funzione pubblica che soggiace al controllo dell’Autorità

N.2125/04 Reg.Dec.
N. 7118 Reg.Ric. ANNO 2003

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 7118/2003, proposto
dall’ Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, e per legge domiciliata presso gli uffici di quest’ultima, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

SIEME Società Idro Elettro Meccanica Edile s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Pietro Cammareri presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, Piazzale Ammiraglio Bergamini, n. 12

per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il Lazio – Roma, III, 25 marzo 2003, n. 2572, resa tra le parti.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della parte appellata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 30 marzo 2004 il consigliere Roberto Garofoli e uditi l’avv. dello Stato Corsini e l’avv. Troiano per delega dell’avv. Cammareri;
Ritenuto e considerato quanto segue.

FATTO E DIRITTO

1. Con provvedimento del 20 maggio 2002 l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici ha ridotto le classifiche assegnate, così incidendo in senso modificativo su quanto attestato dalla Soa nazionale costruttori Organismo di attestazione S.p.a. con attestazione del 26 marzo 2001 rilasciata in favore della società odierna appellata.
Il T.a.r. adito, con la sentenza in epigrafe, ha accolto il ricorso proposto dalla società Sieme avverso la suddetta delibera, ritenendo che, in base alle norme vigenti, l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici non ha il potere di intervenire direttamente, annullandole o riducendole, sulle attestazioni di qualità rilasciate dalle SOA; sia pure incidentalmente, lo stesso Giudice di primo grado ha rimarcato il mancato coinvolgimento, nell’ambito del procedimento conclusosi con l’adozione della delibera citata, della società appellata..

1.2. Ha proposto appello l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, sostenendo che dal complessivo quadro normativo si desumerebbe l’esistenza di un “potere di controllo” dell’Autorità sulle attestazioni rilasciate dalle SOA, destinato ad estrinsecarsi anche nell’annullamento delle attestazioni medesime.
Con atto di memoria la società appellata ripropone l’assunto secondo cui l’Autorità sarebbe priva del potere di incidere direttamente sulle attestazioni Soa, riproponendo anche, in via subordinata, le censure, già dedotte in primo grado, relative alla illegittimo uso del potere stesso nel caso concreto, attesa l’asserita violazione degli artt. 3 e 7, l. n. 241/1990.

2. Pur non condividendo quanto sostenuto dal primo Giudice in merito alla ritenuta insussistenza in astratto del potere dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici di incidere direttamente sulle attestazioni Soa, il Collegio ritiene di dover confermare la sentenza gravata non essendo state superate le censure, dalla società appellata dedotte in primo grado e riproposte in questa sede, relative alle modalità di esercizio del potere, in specie per quel che attiene al mancato rispetto della regola partecipativa ex art. 7, l. n. 241/1990.

2.1. Sul primo dei due indicati profili involti, il Collegio non ha ragione di discostarsi da quanto di recente sostenuto dalla Sezione con decisione 2 marzo 2004, n. 991: proprio la piena adesione alla stessa impone peraltro il rigetto del gravame.
Preliminarmente, al fine di verificare se sussista o meno un potere dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici di incidere sulle attestazioni e certificazioni di qualità rilasciate dalle SOA, giova ricostruire il quadro normativo vigente.

2.2. Il regime previgente all’entrata in vigore della legge quadro sul riordino dei lavori pubblici, l. 11 febbraio 1994, n. 109, prevedeva un potere di verifica diretta da parte dello Stato circa la sussistenza, in capo ai soggetti iscritti all’ albo nazionale dei costruttori, dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria, oltre che di quelli generali, ed attribuiva all’organo principale dell’albo (comitato centrale) i poteri di “sospensione dell’efficacia dell’iscrizione”, quante volte ricorressero le ipotesi di cui all’art. 20, l. 10 febbraio 1962, n. 57 e di “cancellazione dall’albo”, se fossero accertate le ipotesi di cui all’art. 21 della stessa legge. Era, infatti, connaturale al sistema (centralizzato e diretto) che l’albo potesse verificare ed accertare ogni dato che concernesse le imprese iscritte –anche utilizzando dati e notizie ricevute per il casellario dei costruttori e per la pubblicazione dell’albo- nonché potesse adottare provvedimenti di sospensione o cancellazione dall’albo, esercitando, quindi, uno jus poenitendi attribuitogli, oltre che espressamente, in via di sistema dalla legge.

