1. – Contratti della p.a. – Gare telematiche – Malfunzionamenti del sistema – Incertezza – Pregiudizio – Ricade sulla stazione appaltante.
 
2. – Contratti della p.a. – Gare telematiche – Malfunzionamenti del sistema – Mancata previsione nella legge di gara di modalità  alternative per la presentazione dell’offerta – Validità  della gara – Inficiata.
 
3. – Contratti della p.a. – Gare telematiche – Malfunzionamenti del sistema – Proroga del termine per la presentazione di offerte – Necessaria.

1. – Nelle gare telematiche se rimane impossibile stabilire con certezza se vi sia stato un errore da parte del trasmittente o, piuttosto, la trasmissione sia stata danneggiata per un vizio del sistema, il pregiudizio ricade sull’ente che ha bandito, organizzato e gestito la gara.
 
2. – In considerazione dell’assenza di previsioni, nella legge di gara, di modalità  alternative per la presentazione dell’offerta in caso di malfunzionamenti o, in alternativa, del necessario intervento della Stazione Appaltante, l’impossibilità  di presentare l’offerta nelle ultime 52 ora prima della scadenza, documentata tempestivamente dalla ricorrente, non contestata dalla Stazione Appaltante, inficia la validità  della gara.
 
3. – Nel caso di malfunzionamenti del sistema, che impediscano ai concorrenti di presentare per un certo periodo di tempo le proprie domande di partecipazione, spetta alla Stazione Appaltante intervenire per un’eventuale proroga del termine per la presentazione di offerte.

1.Nei giudizi incidentali ricorre l’inammissibilità  della questione per aberratio ictus ogni qual volta le doglianze del giudice rimettente investono una disposizione diversa da quella effettivamente applicabile nel giudizio a quo: la questione, in tali casi, è irrilevante, poichè, quale che sia la pronunzia nel merito in relazione alle censure prospettate, il giudizio a quo resterebbe definito da norme contenute in disposizioni diverse.
 
2.Va dichiarata inammissibile la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 23, comma 1, lettera a), della legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35 (Disposizioni in materia di cave. Modifiche alla l.r. 104/1995, l.r. 65/1997, l.r. 78/1998, l.r. 10/2010 e l.r. 65/2014), sollevata, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, dal Tribunale Amministrativo Regionale per La Toscana per errata individuazione della norma applicabile (aberratio ictus).

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 23, comma 1, lettera a), della legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35 (Disposizioni in materia di cave. Modifiche alla l.r. 104/1995, l.r. 65/1997, l.r. 78/1998, l.r. 10/2010 e l.r. 65/2014), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Toscana nel procedimento vertente tra la Escavazione Marmi Lorano II srl e il Comune di Carrara, con ordinanza del 23 aprile 2019, iscritta al n. 136 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visti l’atto di costituzione della Escavazione Marmi Lorano II srl, nonchè l’atto di intervento della Regione Toscana;
udito nell’udienza pubblica dell’8 settembre 2020 il Giudice relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Giuseppe Morbidelli e Riccardo Diamanti per la Escavazione Marmi Lorano II srl e l’avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Toscana;
deliberato nella camera di consiglio dell’8 settembre 2020.
 
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 23 aprile 2019 (r.o. n. 136 del 2019), il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha sollevato questione di legittimità  costituzionale dell’art. 23, comma 1, lettera a), della legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35 (Disposizioni in materia di cave. Modifiche alla l.r. 104/1995; l.r. 65/1997, l.r. 78/1998, l.r. 10/2010 e l.r. 65/2014) in riferimento all’art. 3 della Costituzione.
La disposizione censurata prevede che l’impresa autorizzata all’esercizio di attività  estrattiva nelle cave debba richiedere una nuova autorizzazione a seguito di una variazione, rispetto all’originario progetto di coltivazione del sito, che comporti un «ampliamento delle volumetrie di scavo eccedenti il limite massimo di 1.000 metri cubi».
2.- Il giudizio principale è stato promosso da Escavazioni Marmi Lorano II srl, titolare di autorizzazione all’estrazione di materiale lapideo nel distretto delle Alpi Apuane.
Detta società  aveva dapprima impugnato innanzi al TAR Toscana l’ordinanza del 27 luglio 2018, n. prot. 59205, con la quale il Comune di Carrara le aveva ordinato la sospensione dei lavori, contestandole di aver svolto attività  di escavazione in difformità  dall’autorizzazione rilasciata, in particolare ampliando le proprie volumetrie di scavo in misura eccedente il limite normativo di 1.000 metri cubi; quindi, poichè l’amministrazione aveva revocato tale atto – ritenuta l’applicabilità  al caso di specie dell’art. 58-bis della legge reg. Toscana n. 35 del 2015, nel frattempo entrato in vigore – ed emesso il 27 novembre 2018 una nuova ordinanza di sospensione dei lavori (n. prot. 91001) del 27 novembre 2018, la citata società  aveva impugnato quest’ultima con ricorso per motivi aggiunti.
3.- In ordine alla rilevanza della questione, il TAR Toscana ha osservato che il provvedimento impugnato si fonda sul superamento, da parte della ricorrente, del limite quantitativo di tolleranza negli scavi.
3.1.- Quanto, invece, alla non manifesta infondatezza, il rimettente ha sostenuto che la determinazione di un limite massimo di volumetria, entro cui considerare tollerabile il margine di aumento del volume delle escavazioni, a prescindere dalle dimensioni della cava in cui esso è realizzato, violerebbe il principio di uguaglianza, comportando l’identico trattamento di fattispecie diverse fra loro.
Infatti, dopo aver premesso in fatto che «il lavoro di escavazione del marmo non è esattamente programmabile a priori», il TAR Toscana ha rilevato che il margine stabilito dal legislatore «può essere sufficiente ad affrontare gli imprevisti in una cava di dimensioni modeste», ma in una di fronte particolarmente esteso il limite potrebbe essere superato «per fatti anche non addebitabili all’escavatore»; di qui la dedotta violazione, avuto vieppìù riguardo al fatto che al superamento del limite la stessa legge regionale ricollega la sanzione pìù grave della decadenza dall’autorizzazione.
3.2.- Pìù specificamente, il rimettente ha richiamato la giurisprudenza della Corte costituzionale, formatasi a partire dalla nota sentenza n. 53 del 1958, secondo la quale la parificazione di situazioni oggettivamente diverse costituisce violazione del principio di uguaglianza; mentre, per contro, siffatta violazione non esiste laddove una diversità  di disciplina corrisponda ad una diversità  di situazioni, fatto salvo il limite generale dei principi di proporzionalità  e ragionevolezza (sentenze n. 79 del 2016 e n. 85 del 2013).
Da tanto il giudice a quo ha fatto conseguire una valutazione di irragionevolezza della norma, che – pur a fronte di cave diversamente dimensionate – prevede un limite generale di tolleranza nella difformità  degli scavi espresso in termini quantitativi, «anzichè in termini proporzionali alle dimensioni di ciascun sito estrattivo».
4.- Con atto depositato il 7 ottobre 2019 è intervenuta nel giudizio la Regione Toscana.
4.1.- In via preliminare, la Regione ha rilevato che successivamente al deposito dell’ordinanza di rimessione, la norma censurata è stata sostituita dall’art. 10, comma 1, della legge della Regione Toscana 5 agosto 2019, n. 56 (Nuove disposizioni in materia di cave. Modifiche alla l.r. 35/2015 e alla l.r. 65/2014); per effetto di tale modifica, il nuovo testo dell’art. 23, comma 1, lettera a), della legge Reg. Toscana n. 35 del 2015 prescrive il rilascio di nuova autorizzazione per il caso in cui vengano realizzate «difformità  volumetriche, entro il dimensionamento autorizzato, eccedenti il 4,5 per cento delle volumetrie autorizzate qualora tali difformità  risultino pari o superiori a 1.000 metri cubi e fermo restando il limite massimo di 9.500 metri cubi».
Su tale base ha chiesto che gli atti vengano restituiti al giudice a quo per la rivalutazione dei presupposti di rilevanza e non manifesta infondatezza della questione.
4.2.- Nel merito, la Regione ha in ogni caso dedotto l’infondatezza della questione di legittimità .
A tale riguardo, ha sostenuto che il rimettente avrebbe errato nell’interpretare la norma censurata come disposizione meramente indicativa di un “margine di tolleranza”, idoneo a consentire alle imprese di escavazione le variazioni in aumento delle volumetrie autorizzate, senza attendere i tempi di un nuovo procedimento amministrativo.
La norma andrebbe invece interpretata nel solco della regola affermata dall’art. 17 della legge reg. Toscana n. 35 del 2015, che sancisce il ruolo centrale del «progetto di coltivazione» consegnato al Comune per l’autorizzazione, e nel quale sono indicati i metodi adottati, le specifiche di dimensionamento spazio-temporale dei lavori di scavo, l’analisi di stabilità  geologica ed ogni altro dato necessario a valutare la compatibilità  dell’attività  svolta con il territorio, in tutti i suoi molteplici aspetti (ambientale, paesaggistico, idrogeologico e di sicurezza dei luoghi).
In tal senso, la previsione censurata costituirebbe un’eccezione alla necessità  di autorizzazione ex ante, perchè riafferma l’inammissibilità  di coltivazioni di cava in ambiti non previamente sottoposti alle valutazioni ed autorizzazioni prescritte, se non per ipotesi circoscritte di minore entità , fra le quali l’aumento del volume di scavo contenuto nel limite di 1.000 metri cubi.
Ciò posto, e ritenuta altresì¬ la finalità  deterrente della norma censurata, in quanto presupposto per l’applicazione del regime sanzionatorio in materia di attività  estrattiva, la Regione ha concluso osservando che la stessa si sottrae ad ogni sindacato di legittimità  costituzionale sotto il profilo della ragionevolezza, poichè il perimetro della condotta punibile e la gravità  della risposta sanzionatoria costituiscono espressione della discrezionalità  del legislatore nel perseguimento di un obiettivo di tutela dell’ambiente, in termini che prescindono dal dimensionamento del sito estrattivo.
5.- Con atto depositato l’8 ottobre 2019, si è costituita la ricorrente nel giudizio principale Escavazione Marmi Lorano II srl.
5.1.- Ricostruite le vicende processuali anteriori all’avvio del giudizio di legittimità , anche la società  interveniente ha fatto cenno al mutamento del quadro normativo, dichiarandosi «soddisfatta della modifica legislativa intervenuta»; tuttavia, ritenuta l’irretroattività  della nuova disciplina, ha dichiarato di rimettersi «al prudente apprezzamento della Corte, in merito alla valutazione sul superamento o meno della questione d’illegittimità  costituzionale sollevata ad opera della citata novella legislativa».
5.2.- Quanto al merito della questione, la società  ha poi aderito alla richiesta di declaratoria di illegittimità  della norma censurata, evidenziando l’opportunità  di estenderla all’art. 58-bis della legge reg. Toscana n. 35 del 2015, ove continua ad essere indicato un margine di tolleranza in misura fissa e non proporzionale alla dimensione complessiva del sito estrattivo.
5.3.- In pari data la stessa ricorrente nel giudizio principale ha depositato un atto denominato “memoria di costituzione con nomina di nuovi difensori in aggiunta a quelli già costituiti”, nel quale ha svolto considerazioni inerenti alla possibile contrarietà  della norma censurata a parametri costituzionali diversi ed ulteriori rispetto a quello indicato nell’ordinanza di rimessione.
5.4.- Infine, il 17 agosto 2020 la medesima società  ricorrente nel giudizio principale ha depositato memoria integrativa con la quale ha ribadito le proprie argomentazioni difensive.
 
