Pubblicato il 19/10/2020
N. 01957/2020 REG.PROV.COLL.
N. 02655/2016 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2655 del 2016, proposto da
– Beram S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Orsola Torrani ed elettivamente domiciliata presso lo studio della stessa in Milano, Corso Magenta n. 63;
contro
– il Comune di Brugherio, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giorgio Barbini, Maria Giovanna Cleva e Gabriella Perego ed elettivamente domiciliato presso lo studio degli stessi in Milano, Via Guglielmo rà¶ntgen n. 18;
per l’annullamento
– della deliberazione del Consiglio comunale di Brugherio del 9 giugno 2016, n. 52, recante approvazione della Variante generale al Piano di Governo del Territorio, del cui deposito presso gli Uffici comunali è stato pubblicato avviso sul B.U.R.L. n. 37 del 14 settembre 2016;
– della deliberazione del Consiglio comunale di Brugherio del 21 dicembre 2015, n. 107, recante adozione della Variante generale al Piano di Governo del Territorio;
– di ogni altro atto presupposto e/o preparatorio e/o connesso e/o consequenziale e/o di esecuzione rispetto agli atti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Brugherio;
Visti tutti gli atti della causa;
Designato relatore il consigliere Antonio De Vita;
Nessun difensore comparso all’udienza pubblica del 29 settembre 2020, come specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO
Con ricorso notificato in data 11 novembre 2016 e depositato il 20 novembre successivo, la ricorrente ha impugnato, in parte qua, la deliberazione del Consiglio comunale di Brugherio del 9 giugno 2016, n. 52, recante approvazione della Variante generale al Piano di Governo del Territorio, unitamente alla deliberazione del Consiglio comunale di Brugherio del 21 dicembre 2015, n. 107, recante adozione della Variante generale al Piano di Governo del Territorio.
La ricorrente società  immobiliare è proprietaria in Via Manzoni n. 18 a Brugherio (MB) di un’area di circa 670 mq su cui insiste un fabbricato articolato su due livelli (foglio 28, mappale 36), composto al primo piano da un laboratorio di 240 mq (subalterno 705) e al piano interrato da un ampio vano ad uso deposito commerciale di 488 mq (subalterno 702). Lo strumento urbanistico vigente al 2011 – P.R.G. del 2005 – aveva inserito il compendio in area classificata “Zona B1 – Edificato consolidato a medio-bassa densità  edilizia“, in cui era ammessa come destinazione d’uso principale la residenza e le funzioni con la stessa compatibili a norma dell’art. 50 delle Norme Tecniche di Attuazione. Anche il P.G.T. approvato nel dicembre 2012 aveva confermato la destinazione residenziale della zona, includendo il fabbricato in «Area a destinazione residenziale», che a norma dell’art. 20 delle N.T.A. del Piano delle Regole consentiva l’insediamento della funzione terziaria. Con l’adozione della Variante al P.G.T., avvenuta attraverso la deliberazione consiliare del 21 dicembre 2015, n. 107, l’area di proprietà  della ricorrente è stata classificata dal Piano dei Servizi tra i servizi in progetto e normata dalla Scheda n. 6 (realizzazione di un nuovo servizio di interesse collettivo di fruizione dell’isolato a completamento della dotazione dei servizi previsti nell’attuazione degli ambiti ARU 03 e ARU 04, prevedendo tra le specifiche tipologie di servizio da attuare parchi, giardini e aree a verde o parcheggi). In sede di osservazioni, la ricorrente ha richiesto «la trasformazione dell’area e del relativo immobile da area soggetta alla realizzazione di servizi pubblici di progetto per il verde di cui alla scheda di progetto n. 6 del PdS ad ambito urbano per insediamenti residenziali ad assetto modificabile soggetta alla normativa dell’art. n. 20 delle NTA del piano delle regole, destinazione che consentirebbe l’utilizzo previsto e che risulterebbe coerente con l’immediato intorno nonchè con scelte già previste dall’adottato P.G.T.». In sede di controdeduzioni, il Comune di Brugherio ha respinto la richiesta della ricorrente (i) sul presupposto – contestato dalla ricorrente – che l’area sarebbe «”… in evidente stato di abbandono” dal sopralluogo effettuato dalla PL», (ii) che la previsione di una destinazione a servizi dell’area sarebbe «complementare con le determinazioni assunte per gli ARU 03 e 04 al fine di potenziare l’offerta di spazi pubblici esistente nella zona» e (iii) in ogni caso «- ai sensi dell’articolo 30 delle NTA del PdR per l’immobile oggetto dell’osservazione è prevista la possibilità  di intervento per manutenzione ordinaria e straordinaria e risanamento conservativo senza aumento di Slp; – la destinazione a servizi pubblici di progetto prevede una dotazione di diritti volumetrici di carattere perequativo». La parte ricorrente, premessa la piena funzionalità  e l’uso attuale dell’immobile, contesta l’asservimento della propria area ai fabbisogni del contiguo ambito di rigenerazione, da cui non trae alcun beneficio, ma soltanto oneri, e assume come gravemente pregiudizievole l’impossibilità  di sfruttamento del proprio immobile senza la sussistenza di un effettivo bisogno di reperire nuove superfici da destinare a verde pubblico o parcheggi a servizio dell’edificato.
Assumendosi l’illegittimità  della predetta disciplina pianificatoria, ne è stato chiesto l’annullamento, in primo luogo, per eccesso di potere per difetto assoluto di ponderazione e di motivazione in ordine alla determinazione del fabbisogno di aree a standard e al loro dimensionamento, per violazione dell’art. 9, comma 3, della legge regionale n. 12 del 2005, nonchè dell’art. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942 e del D.M. n. 1444 del 1968 e per eccesso di potere per contraddittorietà .
Ulteriormente sono stati dedotti l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, carenza di motivazione, manifesta irrazionalità  e irragionevolezza, la violazione del principio di proporzionalità  dell’azione amministrativa e dell’art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990 e l’eccesso di potere per disparità  di trattamento.
Infine, sono stati eccepiti la violazione e falsa applicazione degli artt. 9, comma 3, 10, comma 2, 14, comma 1-bis, e 46 della legge regionale n. 12 del 2005, la violazione e falsa applicazione dell’art. 13 del Piano delle Regole e l’eccesso di potere per manifesta ingiustizia, contraddittorietà  e irragionevolezza.
Si è costituito in giudizio il Comune di Brugherio, che ha chiesto il rigetto del ricorso.
In prossimità  dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documentazione a sostegno delle rispettive posizioni; in particolare, la difesa del Comune ha eccepito, in via preliminare, la tardività  del ricorso nella parte in cui è stato impugnato l’atto di adozione del P.G.T. e l’inammissibilità  dell’intero ricorso per carenza di interesse; la difesa della ricorrente ha chiesto il rigetto delle richiamate eccezioni ed ha insistito per l’accoglimento del ricorso nel merito.