2.3. Nell’ambito della complessiva riforma del sistema dei lavori e delle opere pubbliche, avviata con la l. n. 109/1994 e successive modificazioni ed integrazioni, il legislatore ha innovato il sistema di verifica della qualificazione delle imprese a progettare e realizzare opere pubbliche, abbandonando il criterio della diretta e totale amministrazione della materia da parte della mano pubblica (espressione di una concezione statuale della qualificazione delle imprese) ed affidandola ad organismi di diritto privato, preventivamente autorizzati da apposito organismo pubblico (l’Autorità), con il conseguente trasferimento dei relativi poteri di concessione e revoca delle attestazioni di qualificazione in capo a detti organismi privati.
Tutto ciò in coerenza con una generale tendenza alla semplificazione e accelerazione delle procedure.
In tale prospettiva si inquadra il sistema “unico” di qualificazione -disciplinato, in attuazione della legge, dal d.p.r. 25 gennaio 2000, n. 34 recante il regolamento sulla qualificazione, – che, dunque, si avvale di organismi di diritto privato per il rilascio dell’obbligatorio attestato di qualificazione.
Tale attestato espressamente viene configurato come l’unica “…condizione necessaria e sufficiente per la dimostrazione dell’esistenza dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria, ai fini dell’affidamento dei lavori pubblici” (art. 1 del regolamento).
La vigilanza su tale nuovo sistema è attribuita all’Autorità che la esercita sulla base delle norme regolamentari allo scopo emanate, i cui contenuti dispositivi devono essere interpretati sulla base dei principi e criteri dettati dall’articolo 8 della legge.

2.4. Il quadro che si evince da un esame dettagliato delle norme è il seguente.
L’art. 4, co. 4, lett. i), l. n. 109/1994 attribuisce all’Autorità poteri di vigilanza sul sistema di qualificazione di cui al successivo art. 8.
L’art. 8, co. 3, l. citata, stabilisce che il sistema di qualificazione “è attuato da organismi di diritto privato di attestazione, appositamente autorizzati dall’Autorità”.
L’art. 10, co. 1, d.p.r. n. 34/2000, conferma che “lo svolgimento da parte delle SOA dell’attività di attestazione della qualificazione (…) è subordinato all’autorizzazione dell’Autorità”.
E l’art. 10, co. 5, d.p.r. n. 34/2000 attribuisce all’Autorità il potere di revocare l’autorizzazione alle SOA, in presenza di determinate condizioni.
Viene dunque riconosciuto un generale potere di vigilanza dell’Autorità sul sistema di qualificazione, anche a fini informativi (formazione degli elenchi su base regionale delle imprese qualificate, ex art. 11, co. 2, d.p.r. n. 34/2000), e un potere dell’Autorità di autorizzare e revocare l’attività delle SOA, e di vigilare sulla compagine societaria delle SOA (art. 8, co. 5, d.p.r. citato).

2.5. Quanto alla più specifica questione relativa alla sussistenza di poteri di controllo puntuale sulle singole attestazioni, il quadro normativo è il seguente.
A norma dell’art. 12, co. 5, “Le SOA trasmettono all’autorità, entro quindici giorni dal loro rilascio, copia degli attestati”.L’art. 14, d.p.r. n. 34/2000, disciplina puntualmente i poteri, qualificati come “vigilanza” e come “controllo” sul sistema di qualificazione.
Dispone l’art. 14:
Vigilanza dell’autorità.
1. L’autorità, ai sensi dell’articolo 4, comma 4, lettera i), della legge, vigila sul sistema di qualificazione, e a tale fine, anche effettuando ispezioni o richiedendo qualsiasi documento ritenesse necessario, controlla che le SOA:
a) operino secondo le procedure, anche di controllo interno, presentate in sede di richiesta di autorizzazione ed approvate dall’autorità stessa;
b) abbiano un comportamento che elimini qualsiasi possibilità di conflitti di interesse;
c) rilascino le attestazioni nel pieno rispetto dei requisiti stabiliti nell’articolo 4, e nel titolo III;
d) applichino le tariffe di cui all’allegato E.
2. I poteri di vigilanza e di controllo dell’autorità ai fini di quanto previsto dal comma 1, lettera c), sono esercitati anche su motivata e documentata istanza di altra impresa, che in ogni momento può chiedere la verifica della sussistenza dei requisiti che hanno dato luogo al rilascio dell’attestazione, sempre che vanti un interesse concreto ed attuale. Sull’istanza di verifica l’autorità, disposti i necessari accertamenti anche a mezzo dei propri uffici e sentita l’impresa sottoposta a verifica, provvede entro sessanta giorni nei modi e con gli effetti previsti dall’articolo 16, comma 2, del presente regolamento.
3. L’autorità provvede periodicamente alla verifica a campione di un numero di attestazioni rilasciate dalle SOA, di anno in anno fissato dalla stessa autorità”.
A norma dell’16, “Controllo dell’autorità sulle attestazioni.
1. Le determinazioni assunte dalle SOA in merito ai contratti stipulati dalle imprese per ottenere la qualificazione sono soggette al controllo dell’autorità qualora l’impresa interessata ne faccia richiesta entro il termine di trenta giorni dalla data di effettiva conoscenza della determinazione stessa.
2. L’autorità, sentita l’impresa richiedente e la SOA e acquisite le informazioni necessarie, provvede entro sessanta giorni ad indicare alla SOA le eventuali condizioni da osservarsi nell’esecuzione del contratto stipulato. L’inottemperanza da parte della SOA alle indicazioni dell’autorità costituisce comportamento valutabile ai sensi dell’articolo 10, comma 5 del presente regolamento”.
3. Dal quadro normativo così delineato emerge che il “controllo” dell’Autorità di vigilanza sulle attestazioni rilasciate dalle SOA è regolato negli artt. 14 e 16, quanto a iniziativa, procedimento, effetti.