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana dubita della legittimità  costituzionale dell’art. 23, comma 1, lettera a), della legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35 (Disposizioni in materia di cave. Modifiche alla l.r. 104/1995, l.r. 65/1997, l.r. 78/1998, l.r. 10/2010 e l.r. 65/2014), in riferimento all’art. 3 della Costituzione.
La norma censurata prevede che l’impresa autorizzata all’esercizio di attività  estrattiva nelle cave debba richiedere una nuova autorizzazione a seguito di una variazione, rispetto all’originario progetto di coltivazione del sito, che comporti un «ampliamento delle volumetrie di scavo eccedenti il limite massimo di 1.000 metri cubi».
1.1.- Secondo il rimettente, la disposizione violerebbe il principio di uguaglianza, e sarebbe altresì¬ intrinsecamente irragionevole, poichè, nel prevedere un limite di tolleranza nella difformità  degli scavi espresso in termini quantitativi fissi, anzichè proporzionati alle dimensioni di ciascun sito estrattivo, assoggetterebbe ad identica disciplina fattispecie diverse fra loro, anche in considerazione del fatto che la stessa legge regionale prevede che il superamento di tale margine comporti la sanzione pìù grave della decadenza dall’autorizzazione.
2.- Ai fini dello scrutinio richiesto a questa Corte è necessario richiamare, nei suoi tratti salienti, il quadro normativo di riferimento, insieme agli antecedenti di fatto nel giudizio principale.
2.1.- Nel disciplinare l’esercizio dell’attività  estrattiva, la legge reg. Toscana n. 35 del 2015 prevede che lo stesso sia «subordinato ad autorizzazione del comune» (art. 16, comma 1) e che la relativa domanda sia corredata, fra l’altro, da un «progetto di coltivazione», che indichi anche le «tipologie ed i quantitativi dei materiali da estrarre» (art. 17, comma 1, lettera c, numero 3); il contenuto di tale progetto costituisce l’oggetto dell’autorizzazione (art. 18).
Per le ipotesi nelle quali il titolare intenda introdurre varianti al progetto autorizzato, l’art. 23 consente il ricorso a segnalazione certificata di inizio attività  (comma 2), fatti salvi alcuni casi nei quali, per la rilevanza della variante, è richiesto il rilascio di una nuova autorizzazione (comma 1).
Rientra in tali casi la fattispecie prevista dalla norma censurata, che concerne la variazione in aumento del volume di scavo, prescrivendo – per l’appunto – che ove tale variazione superi il margine di 1.000 metri cubi sia necessario ottenere una nuova autorizzazione.
2.2.- Ai fini che qui vengono in rilievo, detta ultima previsione non può essere letta disgiuntamente da quella di cui all’art. 21 della legge reg. Toscana n. 35 del 2015, che – per il caso di «realizzazione di interventi in difformità  dal progetto autorizzato che comportino varianti sostanziali di cui all’articolo 23, comma 1» (comma 1, lettera d) – dispone l’adozione, da parte del comune, del «provvedimento di sospensione dell’autorizzazione» (comma 1), da notificarsi al trasgressore con l’indicazione dei termini entro cui provvedere a presentare le eventuali controdeduzioni (comma 2); il successivo comma 3 prevede, infine, che, ove «non ritenga meritevoli di accoglimento le controdeduzioni o queste non siano state presentate entro il medesimo termine, il comune adotta il provvedimento di decadenza» dall’autorizzazione stessa.
2.3.- Il giudizio principale prende avvio in tale contesto normativo.
Riferisce infatti il rimettente che, all’esito dell’accertamento di lavorazioni quantitativamente difformi dal «progetto di coltivazione» autorizzato, in data 27 luglio 2018 il Comune di Carrara emise un’ordinanza con la quale sospendeva l’autorizzazione già rilasciata ad Escavazione Marmi Lorano II srl.
La società  aveva impugnato detta ordinanza con ricorso davanti al TAR Toscana.
2.4.- L’ordinanza impugnata era stata tuttavia revocata dal citato Comune con provvedimento del 30 ottobre 2018, a seguito dell’intervenuta modifica della normativa applicabile.
L’art. 1, comma 1, della legge della Regione Toscana 2 ottobre 2018, n. 54, recante «Modifiche alla legge regionale 25 marzo 2015, n. 35 (Disposizioni in materia di cave. Modifiche alla l.r. 104/1995, l.r. 65/1997, l.r. 78/1998, l.r. 10/2010 e l.r. 65/2014)», aveva infatti inserito, nella legge reg. Toscana n. 35 del 2015, l’art. 58-bis.
2.5.- Quest’ultima previsione era stata introdotta in quanto – come evincibile dal preambolo della legge di modifica – i controlli effettuati dai Carabinieri forestali della Toscana nelle cave del distretto apuo-versiliese avevano rilevato aumenti di scavo per quantitativi idonei a dar luogo alla decadenza dalle autorizzazioni rilasciate; tali condotte non erano perಠstate contestate alle imprese da alcuni comuni del distretto, i quali, nel verificare se fosse stato o meno superato il margine di 1.000 metri cubi di cui all’art. 23, non tenevano conto degli scavi effettuati al di fuori del perimetro di cui al «progetto di coltivazione», ma che rimanevano comunque all’interno della pìù ampia area a disposizione del gestore.
Questa interpretazione aveva ingenerato l’affidamento degli operatori in ordine alla conformità  volumetrica dell’attività  di escavazione, rendendo perciò necessario un intervento normativo che, nel fornire espressamente una pìù rigorosa definizione del perimetro estrattivo in termini corrispondenti a quello del «progetto di coltivazione», prevedesse tuttavia anche un periodo transitorio di adeguamento, durante il quale veniva esclusa l’immediata applicazione della pìù grave misura sanzionatoria.
2.6.- A questo scopo, l’art. 58-bis della legge reg. Toscana n. 35 del 2015, rubricato «Disposizioni transitorie per il sanzionamento di difformità  volumetriche sino all’approvazione dei piani attuativi dei bacini estrattivi delle Alpi Apuane» dispone, al comma 1, che «[F]ino all’approvazione dei piani attuativi previsti dall’articolo 113 della L.R. 65/2014 e comunque non oltre la data del 31 dicembre 2019, qualora il titolare di un’autorizzazione in corso di validità  abbia realizzato una difformità  volumetrica superiore ai 1000 metri cubi rispetto al progetto di coltivazione autorizzato, ma comunque all’interno dell’area in disponibilità  a destinazione estrattiva, il comune ordina la cessazione immediata dell’attività  nell’area oggetto della difformità  e la presentazione di una perizia giurata», ove si attesti che le difformità  sono state realizzate in epoca anteriore al 25 ottobre 2018, data di entrata in vigore della legge stessa.
Con il medesimo provvedimento, il Comune ordina «altresì¬ la presentazione e realizzazione di un progetto di messa in sicurezza e risistemazione ambientale dell’area che tenga conto degli impatti complessivi derivanti dalle lavorazioni difformi».
Il comma successivo dispone che l’autorizzazione resti sospesa sino all’approvazione del progetto e al completamento delle opere di messa in sicurezza dell’area, ma che tali adempimenti, ove intervenuti nei termini prescritti, determinino l’applicazione di una sola sanzione pecuniaria; la pìù grave sanzione della decadenza dall’autorizzazione è infatti prevista, in base al comma 3, per la diversa ipotesi in cui «il titolare non ottemperi agli obblighi stabiliti con l’ordinanza», ovvero «nel caso in cui, a seguito di nuovo accertamento, venga rilevata una ulteriore difformità».
2.7.- In conformità  a tali previsioni, in data 27 novembre 2018 il Comune di Carrara aveva dunque ordinato alla società  ricorrente nel giudizio principale di sospendere le attività  estrattive e di produrre, entro novanta giorni, la perizia giurata ed il progetto di messa in sicurezza e risistemazione ambientale dell’area previsti dal predetto art. 58-bis.
Quest’ultima ordinanza è stata oggetto di impugnazione con motivi aggiunti nel ricorso principale.
3.- Tale essendo il quadro normativo di riferimento nel contesto del giudizio principale, la questione sollevata dal TAR Toscana è inammissibile per errata individuazione della norma applicabile (aberratio ictus).
3.1.- Il rimettente, infatti, pur rilevando espressamente che la prima ordinanza del Comune di Carrara, fondata sulla violazione dell’art. 23 della legge reg. Toscana n. 35 del 2015, è stata revocata e sostituita da una nuova ordinanza, che trova fondamento nella distinta previsione di cui all’art. 58-bis della stessa legge, rivolge le sue censure unicamente nei confronti della prima norma.
3.2.- Secondo il costante orientamento di questa Corte, nei giudizi incidentali ricorre l’inammissibilità  della questione per aberratio ictus ogni qual volta le doglianze del giudice rimettente investono una disposizione diversa da quella effettivamente applicabile nel giudizio a quo (fra le altre, sentenze n. 15 del 2020 e n. 109 del 2019): la questione, in tali casi, è irrilevante, poichè, quale che sia la pronunzia nel merito in relazione alle censure prospettate, il giudizio a quo resterebbe definito da norme contenute in disposizioni diverse.
3.3.- Nel caso di specie, la diversità  fra la norma censurata e quella applicata nel giudizio principale si coglie anzitutto dalla disamina delle condotte che, nelle rispettive previsioni, impongono il rilascio di una nuova autorizzazione; l’art. 23, infatti, prende in considerazione tutti gli aumenti volumetrici di scavo effettuati dall’impresa autorizzata, mentre, come si è detto, l’art. 58-bis, pur richiamando lo stesso limite di volume, riguarda i soli aumenti realizzati mediante scavi esterni al perimetro del «progetto di coltivazione», ma compresi nell’area in disponibilità  a destinazione estrattiva, ed entro il citato limite temporale del 25 ottobre 2018.
3.4.- Inoltre, e ciò che pìù conta, tale distinzione si riverbera nella diversità  del procedimento amministrativo che prende avvio dall’applicazione dell’una norma piuttosto che dell’altra.
Come è stato illustrato nel punto 2.2, infatti, il superamento del margine di scavo di cui all’art. 23 comporta l’immediata sospensione dell’attività  e l’avvio di un procedimento volto all’adozione della sanzione della decadenza, previo contraddittorio con l’impresa che viene invitata a presentare le proprie controdeduzioni.
Invece, il riscontro di una fattispecie riconducibile alla previsione di cui all’art. 58-bis, che nella prospettazione dell’ordinanza di rimessione scherma l’art. 23, comporta che l’impresa cessi provvisoriamente l’attività , provvedendo al contempo ad alcuni adempimenti che, ove tempestivi ed approvati, ne consentano la prosecuzione con l’applicazione della sola sanzione pecuniaria.
Ciò, del resto, chiarisce il motivo per il quale il Comune di Carrara si era determinato a revocare la prima ordinanza emanata nei confronti dell’impresa ricorrente.
Della norma su cui si fonda la seconda ordinanza del medesimo Comune, oggetto di ricorso per motivi aggiunti ed in relazione alla quale pende il contenzioso, non vi è traccia nell’ordinanza di rimessione, che, pertanto, non chiarisce il profilo della perdurante rilevanza dell’art. 23.
4.- Peraltro la norma censurata è stata modificata, successivamente all’ordinanza di rimessione, dalla legge della Regione Toscana 5 agosto 2019, n. 56 (Nuove disposizioni in materia di cave. Modifiche alla l.r. 35/2015 e alla l.r. 65/2014), che, all’art. 10, comma 1, stabilisce un margine di tolleranza espresso in termini proporzionati alle dimensioni dell’area di scavo, nel senso prospettato dallo stesso rimettente.
Tuttavia, detta modifica non ha inciso sul contenuto dell’art. 58-bis (eccetto che per profili che qui non rilevano); essa, pertanto, non viene in considerazione in questa sede come possibile jus superveniens, poichè non riguarda la norma destinata a definire il giudizio principale.
5.- L’errata individuazione della disposizione applicabile al giudizio principale costituisce ragione decisiva di inammissibilità  della questione proposta.
 
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 23, comma 1, lettera a), della legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35 (Disposizioni in materia di cave. Modifiche alla l.r. 104/1995, l.r. 65/1997, l.r. 78/1998, l.r. 10/2010 e l.r. 65/2014), sollevata, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, dal Tribunale Amministrativo Regionale per La Toscana con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’8 settembre 2020.
F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 25 settembre 2020.
Il Cancelliere
 

 1.- Costituzione Italiana – libertà  di manifestazione del pensiero – diritto all’informazione – definizioni.
2.- Editoria – contributi – art. 44, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, come convertito, dell’art. 2, comma 62, della legge n. 191 del 2009 – art. 2, comma 1, del d.l. n. 63 del 2012 – questione di legittimità  costituzionale – violazione degli artt. agli artt. 2, 3 (principio di uguaglianza), 21, 41, secondo comma, Cost., e al principio della tutela dell’affidamento negli atti dello Stato, anche in relazione all’art. 117, primo comma – infondatezza.

