Procedimento amministrativo – Ordinanza di demolizione – Abusi edilizi – Garanzie partecipative endo-procedimentali – Inapplicabilità.

Il destinatario di un’ingiunzione demolitoria adottata in relazione ad interventi realizzati in assenza dei prescritti titoli abilitativi non può fondatamente dolersi della violazione delle garanzie partecipative endo-procedimentali di cui alla l. n. 241/1990.

Pres. Scala – Est. Santoro Cayro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 16217 del 2023, proposto da
Costantino Cilia e Casale Pepe Società Agricola A R.L., rappresentati e difesi dagli avvocati Sabrina Morelli e Gianluca Calistri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Palestrina, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alfonso Celotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Lazio, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

previa adozione di ogni più opportuna misura cautelare,

– della ordinanza n. 125 del 9 ottobre 2023, avente ad oggetto la “demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – art. 31 del DPR 380/2001 – art. 15 della l.r. 15/2008”, notificata ai ricorrenti in pari data;

– di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso, anche di estremi e contenuto ignoti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Palestrina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2023 la dott.ssa Francesca Santoro Cayro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Considerato che:

– il Sig. Costantino Cilia è proprietario di un lotto di terreno sito in Comune di Palestrina, concesso in locazione alla società agricola “Casale Pepe Società Agricola A R.L” (riconosciuta quale imprenditore agricolo), la quale, con S.C.I.A. del 13 ottobre 2017, comunicava al S.U.A.P. del Comune il proprio subingresso nell’attività di agriturismo precedentemente esercitata in loco dal titolare;

– l’immobile insiste in zona E, destinata ad usi agricoli (secondo la Tavola 13 del P.R.G. approvato con d.G.R. n. 4.339 del 8 ottobre 1979), con destinazione urbanistica “zona E – agricola” (secondo la Tavola 17 della Variante di Aggiornamento al P.R.G. e alle relative Norme Tecniche di Attuazione per la Salvaguardia del Territorio e per l’adeguamento dei Servizi Pubblici, approvata con d.G.R. n. 687 del 14 ottobre 2014, con assoggettamento alle prescrizioni dell’art. 30 delle N.T.A.), in area gravata da vincolo sismico, idrogeologico e paesaggistico ai sensi dell’art. 142, co. 1, lett. c) e in parte lett. g) d. lgs. n. 42/2004 (in quanto individuata come “protezione dei corsi d’acqua con fascia di rispetto” e “protezione delle aree boscate” secondo la Tavola B25/Foglio 375 del P.T.P.R. approvato nel 2021), oltre che sottoposta alla tutela sui Beni del Patrimonio Naturale e Culturale di cui agli artt. 143 del d. lgs. n. 42/2004 e 31-ter della L.R. n. 24/1998 (in quanto individuata come “Parchi Archeologici e Culturali” secondo la medesima Tavola B25/Foglio 375 del P.T.P.R.) e in parte soggetta alla tutela dell’Assetto Idrogeologico di cui all’art. 63 d. lgs. n. 152/2006, individuata come Area di Alta Attenzione – A4 secondo il Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico del Bacino Liri, Garigliano e Volturno, approvato con d.P.C.M. del 12 dicembre 2006;

– con ordinanza n. 125 del 9 ottobre 2023, notificata in pari data, il Comune di Palestrina ha intimato la demolizione di una serie di opere abusive insistenti sul lotto e ivi dettagliatamente descritte, tra cui due tettoie, diversi fabbricati, alcuni dei quali utilizzati come sala ristorazione (due di pertinenza di quello oggetto di Concessione Edilizia n. 73 del 24 agosto 2001 e uno in sopraelevazione del fabbricato oggetto di permesso di costruire n. 2 del 11 gennaio 2002), altro suddiviso in 8 appartamenti abitabili e un ulteriore fabbricato completamente rifinito utilizzato come box cavalli e magazzino, nonché ancora un manufatto con struttura in elevazione e copertura in legno, due campi da calcetto e un lago artificiale;

– trattasi di interventi realizzati in assenza del prescritto titolo abilitativo edilizio ex art. 10 d.P.R. n. 380/2001, oltre che delle necessarie autorizzazioni sismica, idrogeologica e paesaggistica, nonché del nulla osta sull’assetto idrogeologico di cui all’art. 31 delle N.T.A. del Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico del Bacino Liri, Garigliano e Volturno, da considerarsi abusivi anche in quanto comportanti una “trasformazione urbanistico edilizia dei terreni, a scopo edificatorio, di lottizzazione abusiva in violazione dell’art. 30 comma 1 del D.P.R. 380 del 6 giugno 2001 e s.m.i.”;