3.1. Quanto all’iniziativa, sono previste tre differenti modalità:
– istanza motivata e documentata di impresa terza, che può chiedere “la verifica della sussistenza dei requisiti che hanno dato luogo al rilascio dell’attestazione” (art. 14, co. 2);
– istanza della impresa interessata, che chieda il controllo dell’Autorità sulle “determinazioni assunte dalle SOA in merito ai contratti stipulati dalle imprese per ottenere la qualificazione”;
– iniziativa di ufficio dell’Autorità, che “provvede periodicamente alla verifica a campione di un numero di attestazioni rilasciate dalle SOA, di anno in anno fissato dalla stessa autorità”.

3.2. Quanto a procedimento ed effetti del controllo, formalmente la disciplina è dettata solo per le prime due modalità di attivazione del controllo.
Infatti, per l’ipotesi in cui il controllo avviene su iniziativa dell’impresa interessata, viene stabilito che “L’autorità, sentita l’impresa richiedente e la SOA e acquisite le informazioni necessarie, provvede entro sessanta giorni ad indicare alla SOA le eventuali condizioni da osservarsi nell’esecuzione del contratto stipulato. L’inottemperanza da parte della SOA alle indicazioni dell’autorità costituisce comportamento valutabile ai sensi dell’articolo 10, comma 5 del presente regolamento” (art. 16, co. 2).
Tale procedimento, e relativi effetti, sono richiamati dall’art. 14, co. 2, per il procedimento di controllo su iniziativa di impresa terza.
Si deve ritenere che il procedimento di controllo e i relativi effetti, come delineato nell’art. 16, co, 2, si applichi anche nell’ipotesi di controllo a campione, su iniziativa officiosa dell’Autorità.
A tale soluzione si perviene in via esegetica mediante una lettura sistematica delle norme:
– invero, l’art. 14, co. 2, afferma che i poteri di controllo dell’Autorità sono esercitati “anche” su istanza di altra impresa, e poi disciplina il procedimento rinviando all’art. 16, co. 2.
– Immediatamente dopo, l’art. 14, co. 3, prevede il controllo di ufficio, tacendo sul procedimento.
E’ evidente che l’inciso “anche” contenuto nell’art. 14, co. 2, mira a raccordare il co. 2 al successivo co. 3, al fine di delineare un identico procedimento di controllo in tutte e due le ipotesi.
Si deve soggiungere, sul piano teleologico, che una diversa soluzione porterebbe all’illogico depotenziamento del controllo a campione, nonostante l’identità di ratio che sorregge tale verifica rispetto a quelle ad iniziativa di parte sul versante della tutela dell’interesse pubblico al corretto funzionamento del sistema delle certificazioni e, per esso, del mercato degli appalti.
3.3. Esaminando, ora, nel dettaglio, il procedimento di controllo e i relativi effetti, si evince che viene attribuito all’Autorità il potere di controllare la sussistenza dei requisiti per il rilascio delle attestazioni, con un procedimento che richiede il necessario contraddittorio con l’impresa sottoposta a verifica.
Il procedimento sfocia in un provvedimento con cui l’Autorità incide in maniera penetrante sul potere delle SOA in ordine alle attestazioni, in quanto l’Autorità “indica” in maniera vincolante le “condizioni da osservarsi nell’esecuzione del contatto stipulato”.
Dunque, l’Autorità detta alle SOA il contenuto dell’atto che la SOA deve adottare (sia che tale atto sia il rilascio dell’attestazione, sia che tale atto sia la modifica o la revoca di una attestazione già rilasciata).