1.  La libertà  di manifestazione del pensiero, di cui è espressione la libertà  di stampa, costituisce un valore centrale del nostro sistema costituzionale, come è stato riconosciuto non solo dalla stessa Assemblea costituente, che significativamente ha ritenuto di dover adottare la legge 8 febbraio 1948, n. 47 (Disposizioni sulla stampa), a tutela di tale libertà ; ma successivamente anche dalla Corte Costituzionale, che ha evidenziato da tempo il rapporto tra libertà  di manifestazione del pensiero e regime democratico, affermando che la prima è «”coessenziale al regime di libertà ” garantito dalla Costituzione», «pietra angolare dell’ordine democratico», «cardine di democrazia nell’ordinamento generale».
Quanto al diritto dell’informazione, in particolare, va chiarito che esso «è tra le libertà  fondamentali proclamate e protette dalla nostra Costituzione, una di quelle anzi che meglio caratterizzano il regime vigente nello Stato, condizione com’è del modo di essere e dello sviluppo della vita del Paese in ogni suo aspetto culturale, politico, sociale».
In mancanza di una specifica disciplina costituzionale dell’informazione, la giurisprudenza costituzionale ha ricondotto il relativo diritto nell’àmbito di tutela della libertà  costituzionale di manifestazione del pensiero, atteso che l’art. 21 Cost. «solennemente proclama uno tra i principi caratterizzanti del vigente ordinamento democratico, garantendo a “tutti” il diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero “con ogni mezzo di diffusione” e [detta] per di più¹ ulteriori e specifiche norme a tutela della stampa, quale mezzo di diffusione tradizionale e tuttora insostituibile ai fini dell’informazione dei cittadini e quindi della formazione di una pubblica opinione avvertita e consapevole».
Il “diritto all’informazione”, poi va determinato e qualificato in riferimento ai principi fondanti della forma di Stato delineata dalla Costituzione, i quali esigono che la nostra democrazia sia basata su una libera opinione pubblica e sia in grado di svilupparsi attraverso la pari concorrenza di tutti alla formazione della volontà  generale. Di qui deriva l’imperativo costituzionale che il “diritto all’informazione” garantito dall’art. 21 Cost. sia qualificato e caratterizzato dal pluralismo delle fonti cui attingere conoscenze e notizie”che comporta, fra l’altro, il vincolo al legislatore di impedire la formazione di posizioni dominanti e di favorire l’accesso del massimo numero possibile di voci diverse”in modo tale che il cittadino possa essere messo in condizione di compiere le sue valutazioni avendo presenti punti di vista differenti e orientamenti culturali contrastanti.
E’ tuttora attuale affermare che l’informazione esprime «non tanto una materia, quanto “una condizione preliminare”» per l’attuazione dei principi propri dello Stato democratico.
Tali affermazioni di principio hanno avuto ricadute sostanziali in ordine al pluralismo dell’informazione, comportando il riconoscimento del «valore centrale del pluralismo in un ordinamento democratico» fino al punto da giustificare e anzi imporre al legislatore interventi idonei a garantirne il rispetto.
2. Vanno dichiarate non fondate le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 44, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, come convertito, dell’art. 2, comma 62, della legge n. 191 del 2009, dell’art. 2, comma 1, del d.l. n. 63 del 2012, come convertito, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3 (principio di uguaglianza), 21, 41, secondo comma, Cost., e al principio della tutela dell’affidamento negli atti dello Stato, anche in relazione all’art. 117, primo comma, Cost., dal Tribunale ordinario di Catania.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 44, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività , la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, dell’art. 2, comma 62, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», e dell’art. 2, comma 1, del decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63 (Disposizioni urgenti in materia di riordino dei contributi alle imprese editrici, nonchè di vendita della stampa quotidiana e periodica e di pubblicità  istituzionale), convertito, con modificazioni, nella legge 16 luglio 2012, n. 103, promosso dal Tribunale ordinario di Catania nel procedimento vertente tra la società  Ed. srl e la Presidenza del Consiglio dei ministri e altri, con ordinanza del 7 giugno 2017, iscritta al n. 149 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell’anno 2018.
Visti gli atti di costituzione della società  Ed. srl e della Federazione Italiana Liberi Editori – FILE, nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e ad adiuvandum della società  Avvenire Nuova Editoriale Italiana spa;
udito nell’udienza pubblica del 4 giugno 2019 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Roberto Cociancich per la società  Avvenire Nuova Editoriale Italiana spa, Andrea Scuderi per la società  Ed. srl, Massimo Luciani per la Federazione Italiana Liberi Editori – FILE e l’avvocato dello Stato Gianfranco Pignatone per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto
1. “Il Tribunale ordinario di Catania, con ordinanza del 7 giugno 2017, iscritta al n. 149 del reg. ord. 2018, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 44, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività , la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, limitatamente alle parole «e tenuto conto delle somme complessivamente stanziate nel bilancio dello Stato per il settore dell’editoria che costituiscono limite massimo di spesa», dell’art. 2, comma 62, della legge 23 dicembre 2009 n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», e dell’art. 2, comma 1, del decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63 (Disposizioni urgenti in materia di riordino dei contributi alle imprese editrici, nonchè di vendita della stampa quotidiana e periodica e di pubblicità  istituzionale), convertito, con modificazioni, nella legge 16 luglio 2012, n. 103, in riferimento agli artt. 2, 3, 21, 41, secondo comma, 97, della Costituzione, e al principio della tutela dell’affidamento negli atti dello Stato, anche in relazione all’art. 117, primo comma, Cost.
2. “A seguito della declaratoria di difetto di giurisdizione del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania, il Tribunale ordinario di Catania veniva adito in riassunzione dalla società  Ed. srl, che chiedeva l’accertamento del proprio diritto a percepire il contributo diretto all’editoria per l’anno 2013, nella misura integrale richiesta, come spettante sulla base dei costi ammissibili, senza alcuna riduzione o riparto proporzionale, o nella misura maggiore o minore ritenuta di giustizia.
La società  chiedeva la disapplicazione dei decreti con cui la Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per l’informazione e l’editoria – aveva ridotto il contributo che sarebbe ad essa spettato ai sensi dell’art. 3, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 250 (Provvidenze per l’editoria e riapertura dei termini, a favore delle imprese radiofoniche, per la dichiarazione di rinuncia agli utili di cui all’articolo 9, comma 2, della legge 25 febbraio 1987, n. 67, per l’accesso ai benefici di cui all’articolo 11 della legge stessa), per l’anno 2013, per la testata «Quotidiano di Sicilia», nonchè degli atti presupposti.
3. “Il giudice a quo, dopo aver ripercorso le difese delle parti in causa, ha precisato che le questioni di legittimità  costituzionale riguardano la previsione legislativa che condiziona la corresponsione del contributo agli stanziamenti stabiliti nel relativo capitolo del bilancio della Presidenza del Consiglio dei ministri.
4. “E infatti, tutte le norme censurate prevedono la fissazione di un tetto alla spesa per il sostegno all’editoria.
L’art. 44, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, come convertito, stabilisce: «Con regolamento di delegificazione ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sentito anche il Ministro per la semplificazione normativa, sono emanate, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e tenuto conto delle somme complessivamente stanziate nel bilancio dello Stato per il settore dell’editoria, che costituiscono limite massimo di spesa, misure di semplificazione e riordino della disciplina di erogazione dei contributi all’editoria di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 250, e successive modificazioni, e alla legge 7 marzo 2001, n. 62 [&]».
L’art. 2, comma 62, della legge n. 191 del 2009 stabilisce a sua volta: «In attuazione dell’articolo 44 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni, i contributi e le provvidenze spettano nel limite dello stanziamento iscritto sul pertinente capitolo del bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri [&]».
Infine l’art. 2, comma 1, del d.l. n. 63 del 2012, come convertito, stabilisce: «[i] contributi di cui al presente decreto spettano nei limiti delle risorse stanziate sul pertinente capitolo del bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei Ministri [&] in caso di insufficienza delle risorse stanziate, agli aventi titolo spettano contributi ridotti mediante riparto proporzionale».
5. “Il Tribunale ordinario di Catania ha affermato che sussiste la rilevanza delle questioni in quanto le disposizioni censurate impediscono di disapplicare i provvedimenti di determinazione del contributo dei quali la società  Ed. srl si duole.
6. “Il giudice a quo ritiene che le questioni di legittimità  costituzionale siano non manifestamente infondate in ragione dei seguenti argomenti.
6.1. “Il rimettente premette che la ratio che sta a fondamento delle leggi che, prima dell’adozione delle norme oggetto del presente giudizio, si sono succedute nel tempo riguardo ai contributi all’editoria è ben illustrata dall’art. 1, comma 1, della legge 26 ottobre 2016, n. 198 (Istituzione del Fondo per il pluralismo e l’innovazione dell’informazione e deleghe al Governo per la ridefinizione della disciplina del sostegno pubblico per il settore dell’editoria e dell’emittenza radiofonica e televisiva locale, della disciplina di profili pensionistici dei giornalisti e della composizione e delle competenze del Consiglio nazionale dell’Ordine dei giornalisti. Procedura per l’affidamento in concessione del servizio pubblico radiofonico, televisivo e multimediale), che ha istituito il Fondo per il pluralismo e l’innovazione dell’informazione al «fine di assicurare la piena attuazione dei principi di cui all’articolo 21 della Costituzione, in materia di diritti, libertà , indipendenza e pluralismo dell’informazione, nonchè di incentivare l’innovazione dell’offerta informativa e dei processi di distribuzione e di vendita, la capacità  delle imprese del settore di investire e di acquisire posizioni di mercato sostenibili nel tempo, nonchè lo sviluppo di nuove imprese editrici anche nel campo dell’informazione digitale».
Rileva, quindi, che a partire dal d.l. n. 112 del 2008, come convertito, veniva stabilito un limite massimo allo stanziamento per i contributi all’editoria, costituito dalla spesa prevista negli appositi capitoli di bilancio dello Stato e della Presidenza del Consiglio dei ministri.
L’iniziale capienza degli stanziamenti non aveva fatto emergere le “criticità ” che si erano poi palesate a partire dal 2011, in ragione della riduzione degli stessi, poi disposta con determinazioni della Presidenza del Consiglio dei ministri, nonostante il ruolo fondamentale nel sistema democratico del sostegno all’editoria.
Inoltre, poichè l’erogazione del contributo interviene dopo la chiusura del bilancio annuale delle imprese editrici, una corresponsione dello stesso in misura minore rispetto alle aspettative reca pregiudizio alle stesse.
6.2. “Le disposizioni censurate, nella parte in cui rimettono a valutazioni politiche dell’autorità  governativa la determinazione dei contributi da corrispondere alle imprese editrici, dunque, sarebbero irragionevoli e lesive rispetto alla salvaguardia dei valori di cui all’art. 21 Cost., in quanto ostacolano l’assegnazione di contributi significativi e adeguati alle imprese editrici, per consentirne il mantenimento e lo sviluppo, come strumento per garantire la libera manifestazione del pensiero, e rendono, al contrario, difficoltosa l’indipendenza e la pluralità  dell’informazione.
L’art. 21 Cost. ha un valore non solo negativo, ma anche positivo, poichè garantisce la libertà  di informazione a mezzo stampa, salvo i limiti previsti, anche nel senso della rimozione di ostacoli di natura economica e sociale, in ragione di quanto previsto dagli artt. 3, secondo comma (principio di eguaglianza e di ragionevolezza), e 2, Cost.
6.3. “Sussisterebbe, altresì, la lesione dell’art. 97 Cost., in quanto la determinazione dell’ammontare del contributo attribuita alla discrezionalità  del Governo, mediante lo strumento politico della variazione di bilancio e lo storno da un capitolo all’altro, senza l’indicazione di criteri oggettivi, contrasta con il principio di imparzialità  e trasparenza della pubblica amministrazione.
6.4. “Poichè la determinazione del contributo interviene quando le imprese hanno giù  sostenuto i costi, la stessa è idonea ad incidere negativamente sulla situazione finanziaria delle imprese editoriali, potendone determinarne il tracollo, così incidendo sulla libertà  di iniziativa economica (art. 41, secondo comma, Cost.).
La determinazione a posteriori del contributo lede anche il principio del legittimo affidamento, nella specie, ad una adeguata determinazione dello stesso, riconducibile anch’esso sia all’art. 3 Cost., sia all’ordinamento europeo per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost. (è richiamata la sentenza della Corte giustizia dell’Unione europea, del 14 marzo 2013, in causa C-545/11, Agrargenossenschaft Neuzelle eG), sia ai principi generali che si desumono dall’ordinamento costituzionale e da altri fondamentali valori di civiltà  giuridica, quale principio connaturato allo Stato di diritto, connesso alla coerenza e certezza dell’ordinamento giuridico.
7. “Il giudice a quo, richiama, inoltre, la sentenza di questa Corte n. 275 del 2016 e deduce che la statuizione ivi contenuta (che il legislatore deve garantire l’effettiva attuazione dei diritti di rilevanza sociale di cui all’art. 38 Cost., poichè è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione) deve trovare applicazione anche con riguardo alle misure volte al sostegno dell’editoria in ragione dell’art. 21 Cost.
8. “Infine, il rimettente rileva che, nel caso di accoglimento della questione di legittimità  costituzionale, non si verificherebbe una indeterminatezza della disciplina da applicare, potendosi fare riferimento all’art. 2, comma 2, del d.l. n. 63 del 2012, come convertito, secondo cui «[a] decorrere dai contributi relativi all’anno 2012 [&] il contributo [&] non può comunque superare quello riferito all’anno 2010».
9. “In data 19 novembre 2018 si è costituita la società  Ed. srl, parte del giudizio a quo, chiedendo che la questione venga accolta.
Dopo aver ripercorso le vicende che hanno dato luogo al giudizio principale, rappresentando l’inadeguatezza del contributo riconosciutole per l’anno 2013 e la sopravvenienza dello stesso rispetto all’esercizio finanziario di riferimento, aderisce all’ordinanza di rimessione.
Quest’ultima, osserva la parte, evidenzia, da un lato, che la inopinata riduzione del contributo posto a sostegno della libertà  di opinione e di stampa compromette i valori che il giudice a quo ritiene lesi; dall’altro, che l’erogazione del contributo, intervenendo alla fine dell’esercizio finanziario sociale, reca un vulnus alle piccole imprese.
La parte rileva, infine, che l’attribuzione della determinazione del contributo alla Presidenza del Consiglio dei ministri, mediante l’articolazione e la modulazione del relativo bilancio autonomo, sottrae la tutela di fondamentali diritti costituzionali e interessi generali all’esercizio della potestà  legislativa parlamentare.
10. “Con atto del 19 novembre 2018 è intervenuta ad adiuvandum la società  Avvenire Nuova Editoriale Italiana spa, che ha aderito alle argomentazioni dell’ordinanza di rimessione, assumendo la violazione dei parametri costituzionali richiamati nella stessa.
Preliminarmente, la società  ha esposto argomenti a sostegno dell’ammissibilità  del proprio intervento, pur non essendo parte del giudizio principale.
Richiama la giurisprudenza costituzionale in materia e deduce di vantare un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato dalle norme in questione, al pari di ogni altro.
In proposito, fa presente di pubblicare sotto la testata «Avvenire» il relativo quotidiano, che concorre a garantire un effettivo pluralismo dell’informazione e di aver visto anch’essa disattese le proprie legittime aspettative quale destinataria del contribuito all’editoria in questione.
Ammettendo l’intervento non solo – a suo avviso”si darebbe ingresso alla tutela della propria posizione giuridica soggettiva, ma si riconoscerebbe la sussistenza di un interesse generale a che tutte le posizioni religiose, politiche e culturali possano interloquire davanti alla Corte su temi di ampio valore costituzionale.
11. “In data 20 novembre 2018 si è costituita la Federazione Italiana Liberi Editori – FILE, giù  costituita nel giudizio svoltosi dinanzi al TAR della Sicilia (il quale aveva denegato la propria giurisdizione) e convenuta in sede di riassunzione nel giudizio principale dalla società  Ed. srl.
Dopo aver ripercorso le vicende processuali, la FILE ha aderito, esaminandone e condividendone i contenuti, alle motivazioni dell’ordinanza di rimessione.
12. “Con atto del 20 novembre 2018 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto di dichiarare inammissibili o non fondate le questioni.
La difesa dello Stato assume l’inammissibilità  delle questioni per la genericità  delle stesse e la mancata indicazione del tertium comparationis rispetto alla dedotta violazione dell’art. 3 Cost. e del principio di ragionevolezza.
Espone che i decreti di variazione dell’iniziale stanziamento per il contributo all’editoria, intervenuti nel 2013, avevano poi incrementato il contributo.
Assume la non fondatezza delle questioni rispetto a tutti i parametri invocati e la mancata deduzione di ragioni in base alle quali la società  attrice del giudizio principale potesse vantare un legittimo affidamento.
L’Avvocatura dello Stato, quindi, fa presente che è intervenuto, nella pendenza del giudizio principale, processo verbale di constatazione del Nucleo di Polizia tributaria della Guardia di finanza del 15 giugno 2016, nel quale si affermava che la società  Ed. srl aveva percepito in misura indebita, proprio con riferimento all’anno 2013, il contributo in questione.
In ragione di ciù², l’interveniente eccepisce il difetto di rilevanza della questione.
13. “Nella memoria depositata il 14 maggio 2019, l’Avvocatura generale dello Stato, dopo aver dedotto l’inammissibilità  degli interventi spiegati nel giudizio incidentale dalla società  Avvenire Nuova Editoriale Italiana spa e dalla FILE, insiste nelle deduzioni svolte, anche in ragione della inconferenza, nella specie, della citata sentenza n. 275 del 2016 della Corte costituzionale, e del rilievo di ragioni di razionalizzazione e risparmio della spesa pubblica.
Produce, ad ulteriore sostegno dell’eccepito difetto di rilevanza della questione, il decreto del giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Catania di rinvio a giudizio, tra gli altri, della società  Ed. srl ai sensi del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 (Disciplina della responsabilità  amministrativa delle persone giuridiche, delle società  e delle associazioni anche prive di personalità  giuridica, a norma dell’articolo 11 della legge 29 settembre 2000, n. 300).
14. “Anche la società  Ed. srl ha depositato memoria in data 14 maggio 2019, con la quale insiste nelle proprie conclusioni e afferma l’irrilevanza degli accertamenti tributari intervenuti e del procedimento penale pendente rispetto all’incidente di costituzionalità .
15. “Nella memoria depositata il 15 maggio 2019, la società  Avvenire Nuova Editoriale Italiana spa ribadisce l’ammissibilità  del proprio intervento, e insiste per l’accoglimento della questione.
16. “Anche la FILE ha depositato memoria il 14 maggio 2019, e ulteriore documentazione.
Preliminarmente, richiama l’ art. 1, comma 810, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), e gli artt. 32, comma 1, lettera r), numero 3), e 33 del decreto legislativo 15 maggio 2017, n. 70 (Ridefinizione della disciplina dei contributi diretti alle imprese editrici di quotidiani e periodici, in attuazione dell’articolo 2, commi 1 e 2, della legge 26 ottobre 2016, n. 198), che sono intervenuti in materia, escludendone, ratione temporis, la rilevanza rispetto alla questione in esame.
Contesta la difesa della Presidenza del Consiglio dei ministri deducendo, in particolare, l’irrilevanza della mancata indicazione del tertium comparationis, atteso che il dubbio di legittimità  riguarda la ragionevolezza in sì© delle disposizioni censurate.
Espone, quindi, che, come si rileva dall’esame dei d.P.C.m., le somme stanziate dal Parlamento per i contributi all’editoria in sede di approvazione del bilancio subiscono una decurtazione in ragione della previsione che limita le erogazioni a quanto stanziato nel bilancio della Presidenza del Consiglio dei ministri.
Lo stanziamento effettuato da quest’ultima, si sostiene, non si limita a recepire quanto stabilito dalla legge di bilancio, ma si traduce in una valutazione politica non orientata da criteri legislativi.
Pertanto, la FILE insiste, in ragione anche della lesione degli altri parametri richiamati nell’ordinanza di rimessione, per la declaratoria di fondatezza della questione.