Alla pubblica udienza del 29 settembre 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. In via preliminare, vanno esaminate le eccezioni di parziale tardività  e di inammissibilità  del ricorso formulate dalla difesa del Comune di Brugherio.
2. Con una prima eccezione si assume la tardività  del ricorso nella parte in cui è stata impugnata la deliberazione consiliare del 21 dicembre 2015, n. 106, di adozione della Variante generale al Piano di governo del territorio.
2.1. L’eccezione è infondata.
È principio consolidato in giurisprudenza che la mera adozione del piano regolatore, non ancora approvato, determina la facoltà , ma non anche l’onere di impugnazione (cfr. Consiglio di Stato, IV, 15 aprile 2016, n. 1521; T.A.R. Puglia, Lecce, III, 18 aprile 2018, n. 650), con la conseguenza che il Piano adottato può essere contestato unitamente al Piano approvato, trattandosi di atto allo stesso presupposto (cfr. T.A.R. Piemonte, I, 17 marzo 2017, n. 398).
2.2. Ciò determina il rigetto della predetta eccezione.
3. Con una seconda eccezione si eccepisce l’inammissibilità  del ricorso per carenza di interesse, poichè l’area di proprietà  della ricorrente, a causa della saturazione della volumetria assentibile, sarebbe completamente priva di capacità  edificatoria e in ogni caso, sull’immobile insistente sulla stessa, sarebbe possibile eseguire interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria e risanamento conservativo senza aumento di s.l.p., ai sensi dell’art. 30 delle N.T.A. del Piano della Regole.
3.1. L’eccezione è infondata.
Sul lotto di proprietà  della ricorrente insiste un manufatto avente una superficie lorda pari a 244 mq, mentre la capacità  edificatoria residua che, a giudizio della difesa del Comune, sarebbe stata saturata, pari a 333 mc, si riferisce esclusivamente alla restante parte dell’area posta nelle adiacenze del predetto fabbricato. Difatti, dall’esame dell’estratto della scrittura privata autenticata del 9 febbraio 2011, si ricava che soltanto la volumetria della parte di area inedificata è stata trasferita a favore del comparto limitrofo e quindi può ritenersi non pìù utilizzabile, mentre nulla emerge con riferimento al manufatto già realizzato, che permane nella sua originaria consistenza, e quindi radica l’interesse della ricorrente a contestare le previsioni pianificatorie asseritamente lesive (cfr. all. 6 e 7 del Comune).
3.2. Analogamente, l’art. 30 delle N.T.A., che consente l’esecuzione di interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria e risanamento conservativo senza aumento di s.l.p. sull’immobile di proprietà  della ricorrente, non priva di interesse alla decisione del ricorso, atteso che attraverso il ricorso oggetto di scrutinio nella presente sede si persegue l’obiettivo di poter ottenere il mutamento della destinazione del predetto immobile da produttiva ad uso ufficio (terziario), non ammessa dall’atto pianificatorio impugnato, che consentirebbe soltanto il mantenimento di quella esistente.
3.3. In conseguenza di quanto evidenziato in precedenza, le eccezioni formulate dalla difesa del Comune devono essere respinte.
4. Passando all’esame del merito del ricorso, lo stesso è fondato.
5. Con il primo motivo del ricorso si assume che la Variante impugnata, senza addure alcuna motivazione al riguardo, come invece sarebbe stato necessario, avrebbe previsto un sovradimensionamento degli standard urbanistici, pari a 52,12 mq per abitante, ovvero in misura nettamente superiore rispetto a quanto previsto dall’art. 9, comma 3, della legge regionale n. 12 del 2005, che fissa il quantitativo minimo in 18 mq per abitante.
5.1. La doglianza è fondata.
Il Comune non ha espressamente motivato le ragioni che hanno determinato il superamento dello standard individuato a livello normativo (ossia 18 mq/abitante), non emergendo tale aspetto nè dalle scheda relativa all’area di proprietà  della ricorrente (all. 10 al ricorso), nè essendo state indicate dalla difesa del Comune le parti degli atti pianificatori contenenti tali giustificazioni.
Tale modus procedendi si pone in contrasto con l’onere gravante in capo al Comune di motivare in maniera idonea e congrua in ordine alle ragioni che impongono l’aumento degli standard rispetto alle previsioni normative, in caso contrario risultando illegittima una tale scelta (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 3 luglio 2020, n. 1279; 20 aprile 2020, n. 654; 13 febbraio 2020, n. 305; IV, 30 luglio 2018, n. 1863). Difatti, “la motivazione rafforzata deve investire il complesso delle previsioni urbanistiche di sovradimensionamento e deve, quindi, chiarire perchè il Comune abbia inteso superare i limiti minimi previsti dalla legge” (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 15 luglio 2016, n. 1429; pìù di recente, 12 novembre 2019, n. 2380).
Tale conclusione risulta avvalorata dal contenuto della Relazione illustrativa al Documento di Piano, laddove si specifica che «non esiste un problema di quantità  di servizi. Le realizzazioni delle previsioni contenute negli strumenti urbanistici passati hanno consentito di attuare una quantità  di servizi ampiamente superiore alle dotazioni minime previste dalla legge» (cfr. Relazione illustrativa, pag. 213: all. 18 al ricorso). Ugualmente nella sintesi non tecnica della V.A.S. si rileva che «il Piano dei Servizi non propone nuove aree da destinare a servizi in quanto la dotazione attuale di standard è già sovrabbondante» (cfr. pag. 19: all. 19 al ricorso).
5.2. Ciò determina l’accoglimento della prima censura.
6. Con la seconda e la terza doglianza, da trattare congiuntamente in quanto strettamente connesse, si assume che erroneamente l’Amministrazione avrebbe considerato in stato di abbandono il fabbricato della ricorrente e inoltre non avrebbe tenuto conto che la zona sarebbe dotata in misura adeguata sia di verde pubblico che di parcheggi; peraltro, essendo l’area di proprietà  della ricorrente esterna ai comparti ARU-03 e ARU-04 non avrebbe potuto essere assoggettata al reperimento delle aree destinate alle attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale destinate a quei comparti.
6.1. Le doglianze sono complessivamente fondate.
A prescindere dall’effettivo stato di abbandono dell’immobile – su cui tuttavia le parti non concordano -, l’Amministrazione, fino a quando lo stesso non viene demolito spontaneamente o per ordine della stessa autorità , non può impedire al soggetto proprietario di ripristinarne l’utilizzo o chiederne, conformemente alle previsioni urbanistiche, la modifica della destinazione d’uso, essendo una facoltà  correlata alla veste proprietaria del bene. Ne discende che lo stato di abbandono di un bene non può valere ex se a giustificare per lo stesso una disciplina pianificatoria peggiorativa, pur in presenza di un’ampia discrezionalità  dell’Amministrazione in sede di conformazione della destinazione dei suoli.