– con l’odierno ricorso, notificato e depositato nella medesima data del 6 dicembre 2023, il Sig. Cilia e la Società Casale Pepe sono insorti avverso la citata ordinanza, chiedendone l’annullamento previa sospensione dell’efficacia anche al fine di evitare gli effetti automatici traslativi di cui all’art. 31 TUE “per come recentemente interpretati dalla Adunanza Plenaria n. 16 del 2023”;

– in punto di fatto i ricorrenti riepilogano i titoli edilizi conseguiti in passato dal Sig. Cilia, rappresentando che, nel 2009, era stato chiesto il rilascio di un PUA finalizzato ad ampliare l’attività agricola svolta sui terreni in questione con realizzazione di una serie di immobili, sul quale sia il Comune che la competente Soprintendenza per i Beni Archeologici e Paesaggistici avevano espresso parere favorevole (v. rispettivamente nota prot. 5165 del 4 giugno 2009 e nota del 2 agosto 2010, entrambe versate in atti), precisando anche che, in data 5 dicembre 2023, è stata presentata istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001, unitamente ad un Piano di Utilizzazione Aziendale ex artt. 57 e 57-bis L.R. n. 38/1999, per alcuni dei fabbricati e/o manufatti oggetto dell’ingiunzione demolitoria, e puntualizzando, altresì, che “alcuni degli immobili indicati nell’ordinanza impugnata – e segnatamente i bungalow, la civile abitazione ed il fabbricato di cui al punto 6 dell’ordinanza – verranno spontaneamente demoliti dagli odierni ricorrenti”;

– in diritto formulano tre motivi, sub specie di “I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 7 della legge n. 241/1990 – Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, irragionevolezza manifesta, sviamento di potere”, “II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 7 della legge n. 241/1990 – Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, irragionevolezza manifesta, sviamento di potere” e “III. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 del Protocollo Addizionale alla CEDU. – Violazione e/o falsa applicazione del principio di proporzionalità, sancito all’art. 5, par. 4, del Trattato UE – Violazione e/o falsa applicazione del principio dell’affidamento – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 21-nonies della legge n. 241/90 – Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per totale carenza istruttoria, gravi errori nei presupposti, illogicità manifesta, sviamento di potere”;

– il Comune di Palestrina si è costituito in giudizio con atto del 13 dicembre 2023, instando, con la memoria del successivo 16 dicembre, per l’integrale rigetto del ricorso (e della connessa domanda cautelare) in ragione della infondatezza di tutte le doglianze dedotte, avuto riguardo alla natura abusiva degli interventi in contestazione e all’impossibilità di una loro regolarizzazione postuma, precisando, altresì, che il provvedimento oggi gravato faceva seguito ad ulteriori ordinanze di demolizione emesse in passato per altre opere abusive (v. ordinanze n. 188 del 26 agosto 2009 e n. 54 del 1° marzo 2013) e che l’esercizio dell’attività di agriturismo denominata “Agriturismo Casale Pepe” è stato sospeso con ordinanza n. 128 del 16 ottobre 2023 (sulla quale pende parallelo giudizio incardinato dinanzi a questo Tribunale, che ha rigettato la domanda cautelare con ord. n. 7628/2023);

– la Regione Lazio, pur evocata in giudizio, non si è costituita;

– alla camera di consiglio del 19 dicembre 2023, fissata per la trattazione della richiesta di sospensiva (a seguito dell’abbreviazione dei termini concessa con decreto presidenziale n. 7736/2023 del 7 dicembre 2023), è stato dato avviso alle parti in merito alla possibilità di definire la causa con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., e il ricorso è stato trattenuto in decisione;

Ritenuto che:

– il gravame è infondato;