Considerato in diritto
1. “Il Tribunale ordinario di Catania, con ordinanza del 7 giugno 2017, iscritta al n. 149 del reg. ord. 2018, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 44, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività , la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, limitatamente alle parole «e tenuto conto delle somme complessivamente stanziate nel bilancio dello Stato per il settore dell’editoria che costituiscono limite massimo di spesa», dell’art. 2, comma 62, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», e dell’art. 2, comma 1, del decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63 (Disposizioni urgenti in materia di riordino dei contributi alle imprese editrici, nonchè di vendita della stampa quotidiana e periodica e di pubblicità  istituzionale), convertito, con modificazioni, nella legge 16 luglio 2012, n. 103, in riferimento agli artt. 2, 3, 21, 41, secondo comma, 97, 117, primo comma, della Costituzione, e al principio della tutela dell’affidamento negli atti dello Stato.
1.1. “L’art. 44, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, come convertito, prevede il riordino, mediante un regolamento di delegificazione, della disciplina di erogazione dei contributi all’editoria, tenuto conto delle somme complessivamente stanziate nel bilancio dello Stato per tale settore, che costituiscono il limite massimo di spesa.
In proposito, va preliminarmente ricordato che l’intervento dello Stato in questo settore si esplica in misure di sostegno economico agli editori, di tipo diretto o indiretto (riduzioni tariffarie, agevolazioni fiscali e forme di credito agevolato).
2. “Prima dell’adozione della disposizione censurata, la materia dei contributi all’editoria era regolata in modo sistematico dalla legge 7 agosto 1990, n. 250 (Provvidenze per l’editoria e riapertura dei termini, a favore delle imprese radiofoniche, per la dichiarazione di rinuncia agli utili di cui all’articolo 9, comma 2, della legge 25 febbraio 1987, n. 67, per l’accesso ai benefici di cui all’articolo 11 della legge stessa), e dalla legge 7 marzo 2001, n. 62 (Nuove norme sull’editoria e sui prodotti editoriali e modifiche alla legge 5 agosto 1981, n. 416), oggetto di successive modifiche.
2.1. “In attuazione dell’art. 44 del d.l. n. 112 del 2008, quindi, è stato approvato il d.P.R. 25 novembre 2010, n. 223 (Regolamento recante semplificazione e riordino dell’erogazione dei contributi all’editoria, a norma dell’articolo 44 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), che, al Capo I, reca «Semplificazione e riordino dei contributi di cui all’articolo 3 della legge 7 agosto 1990, n. 250», e, all’art. 3, ha modificato le modalità  di calcolo dei contributi di cui all’art. 3 della legge n. 250 del 1990, prevedendo, tra l’altro, per l’accesso agli stessi, la prova dell’effettiva distribuzione e messa in vendita della testata, nonchè l’adeguata valorizzazione dell’occupazione professionale.
Il comma 7 dell’art. 3 del d.P.R. indicato, richiamando la norma primaria, stabilisce in particolare che, «[i]n caso di insufficienza delle risorse stanziate sul pertinente capitolo del bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, agli aventi titolo spettano contributi ridotti mediante riparto proporzionale».
2.2. “Il principio è espresso anche nell’art. 2, comma 62, della legge n. 191 del 2009, parimenti censurata, secondo cui: «[i]n attuazione dell’articolo 44 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni, i contributi e le provvidenze spettano nel limite dello stanziamento iscritto sul pertinente capitolo del bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri [&]». La disposizione tiene conto del trasferimento delle risorse dal bilancio dello Stato al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, confermando, anche in relazione a quest’ultimo, la necessità  di una determinazione del capitolo di spesa.
2.3. “Infine, l’art. 2, comma 1, del d.l. n. 63 del 2012, come convertito, prevede per le imprese editrici che «[i] contributi di cui al presente decreto spettano nei limiti delle risorse stanziate sul pertinente capitolo del bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei Ministri [&]. In caso di insufficienza delle risorse stanziate, agli aventi titolo spettano contributi ridotti mediante riparto proporzionale».
Importante è ricordare, per le ragioni che poi si diranno, che il comma 2 dello stesso art. 2 stabilisce che «[a] decorrere dai contributi relativi all’anno 2012» il contributo stesso «non può comunque superare quello riferito all’anno 2010 [&]».
Viene così fissata una ulteriore soglia, che non può essere superata per ciascuna impresa editoriale, e che è considerata quale parametro di riferimento per la riduzione automatica e proporzionale nella ripartizione della contribuzione (sulla scorta del d.P.R. n. 223 del 2010).
3. “Quanto ai profili pregiudiziali, deve essere innanzitutto richiamata la dichiarazione d’inammissibilità  dell’intervento spiegato dalla società  Avvenire Nuova Editoriale Italiana spa, per le ragioni esposte nell’ordinanza letta nel corso dell’udienza pubblica e allegata alla presente sentenza.
3.1. “Va poi disattesa l’eccezione di difetto di rilevanza delle questioni, sollevata dall’Avvocatura generale dello Stato, a causa del procedimento penale che ha interessato la società  Ed. srl, in cui è intervenuto il rinvio a giudizio disposto dal giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Catania.
L’autonomia del giudizio incidentale, che non viene meno neppure in caso di estinzione del giudizio principale, porta ad escludere che la sopravvenuta vicenda penale possa dar luogo a difetto di rilevanza della questione.
3.2. “Anche le ulteriori eccezioni sollevate dall’Avvocatura generale dello Stato, di inammissibilità  delle questioni, per genericità  delle censure, vanno disattese, perchè nell’ordinanza esse sono ben specificate, sia in riferimento all’art. 3 Cost. sotto il profilo del principio di uguaglianza, in quanto posto in relazione all’art. 2 Cost., sia in riferimento agli altri parametri evocati.
3.3. “Inoltre, va rilevato che non possono essere presi in considerazione, secondo la costante giurisprudenza della Corte, ulteriori questioni o profili di costituzionalità  dedotti dalle parti, oltre i limiti dell’ordinanza di rimessione; e ciù² sia che siano stati eccepiti, ma non fatti propri dal giudice a quo, sia che siano diretti ad ampliare o modificare successivamente il thema decidendum, una volta che le parti si siano costituite nel giudizio incidentale di costituzionalità  (ex plurimis, sentenza n. 248 del 2018).
4. “Nel merito, il primo gruppo di questioni – in ordine logico – sollevato dal rimettente, in relazione agli artt. 2, 3 (principio di uguaglianza) e 21 Cost., non è fondato.
5. “Non vi è dubbio che la libertà  di manifestazione del pensiero, di cui è espressione la libertà  di stampa, costituisce un valore centrale del nostro sistema costituzionale, come è stato riconosciuto non solo dalla stessa Assemblea costituente, che significativamente ha ritenuto di dover adottare la legge 8 febbraio 1948, n. 47 (Disposizioni sulla stampa), a tutela di tale libertà ; ma successivamente anche da questa Corte, che ha evidenziato da tempo il rapporto tra libertà  di manifestazione del pensiero e regime democratico, affermando che la prima è «”coessenziale al regime di libertà ” garantito dalla Costituzione» (sentenza n. 11 del 1968), «pietra angolare dell’ordine democratico» (sentenza n. 84 del 1969), «cardine di democrazia nell’ordinamento generale» (sentenza n. 126 del 1985).
5.1. “Quanto al diritto dell’informazione, in particolare, con la sentenza n. 9 del 1965, si è chiarito che esso «è tra le libertà  fondamentali proclamate e protette dalla nostra Costituzione, una di quelle anzi che meglio caratterizzano il regime vigente nello Stato, condizione com’è del modo di essere e dello sviluppo della vita del Paese in ogni suo aspetto culturale, politico, sociale».
In mancanza di una specifica disciplina costituzionale dell’informazione, la giurisprudenza costituzionale ha poi sempre ricondotto il relativo diritto nell’àmbito di tutela della libertà  costituzionale di manifestazione del pensiero, atteso che l’art. 21 Cost. «solennemente proclama uno tra i principi caratterizzanti del vigente ordinamento democratico, garantendo a “tutti” il diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero “con ogni mezzo di diffusione” e [detta] per di più¹ ulteriori e specifiche norme a tutela della stampa, quale mezzo di diffusione tradizionale e tuttora insostituibile ai fini dell’informazione dei cittadini e quindi della formazione di una pubblica opinione avvertita e consapevole» (sentenza n. 105 del 1972).
5.2. “Il “diritto all’informazione”, poi, secondo l’insegnamento di questa Corte, va determinato e qualificato in riferimento ai principi fondanti della forma di Stato delineata dalla Costituzione, i quali esigono che la nostra democrazia sia basata su una libera opinione pubblica e sia in grado di svilupparsi attraverso la pari concorrenza di tutti alla formazione della volontà  generale. Di qui deriva l’imperativo costituzionale che il “diritto all’informazione” garantito dall’art. 21 Cost. sia qualificato e caratterizzato dal pluralismo delle fonti cui attingere conoscenze e notizie”che comporta, fra l’altro, il vincolo al legislatore di impedire la formazione di posizioni dominanti e di favorire l’accesso del massimo numero possibile di voci diverse”in modo tale che il cittadino possa essere messo in condizione di compiere le sue valutazioni avendo presenti punti di vista differenti e orientamenti culturali contrastanti (sentenza n. 112 del 1993, richiamata dalla sentenza n. 155 del 2002).
E’ tuttora attuale affermare che l’informazione esprime «non tanto una materia, quanto “una condizione preliminare”» per l’attuazione dei principi propri dello Stato democratico (sentenza n. 29 del 1996; nello stesso senso, sentenze n. 312 del 2003 e n. 348 del 1990).
6. “Tali affermazioni di principio hanno avuto ricadute sostanziali in ordine al pluralismo dell’informazione, comportando il riconoscimento del «valore centrale del pluralismo in un ordinamento democratico» (sentenze n. 21 del 1991 e n. 826 del 1988), fino al punto da giustificare e anzi imporre al legislatore interventi idonei a garantirne il rispetto.
6.1. “In concreto la necessità  dell’effettiva garanzia del pluralismo è stata enunciata da questa Corte, con riguardo alla disciplina delle emittenti televisive, per consentire sia l’espressione delle varie componenti culturali della società , sia la loro presenza sul mercato. Nel vagliare i limiti alla concentrazione nel settore dell’editoria, la Corte ne ha ravvisato la funzionalità  alla garanzia del pluralismo delle voci, ponendo peraltro in evidenza che poichè nel settore televisivo vi era una barriera di accesso in ragione della non illimitatezza delle frequenze, a differenza della stampa, si imponeva il ricorso al sistema concessorio (sentenze n. 420 del 1994, n. 826 del 1988 e n. 148 del 1981).
In presenza di una situazione di ristrettezza delle frequenze disponibili che determinava effetti negativi sul rispetto dei principi del pluralismo, questa Corte (sentenza n. 466 del 2002) ha poi ribadito la necessità  di assicurare l’accesso al sistema radiotelevisivo del «massimo numero possibile di voci diverse» e ha sottolineato l’insufficienza del mero concorso fra un polo pubblico e un polo privato ai fini del rispetto delle evidenziate esigenze costituzionali connesse all’informazione.
Così, chiamata a vagliare le norme sui contributi statali per la diffusione della tecnica digitale terrestre di trasmissione televisiva, la Corte (sentenze n. 168 del 2008 e n. 151 del 2005), ne ravvisava la legittimità  poichè la finalità  delle norme impugnate era quella di favorirla quale condizione preliminare per l’attuazione dei principi propri dello Stato democratico.
6.2. “Sotto un diverso, ma non meno significativo profilo, l’ordinanza n. 61 del 2008 ha affermato che la Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi è investita di attribuzioni che discendono dall’esigenza di garantire il principio, fondato sull’art. 21 Cost., del pluralismo dell’informazione, in base al quale la presenza di un organo parlamentare di indirizzo e vigilanza serve ad evitare che il servizio pubblico radiotelevisivo venga gestito dal Governo in modo «esclusivo o preponderante».
Nella successiva sentenza n. 69 del 2009 (dopo aver richiamato le sentenze n. 194 del 1987 e n. 225 del 1974), sempre in relazione alle attribuzioni della suddetta Commissione, questa Corte ha riconosciuto che l’imparzialità  e l’obbiettività  dell’informazione possono essere garantite solo dal pluralismo delle fonti e degli orientamenti ideali, culturali e politici, nella difficoltà  che le notizie e i contenuti dei programmi siano, in sì© e per sì©, sempre e comunque obbiettivi. La rappresentanza parlamentare, in cui tendenzialmente si rispecchia il pluralismo esistente nella società , si pone, pertanto, come il più¹ idoneo custode delle condizioni indispensabili per mantenere gli amministratori della società  concessionaria, nei limiti del possibile, al riparo da pressioni e condizionamenti, che inevitabilmente inciderebbero sulla loro obbiettività  e imparzialità .
6.3. “Inoltre il pluralismo dell’informazione è sotteso anche agli interventi di questa Corte in materia di limiti di affollamento pubblicitario, atteso che i principi delle disposizioni relative all’affollamento pubblicitario televisivo mirano a realizzare la protezione dei consumatori, e in particolare dei telespettatori, oltre che la tutela della concorrenza e del pluralismo televisivo (sentenza n. 210 del 2015).
6.4. “Deve poi ricordarsi che il pluralismo dell’informazione rileva anche con riguardo alla libertà  di manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.), intesa (sentenza n. 122 del 2017, che richiama le sentenze n. 112 del 1993, n. 826 del 1988 e n. 148 del 1981) nel suo significato passivo di diritto di essere informati, attesa la sussistenza del «diritto [&] a conoscere liberamente le manifestazioni di pensiero che circolano nella società  [&]» (citata sentenza n. 122 del 2017).
7. “Il rilievo costituzionale della libertà  di manifestazione del pensiero non comporta tuttavia – come prospetta il rimettente – che esista in via generale un diritto soggettivo delle imprese editrici a misure di sostegno dell’editoria.
7.1. “La pretesa si radica nella combinazione fra l’articolo della Costituzione che definisce il diritto di volta in volta preso in esame e l’art. 2 Cost., ma anche e soprattutto con il secondo comma dell’art. 3 Cost., il quale impone di «rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà  e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese».
Ma tale esigenza non sussiste nel caso in esame, in cui i presìdi offerti dall’ordinamento a tutela del pluralismo informativo e del mercato risultano idonei ad assicurare tale valore, cosicchè la garanzia del pur fondamentale diritto in questione non impone l’intervento finanziario dello Stato.
7.2. “Non è pertinente dunque il richiamo della sentenza n. 275 del 2016: la pronuncia, che ha ad oggetto il diritto all’istruzione del disabile consacrato nell’art. 38 Cost., ha ritenuto che il servizio di trasporto scolastico e di assistenza rientri nel nucleo indefettibile di garanzie di tale diritto, proprio perchè tale diritto costituisce una componente essenziale per assicurarne l’effettività .
8. “Conseguentemente, non è fondata l’ulteriore censura di lesione della libertà  di iniziativa economica di cui all’art. 41, secondo comma, Cost., una volta riconosciuta la mancanza di un diritto al contributo finanziario in relazione a questo settore imprenditoriale.
9. “Come pure non è fondato l’altro gruppo di questioni attinente alla lesione del principio del legittimo affidamento negli atti dello Stato, anche con riguardo all’ordinamento europeo.
9.1. “In proposito non è necessario soffermarsi sui pur rilevanti limiti entro cui tale diritto è stato riconosciuto dalla giurisprudenza nazionale e sovranazionale, poichè qui mancano gli stessi presupposti di fatto dell’affidamento: si è visto, infatti, che nelle norme regolanti la disciplina dei contributi all’editoria, sia legislative, che di rango inferiore, è sempre dichiarato il carattere discrezionale dell’elargizione e la sua subordinazione alle disponibilità  di bilancio, cosicchè risulta evidente che l’iniziativa editoriale non può contare sull’esistenza di contributi, nè su di un loro determinato ammontare.
10. “Un’ulteriore, centrale, gruppo di questioni sollevate dal giudice a quo attiene alla violazione del principio di ragionevolezza in combinazione con gli artt. 21 e 97 Cost., in quanto la determinazione dell’ammontare del contributo affidata alla discrezionalità  del Governo, senza l’indicazione di criteri oggettivi, contrasterebbe con il principio di imparzialità  e trasparenza della pubblica amministrazione, non garantendo l’attribuzione di contributi significativi e adeguati e rendendo così difficoltosa l’indipendenza e la pluralità  dell’informazione.
11. “Le censure riguardano in sostanza il ruolo attribuito alla Presidenza del Consiglio dei ministri nello stabilire l’ammontare delle risorse per il sostegno all’editoria.
11.1. “Va ricordato in proposito che, a partire dalla legge 22 dicembre 2008, n. 204 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2009 e bilancio pluriennale per il triennio 2009-2011), e dalla legge 23 dicembre 2009, n. 192 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2010 e bilancio pluriennale per il triennio 2010-2012), è stata adottata una struttura contabile del bilancio dello Stato che si fonda su una classificazione delle risorse finanziarie secondo due principali livelli di aggregazione: missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, e specifici programmi di spesa in cui sono articolate le missioni.
11.2. “In attuazione di tali principi, ai sensi dell’art. 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303 (Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), «[&] la Presidenza provvede all’autonoma gestione delle spese nei limiti delle disponibilità  iscritte in apposita unità  previsionale di base dello stato di previsione della spesa del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Con propri decreti il Presidente stabilisce, in coerenza con i criteri di classificazione della spesa del bilancio statale, la struttura dei bilanci e la disciplina della gestione delle spese».
La disposizione è stata a sua volta attuata con il d.P.C.m. 22 novembre 2010 (Disciplina dell’autonomia finanziaria e contabile della Presidenza del Consiglio dei Ministri): nel bilancio della Presidenza del Consiglio dei ministri, in corrispondenza con il bilancio dello Stato (capitoli MEF), è prevista una missione «Comunicazioni», comprensiva di una pluralità  di interventi, fra i quali quelli a favore dell’editoria. Il riparto delle disponibilità  finanziarie fra tali interventi è rimesso alla stessa Presidenza, cosicchè l’assegnazione dei fondi al settore in questione rimane subordinato a scelte discrezionali circa la distribuzione delle risorse, e ciù², evidentemente, rientra nella logica dell’attuale sistema di bilancio e non è incoerente con l’assetto generale della finanza pubblica delineato dalla normativa dettata nel tempo.
12. “In effetti, nelle norme in esame si manifesta una grave lacuna di fondo, evidenziata, in particolare, dalla loro mancata armonizzazione con le disposizioni normative, anch’esse primarie, che fissano i requisiti per accedere ai contributi (nella specie quelli diretti per le imprese editrici ammesse), procedendo anche alla loro quantificazione.
Infatti l’art. 3, comma 3, della legge n. 250 del 1990 riconosce «alle imprese editrici di periodici che risultino esercitate da cooperative, fondazioni o enti morali, ovvero da società  la maggioranza del capitale sociale delle quali sia detenuta da cooperative, fondazioni o enti morali che non abbiano scopo di lucro» un contributo annuo stabilito in un quantum per ogni copia stampata, fino ad un determinato numero di copie, indipendentemente dal numero delle testate.
L’art. 8 del decreto legislativo 15 maggio 2017, n. 70 (Ridefinizione della disciplina dei contributi diretti alle imprese editrici di quotidiani e periodici, in attuazione dell’art. 2, commi 1 e 2, della legge 26 ottobre 2016, n. 198), poi, anche se non regola la fattispecie del giudizio principale, stabilisce, tra l’altro, che il contributo comprende una quota di rimborso dei costi direttamente connessi alla produzione della testata e una quota per le copie vendute, e indica i criteri e le modalità  in presenza dei quali sussiste il diritto a percepirlo da parte delle imprese editrici ammesse a fruire dello stesso, ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettere a), b) e c), del medesimo decreto legislativo.
Le imprese editrici, da un lato, sono destinatarie di norme che le vedono come titolari di diritti rispetto all’allocazione delle risorse in questione; dall’altro, sono esposte al rischio di un parziale o addirittura totale taglio delle risorse stesse. Il sistema è dunque affetto da una incoerenza interna, dovuta a scelte normative che prima creano aspettative e poi autorizzano a negarle.
E’ allora evidente che in un settore come quello in esame, caratterizzato dalla presenza di un diritto fondamentale, vi è l’esigenza che il quadro normativo sia ricondotto a trasparenza e chiarezza, e in particolare che l’attribuzione delle risorse risponda a criteri certi e obiettivi.
12.1. “Rileva tuttavia questa Corte che da ciù² non può derivare l’accoglimento delle questioni.
Anzitutto, è evidente che non è percorribile la strada della semplice cancellazione delle norme censurate: ciù² si tradurrebbe in un danno per la stessa parte del giudizio a quo, che si vedrebbe del tutto negato il contributo, sia pure ridotto.
Inoltre, l’adozione di una disciplina che risponda ai canoni ricordati, quanto all’esigenza di armonizzazione del sistema, non impone una soluzione costituzionalmente obbligata, e quindi non può essere oggetto di intervento di questa Corte, restando affidata alla scelta del legislatore.
In particolare non può ritenersi che costituisca una soluzione implicita nell’ordinamento l’indicazione quantitativa, prevista, per l’anno 2010, dall’art. 2, comma 2, del d.l. n. 63 del 2012.
Si tratta, infatti, di un limite massimo e non certo minimo, come pretende il rimettente per superare il problema del vuoto legislativo conseguente all’eventuale accoglimento della questione.
12.2. “In definitiva, le questioni di legittimità  costituzionale sollevate in relazione agli artt. 3 (principio di ragionevolezza), 21 e 97 Cost. devono essere dichiarate inammissibili.

Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 44, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività , la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, dell’art. 2, comma 62, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», dell’art. 2, comma 1, del decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63 (Disposizioni urgenti in materia di riordino dei contributi alle imprese editrici, nonchè di vendita della stampa quotidiana e periodica e di pubblicità  istituzionale), convertito, con modificazioni, nella legge 16 luglio 2012, n. 103, sollevate, in riferimento agli artt. 3 (principio di ragionevolezza), 21 e 97 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Catania, con l’ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 44, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, come convertito, dell’art. 2, comma 62, della legge n. 191 del 2009, dell’art. 2, comma 1, del d.l. n. 63 del 2012, come convertito, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3 (principio di uguaglianza), 21, 41, secondo comma, Cost., e al principio della tutela dell’affidamento negli atti dello Stato, anche in relazione all’art. 117, primo comma, Cost., dal Tribunale ordinario di Catania, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Processo – Processo penale – Art. 516 del codice di procedura penale – Modifica dell’imputazione – Mancata previsione secondo la quale l’imputato ha facoltà di richiedere l’applicazione della pena a norma dell’art. 444 del codice di procedura penale, relativamente al fatto diverso emerso nel corso dell’istruzione dibattimentale, che forma oggetto della nuova contestazione – Q.I.c. sollevata dal Tribunale ordinario di Torino – Asserita violazione degli artt. 3 e 24, secondo comma della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 516 del codice di procedura penale, promosso dal Tribunale ordinario di Torino, nel procedimento penale a carico di G. D. e M.C. P., con ordinanza del 24 febbraio 2016, iscritta al n. 119 del registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell’anno 2016.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 5 luglio 2017 il Giudice relatore Giorgio Lattanzi.