Come pure tale discrezionalità  non può stravolgere i presupposti della pianificazione attuativa, come ricavabili dalla disciplina di settore. In tal senso, può essere richiamato il disposto di cui all’art. 9, comma 3, della legge regionale n. 12 del 2005, secondo la quale il «piano dei servizi individua (&) la dotazione di servizi che deve essere assicurata nei piani attuativi, garantendo in ogni caso all’interno di questi la dotazione minima (&), fatta salva la possibilità  di monetizzazione (&)». Pertanto, le aree destinate alle attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale vanno reperite all’interno del comparto e non possono essere individuate all’esterno dello stesso, se non in casi eccezionali e previa specifica motivazione, che dia conto dell’impossibilità  di reperimento endocomparto e riconoscendo una compensazione adeguata all’area assoggettata a tale onere. Del resto, ordinariamente, laddove non sia possibile reperire la dotazione delle aree per gli standard all’interno del comparto si può far luogo alla monetizzazione degli stessi, procedendo alle opportune compensazioni con altre parti del territorio comunale. Al proposito l’art. 46, comma 1, lett. a, della legge regionale n. 12 del 2005 prevede che “la convenzione, alla cui stipulazione è subordinato il rilascio dei permessi di costruire ovvero la presentazione delle segnalazioni certificate di inizio attività  relativamente agli interventi contemplati dai piani attuativi, oltre a quanto stabilito ai numeri 3) e 4) dell’articolo 8 della legge 6 agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), deve prevedere: a) la cessione gratuita, entro termini prestabiliti, delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, nonchè la cessione gratuita delle aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale previste dal piano dei servizi; qualora l’acquisizione di tali aree [per gli standard] non risulti possibile o non sia ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento, la convenzione può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione, che all’atto della stipulazione i soggetti obbligati corrispondano al comune una somma commisurata all’utilità  economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell’acquisizione di altre aree. I proventi delle monetizzazioni per la mancata cessione di aree sono utilizzati per la realizzazione degli interventi previsti nel piano dei servizi, ivi compresa l’acquisizione di altre aree a destinazione pubblica“.
Peraltro, nella fattispecie de qua il Comune non ha dimostrato che le aree a standard non potevano essere reperite all’interno dei rispettivi comparti e quindi ha compiuto una scelta contrastante con il richiamato dettato normativo e assolutamente irrazionale.
6.2. Sulla scorta delle suesposte considerazioni, i motivi di ricorso esaminati risultano fondati.
7. In conclusione, il ricorso deve essere accolto con l’annullamento in parte qua degli atti impugnati.
8. Le spese di giudizio, avuto riguardo alle peculiarità  della controversia, possono essere compensate tra le parti, fatta salva la rifusione del contributo unificato in favore della parte ricorrente e a carico del Comune di Brugherio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla in parte qua gli atti impugnati con lo stesso ricorso.
Spese compensate, fatta salva la rifusione del contributo unificato in favore della ricorrente a carico del Comune di Brugherio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Milano nella camera di consiglio del 29 settembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Italo Caso, Presidente
Antonio De Vita, Consigliere, Estensore
Lorenzo Cordi’, Referendario

1.- Pubblica Amministrazione – discrezionalità  tecnica – tratto di apprezzamento decisionale non sindacabile – va riconosciuto – scelte adottate dall’Amministrazione–interesse vantato dall’operatore economico – identificazione.

La discrezionalità  tecnica implica un tratto di apprezzamento decisionale che non è sindacabile, quanto alla scelta delle stesse discipline o tecnologie di fondo, perchè è sempre riservato alla pubblica Amministrazione un potere/dovere di opzione per l’una o per l’altra nel merito non contestabile da qualsivoglia soggetto dell’ordinamento, per quanto direttamente interessato al mercato di riferimento.
La qualificazione dell’interesse vantato dall’operatore economico, al fine di legittimarlo a contestare le scelte adottate dall’Amministrazione sul piano tecnico e a conferirgli, quindi, una posizione di interesse legittimo azionabile avanti al giudice amministrativo, presuppone e richiede sul piano ordinamentale una diretta correlazione tra il potere attribuito dalla norma alla pubblica Amministrazione e la posizione del soggetto, di modo che la discrezionalità  tecnica non possa essere correttamente esercitata se non dopo aver ponderato anche l’interesse sotteso a questa posizione prima di adottare la soluzione ritenuta migliore, pur nel margine di opinabilità  dettato dall’applicazione di discipline specialistiche. Se la norma attributiva del potere prescinde da questa posizione, essendo preordinata incontestabilmente al solo interesse pubblico all’adozione (come nel caso di specie) della tecnologia pìù progredita per la produzione della CIE (carte d’identità  elettronica), l’interesse dell’operatore economico a contestare l’adozione di questa tecnologia, in sè, non può dirsi qualificato dall’Ordinamento, ancorchè esso sia differenziato rispetto alla platea degli altri soggetti destinatari dell’azione amministrativa: diversamente, ogni operatore nel mercato di riferimento potrebbe contestare qualsivoglia scelta dell’amministrazione che ritenga lesiva del proprio interesse economico per questa sola ragione, mentre detto interesse, in difetto di qualificazione, resta di mero fatto.

 
Pubblicato il 19/03/2020
N. 01957/2020REG.PROV.COLL.
N. 08602/2017 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8602 del 2017, proposto da L. Memory Card s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Giovanni Galoppi e dall’Avvocato Piergiuseppe Venturella, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Piergiuseppe Venturella in Roma, via San Sebastianello, n. 9;
contro
Ministero per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione, in persona del Ministro pro tempore, Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, Garante per la protezione dei dati personali, in persona del Presidente pro tempore, Conferenza Stato-città  e autonomie Locali, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, Agenzia per l’Italia Digitale, in persona del Direttore Generale pro tempore, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Istituto Poligrafico della Zecca di Stato, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza n. 4212 del 4 aprile 2017 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. I, resa tra le parti, concernente decreto del Ministero dell’Interno del 23 dicembre 2015 recante modalità  tecniche di emissione della carta d’identità  elettronica ed altri provvedimenti.

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, del Ministero per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione, del Garante per la protezione dei dati personali, della Conferenza Stato-città  e autonomie locali nonchè dell’Agenzia per l’Italia Digitale;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2020 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierna appellante, LMC s.p.a., l’Avvocato Francesco Verrastro su delega dell’Avvocato Piergiuseppe Venturella e per le pubbliche amministrazioni appellate l’Avvocato dello Stato Lorenzo D’Ascia;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’odierna appellante, L. Memory Card s.p.a. (di qui in avanti, per brevità , LMC s.p.a.), è un operatore economico che svolge attività  di acquisto, assemblaggio, produzione e commercializzazione di apparecchiature elettroniche, meccaniche di lettura/scrittura anche a tecnologia ottica/L. per l’utilizzo di memorie di massa.