– quanto alla doglianza dedotta con il primo mezzo, con cui i ricorrenti lamentano la mancata comunicazione di avvio del procedimento, in asserita violazione dell’obbligo di cooperazione e buona fede sancito in via generale dall’art. 1, co. 2-bis della legge n. 241/1990 e tenuto conto della circostanza che “la mera irregolarità che contraddistingue (peraltro solo) alcuni fabbricati sarebbe stata agevolmente sanabile, come poi in effetti è avvenuto con la presentazione dell’istanza ex art. 36 e del relativo PUA, senza alcun bisogno di prevederne la demolizione”, tali deduzioni si infrangono contro il granitico indirizzo giurisprudenziale, ampiamente condiviso anche da questa Sezione, secondo cui l’ordinanza di demolizione, costituendo un atto doveroso e vincolato emesso all’esito di un mero accertamento tecnico della consistenza delle opere realizzate e del carattere abusivo delle medesime, non deve essere preceduta dall’avviso di avvio del relativo procedimento (cfr. tra le più recenti T.A.R. Lazio, II quater, 4 dicembre 2023, n. 18165), con la conseguenza che, da un lato, l’apporto partecipativo dell’interessato non può arrecare alcuna utilità, mentre, dall’altro, l’amministrazione non è comunque tenuta ad “avvisarlo” della possibilità di una regolarizzazione postuma ai sensi del citato art. 36 [cfr. Corte cost., 16 marzo 2023, n. 42, par. 3.1.2., secondo cui “Il legislatore impone all’autorità comunale di ordinare la demolizione delle opere abusive, senza gravarla della previa verifica della loro sanabilità (da ultimo, Consiglio di Stato, sezione settima, sentenza 12 dicembre 2022, n. 10897), e, piuttosto, pone in capo al privato – che, violando la legge, ha omesso di chiedere preventivamente il necessario titolo edilizio e si è, così, sottratto al previo controllo di conformità alla pianificazione urbanistica – l’onere di proporre l’istanza di sanatoria e quello di impugnare il suo eventuale diniego, anche tacito”];

– in altri termini, il destinatario di un’ingiunzione demolitoria adottata in relazione ad interventi realizzati in assenza dei prescritti titoli abilitativi non può fondatamente dolersi della violazione delle garanzie partecipative endo-procedimentali di cui alla l. n. 241/1990;

– peraltro, nel caso di specie la natura abusiva delle opere di cui è stata ingiunta la demolizione (o comunque, della gran parte di esse) è conclamata e indiscutibile, per essere state le medesime fatte oggetto di una richiesta di accertamento di conformità ex art. 36 TUE presentata in data 5 dicembre 2023, a comprova del fatto che i ricorrenti erano ben consapevoli della necessità di un titolo abilitativo edilizio (alle pagg. 6 e 7 del ricorso sono dettagliatamente descritti i manufatti per i quali è stata chiesta la sanatoria), a tacere delle ulteriori autorizzazioni/nulla osta necessari/e in ragione dei molteplici vincoli che insistono sull’area (come puntualmente riepilogati sia nella parte motiva dell’ordinanza, sia nella memoria illustrativa depositata dalla difesa comunale);

– sicchè è del tutto priva di pregio anche la specifica circostanza (evidenziata sempre con il primo mezzo) che “gli immobili oggi definiti come abusivi erano stati in realtà realizzati al fine di attuare il PUA del 2009, sul quale la medesima Amministrazione si era espressa favorevolmente, al pari della Soprintendenza”, considerato peraltro che lo stesso parere comunale favorevole al rilascio del PUA testualmente precisava che “successivamente verrà richiesta ulteriore documentazione necessaria per il rilascio del relativo Permesso di costruire (…)” (cfr. doc. 8 allegato al ricorso), con ciò chiaramente esplicitando la necessità di conseguire un idoneo titolo edilizio;

– quanto al secondo mezzo, con esso la parte lamenta che sono stati attinti dall’ingiunzione anche manufatti che “non abbisognavano affatto di titoli edilizi”, quali segnatamente i due campi di calcetto, il lago artificiale e la tettoia aperta su tutti i lati, deducendo al riguardo che il “lago artificiale” sarebbe “in realtà (…) un semplice bacino di raccolta delle acque piovane, evidentemente funzionale all’attività agricola. L’aver adibito un simile bacino all’utilizzo saltuario della pesca non costituisce una attività edilizia sottoposta al previo rilascio del titolo”, la tettoia di cui al punto 1 dell’ordinanza sarebbe “inidonea ad ampliare la volumetria dell’immobile”, mentre quanto ai campi da calcetto si sostiene che “al di là del fatto che gli stessi verranno riconvertiti, nel nuovo PUA, al pascolo del bestiame, di certo vi è che la mera predisposizione di uno spazio per consentire agli ospiti dell’agriturismo di praticare il gioco del calcio, senza la realizzazione di infrastrutture che impattano sul contesto generale come ad esempio l’illuminazione artificiale, non rappresenta un’attività sottoposta al rilascio di un previo titolo edilizio”;