Ritenuto in fatto
1.– Con ordinanza del 24 febbraio 2016 (r.o. n. 119 del 2016), il Tribunale ordinario di Torino ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 516 del codice di procedura penale, «nella parte in cui non prevede la facoltà dell’imputato di richiedere al giudice del dibattimento l’applicazione di pena, a norma dell’art. 444 c.p.p., relativamente al fatto diverso emerso nel corso dell’istruzione dibattimentale, che forma oggetto di nuova contestazione».
Il Tribunale rimettente, premesso di essere investito del procedimento penale per il reato «di bancarotta fraudolenta per distrazione», contestato a due imputati, in concorso tra loro, e per il reato di «bancarotta fraudolenta documentale», contestato ad uno solo di essi, in relazione al fallimento di una società a responsabilità limitata, riferisce che nel corso dell’istruzione dibattimentale il pubblico ministero aveva modificato le imputazioni, ai sensi dell’art. 516 cod. proc. pen., descrivendo diversamente i fatti loro ascritti. Secondo il collegio rimettente non sarebbe «controverso, né controvertibile», che si tratti di «fatti che presentano connotati materiali difformi da quelli dell’originaria accusa», sì da richiedere la procedura di modifica dei capi di imputazione «a tutela del diritto di difesa».
Aggiunge il Tribunale, che, dopo la sospensione del processo e la notificazione del verbale agli imputati assenti, le parti avevano presentato richieste congiunte di applicazione della pena per le fattispecie risultanti dalla nuova contestazione.
Le richieste sarebbero inammissibili perché presentate dopo la scadenza del termine previsto dall’art. 446, comma 1, cod. proc. pen.
Ad avviso del Tribunale rimettente quella intervenuta sarebbe una «nuova contestazione fisiologica», perché fondata su fatti emersi per la prima volta nel corso dell’istruzione dibattimentale, rispetto alla quale perciò, diversamente da quanto avviene per le nuove contestazioni “patologiche” (cioè per le contestazioni di fatti che già risultavano dagli atti di indagine), non sarebbe consentita una rimessione in termini per una richiesta di patteggiamento.
Ciò premesso il giudice rimettente ripercorre l’evoluzione della giurisprudenza costituzionale in materia, richiamando le pronunce che hanno dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 516 e 517 cod. proc. pen., nella parte in cui non prevedono la facoltà dell’imputato di richiedere al giudice del dibattimento l’applicazione della pena a norma dell’art. 444 cod. proc. pen., relativamente al fatto diverso, al reato concorrente (sentenza n. 265 del 1994) o a una circostanza aggravante (sentenza n. 184 del 2014), o di richiedere il giudizio abbreviato, sempre con riferimento al fatto diverso, al reato concorrente (sentenza n. 333 del 2009) o a una circostanza aggravante (sentenza n. 139 del 2015), quando la nuova contestazione concerne un fatto che già risultava dagli atti di indagine al momento dell’esercizio dell’azione penale.
Il Tribunale evoca, quindi, la sentenza n. 237 del 2012, con cui, modificando un precedente orientamento, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 517 cod. proc. pen., nella parte in cui non prevede la facoltà dell’imputato di richiedere al giudice del dibattimento il giudizio abbreviato per il reato concorrente emerso nel corso dell’istruzione dibattimentale.
Aggiunge il Tribunale che la Corte successivamente, con la sentenza 273 del 2014, ha adottato un’analoga pronuncia additiva relativa all’art. 516 cod. proc. pen., nel caso di contestazione “fisiologica” del fatto diverso, non ritenendo sufficiente a differenziare il trattamento normativo «il rilievo che in questo caso (e a differenza dell’ipotesi della contestazione di reato concorrente) esisteva sin dall’inizio l’imputazione che avrebbe consentito la tempestiva richiesta del giudizio speciale».
In applicazione del principio che «quando muta in itinere il tema d’accusa, l’imputato deve poter rivedere le proprie opzioni riguardo al rito da seguire», la questione di legittimità costituzionale proposta dovrebbe considerarsi non manifestamente infondata, perché sarebbe violato l’art. 24, secondo comma, Cost.
Precludere il patteggiamento per il fatto diverso emerso nel corso dell’istruzione dibattimentale si tradurrebbe in una compressione dei diritti di difesa dell’imputato. A questo infatti non potrebbe essere addebitata alcuna colpevole inerzia, né potrebbero essere attribuite le conseguenze negative di un prevedibile sviluppo dibattimentale il cui rischio sia stato liberamente assunto, considerato che «condizione primaria per l’esercizio del diritto di difesa è che l’imputato abbia ben chiari i termini dell’accusa nei suoi confronti», e che la facoltà di chiedere il patteggiamento costituisce uno degli aspetti più rilevanti di tale diritto.
Si determinerebbe anche una disparità di trattamento tra l’imputato, al quale «sin dal primigenio esercizio dell’azione penale» sia correttamente contestato l’addebito con piena possibilità di optare per il rito alternativo, e l’imputato che, a causa dell’incompletezza delle indagini o per altra «casuale ragione», si veda contestata un’imputazione «incompleta e/o errata», poi modificata in seguito all’acquisizione dei relativi elementi di prova «in corso di dibattimento», senza poter più fruire dei benefici del rito premiale.
Anche in relazione alla modificazione “fisiologica” dell’imputazione l’imputato che subisce una nuova contestazione verrebbe a trovarsi in una posizione diversa e deteriore, quanto alla facoltà di accesso ai riti alternativi e alla fruizione della correlata diminuzione di pena, rispetto a chi della stessa imputazione fosse stato chiamato a rispondere sin dall’inizio. Sarebbe inoltre irragionevole una disciplina processuale, che, nel caso di contestazione “fisiologica” del fatto diverso, ex art. 516 cod. proc. pen., consentisse «all’imputato di recuperare i vantaggi connessi ad alcuni riti speciali (il giudizio abbreviato e l’oblazione, sulla base della normativa quale risultante dalle citate sentenze “additive” Corte cost. nn. 273/2014 e 530/1995, normativa da utilizzarsi quale tertium comparationis), impedendo invece l’accesso al rito dell’applicazione della pena su richiesta delle parti, con ulteriore, sospetta, violazione dell’art. 3 Cost.».
Il Tribunale rimettente aggiunge che, come si desume dalle pronunce già intervenute, non sarebbe possibile procedere ad un’interpretazione costituzionalmente orientata della disciplina vigente.
2.– È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.
L’Avvocatura generale rileva che nella ricostruzione del fatto il Tribunale di Torino si è limitato ad affermare che il pubblico ministero aveva modificato le imputazioni, senza indicare, né i nuovi fatti emersi, né le imputazioni iniziali, e che così ha omesso di motivare sulla rilevanza della questione nel giudizio a quo. Il Tribunale rimettente quindi non avrebbe fornito elementi utili per ricostruire la vicenda processuale, con conseguente impossibilità di valutare l’incidenza della questione sul merito del giudizio a quo. Tale carente descrizione assumerebbe rilevanza proprio in considerazione dell’accezione restrittiva di “fatto diverso”, a norma dell’art. 516 cod. proc. pen., accolta dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, in armonia con la giurisprudenza di legittimità. In particolare l’ordinanza di rinvio impedirebbe di verificare se la mutazione del fatto sia dipesa anche dalla linea difensiva adottata dagli imputati, circostanza che escluderebbe la violazione del principio di correlazione tra imputazione e sentenza. Inoltre in tale eventualità risulterebbe del tutto prevedibile lo sviluppo processuale che ha portato alla modificazione dell’imputazione e sarebbe pienamente giustificata la disciplina processuale attualmente in vigore.
3.– Con memoria depositata in prossimità dell’udienza il Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito le argomentazioni già svolte per sostenere l’inammissibilità della questione.