3.4. La ratio di tale disciplina si evince con chiarezza ove ci si soffermi sulla natura giuridica del potere esercitato dalle SOA.
Le SOA sono configurate come organismi privati, e il rapporto tra SOA e impresa è configurato come contratto privatistico.
Ma tale contratto:
– da un lato ha elementi legali predeterminati (il rispetto delle tariffe, il rispetto delle condizioni stabilite dall’Autorità (art. 17, co. 2: “L’autorità stabilisce mediante quale documentazione i soggetti che intendono qualificarsi dimostrano l’esiste
– dall’altro lato sfocia nell’”attestazione”, che è atto unilaterale della SOA, avente valenza pubblicistica.

3.5. Si deve infatti ritenere che le SOA, ancorché siano organismi privati, svolgono una funzione pubblicistica di certificazione, che sfocia in una attestazione con valore di atto pubblico.
Si verifica pertanto una ipotesi di esercizio privato di funzione pubblica.
Vi è un interesse pubblico all’attività di certificazione, e tale attività è circondata di garanzie e controlli pubblici.
Le attestazioni sono atti destinati ad avere una particolare efficacia probatoria, in quanto “l’attestazione di qualificazione rilasciata a norma del presente regolamento costituisce condizione necessaria e sufficiente per la dimostrazione dell’esistenza dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria ai fini dell’affidamento di lavori pubblici. Le stazioni appaltanti non possono richiedere ai concorrenti la dimostrazione della qualificazione con modalità, procedure e contenuti diversi da quelli previsti dal presente titolo, nonché dai titoli III e IV” (art. 1, d.p.r. n. 34/2000).
Il legislatore, nell’ottica della semplificazione, ha inteso demandare lo svolgimento di una attività in passato demandata a soggetti pubblici, – la certificazione- , a soggetti privati.
Ma la diversa natura giuridica (pubblica o privata) del soggetto che esercita l’attività di certificazione, non incide sulla natura giuridica dell’attività esercitata, che era in passato, e rimane oggi, una funzione pubblica di certificazione, volta a ingenerare pubblica fiducia nel contenuto dell’atto.
Le attestazioni rilasciate dalle Soa, al pari dei previgenti certificati di iscrizione all’albo nazionale dei costruttori, hanno una natura sostanzialmente pubblica, e sono atti vincolati.

4. Una volta acclarato, alla luce della disciplina positiva, che, le SOA sono soggetti privati che esercitano una funzione pubblica, e che all’Autorità sono attribuiti poteri penetranti di vigilanza e controllo sia sulle SOA che sulle singole attestazioni, è agevole desumere, in chiave di ricostruzione logica e sistematica, – al di là del mero dato letterale – la sussistenza di un potere, in capo all’Autorità, di annullare in via diretta le attestazioni SOA.

4.1. E, invero, dal quadro normativo emerge che:
– l’Autorità indica in maniera vincolante le condizioni che le SOA devono rispettare nel contenuto dell’atto che esse adottano (rilascio, modifica, revoca, diniego dell’attestazione);
– l’Autorità può sanzionare la SOA che rimane inadempiente alle indicazioni, addirittura con la revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività;
– le SOA sono tenute ad inviare all’Autorità tutte le attestazioni che rilasciano;
– l’Autorità controlla le attestazioni, oltre che su iniziativa degli operatori nel mercato, anche di propria iniziativa, mediante periodico controllo a campione.
I criteri ermeneutici logico e sistematico inducono a ritenere che se l’Autorità può indicare in maniera vincolante il contenuto dell’attestazione, e può addirittura, in caso di inadempimento della SOA nel recepire tale contenuto, sanzionare la SOA precludendone ogni ulteriore attività (mediante la revoca dell’autorizzazione generale), a maggior ragione l’Autorità può adottare la misura, di minore impatto, di intervenire in via diretta sulla attestazione, annullandola o riducendone la portata abilitante.