– trattasi di asserzioni che non solo alludono ad evenienze future ed eventuali (quale la parziale “riconversione” delle strutture), le quali non possono in alcun modo inficiare la legittimità dell’ordine demolitorio, ma comunque restano generiche, non consentendo di superare la constatazione fattuale che gli interventi in esame concretano una stabile alterazione dell’assetto del territorio, in un’area oltretutto plurivincolata, in considerazione delle loro non irrilevanti dimensioni e consistenza, come puntualmente descritte sia nell’ordinanza sia nella relazione di accertamento del SUE prot. n. 25513/2023 del 21 settembre 2023, versata in atti dalla difesa comunale (nel dettaglio, la tettoia presenta una struttura in elevazione in pilastri di cemento e copertura in legno, con dimensione planimetrica di circa 22,50 metri per 6,00 metri e altezza compresa tra un minimo di circa 3,70 metri e un massimo di circa 4,20 metri, mentre i campi da calcetto e il laghetto artificiale, rispettivamente utilizzati per attività sportiva e dilettantistica, presentano nell’ordine una dimensione di metri quadrati 5.700, 2.500 e 1.000);

– peraltro, le difese di parte omettono di considerare che le opere insistono in area tutelata anche sotto il profilo paesaggistico ai sensi del d. lgs. n. 42/2004, sicché non può che richiamarsi il granitico indirizzo giurisprudenziale secondo cui la realizzazione di opere edilizie in area vincolata in assenza di autorizzazione paesaggistica obbliga l’amministrazione comunale, ai sensi di quanto espressamente previsto dall’art. 27, comma 2 d.P.R. n. 380/2001, ad irrogare la più grave delle sanzioni ivi previste, ossia quella demolitoria di cui all’art. 31, e ciò a prescindere dal regime autorizzatorio eventualmente disatteso e, quindi, finanche nell’ipotesi di attività edilizia libera (cfr. T.A.R. Lazio, II quater, 15 marzo 2022, n. 2924);

– ciò in disparte il fatto che nella relazione tecnica allegata alla richiesta di accertamento di conformità, prodotta in atti dai ricorrenti, tra gli immobili oggetto della regolarizzazione – “fabbricati, annessi e pertinenze agricole essenziali per lo svolgimento delle attività agricole e agrituristiche, oggetto di Ordinanza n. 125/2023” – sono espressamente inclusi anche due degli interventi asseritamente realizzabili in edilizia libera, ossia “la realizzazione di una tettoia aperta su 4 lati per il ricovero dei capi allevati, con struttura portante in pilastri in c.a. e copertura in legno a due falde, denominata G di mq. 122,47 (rif. punto 1 dell’Ordinanza n. 125/2023)” e il “laghetto avente funzione di riserva idrica per le operazioni di irrigazione degli orti e di approvvigionamento idrico per gli animali (rif. punto 9 dell’Ordinanza n. 125/2023)”;

– quanto, poi, all’ultima delle censure dedotte con il ricorso, con cui i ricorrenti lamentano che l’ordine demolitorio sarebbe stato irrogato in violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, sancito dalle fonti sovranazionali e ribadito dalla giurisprudenza interna, essendo i manufatti in contestazione solo “formalmente irregolari, in quanto privi di previo titolo edilizio, ma certamente la loro realizzazione non si pone in contrasto con il regime urbanistico delle aree agricole”, come attesterebbe l’avvenuto rilascio, già nel 2009, del parere comunale favorevole al rilascio del PUA, si rimanda a quanto sopra evidenziato in merito alla natura vincolata e doverosa del potere di repressione degli abusi edilizi, che non trova ostacolo in un’eventuale loro conformità alla disciplina urbanistico-edilizia vigente, venendo in rilievo esclusivamente l’assenza di un titolo abilitativo idoneo, il cui necessario conseguimento, peraltro, era assunto come presupposto anche dal prefato parere favorevole (come sopra precisato);

– va puntualizzato che la questione della regolarizzabilità postuma dei manufatti in contestazione (su cui la memoria comunale si sofferma, al fine di escluderla) resta esclusa dal perimetro dell’accertamento contenuto nella presente sentenza, essendo allo stato ancora pendente il (distinto) procedimento avviato con la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità ex art 36 TUE;

– in conclusione, il ricorso va rigettato;

– le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo a favore del resistente Comune, mentre nulla si dispone nei confronti della Regione Lazio, non costituita in giudizio;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna i ricorrenti, in solido tra loro, a rifondere al Comune di Palestrina le spese di lite, che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre rimborso forfetario spese generali al 15%, Iva e c.p.a. come per legge. Nulla spese nei confronti della Regione Lazio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Donatella Scala, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Referendario, Estensore

Vincenzo Sciascia, Referendario

L'articolo Sull’impossibilità per il destinatario di un’ingiunzione demolitoria di lamentare la violazione delle garanzie partecipative endo-procedimentali di cui alla l. n. 241/1990. proviene da Giustamm.