Considerato in diritto
1.– Con ordinanza del 24 febbraio 2016, il Tribunale ordinario di Torino ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 516 del codice di procedura penale, «nella parte in cui non prevede la facoltà dell’imputato di richiedere al giudice del dibattimento l’applicazione di pena, a norma dell’art. 444 c.p.p., relativamente al fatto diverso emerso nel corso dell’istruzione dibattimentale, che forma oggetto di nuova contestazione».
Secondo il collegio rimettente, anche nel caso di modificazione “fisiologica” dell’imputazione, impedire la richiesta di patteggiamento sarebbe in contrasto con l’art. 24, secondo comma, Cost., perché determinerebbe una compressione dei diritti di difesa dell’imputato, al quale non potrebbe «essere addebitata alcuna colpevole inerzia», né potrebbero «esser[e] attribuite le conseguenze negative di un “prevedibile” sviluppo dibattimentale il cui rischio sia stato liberamente assunto».
La disposizione censurata, inoltre, violerebbe l’art. 3 Cost., sotto due profili. In primo luogo, perché, anche in relazione alla modificazione “fisiologica” della imputazione, l’imputato che subisce una nuova contestazione verrebbe a trovarsi in una posizione diversa e deteriore, quanto alla facoltà di accesso ai riti alternativi e alla fruizione della correlata diminuzione di pena, rispetto a chi della stessa imputazione fosse stato chiamato a rispondere sin dall’inizio. In secondo luogo, perché sarebbe irragionevole una disciplina processuale, che, nel caso di contestazione “fisiologica” del fatto diverso, ex art. 516 cod. proc. pen., consentisse «all’imputato di recuperare i vantaggi connessi ad alcuni riti speciali (il giudizio abbreviato e l’oblazione, sulla base della normativa quale risultante dalle citate sentenze “additive” Corte cost. nn. 273/2014 e 530/1995, normativa da utilizzarsi quale tertium comparationis), impedendo invece l’accesso al rito dell’applicazione della pena su richiesta delle parti, con ulteriore, sospetta, violazione dell’art. 3 Cost.».
2.– L’Avvocatura generale dello Stato ha eccepito l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale per difetto di motivazione sulla rilevanza.
La difesa dello Stato osserva che il Tribunale di Torino si è limitato ad affermare che il pubblico ministero aveva modificato le imputazioni nei confronti degli imputati senza indicare, né i nuovi fatti emersi, né le imputazioni iniziali, e sostiene che così ha omesso di motivare in merito alla rilevanza della questione nel giudizio a quo. Il Tribunale rimettente non avrebbe fornito elementi utili per ricostruire la vicenda processuale, con la conseguente impossibilità di valutare l’incidenza della questione sul merito del giudizio a quo. Tale carente descrizione assumerebbe rilevanza proprio in considerazione dell’accezione restrittiva di “fatto diverso”, a norma dell’art. 516 cod. proc. pen., accolta dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, in armonia con la giurisprudenza di legittimità. In particolare, l’ordinanza di rinvio impedirebbe di verificare se la mutazione del fatto sia dipesa anche dalla linea difensiva adottata dagli imputati, circostanza che escluderebbe la violazione del principio di correlazione tra imputazione e sentenza. Inoltre in tale eventualità risulterebbe del tutto prevedibile lo sviluppo processuale che ha portato alla modificazione dell’imputazione e sarebbe pienamente giustificata la disciplina processuale attualmente in vigore.
L’eccezione d’inammissibilità è priva di fondamento.
Il Tribunale di Torino, dopo avere indicato specificamente i fatti oggetto dell’imputazione, così come modificata dal pubblico ministero, ha rilevato che non era «controverso né controvertibile» che si trattasse di «fatti che presentano connotati materiali difformi da quelli dell’originaria accusa», sì da richiedere la procedura, attivata dal pubblico ministero, di modificazione dei capi di imputazione «a tutela del diritto di difesa». In tal modo il Tribunale, per quanto è necessario ai fini dell’ammissibilità della questione di legittimità costituzionale, ha descritto sufficientemente la vicenda processuale, posto che la sua qualificazione in termini di modificazione dell’imputazione non può essere censurata, perché è logicamente rimessa alle determinazioni del giudice a quo.
3.– La questione è fondata.
3.1.– Il dubbio di legittimità costituzionale concerne la cosiddetta contestazione fisiologica del fatto diverso ex art. 516 cod. proc. pen.
La disciplina delle nuove contestazioni dibattimentali – tanto del fatto diverso (art. 516 cod. proc. pen.), quanto del reato connesso a norma dell’art. 12, comma 1, lettera b), cod. proc. pen. o delle circostanze aggravanti (art. 517 cod. proc. pen.) – si presenta coerente, in linea di principio, con l’impostazione accusatoria del codice di rito. In un sistema nel quale la prova si forma ordinariamente in dibattimento la disciplina delle nuove contestazioni mira infatti a conferire un ragionevole grado di flessibilità all’imputazione, consentendone l’adattamento agli esiti dell’istruzione dibattimentale, quando alcuni elementi di fatto risultino diversi o nuovi rispetto a quelli emersi nel corso delle indagini e valutati dal pubblico ministero ai fini dell’esercizio dell’azione penale.
Secondo la formulazione degli artt. 516 e 517 cod. proc. pen. la diversità del fatto, il reato concorrente e le circostanze aggravanti devono emergere «nel corso dell’istruzione dibattimentale», in connessione con la ricordata finalità dell’istituto. Risultano così evocati i soli mutamenti dell’imputazione imposti dall’evoluzione istruttoria, sì che l’istituto si caratterizza come speciale e derogatorio rispetto alle ordinarie cadenze processuali relative all’esercizio dell’azione penale e al suo controllo giudiziale (sentenza n. 184 del 2014).
In seguito alla lettura estensiva fornita dalla giurisprudenza di legittimità, secondo cui le nuove contestazioni previste dagli artt. 516 e 517 cod. proc. pen. possono essere basate anche sui soli elementi già acquisiti nel corso delle indagini preliminari, questa Corte ha rilevato come l’istituto delle nuove contestazioni si connota «“non più soltanto come uno strumento – come detto, speciale e derogatorio – di risposta ad una evenienza pur “fisiologica” al processo accusatorio (quale l’emersione di nuovi elementi nel corso dell’istruzione dibattimentale), ma anche come possibile correttivo rispetto ad una evenienza “patologica”: potendo essere utilizzato pure per porre rimedio, tramite una rivisitazione degli elementi acquisiti nelle indagini preliminari, ad eventuali incompletezze od errori commessi dall’organo dell’accusa nella formulazione dell’imputazione (sentenza n. 333 del 2009)”» (sentenza n. 184 del 2014).
A fronte di tale interpretazione occorre però tenere conto delle contrapposte esigenze di salvaguardia del diritto di difesa.
Questa Corte è inizialmente intervenuta per salvaguardare il diritto dell’imputato alla prova, in caso di nuova contestazione dibattimentale, escludendo che esso potesse incontrare «limiti diversi e più penetranti di quelli vigenti in via generale per i “nova”» (sentenza n. 241 del 1992).
Nella prospettiva del codice di procedura penale «rimanevano, però, preclusi i riti alternativi a contenuto premiale (giudizio abbreviato e patteggiamento), riti che, per consolidata giurisprudenza di questa Corte, costituiscono anch’essi «“modalità, tra le più qualificanti (sentenza n. 148 del 2004), di esercizio del diritto di difesa (ex plurimis, sentenze n. 219 del 2004, n. 70 del 1996, n. 497 del 1995 e n. 76 del 1993)” (sentenza n. 237 del 2012), tali da incidere in senso limitativo, sull’entità della pena inflitta» (sentenza n. 184 del 2014).
Perciò, in seguito alle nuove contestazioni effettuate dal pubblico ministero nel corso del dibattimento, l’imputato poteva trovarsi a fronteggiare un’accusa rispetto alla quale sarebbe stato suo interesse chiedere i riti alternativi ma tale facoltà gli era preclusa, perché erano ormai decorsi i termini per le relative richieste.
3.2.– Rispetto alle nuove contestazioni “fisiologiche”, a quelle cioè effettivamente determinate dalle acquisizioni dibattimentali, la Corte, con una serie di pronunce emesse negli anni immediatamente successivi all’entrata in vigore del codice, aveva escluso che la preclusione dei riti speciali violasse gli artt. 3 e 24 Cost. A questa conclusione la Corte era pervenuta richiamando il principio di indissolubilità del binomio premialità-deflazione. In particolare, per quanto concerne il patteggiamento, aveva ritenuto che l’interesse dell’imputato a beneficiare dei relativi vantaggi in tanto poteva rilevare, in quanto egli avesse rinunciato al dibattimento.
La Corte aveva osservato che «la preclusione all’ammissione di tali giudizi in caso di contestazione dibattimentale suppletiva non è affatto irragionevole. Si tratta, infatti, di un’evenienza che non è infrequente in un sistema processuale imperniato sulla formazione della prova in dibattimento ed è – soprattutto – ben prevedibile». Di conseguenza «il relativo rischio rientra naturalmente nel calcolo in base al quale l’imputato si determina a chiederli o meno, onde egli non ha che da addebitare a sé medesimo le conseguenze della propria scelta (cfr., tra le tante, le sentenze nn. 277 e 593 del 1990 e 316 del 1992, nonché l’ordinanza n. 213 del 1992)» (sentenza n. 129 del 1993).
Analoghe considerazioni erano state svolte rispetto alla preclusione relativa al giudizio abbreviato (sentenze n. 129 del 1993, n. 316 del 1992 e n. 593 del 1990; ordinanza n. 107 del 1993).
4.– Con la successiva sentenza n. 265 del 1994, la Corte, però, nel caso di contestazioni dibattimentali “tardive”, è pervenuta, proprio rispetto al patteggiamento, a una diversa conclusione, perché ha ritenuto che in questa ipotesi non possa parlarsi di una libera assunzione da parte dell’imputato del rischio di una nuova contestazione nel dibattimento, dato che le sue determinazioni in ordine ai riti speciali erano state sviate da una condotta processuale anomala del pubblico ministero. Come è stato osservato, le valutazioni dell’imputato circa la convenienza del rito alternativo dipendono, anzitutto, dalla concreta impostazione data al processo dal pubblico ministero, cosicché, «quando, in presenza di una evenienza patologica del procedimento, quale è quella derivante dall’errore sulla individuazione del fatto e del titolo di reato in cui è incorso il pubblico ministero, l’imputazione subisce una variazione sostanziale, risulta lesivo del diritto di difesa precludere all’imputato l’accesso ai riti speciali» (sentenze n. 265 del 1994 e n. 184 del 2014). Si è aggiunto che anche il principio di eguaglianza risulta violato perché l’imputato è irragionevolmente discriminato rispetto alla possibilità di accesso ai riti alternativi, «in dipendenza della maggiore o minore esattezza o completezza della valutazione delle risultanze delle indagini preliminari da parte del pubblico ministero e delle correlative contestazioni» (sentenza n. 184 del 2014).
Sulla base di tali considerazioni, la Corte, con la sentenza n. 265 del 1994, ha dichiarato costituzionalmente illegittimi, per contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost., gli artt. 516 e 517 cod. proc. pen., nella parte in cui non consentivano all’imputato di richiedere il patteggiamento, relativamente al fatto diverso o al reato concorrente contestato in dibattimento, quando la nuova contestazione concerneva un fatto che già risultava dagli atti di indagine, al momento dell’esercizio dell’azione penale.
La sentenza n. 265 del 1994 ha dichiarato invece inammissibile l’analoga questione di legittimità costituzionale relativa al giudizio abbreviato, reputando che, rispetto a tale rito, la scelta tra le varie alternative ipotizzabili per porre rimedio al vulnus costituzionale, pure riscontrabile, spettasse in via esclusiva al legislatore.