4.2. A ben vedere l’intervento diretto dell’Autorità è un rimedio indispensabile nelle ipotesi di inerzia della SOA.
In mancanza, si consentirebbe ad imprese che hanno ottenuto l’attestazione sulla base di presupposti erronei (o falsi), di continuare a partecipare alle gare di appalto sine die, così frustrando la ratio posta a base dell’istituzione del controllo pubblico sugli organismi di qualificazione, data dalla necessità di assicurare il virtuoso andamento del mercato, mediante la limitazione del perimetro delle imprese ammesse a partecipare alle procedure in virtù delle relative referenze oggetto di certificazione .
Il solo ritiro dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività nei confronti della SOA inadempiente potrebbe non essere un rimedio efficace, perché quando una SOA cessa la sua attività, le attestazioni da essa rilasciate devono essere trasferite ad altra SOA.
Sicché, si potrebbe verificare il paradosso che:
– una SOA ha rilasciato una attestazione sulla base di falsi presupposti;
– la SOA omette, contravvenendo alle indicazioni vincolanti dell’Autorità, di revocare l’attestazione viziata;
– l’Autorità revoca alla SOA l’autorizzazione all’esercizio dell’attività;
– l’attestazione viziata viene trasferita ad altra SOA, e continua ad essere efficace.
E’ evidente che il dato normativo non può essere interpretato con canoni solo letterali.
Va invece interpretato in chiave logica e sistematica, sì da garantire un significato utile delle norme e il raggiungimento degli scopi che il legislatore si è prefisso, vale a dire la creazione di un sistema efficiente ed efficace di qualificazione.
Non è inutile osservare che, diversamente da quanto accade per i requisiti di partecipazione alle gare, il controllo sostanziale sulla qualificazione non è di pertinenza della stazione appaltante, di talché la preclusione di una vigilanza con poteri realmente operativi in testa all’Autorità delineerebbe un quadro dato dall’assenza di meccanismi sanzionatori di stampo pubblicistico, consentendo ad imprese non correttamente certificate di partecipare senza limiti alle gare pubbliche.

4.3. L’interpretazione logica e sistematica ha anche il conforto del dato normativo letterale, purché attentamente ricostruito.
Infatti, posto che:
– le SOA esercitano una pubblica funzione di certificazione;
– le attestazioni sono atti pubblici di certificazione;
– l’Autorità esercita un controllo sia sulle SOA che sulle attestazioni che esse rilasciano;
– l’Autorità può indicare in modo vincolante il contenuto delle attestazioni;
– l’Autorità può escludere dal mercato le SOA inadempienti;
– l’Autorità vigila sull’intero sistema di qualificazione, e dunque ne garantisce l’efficienza e l’efficacia, a tutela della concorrenza e della pubblica fiducia;
da tale complesso di poteri attribuiti all’Autorità si evince anche quello, strettamente strumentale, di intervento diretto sulle attestazioni.

4.4. In chiave ricostruttiva, va evidenziato, come rimarcato con la citata decisione n. 991/2004, che il potere di annullamento delle attestazioni va esercitato dall’Autorità solo in caso di inerzia della SOA:
– sicché, in prima battuta, l’Autorità dovrà indicare alla SOA il contenuto dell’atto che questa deve adottare (rilascio, modifica, ritiro, dell’attestazione);
– in caso di inerzia della SOA, l’Autorità interverrà in via diretta ad adottare l’atto omesso dalla SOA;
– la necessità che il sistema di qualificazione sia efficiente ed efficace, comporta che vi sia una urgenza in re ipsa nell’adozione degli interventi prescritti, per cui l’Autorità, nell’indicare alle SOA il contenuto degli atti, potrà assegnare un termin
L’atto con cui l’Autorità “indica” alla SOA il contenuto dell’atto da adottare deve, inoltre, rispettare (condizione questa non verificatasi nel caso di specie) le garanzie di partecipazione, sicché contestualmente l’Autorità darà avviso di avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7, l. n. 241/1990, all’impresa interessata.

5. Alla stregua delle osservazioni in ultimo svolte, l’appello va quindi respinto con assorbimento delle eccezioni dedotte.
La novità della questione giustifica la compensazione delle spese di lite in relazione ad entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 30 marzo 2004

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 14/5/2004 n.2125 proviene da Giustamm.