1.1. La società  è concessionaria esclusiva, anche in Italia, dei diritti di proprietà  industriale di una specifica tecnologia che consente la scrittura L.ad alta definizione su uno speciale supporto in policarbonato a lettura ottica.
1.2. LMC s.p.a. è in particolare qualificata per la produzione di dispositivi a lettura/scrittura delle card a memoria ottica, una tecnologia all’avanguardia utilizzata in tutto il mondo per svariati tipi di documenti di riconoscimento, quali permesso di soggiorno, passaporto, patente di guida, Green card.
1.3. Facendo uso di questa tecnologia, in conformità  alla previgente normativa tecnica stabilita dalle competenti amministrazioni centrali nell’ambito della sperimentazione per l’implementazione della carta d’identità  elettronica, LMC s.p.a. ha fornito nel corso degli anni oltre sei milioni di esemplari di carte d’identità  elettronica (c.d. CIE 2.0) in grado di consentire un doppio grado di personalizzazione fisica della carta, la scrittura dei dati e la riproduzione di immagini su un supporto di policarbonato, sulla base di un sistema che non consente la sovrascrittura nè la cancellazione dei dati e assicura l’impossibilità  di clonazione, trattandosi di una tecnologia di esclusiva proprietà  del gruppo HID Global/Assa Abloy.
2. LMC s.p.a. ha impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, il provvedimento del Ministero dell’Interno del 23 dicembre 2015, recante «Modalità  tecniche di emissione della carta d’identità  elettronica», e i presupposti pareri del Garante per la protezione dei dati personali, dell’Agenzia per l’Italia digitale e della Conferenza Stato-città  e autonomie locali.
2.1. L’odierna appellante ha contestato nel presente giudizio, e in sintesi, il cattivo uso del potere discrezionale della pubblica amministrazione nella scelta di abbandonare il modello CIE 2.0, adottato in fase di sperimentazione, e di adottare il nuovo modello di documento di identità  elettronico, il c.d. CIE 3.0, con la definizione di un procedimento di produzione e consegna che, secondo le prospettazioni della odierna appellante, presenterebbe rilevanti profili di illegittimità , sia con riferimento alla tutela e alla protezione dei dati personali sia con riferimento alle competenze dell’Istituto Poligrafico Zecca dello Stato (di qui in avanti, per brevità , IPZS) nonchè per evidenti problemi di sicurezza.
2.2. Pìù in particolare, avverso il citato decreto ministeriale, LCM s.p.a. ha proposto avanti al primo giudice le seguenti censure:
2.3. Con un primo motivo in prime cure è stata dedotta la illegittimità  degli atti impugnati per eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, del difetto dei presupposti, del travisamento dei fatti, irragionevolezza e illogicità  manifesta, violazione del principio di efficienza, sviamento.
2.3.1. La pubblica amministrazione, senza alcuna valida motivazione, avrebbe abbandonato il precedente modello scelto a favore di uno che non offre gli stessi standard di sicurezza.
2.3.2. Come si evince dal parere reso dal Garante per la protezione dei dati personali n. 656 del 17 dicembre 2015, la nuova CIE 3.0 si sarebbe resa necessaria «a seguito dell’introduzione del sistema pubblico per la gestione dell’identità  digitale (SPID) e sono strettamente legate all’attuazione dell’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente (ANPR)», che perಠad oggi non risulterebbe essere ancora stata attivata.
2.3.3. Si afferma, inoltre, che «negli intenti dell’amministrazione richiedente, la finalità  della nuova disciplina delle modalità  tecniche di emissione della CIE è l’incremento dei livelli di sicurezza del sistema di emissione attraverso la centralizzazione del processo di produzione e rilascio, nonchè mediante l’adeguamento delle caratteristiche del supporto alla normativa nazionale e agli standard internazionali di sicurezza in materia di documenti elettronici», rendendo la nuova CIE «rispondente agli standard internazionali in materia di documenti di viaggio (ICAO 9303) uniformandola a quelli già adottati per il Permesso di Soggiorno Elettronico ed il Passaporto Elettronico».
2.3.4. In sostanza, la pubblica amministrazione avrebbe inteso rendere conforme la CIE al nuovo sistema per l’accesso ai servizi della pubblica amministrazione, alla nuova Anagrafe Nazionale della Popolazione residente, al fine di adeguare la CIE agli standard ICAO e al fine di centralizzare l’emissione dei documenti di identità  analogamente a quanto avviene per i permessi di soggiorno.
2.3.4. LMC s.p.a. assume che le medesime esigenze siano assolutamente compatibili con la soluzione tecnologica e con il layout della CIE 2.0 che garantirebbe, inoltre, un miglior standard di sicurezza.
2.4. Con un secondo motivo è stata dedotta in prime cure l’illegittimità  degli atti impugnati per la violazione dell’art. 3 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 e dell’art. 10, comma 3 del, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, nonchè l’eccesso di potere sotto il profilo dell’illogicità  manifesta.
2.4.1. L’art. 3 del R.D. n. 773 del 1931 stabilisce che la carta d’identità  è rilasciata dal Sindaco.
2.4.2. Il nuovo modello prevede che il documento sia rilasciato dall’IPZS all’indirizzo indicato all’atto della richiesta anzichè essere consegnato dal Sindaco o da un suo delegato, come tassativamente stabilito dalla disciplina richiamata.
2.4.3. Nè si potrebbe ritenere che l’art. 3 del T.U.L.P.S. sia stato abrogato dall’art. 3 del d.l. n. 78 del 2015, che riserva al Ministero dell’Interno l’emissione della CIE, essendo l’emissione ben diversa dal rilascio, sicchè l’emissione atterrebbe alla fase della formazione del documento mentre il rilascio, invece, alla fase della consegna del documento al titolare, a fronte del suo riconoscimento.
2.5. Con un terzo motivo in prime cure si è dedotta l’illegittimità  per la violazione dell’art. 10, comma 3, del d.l. 19 giugno 2015, n. 78, dell’art. 2, comma 8, della l. n. 559 del 1966 e dell’art. 19, comma 2, d. lgs. n. 163 del 2006.
2.5.1. Si contesta, inoltre, l’affidamento dell’attività  di gestione del servizio all’IPZS che è società in house del Ministero dell’Economia e delle Finanze e non del Ministero dell’Interno, in violazione al codice dei contratti pubblici.
2.6.1. Infine, con un sesto motivo, si è dedotta in prime cure l’illegittimità  degli atti impugnati per l’eccesso di potere sotto il profilo dell’illogicità  manifesta.
2.6.2. Il decreto impugnato prevedrebbe, ad avviso di LMC s.p.a., una disciplina transitoria contraddittoria e comunque incompleta.
2.6.3. In particolare, l’art. 14 del decreto prevede «un piano di graduale rilascio della CIE» disponendo che i Comuni che emettono la CIE 2.0 passeranno alla CIE 3.0 secondo un piano che dovrà  essere elaborato dalla Commissione interministeriale, senza prevedere la possibilità  di continuare ad utilizzare la CIE 2.0, con ciò arrecando un grave danno alle amministrazioni e agli stessi operatori economici che hanno effettuato investimenti sul precedente progetto.
2.7. Si è costituito nel primo grado del giudizio il Ministero dell’Interno, rappresentando la legittimità  dell’iter che ha portato all’approvazione del decreto impugnato.
2.7.1. Ciò premesso, la pubblica amministrazione resistente ha eccepito, innanzitutto, l’inammissibilità  del ricorso per difetto di legittimazione attiva in capo alla ricorrente nonchè per difetto di interesse.
2.7.2. Nel merito essa ha sostenuto l’infondatezza di tutti i motivi di ricorso, in quanto le determinazioni censurate sarebbero manifestazioni di un potere espressione di discrezionalità  tecnica legittimamente esercitato dagli organi competenti.
2.8. Con motivi aggiunti depositati in data 1° agosto 2016, la società  ricorrente ha impugnato la deliberazione del Gruppo tecnico di lavoro istituito dal Direttore centrale per i servizi demografici del Ministero dell’interno con la quale è stato disposto l’avvio dell’applicazione della nuova CIE 3.0 nei Comuni che già facevano uso della CIE 2.0, insieme ai Comuni pilota nel progetto ANPR (Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente) e la circolare del Ministero dell’Interno n. 10 del 2016, nella parte in cui dà avvio alla attuazione della CIE 3.0 presso i Comuni che già emettevano la CIE 2.0 insieme ai Comuni pilota nel progetto ANPR (Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente).
2.8.1. Avverso al suddetta circolare sono stati dedotti, quali ulteriori motivi di ricorso:
a) l’illegittimità  propria per l’eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, del travisamento dei fatti, del difetto dei presupposti, della illogicità  manifesta e dello sviamento di potere;
b) l’illegittimità  propria per la violazione e la falsa applicazione della disciplina di cui al d. lgs. n. 163 del 2006.
2.9. All’esito del giudizio, con la sentenza n. 4212 del 4 aprile 2017, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, ha dichiarato inammissibile il ricorso e i motivi aggiunti per il difetto di legittimazione ad agire in capo all’odierna appellante.
3. LMC s.p.a. ha quindi proposto appello contro tale sentenza avanti a questo Consiglio di Stato, articolando sei motivi di ricorso, che di seguito saranno esaminati, e ne ha chiesto la riforma, con il conseguente annullamento degli atti impugnati in primo grado e il risarcimento del danno.
3.1. Si sono costituite le amministrazioni appellate, il Ministero dell’Interno, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione, il Garante per la protezione dei dati personali, la Conferenza Stato-città  e autonomie locali nonchè l’Agenzia per l’Italia Digitale, per chiedere la reiezione del gravame.
3.2. Esse hanno depositato tardivamente, il 21 febbraio 2020, una memoria difensiva, di cui non si terrà  conto.
3.3. Infine, nella pubblica udienza del 27 febbraio 2020, il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione perchè depositata in violazione del termine previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a.
4. L’appello è infondato.
5. Con il primo motivo (pp. 21-24 del ricorso), anzitutto, l’odierna appellante contesta la sentenza impugnata laddove ha negato che LCM s.p.a. abbia una posizione differenziata e qualificata rispetto agli atti impugnati, ritenendo che la stessa LCM s.p.a. avrebbe, in realtà , soltanto un generico interesse alla legalità  dell’azione amministrativa.
5.1. Ad avviso del primo giudice, infatti, l’impresa non è destinataria nè del decreto ministeriale del 23 dicembre 2015, impugnato con il ricorso principale, nè tantomeno degli atti successivamente gravati con motivi aggiunti e, cioè, della deliberazione del Gruppo tecnico con la quale è stato disposto l’avvio dell’applicazione della nuova CIE 3.0 e della circolare del Ministero dell’Interno n. 10 del 2016, trattandosi di atti esecutivi del medesimo decreto ad efficacia meramente interna.
5.2. Gli atti oggetto del presente ricorso vedono come destinatari esclusivamente le amministrazioni centrali e territoriali, nonchè l’IPZS, in quanto soggetti coinvolti nel nuovo procedimento di produzione ed emissione della carta d’identità  elettronica, ai quali risulta del tutto estranea l’odierna appellante.
5.3. La società , rispetto all’impugnativa degli atti di cui in causa, diretti a regolare l’attività  dei soggetti amministrativamente coinvolti nel procedimento di produzione ed emissione della carta d’identità  elettronica, «non può dirsi titolare di alcun interesse diretto, concreto e attuale alla relativa rimozione, che produrrebbe semmai solo l’effetto di un eventuale riesercizio del potere discrezionale nella regolamentazione di un procedimento che non investe gli operatori economici del settore, bensì¬, a monte, i soggetti attuatori della CIE, tutti interni alla compagine amministrativa, ivi compreso, a tali fini, l’IPZS» (§ 1.4 della sentenza impugnata).
5.4. LMC s.p.a. contesta, tuttavia, queste motivazioni poichè assume che essa, quale operatore economico che, in conformità  della vigente normativa, forniva, fino all’approvazione del nuovo layout, il supporto della CIE con la banda a lettura ottica, aveva all’evidenza una posizione differenziata, mentre con l’approvazione del nuovo layout non sarebbe pìù possibile l’utilizzo della banda o, comunque, di elementi a lettura ottica, sicchè essa sarebbe estromessa ed emarginata dal mercato.
5.5. Questo interesse qualificato all’esercizio corretto del potere, da parte della pubblica amministrazione, si manifesterebbe nella pretesa che essa rieserciti il potere discrezionale all’esito di una attenta istruttoria e con un adeguato corredo motivazionale, in modo da potere apprezzare tutti gli elementi rilevanti della questione.
5.6. Non si dovrebbe trascurare che il provvedimento contestato definisce un mercato di riferimento specifico, quanto a:
– elementi essenziali della card;
– modalità  di consegna.
5.7. Esso dètta quindi regole tassative alle quali le stazioni appaltanti dovranno semplicemente adeguarsi e in sostanza, ancor prima che i diversi bandi, sarebbe esso ad impedire o consentire ad un determinato operatore economico di partecipare o meno alla gara, con la conseguenza che LMC s.p.a. non potrà  partecipare a nessuna delle gare indette in quanto la sua tecnologia, dopo oltre quindici anni di sperimentazione, è stata emarginata.
5.8. Il motivo deve essere respinto.
6. LMC s.p.a. non può vantare nessun interesse qualificato da qualsivoglia norma dell’ordinamento a sindacare la legittimità  degli atti con i quali il Ministero dell’Interno ha inteso disciplinare le modalità  tecniche di emissione della nuova carta CIE 3.0, peraltro in attuazione, come ha ben rilevato la sentenza impugnata, dell’art. 10, comma 3, del d.l. n. 78 del 2015, nell’esclusivo interesse pubblico.
6.1. Nemmeno è sostenibile che l’innovazione di queste modalità , sol perchè priverebbero l’appellante della precedente posizione di esclusiva rispetto ad una tecnologia ritenuta dalla pubblica amministrazione ormai obsoleta o non pìù rispondente alle sue esigenze, conferirebbero all’operatore un interesse qualificato, oltre che differenziato, a contestare le medesime modalità  che la pubblica amministrazione, nell’esercizio della propria discrezionalità  tecnica, ha inteso far proprie.
6.2. Anche la discrezionalità  tecnica implica infatti un tratto di apprezzamento decisionale che non è sindacabile, quanto alla scelta delle stesse discipline o tecnologie di fondo, perchè è sempre riservato alla pubblica amministrazione un potere/dovere di opzione per l’una o per l’altra nel merito non contestabile da qualsivoglia soggetto dell’ordinamento, per quanto direttamente interessato al mercato di riferimento.
6.3. La qualificazione dell’interesse vantato dall’operatore economico, al fine di legittimarlo a contestare le scelte adottate dall’amministrazione sul piano tecnico e a conferirgli, quindi, una posizione di interesse legittimo azionabile avanti al giudice amministrativo, presuppone e richiede sul piano ordinamentale una diretta correlazione tra il potere attribuito dalla norma alla pubblica amministrazione e la posizione del soggetto, di modo che la discrezionalità  tecnica non possa essere correttamente esercitata se non dopo aver ponderato anche l’interesse sotteso a questa posizione prima di adottare la soluzione ritenuta migliore, pur nel margine di opinabilità  dettato dall’applicazione di discipline specialistiche.
6.4. Se, come nel caso di specie, la norma attributiva del potere prescinde da questa posizione, essendo preordinata – il che è incontestabile – al solo interesse pubblico all’adozione della tecnologia pìù progredita per la produzione della CIE, l’interesse dell’operatore economico a contestare l’adozione di questa tecnologia, in sè, non può dirsi qualificato dall’ordinamento, ancorchè esso sia differenziato rispetto alla platea degli altri soggetti destinatari dell’azione amministrativa: diversamente, ogni operatore nel mercato di riferimento potrebbe contestare qualsivoglia scelta dell’amministrazione che ritenga lesiva del proprio interesse economico per questa sola ragione, mentre detto interesse, in difetto di qualificazione, resta di mero fatto.
6.5. Quanto alle regole tassative che le stazioni appaltanti dovranno adottare, in conformità  alle previsioni dal decreto ministeriale contestato in questo giudizio, proprio per le ragioni appena espresse, l’asserita natura espulsiva di dette regole, nei confronti di LMC s.p.a., costituisce un assunto non condivisibile, in assenza di una situazione qualificata legittimante, e comunque non dimostrato, in quanto non risulta che essa abbia impugnato i singoli bandi, essendosi limitata a produrre, il 28 gennaio 2020, solo un elenco delle gare per l’affidamento e la fornitura di materiale per CIE, senza chiarire se dette gare abbiano effettivamente pregiudicato davvero la sua posizione e se i relativi bandi siano stati davvero impugnati.
6.6. Anche per questo, dunque, le censure di LMC s.p.a. appaiono, oltre che sfornite di una sicura situazione legittimante, anche di un concreto, apprezzabile e comunque sufficientemente dimostrato interesse a ricorrere.
6.7. Se non si può escludere che un operatore economico abbia interesse ad impugnare le prescrizioni dell’autorità  amministrativa che, per quanto dettate con atto generale, abbiano un immediato effetto espulsivo dello stesso operatore economico dal mercato delle gare pubbliche, ciò non si è verificato nel caso di specie perchè nemmeno è dato sapere se LMC s.p.a. abbia impugnato i successivi bandi contenenti le asserite disposizioni espulsive nei confronti della stessa, a dimostrazione del lamentato effetto escludente che discenderebbe per LMC s.p.a.
6.8. Di qui l’inammissibilità , anche per le ragioni esposte, del ricorso e dei motivi aggiunti proposti in prime cure.
7. In ogni caso, se anche si volesse prescindere dai superiori rilievi e, una volta riconosciuta una situazione di interesse legittimo tutelabile in capo all’odierna appellante, si dovesse sindacare nei limiti della ragionevolezza e della logicità  consentiti dall’ordinamento l’esercizio della discrezionalità  tecnica estrinsecatasi nei provvedimenti contestati, si dovrebbe comunque addivenire alla reiezione delle censure mosse in primo grado e riproposte con gli altri cinque motivi di appello per le seguenti, sintetiche, motivazioni.
8. Quanto al secondo motivo di appello (pp. 24-29 del ricorso), anzitutto, non è ravvisabile alcuno sviamento di potere negli atti impugnati.
8.1. L’odierna appellante, con una serie di argomentazioni tecniche, sostiene che la nuova CIE 3.0 costituirebbe una soluzione meno efficace e sicura rispetto a quella della vecchia CIE 2.0, non riducendo affatto i rischi di contraffazione, falsificazione, clonazione e furto di identità , assicurata invece dalla CIE 2.0, e deduce comunque che il sistema pubblico per la gestione dell’identità  digitale (SPID) e l’attuazione dell’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente (ANPR), necessari per il funzionamento della nuova CIE, non sono ancora stati portati a termine, tanto che risulterebbe ancor pìù evidente l’illegittimo, e sviato, modus agenti delle pubbliche amministrazioni appellate, che avrebbero consentito la messa in produzione della nuova CIE 3.0 anche in Comuni che non hanno ancora migrato sull’ANPR.
8.2. Le articolate deduzioni dell’appellante non possono trovare accoglimento.
8.3. La CIE 2.0 è una carta di identità  emessa presso Comuni cc.dd. sperimentatori e, a bordo della carta, è presente un chip “a contatti”, la cui lettura necessita, cioè, di un contatto elettrico e, sul retro, di una banda ottica, tecnologia esclusiva del gruppo HID Global, commercializzata in Italia da LMC s.p.a.
8.3.1. La banda ottica – in quanto tale – riporta, leggibili a vista, la foto del titolare, alcuni dati anagrafici e il codice fiscale e gli stessi dati sono, poi, riportati in modo codificato e leggibile solo con dei dispositivi speciali.
8.3.2. La scrittura della banda ottica avviene presso il Comune di emissione, attrezzato con speciali dispositivi di scrittura forniti da LMC s.p.a.
8.4. La CIE 3.0, in linea con i documenti di sicurezza pìù avanzati, è dotata di elementi di sicurezza sul supporto, è stampata centralmente in L. engraving (una tecnica che non utilizza inchiostri o pigmenti, ma brucia letteralmente l’interno della carta in modo irreversibile), ed è dotata di un chip senza contatti che assicura le stesse funzionalità  dei passaporti e dei permessi di soggiorno emessi in Europa.
8.4.1. La sicurezza di questa soluzione è garantita da certificazioni di sicurezza internazionali perchè la tecnica della CIE 3.0 consiste, come detto, nella bruciatura degli strati interni della carta ed è considerata, attualmente, la pìù sicura tecnica di stampa su documenti.
8.4.1. La CIE 3.0 rappresenta, insomma, la sintesi delle soluzioni pìù avanzate in termini di sicurezza sia logica sia fisica e, a riprova di ciò, è non a caso adottata dalla quasi totalità  dei Paesi aderenti all’Unione europea.
8.4.2. Si deve considerare che la sicurezza moderna su basa su algoritmi ritenuti sicuri a livello internazionale e non sui dispositivi necessari al loro uso.
8.5. La scelta, effettuata nel 2000, di prevedere una banda ottica sulla carta di identità  rispondeva, in quel tempo, all’esigenza di inserire un elemento legato alla persona e realizzato al L. presso il Comune di emissione.
8.5.1. La personalizzazione e, cioè, la stampa dei dati anagrafici e delle foto nonchè la memorizzazione dei dati sul microchipavveniva presso il Comune e le tecniche di stampa di allora non consentivano di realizzare tali elementi senza specifiche macchine industriali.
8.6. Ma negli ultimi anni i notevoli progressi tecnologici hanno consentito di realizzare ologrammi all’interno della struttura della carta (interlaver hologram) e stampare in L. direttamente negli strati interni della carta (L. engraving).
8.6.1. Dal 2006 sono sorti documenti conformi alle specifiche ICAO 9303, che permettono di memorizzare informazioni in formato interoperabile all’interno di un microchip e queste tecnologie hanno avuto una rapida diffusione, attese la loro portata innovativa e la loro comprovata efficacia.
8.7. Attesa la rapida obsolescenza della c.d. banda ottica, dunque, il suo utilizzo è rimasto confinato a poche tipologie di documenti.
8.8. La CIE 3.0 è stata dunque progettata al fine di garantire sia livelli che soluzioni di sicurezza svincolati anche da possibili limiti di disponibilità  commerciale.
8.8.1. L’utilizzo dell’interlaver hologram, combinato con la stampa in L. engraving della foto del titolare, determina un’unione inscindibile e non modificabile tra il dato e la carta su cui è apposto.
9. Non è dunque condivisibile, alla luce delle brevi osservazioni sin qui esposte, l’assunto dell’appellante, apodittico e autoreferenziale, secondo cui la nuova tecnologia della CIE 3.0 sarebbe meno sicura di quella, già sperimentata, della CIE 2.0, dovendosi aggiungere che anche il nuovo Reg. UE/2019/1157 ha definito le caratteristiche minime di sicurezza delle carte di identità  elettroniche, rilasciate dagli Stati membri, e tali caratteristiche coincidono con quelle della CIE 3.0, appena sintetizzate.
9.1. La nuova tecnologia adottata consente di superare, del resto, la situazione di lock in, determinata dal diritto di esclusiva vantato dall’odierna appellante, che impedisce alla stessa pubblica amministrazione di cambiare facilmente fornitore alla scadenza del periodo contrattuale perchè non sono disponibili le informazioni essenziali che consentirebbero ad un nuovo fornitore di subentrare al precedente in modo efficiente.
9.1. L’argomento dell’appellante, secondo cui un simile obiettivo proverebbe lo sviamento di potere degli atti impugnati, deve essere rovesciato perchè, anzi, è proprio il fatto che grazie ad essi, seppure con tempistiche certo non brevi, graduali, e richiedenti necessari adattamenti tecnologici, si esca da una situazione di stallo, determinata dal lock in, a garantire un miglior risultato per l’efficienza della pubblica amministrazione.
9.2. Diversamente ragionando, e per assurdo, ogni tentativo di superare l’obsolescenza tecnologica da parte della pubblica amministrazione dovrebbe essere ritenuto affetto da sviamento di potere perchè dannoso per i fornitori del prodotto obsoleto.
10. In ordine, poi e ancor sinteticamente, alle censure relative alla circostanza secondo cui la tecnologia della CIE 3.0 sarebbe stata adottata sul presupposto della sua coerenza con la rete SPID e con l’ANPR, non ancora completati, e per consentire la lettura del chip anche con la tecnologia touchless, di cui nessuna pubblica amministrazione sarebbe dotata, si deve osservare quanto segue.
10.1. La soluzione tecnologica adottata non si basa sul completamento di ANPR e di SPID, essendo la CIE 3.0 – al pìù – un elemento che consente di ottenere l’identità  digitale SPID accelerando il rilascio delle identità  digitali.
10.2. Quanto alla tecnologia di chip contactless, l’adozione di questa tecnologia, in fase di avvio, permette già la verifica automatica del documento CIE presso gli stessi punti dove viene utilizzato il passaporto, dotato della medesima tecnologia (come negli aeroporti di Fiumicino e Malpensa), e – quanto alle pubbliche amministrazioni e ai notai – la dotazione dei lettori necessari alla verifica del chip contactless avverrà  progressivamente, secondo una logica incrementale, via via che vi sarà  un volume sufficiente di CIE 3.0 circolanti, e laddove lo si ritenga necessario, atteso che la lettura delle informazioni presenti sul chip della CIE 3.0 e la verifica dell’autenticità  delle stesse può ben essere effettuata anche attraverso dispositivi di utilizzo comune, come, ad esempio, gli smartphoneo i tabletdotati di tecnologia NFC ed apposite applicazioni.
10.3. La censura, dunque, è infondata a va respinta nel suo complesso.
11. Con il terzo motivo (pp. 29-31 del ricorso) e il quinto motivo di appello (pp. 32-34 del ricorso) che, per la sostanziale identità  del loro contenuto argomentativo, possono essere congiuntamente esaminati, l’odierna appellante deduce che l’art. 10, comma 3, del d.l. n. 78 del 2015 prevede che l’emissione della CIE 3.0 sia riservata al Ministero dell’Interno nel rispetto della disciplina in materia di carte valori e, in base a questa disciplina detta dalla l. n 559 del 1966 (art. 2, commi 1 e 8), l’IPZS può svolgere le attività  affini, ausiliarie, connesse o strumentali rispetto alla produzione o alla fornitura della carta o delle carte valori, ma non certamente la conduzione della piattaforma informatica per la gestione dei dati nè la scrittura del documento di identità  ovvero, addirittura, l’invio tramite operatore postale in plichi recanti i sigilli di sicurezza IPZS, direttamente al titolare del documento.
11.1. Pertanto, queste attività  non rientrerebbero tra quelle che, ai sensi dell’art. 19, comma 2, del d. lgs. n. 163 del 2006, applicabile ratione temporis, possono essere oggetto di affidamento diretto, in quanto non sussiste una privativa legale a favore di IPZS, che è appunto limitata esclusivamente alla produzione e alla stampa di carta valori e non anche alla composizione e alla spedizione del documento formato sulla detta carta valori.
11.2. Queste attribuzioni di funzioni in via amministrativa costituirebbero una patente violazione del codice dei contratti pubblici, come avrebbe evidenziato anche l’ANAC nel suo parere.
11.3. Lo stesso IPZS, ciò di cui pure si duole l’appellante, ha evidentemente proceduto con affidamenti diretti e senza il previo esperimento di procedure ad evidenza pubblica per acquistare:
a) tutte le infrastrutture hardware da mettere a disposizione dei 205 Comuni di cui all’allegato 2 della circolare del Ministero dell’Interno del 10 giugno 2016;
b) tutti i servizi software per la realizzazione dell’infrastruttura informatica da mettere a disposizione del CNSD nonchè per i relativi servizi di manutenzione, con ogni ulteriore grave rischio per la sicurezza nazionale;
c) tutti i servizi e le forniture per la produzione e la spedizione di CIE 3.0.
11.4. Anche queste censure sono infondate.
11.5. Quanto alla prima di tali contestazioni, anzitutto, si deve osservare – come ha ben rilevato la sentenza impugnata – che l’ANAC, interpellata sul punto dal Ministero dell’Interno, con il parere n. 69/15 del 7 ottobre 2015 ha chiarito, con argomentazioni in toto condivise da questo Collegio al pari del primo giudice, che nel concetto di produzione e fornitura della carte di identità  elettronica possono includersi tutte le attività , anche strumentali e collaterali, concernenti la produzione e la fornitura del documento, inteso come supporto tecnico e informatico, incluse eventuali attività  di supporto alla sua diffusione come «la fornitura di servizi di supporto tecnico e informativo ai Comuni relativamente alle attività  e prodotti di competenza dell’Istituto» e proprio in quest’ambito si collocano le attività , oggetto di contestazione, per la loro strettissima connessione con il processo di produzione e di fornitura del documento elettronico, sicchè non si possono considerare autonome, ma rientranti
11.6. Di qui la piena legittimità  dell’affidamento di tali attività  all’IPZS ai sensi dell’art. 19, comma 2, del d. lgs. n. 163 del 2006 applicabile ratione temporis poichè, nel richiamare la normativa che attribuisce all’IPZS la competenza esclusiva in tema di «produzione e fornitura» delle carte valori» (art. 2, comma 1, della l. n. 559 del 1966), si deve ritenere, come ha fatto l’ANAC nel citato parere (seppure con l’esclusione delle attività  afferenti alla sicurezza nazionale), che l’unitarietà  del processo e le garanzie di sicurezza dell’intero ciclo di emissione del documento elettronico giustifichi la riconducibilità  delle predette attività , allo stato dell’evoluzione tecnologica, al concetto di produzione della carta d’identità  elettronica a salvaguardia anche di una pìù efficace governance dell’intera progettualità .
11.7. Quanto alla seconda di tali contestazioni, rivolta agli affidamenti a sua volta disposti dall’IPZS, si deve rilevare il radicale difetto di interesse rispetto ad essa, in quanto l’appellante non ha provato di avere un concreto interesse in ordine allo svolgimento delle gare, che si sono comunque svolte secondo le regole dell’evidenza pubblica o mediante adesione alle convenzioni Consip o mediante cottimi fiduciari nei limiti previsti dalla legge.
11.8. In ogni caso, a conferma di qualsivoglia carenza di interesse, non risulta nemmeno che l’odierna appellante abbia impugnato i bandi o gli atti di dette gare.
11.9. Di qui la reiezione anche del terzo e del quinto motivo di appello congiuntamente esaminati.
12. Infine, con il quarto motivo (pp. 31-32 del ricorso) e con il sesto motivo d’appello (pp. 34-35 del ricorso) che possono essere anch’essi esaminati in via congiunta, per la sostanziale identità  del loro contenuto argomentativo, l’odierna appellante contesta l’art. 14 del decreto ministeriale impugnato laddove, nel prevedere un piano di graduale rilascio della CIE 3.0, non ha disposto che si sarebbe dovuto continuare ad utilizzare la CIE 2.0, dettando una disciplina transitoria, a suo avviso, contraddittoria, incompleta e foriera di danno agli ingenti investimenti effettuati per il progetto della CIE 2.0, illegittimamente stravolto.
12.1. Anche queste censure devono essere respinte perchè, contrariamente a quanto assume LMC s.p.a., la tesi dell’appellante, volta a mantenere almeno presso i Comuni sperimentatori l’emissione della CIE 2.0 sino all’implementazione della CIE 3.0 su tutto il territorio, è evidentemente contraria ai principî di efficienza ed economicità , che devono guidare l’operato della pubblica amministrazione.
12.2. Nel caso di specie le criticità  del sistema di emissione della CIE 2.0 (problemi di tenuta del supporto, obsolescenza e difficile manutenzione delle infrastrutture tecnologiche componenti i sistemi centrali del Ministero dell’Interno – CNSD dedicate al circuito di emissione della CIE) sono state tali che senza l’adeguamento delle regole tecniche della CIE non sarebbe stato pìù possibile garantire il rilascio neppure presso i Comuni sperimentatori con il rischio di dover tornare alla versione cartacea.
12.3. Proprio al fine di garantire l’emissione della CIE senza soluzioni di continuità , dunque, è stato necessario avviare il dispiegamento delle postazioni per la CIE 3.0 dapprima presso i Comuni sperimentatori, in linea con quanto previsto dalla circolare del Ministero dell’Interno n. 10 del 10 giugno 2016.
12.4. Anche questi motivi, quindi, sono destituiti di fondamento.
13 L’appello deve essere respinto, conclusivamente, con la conferma della sentenza impugnata anche per tutte le ragioni sopra esposte, in quanto il ricorso e i motivi aggiunti, proposti in primo grado, sono inammissibili e, come detto, infondati anche nel merito.
13.1. Ne deriva che anche la domanda risarcitoria proposta dall’appellante, stante l’accertata legittimità  degli atti impugnati, debba essere respinta.
14. Le spese del presente grado del giudizio, attesa la complessità  delle motivazioni esposte e la novità  del caso, possono essere interamente compensate tra le parti.
14.1. Rimane definitivamente a carico di LMC s.p.a. il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da L. Memory Card s.p.a., lo respinge e per l’effetto conferma, anche ai sensi di cui in motivazione, la sentenza impugnata.
Compensa interamente tra le parti le spese di questo grado del giudizio.
Pone definitivamente a carico di L. Memory Card il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2020, con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
Solveig Cogliani, Consigliere