Il successivo radicale cambiamento della struttura del giudizio abbreviato, per effetto della legge 16 dicembre 1999, n. 479 (Modifiche alle disposizioni sul procedimento davanti al tribunale in composizione monocratica e altre modifiche al codice di procedura penale. Modifiche al codice penale e all’ordinamento giudiziario. Disposizioni in materia di contenzioso civile pendente, di indennità spettanti al giudice di pace e di esercizio della professione forense), ha indotto questa Corte, con la sentenza n. 333 del 2009, a ritenere superati i precedenti ostacoli e a dichiarare l’illegittimità costituzionale degli artt. 516 e 517 cod. proc. pen. anche nella parte in cui non prevedevano la facoltà dell’imputato di chiedere al giudice del dibattimento il giudizio abbreviato per il fatto diverso o per il reato concorrente contestato nel dibattimento, quando la nuova contestazione concerne un fatto che già risultava dagli atti di indagine al momento dell’esercizio dell’azione penale.
Questa pronuncia additiva era risultata necessaria, oltre che per rimuovere i profili di contrasto con gli artt. 3 e 24, secondo comma, Cost. già rilevati dalla sentenza n. 265 del 1994, anche per eliminare la differenza di regime, sulla facoltà di accesso ai riti alternativi di fronte ad una contestazione suppletiva tardiva, a seconda che si trattasse di patteggiamento o di giudizio abbreviato, differenza che, nel mutato panorama normativo, «si rivela[va] essa stessa fonte d’una discrasia rilevante sul piano del rispetto dell’art. 3 Cost.» (sentenze n. 184 del 2014 e n. 237 del 2012).
Successivamente la Corte è ulteriormente intervenuta dichiarando l’illegittimità dell’art. 517 cod. proc. pen., prima, nella parte in cui non consentiva il patteggiamento (sentenza n. 184 del 2014) e, poi, nella parte in cui non consentiva il giudizio abbreviato (sentenza n. 139 del 2015), nel caso in cui il pubblico ministero aveva proceduto alla contestazione suppletiva “patologica” di una circostanza aggravante.
In queste pronunce è stato affermato che anche la trasformazione dell’originaria imputazione in un’ipotesi circostanziata (o pluricircostanziata) determina un mutamento del quadro processuale rilevante, sì che l’esclusione della possibilità di chiedere un rito alternativo è tale da determinare la violazione degli artt. 3 e 24, secondo comma, Cost.
Come si è visto, con le decisioni ricordate, che si sono succedute in un arco temporale abbastanza ampio, la Corte ha accomunato le fattispecie regolate dagli artt. 516 e 517 cod. proc. pen. in «analoghe declaratorie di illegittimità costituzionale inerenti alle contestazioni dibattimentali cosiddette “tardive” o “patologiche”, relative, cioè, a fatti che già risultavano dagli atti di indagine al momento dell’esercizio dell’azione penale» (sentenza n. 273 del 2014).
5.– Con riferimento specifico alle ipotesi, come quella in esame, di nuove contestazioni “fisiologiche”, volte, cioè, ad adeguare l’imputazione alle risultanze dell’istruzione dibattimentale, la Corte è intervenuta con due recenti sentenze. Con la prima (sentenza n. 237 del 2012) – superando il diverso indirizzo espresso in precedenti pronunce, già ricordate, risalenti agli anni immediatamente successivi all’entrata in vigore del nuovo codice di rito – ha dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione del principio di eguaglianza e del diritto di difesa (artt. 3 e 24, secondo comma, Cost.), l’art. 517 cod. proc. pen., nella parte in cui non consente all’imputato di chiedere al giudice del dibattimento il giudizio abbreviato per il reato concorrente, emerso nel corso dell’istruzione dibattimentale, oggetto della nuova contestazione.
Con la seconda (sentenza n. 273 del 2014), sulla base di argomenti analoghi, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 516 cod. proc. pen., nella parte in cui non prevede la facoltà dell’imputato di richiedere al giudice del dibattimento il giudizio abbreviato per il fatto diverso, emerso nel corso dell’istruzione dibattimentale, oggetto della nuova contestazione.
L’odierna questione è simile a quella affrontata con quest’ultima sentenza, e molti dei passaggi argomentativi che sorreggono questa decisione possono estendersi alla vicenda in esame, che si differenzia solo perché allora, dopo la modificazione dell’imputazione, era stato chiesto il giudizio abbreviato mentre oggi è stato chiesto il patteggiamento.
In seguito alla contestazione, ancorché “fisiologica”, del fatto diverso «l’imputato che subisce la nuova contestazione “viene a trovarsi in posizione diversa e deteriore – quanto alla facoltà di accesso ai riti alternativi e alla fruizione della correlata diminuzione di pena – rispetto a chi, della stessa imputazione, fosse stato chiamato a rispondere sin dall’inizio”. Infatti, “condizione primaria per l’esercizio del diritto di difesa è che l’imputato abbia ben chiari i termini dell’accusa mossa nei suoi confronti” […] (sentenza n. 237 del 2012)» (sentenza n. 273 del 2014), e ciò vale non solo per il giudizio abbreviato, ma anche per il “patteggiamento”. In questo procedimento infatti la valutazione dell’imputato è indissolubilmente legata, «ancor più che nel giudizio abbreviato, alla natura dell’addebito, trattandosi non solo di avviare una procedura che permette di definire il merito del processo al di fuori e prima del dibattimento, ma di determinare lo stesso contenuto della decisione, il che non può avvenire se non in riferimento a una ben individuata fattispecie penale» (sentenza n. 265 del 1994).
Perciò, anche rispetto al patteggiamento, quando l’accusa è modificata nei suoi aspetti essenziali, «“non possono non essere restituiti all’imputato termini e condizioni per esprimere le proprie opzioni” (sentenza n. 237 del 2012)» (sentenza n. 273 del 2014).
Al riguardo deve rilevarsi che il dovere del pubblico ministero di modificare l’imputazione per diversità del fatto risulta strettamente collegato al principio della necessaria correlazione tra accusa e sentenza (art. 521 cod. proc. pen.), partecipando, quindi, della medesima ratio di garanzia. Dunque, come ritiene la giurisprudenza di legittimità, non qualsiasi variazione o puntualizzazione, anche meramente marginale, dell’accusa originaria comporta tale obbligo, «ma solo quella che, implicando una trasformazione dei tratti essenziali dell’addebito, incida sul diritto di difesa dell’imputato: in altre parole, la nozione strutturale di “fatto”, contenuta nell’art. 516 cod. proc. pen., va coniugata con quella funzionale, fondata sull’esigenza di reprimere solo le effettive lesioni delle facoltà difensive. Correlativamente, è di fronte a simili situazioni – e solo ad esse – che emerge anche l’esigenza di riconoscere all’imputato la possibilità di rivalutare le proprie opzioni sul rito» (sentenza n. 273 del 2014).
È da considerare inoltre che la modificazione dell’imputazione, oltre ad alterare in modo significativo la fisionomia fattuale del tema d’accusa, può avere riflessi di rilievo sull’entità della pena irrogabile all’imputato e, di conseguenza, sulla incidenza quantitativa dell’effetto premiale connesso al rito speciale.
Non possono essere decisivi in senso contrario gli argomenti, fatti valere in passato, relativi, da un lato, alla necessaria correlazione, nei procedimenti speciali, tra premialità e deflazione processuale e, dall’altro, all’assunzione, da parte dell’imputato (che non abbia tempestivamente chiesto il patteggiamento), del rischio della modificazione dell’imputazione per effetto di sopravvenienze.
Sotto il primo profilo, infatti, va osservato che l’accesso al rito alternativo dopo l’inizio del dibattimento rimane comunque idoneo a produrre un’economia processuale, anche se attenuata, sia consentendo al giudice di verificare l’esistenza delle condizioni per l’applicazione della pena, senza alcuna ulteriore attività istruttoria, sia escludendo l’appello e, almeno tendenzialmente, anche il ricorso per cassazione. In ogni caso, le ragioni della deflazione processuale debbono recedere di fronte ai princìpi posti dagli artt. 3 e 24, secondo comma, Cost., perché «“l’esigenza della “corrispettività” fra riduzione di pena e deflazione processuale non può prendere il sopravvento sul principio di eguaglianza né tantomeno sul diritto di difesa» (sentenza n. 237 del 2012). Va inoltre aggiunto che il patteggiamento «è una forma di definizione pattizia del contenuto della sentenza, che non richiede particolari procedure e che pertanto, proprio per tali sue caratteristiche, si presta ad essere adottata in qualsiasi fase del procedimento, compreso il dibattimento» (sentenze n. 184 del 2014 e n. 265 del 1994; ordinanza n. 486 del 2002).
Né può ritenersi che in seguito a una modificazione “fisiologica” dell’imputazione possa rimanere preclusa la facoltà di chiedere il patteggiamento perché l’imputato, non avendolo chiesto prima, si sarebbe assunto il rischio di tale evenienza. Infatti «non si può pretendere che l’imputato valuti la convenienza di un rito speciale tenendo conto anche dell’eventualità che, a seguito dei futuri sviluppi dell’istruzione dibattimentale, l’accusa a lui mossa subisca una trasformazione, la cui portata resta ancora del tutto imprecisata al momento della scadenza del termine utile per la formulazione della richiesta» (sentenza n. 273 del 2014).
Inoltre, anche in rapporto alla contestazione dibattimentale “fisiologica” del fatto diverso è ravvisabile la ingiustificata disparità di trattamento – rilevata sia dalla sentenza n. 237 del 2012 che dalla sentenza n. 273 del 2014, con riguardo al giudizio abbreviato – rispetto al caso del recupero, da parte dell’imputato, della facoltà di accesso al patteggiamento per circostanze puramente “occasionali” che determinino la regressione del procedimento.
Ciò si verifica, in particolare, allorché, in seguito alle nuove contestazioni, il reato rientra tra quelli per cui si procede con udienza preliminare, e questa non sia stata tenuta. In tale ipotesi infatti il giudice – ove la relativa eccezione sia sollevata nei prescritti termini di decadenza – deve disporre la trasmissione degli atti al pubblico ministero (artt. 516, comma 1-ter, e 521-bis cod. proc. pen.), con l’effetto di rimettere in termini l’imputato per la richiesta del rito alternativo.
Viene infine in rilievo un ulteriore profilo di disparità di trattamento, messo in luce dallo stesso rimettente, posto che per effetto della pronuncia di illegittimità costituzionale dell’art. 516 cod. proc. pen., contenuta nella sentenza n. 273 del 2014, dopo una modificazione “fisiologica” dell’imputazione è riconosciuta all’imputato la facoltà di chiedere il giudizio abbreviato ma non anche quella di chiedere il patteggiamento.
6.– In conclusione, per il contrasto con gli artt. 24, secondo comma, e 3 Cost., l’art. 516 cod. proc. pen. va dichiarato costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui non prevede la facoltà dell’imputato di richiedere al giudice del dibattimento l’applicazione della pena a norma dell’art. 444 cod. proc. pen., relativamente al fatto diverso emerso nel corso dell’istruzione dibattimentale, che forma oggetto della nuova contestazione.
Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 516 del codice di procedura penale, nella parte in cui non prevede la facoltà dell’imputato di richiedere al giudice del dibattimento l’applicazione della pena a norma dell’art. 444 del codice di procedura penale, relativamente al fatto diverso emerso nel corso dell’istruzione dibattimentale, che forma oggetto della nuova contestazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 luglio 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 17 luglio 2017.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE