190 Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/numero-provvedimento/190/ Sat, 09 Oct 2021 18:47:47 +0000 it-IT hourly 1 https://wordpress.org/?v=6.9.4 https://www.giustamm.it/wp-content/uploads/2021/04/cropped-giustamm-32x32.png 190 Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/numero-provvedimento/190/ 32 32 REDAZIONE – Approfondimento tematico – 27/9/2020 n.190 https://www.giustamm.it/giurisprudenzaquattro/redazione-approfondimento-tematico-27-9-2020-n-190/ Sat, 26 Sep 2020 22:00:00 +0000 https://www.giustamm.it/giurisprudenzaquattro/redazione-approfondimento-tematico-27-9-2020-n-190/ REDAZIONE – Approfondimento tematico – 27/9/2020 n.190

“La nozione di “operatore economico” prescinde dalla forma giuridica rivestita dall’ente.” – nota a CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA – DECIMA SEZIONE- Sentenza 11 giugno 2020, n. C-219/19  di Alessandra Petronelli La nozione di “operatore economico” prescinde dalla forma giuridica rivestita dall’ente.” – nota a CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA

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“La nozione di “operatore economico” prescinde dalla forma giuridica rivestita dall’ente.” – nota a CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA – DECIMA SEZIONE- Sentenza 11 giugno 2020, n. C-219/19  di Alessandra Petronelli

La nozione di “operatore economico” prescinde dalla forma giuridica rivestita dall’ente.” –
nota a CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA – DECIMA SEZIONe – Sentenza 11 giugno 2020, n. C-219/19 
di Alessandra Petronelli
Prologo
L’art. 19, paragrafo 1, e l’articolo 80, paragrafo 2, della direttiva n. 2014/24, letti alla luce del considerando 14 della medesima direttiva, devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale che esclude – per enti senza scopo di lucro – la possibilità  di partecipare a una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico di servizi di ingegneria e di architettura, sebbene tali enti siano abilitati, in forza del diritto nazionale, ad offrire i servizi dell’appalto di cui trattasi.
Tanto è stato stabilito dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea, Sez. X, sentenza 11/06/2020, C-219/19.
Pronunciandosi in linea con le precedenti sentenze sul tema, la Corte di Giustizia ha ribadito che la nozione di operatore economico deve essere interpretata in “senso ampio” e che il diritto degli Stati membri non può restringere la platea dei soggetti giuridici che possono partecipare alle procedure ad evidenza pubblica.
A prescindere, dunque, dalla forma giuridica rivestita, l’operatore economico abilitato a svolgere determinate prestazioni deve poterle rendere anche a favore di committenti pubblici.

La vicenda in esame
Ai fini della partecipazione ad una gara d’appalto, la Parsec – fondazione privata senza scopo di lucro – presentava all’ANAC domanda di iscrizione nel casellario nazionale degli operatori economici abilitati a prestare “servizi di architettura ed ingegneria”.
Non rientrando in alcuna delle categorie previste dall’art. 46 del Codice appalti, l’ANAC disponeva il diniego all’iscrizione, avverso il quale la Parsec proponeva ricorso al T.A.R. Lazio.
Il T.A.R. Lazio sospendeva il procedimento in parola e sollevava questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di Giustizia rilevando, in particolare, che:
1. la mancata iscrizione al casellario impedirebbe, alla stazione appaltante, di verificare le caratteristiche professionali degli organismi che intendono presentare un’offerta;
2. il legislatore italiano, nell’adottare l’art. 46 del Codice Appalti, avrebbe consapevolmente optato – con riguardo ai servizi di ingegneria e architettura – per una nozione pìù restrittiva di operatore economico;
3. tale restrizione si giustificherebbe alla luce della “presunzione” secondo cui i soggetti che erogano tali servizi in via continuativa, a titolo professionale e remunerato, presentano un pìù elevato grado di affidabilità , assicurando la continuità  della pratica e dell’aggiornamento professionale.

L’iter logico argomentativo seguito dalla Corte di Giustizia
Il diritto eurounitario si fonda su una definizione ampia dei soggetti giuridici che possono legittimamente partecipare alle procedure di aggiudicazione degli appalti, di talchè la nozione pìù restrittiva di cui alla normativa italiana non può trovare accoglimento nel diritto dell’Unione.
In primo luogo, il governo italiano non ha dimostrato l’esistenza di alcuna correlazione tra il livello di professionalità  e la qualità  del servizio – da un lato – e la forma giuridica nella quale è costituito l’operatore economico che fornisce tale servizio – dall’altro.
In ordine, poi, alla “presunzione” circa la maggiore affidabilità  di coloro che erogano i servizi in argomento in via continuativa, a titolo professionale e remunerativo, la stessa è incompatibile con la giurisprudenza della Corte secondo cui, qualora un ente sia abilitato in forza del diritto nazionale ad offrire sul mercato servizi di ingegneria e di architettura nello Stato membro interessato, esso non può vedersi negato il diritto di partecipare ad una procedura di appalto pubblico avente ad oggetto la prestazione degli stessi servizi (Corte di Giustizia C.E., sez. IV, 23.12.2009, C-305/08).
Da ultimo, anche il legislatore comunitario si è dimostrato sensibile alla necessità  che gli operatori economici presentino un elevato grado di professionalità , ma lo ha fatto prevedendo la possibilità  di obbligare le persone giuridiche ad indicare – nell’offerta o nella domanda di partecipazione – il “nome” e le “qualifiche professionali” delle persone incaricate di fornire la prestazione, ma non anche la “forma giuridica”.
La nozione di operatore economico, in definitiva, prescinde dalla forma giuridica nella quale l’ente ha scelto di operare.

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Il principio del legittimo affidamento: i riflessi sul riparto tra le giurisdizioni (nota a Cass., Sez. Un. civ, sent. n. 8236 del 28 aprile 2020) a cura di Maria Cerreto. COMPORTAMENTI DELLA P.A. – AFFIDAMENTO DEL PRIVATO – RESPONSABILITA’ DELLA P.A. – CONTATTO SOCIALE QUALIFICATO – GIURISDIZIONE DELL’A.G.O.  Le Sezioni

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Il principio del legittimo affidamento: i riflessi sul riparto tra le giurisdizioni (nota a Cass., Sez. Un. civ, sent. n. 8236 del 28 aprile 2020) a cura di Maria Cerreto.

COMPORTAMENTI DELLA P.A. – AFFIDAMENTO DEL PRIVATO – RESPONSABILITA’ DELLA P.A. – CONTATTO SOCIALE QUALIFICATO – GIURISDIZIONE DELL’A.G.O.
 

Le Sezioni Unite, con sentenza del 28 aprile 2020, n. 8236, affermano la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda risarcitoria per il danno derivante da lesione dell’affidamento nella correttezza dell’azione amministrativa, affermando che la responsabilità  della P.A. ha in tal caso natura contrattuale da contatto sociale qualificato.

Codice ISSN:
1972-3431

Il principio del legittimo affidamento: i riflessi sul riparto tra le giurisdizioni (nota a Cass., Sez. Un. civ, sent. n. 8236 del 28 aprile 2020)

 

a cura di Maria Cerreto. 

 

1. Premessa. 2. Il fatto. 3. Il petitum. I comportamenti della p.a. 4. La giurisdizione sul danno da legittimo affidamento su provvedimento amministrativo favorevole. 5. La causa petendi. La doppia natura del principio di affidamento. 5.1. L’affidamento legittimo. 5.2. L’affidamento in comportamento. 6. La natura della responsabilità  della pubblica amministrazione. 7. Profili di giurisdizione.
  1. Premessa.
Con sentenza n. 8236 del 28 aprile 2020, le Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione, hanno risolto il quesito di giurisdizione relativo alla domanda di risarcimento dei danni subiti dal privato che abbia incolpevolmente fatto affidamento su una situazione ingenerata da comportamenti della p.a. “non essenziali” al perseguimento del fine descritto dalla norma attributiva del potere (cd. comportamenti interlocutori). 
La risposta della Suprema Corte, si uniforma all’orientamento inaugurato da tre ordinanze gemelle del 2011 (nn. 6594, 6595 e 6596), e confermato da Sezioni Unite n. 17586/2015, che devolve le controversie relative al risarcimento dei danni da lesione del legittimo affidamento – sia pure in tema di provvedimento amministrativo favorevole, ritirato successivamente in autotutela o annullato dal g.a. in via giurisdizionale – alla cognizione del giudice ordinario. 
Tali fattispecie, infatti, sono unificate da una “responsabilità  da comportamento” della p.a., slegata dall’esercizio di un potere autoritativo; che non riguarda la legittimità  degli atti posti in essere dalla p.a. e non richiede l’annullamento di essi, in quanto si fonda sull’unico presupposto della lesione dell’affidamento dell’altro nella fase di contatto, tra p.a. e privato.
In questa prospettiva, ci si trova al cospetto di una responsabilità  che sorge anche quando la p.a., sussistendone i presupposti, ricorra legittimamente in autotutela (annullamento e revoca), distinguendola ovviamente da quei casi nei quali vi è una responsabilità  per lesione di un interesse legittimo, che ha come presupposto fondamentale un vizio di legittimità  dell’atto. 
Si apprezza immediatamente la portata dell’ampliamento della posizione giuridica del cittadino che viene “a contatto” con la pubblica amministrazione. La ricerca di un continuo riequilibrio tra le parti, il cui ago è rappresentato dalla “clausola generale” del sistema ordinamentale: la buona fede oggettiva che abbraccia sia un dovere negativo di non gabellare gli altri con la menzogna o la reticenza, sia un dovere positivo di comportamento collaborativo verso gli altri, che si specifica di volta in volta in relazione al contesto in cui opera (alle qualità  dei soggetti, alle circostanze del fatto e alla natura degli interessi coinvolti). 
Tale comportamento di solidarietà  sociale, ex art. 2 Cost., si intensifica e si rafforza, trasformandosi, in un “dovere di protezione” quando tra i consociati si instaurano “momenti relazionali” socialmente o giuridicamente “qualificati” tali da generare ragionevoli affidamenti sulla condotta corretta e protettiva altrui. Tale rapporto di fiducia, si fonda, principalmente, sulla reputazione del soggetto che esercita l’attività  professionale, la funzione amministrativa appunto, e che dunque, finisce per prescindere totalmente dall’esistenza di una trattativa formale tra le parti o dal livello avanzato di essa.
La frattura di questo rapporto di fiducia non può, allora, risiedere nel generico neminem laedere, ma in un rapporto pìù stretto tra le parti in cui una affida i propri beni della vita alla correttezza, alla professionalità  nelle mani dell’altro. È un rapporto qualificato che non può che essere “di natura contrattuale”. 
Questo accordo tacito di fiducia tra le parti, inevitabilmente si riflette sul riparto di giurisdizione, perchè la partita si gioca interamente sul “piano paritario” del “comportamento” tenuto dalle parti e l’arbitro deve essere esterno ad esse. 
  1. Il fatto. 
Il caso, sottoposto all’esame delle Sezioni Unite, trae origine dalla proposizione di un regolamento preventivo di giurisdizione (ex art. 41 c.p.c.), da parte del Comune di Livigno, su una richiesta di risarcimento dei danni avanzata da una società  di costruzioni per il falso affidamento ingenerato nel privato all’ottenimento di un provvedimento favorevole.
In particolare, il Comune, era convenuto in giudizio perchè con un comportamento “ondivago” e protratto nel tempo (consistito in rassicurazioni, pareri positivi, richieste di miglioramenti, consigli sulla documentazione da presentare, provvedimenti anche favorevoli), oltre a violare i termini di conclusione del procedimento, aveva ingenerato delle aspettative favorevoli nel rilascio di un permesso di costruire, di fatto mai concesso, con conseguente dispendio di tempo e di denaro per la società .
La novità  del caso all’esame del Collegio, riguarda l’ampliamento delle fattispecie sottoposte alla giurisdizione del giudice ordinario per la lesione del principio di affidamento, quando questo derivi non da un provvedimento ampliativo (poi legittimamente annullato), nè dalla perdita di chance di ottenere un provvedimento favorevole (pacificamente mai emesso), ma “dall’aspirazione a che la pubblica amministrazione agisca – nei rapporti con il privato –  secondo i principi generali di correttezza e buona fede”. 
  1. Ilpetitutm. Risarcimento dei danni da comportamento della p.a.
Le Sezioni Unite, prima di risolvere la questione di giurisdizione, hanno dovuto inevitabilmente circoscrivere e correttamente collocare l’oggetto della controversia. 
Anzitutto, il Supremo Consesso, ritiene infondato l’assunto, avanzato dal Comune, secondo cui la controversia apparterebbe alla giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, lett. a), n.1, c.p.a, che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del g.a. tutte le controversie in materia di risarcimento del danno ingiusto derivante da lesione dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo di cui all’art. 2 bis, co. 1, L. n. 241/1990.
Ed invero, l’oggetto della domanda avanzata dal privato, non consiste in una richiesta di risarcimento dei danni derivanti dalla violazione dei termini procedimentali. L’esigenza di tutela risarcitoria, non riguarda direttamente la lesione di diritti maturati “nell’attesa” e nel silenzio della pronuncia della pubblica amministrazione. La società  di costruzioni, non lamenta un pregiudizio alla propria integrità  patrimoniale derivante dall’attesa di un responso della p.a. (C.d.S. nn. 358 e 5810 del 2019).
Il privato, non lamenta un silenzio tenuto dalla p.a., ma anzi di un comportamento “attivo” che ha ingenerato un incolpevole affidamento non solo ad ottenere una risposta, ma ad ottenere anche un esito positivo del procedimento. La società , si duole, del fatto che nell’attesa del provvedimento, il Comune (per il tramite dei suoi organi ed uffici) abbia, con un comportamento propulsivo, ingenerato un affidamento del privato ad ottenere il provvedimento favorevole; affidamento leso nel momento in cui, dopo aver anche riconosciuto la valenza di opera pubblica del bene da costruire, dopo cinque anni, la p.a. fa dietro frontà modificando il proprio orientamento. 
È evidente che l’affidamento del privato all’ottenimento del provvedimento favorevole, ingenerato dai comportamenti scorretti della p.a. ha minato la libertà  di autodeterminazione del privato. Ed invero, l’affidamento nei comportamenti della p.a. ha portato il privato a fare delle scelte negoziali che inevitabilmente si sono tradotte in una lesione del patrimonio. 
Pìù articolato è stato il discorso che ha avuto ad oggetto l’assunto del Comune secondo cui la controversia dovrebbe rientrare nelle materie sottoposte alla giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, lett. f), c.p.a.,norma che attribuisce alla giurisdizione esclusiva tutte le controversie aventi ad oggetto “atti e provvedimenti” delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio.
La difficoltà  risiede nel muoversi correttamente nella eterogenea categoria dei comportamenti della p.a., capace di contenere ipotesi molto diverse tra di loro, che possono intercettare tanto la giustizia ordinaria che quella amministrativa. 
Ebbene, i comportanti della p.a. possono essere suddivisi in comportamenti aventi valore provvedimentale e comportamenti non aventi valore provvedimentale. 
All’interno della prima categoria si collocano tutti quei comportamenti che consistono nell’esercizio di un potere autoritativo della p.a. e che si sostanziano nell’emanazione di provvedimento espresso o tacito. Tali comportamenti pacificamente rientrano nella disposizione di cui all’art. 7 comma 1 c.p.a., che devolve alla giurisdizione del g.a. le questioni riguardanti provvedimenti, atti, accordi e comunque i comportamenti riconducibili all’esercizio di tale potere (tra cui, ad esempio, rientrano le ipotesi di silenzio cd. significativo).
Nell’ambito dei comportamenti aventi valore non provvedimentale è, invece, possibile operare una bipartizione, sulle orme delineate da due importanti arresti della Corte Costituzionale (n. 204/2004 e n. 191/2006), al fine di chiarire quali, tra questi comportamenti, possano essere ricondotti nel comma 1 dello stesso art. 7 che, nella giurisdizione del g.a., annovera anche tutti quei comportamenti solo “mediamente collegati” all’esercizio del potere. 
A fronte delle difficoltà  sorte, per correttamente individuare i comportamenti collegati, sia pur mediatamente, al provvedimento, è intervenuta la giurisprudenza che ha fornito un criterio interpretativo fondato sulla distinzione tra comportamenti collegati all’esercizio di un potere autoritativo e comportamenti non collegati all’esercizio di un potere autoritativo. Mentre i primi sono sottoposti alla giurisdizione del g.a., i secondi rispondono alla giurisdizione del g.o.
 L’esistenza del potere va individuato in una previsione di legge o giustificato da essa. 
Per cui sono comportamenti non provvedimentali collegati all’esercizio di un potere: a) i poteri di autotutela esecutiva della p.a. (che trovano la loro giustificazione nell’esistenza di un provvedimento a monte); b) le ipotesi di silenzio non significativo della p.a. (perchè rappresentando una mera inerzia, costituiscono l’esatto opposto dell’esercizio del potere); c) i poteri autoritativi della p.a. caratterizzati da una carenza di potere in concreto (cioè affetti da vizi gravi di illegittimità  del provvedimento a monte, tali da diventare comportamenti materiali solo apparentemente scollegati dall’esercizio del potere; si pensi ad una espropriazione per pubblica utilità , il cui decreto di esproprio è viziato).
Sono comportamenti non provvedimentali e scollegati dall’esercizio di un potere, tutti quei comportamenti che non trovano giustificazione in una previsione di legge, caratterizzati cioè da una carenza di potere in astratto. Ad esempio costituisce mero comportamento materiale l’espropriazione della p.a. in assenza di una dichiarazione di pubblica utilità  a monte.
All’interno di tale categoria, vanno annoverati anche tutti quei comportamenti della p.a. che costituiscono soltanto “l’occasione” dell’esercizio del potere e che dunque, non sono una manifestazione di esso (S.U. n. 2052/2016, nella quale la Suprema Corte, ha affermato la giurisdizione del g.o. in relazione ad una condotta della p.a. che ha provocato dei danni ai proprietari confinanti con il bene legittimamente espropriato). 
 
Tale impostazione, la si ricava proprio dalla lettura di cui all’art. 7 co. 1 c.p.a., che, nel devolvere al g.a. i comportamenti “anche mediamente collegati all’esercizio del potere”, ha individuato il discrimen tra giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria nella esistenza di una norma che attribuisca il potere alla p.a. di agire autoritativamente. 
 
Il caso sottoposto all’esame della Corte, solo “apparentemente”, si colloca nell’ambito dei comportamenti provvedimentali, tale per cui, dovrebbe derivarne la giurisdizione del g.a. ai sensi degli artt. 7 co.1 e 133 lett.f). Ed infatti, il Comune, è titolare del potere di rilasciare un provvedimento ampliativo a favore del privato. Tuttavia, il petitum non riguarda “le forme di esercizio del potere”, la mancata concessione del provvedimento ampliativo, poi deluso dal diniego finale (del quale non viene messa in discussione la legittimità ), ma il comportamento tenuto dalla p.a., solo “in occasione” dell’esercizio di un potere. 
 
In altri termini, i comportamenti, che si collocano nell’ambito dell’agereautoritativo della p.a., possono avere una duplice natura: vi sono dei comportamenti indispensabili al raggiungimento del risultato, cioè funzionali all’esercizio di un determinato risultato e per i quali l’amministrazione, o chi per essa, è libera di scegliere la forma, quale diretta espressione della sua discrezionalità  nel raggiungimento del fine descritto dalla norma attributiva del potere. 
Vi sono, perà², poi, altri comportamenti che si pongono in relazione all’esercizio del potere, ma che sono solo “serventi” ad esso; cioè che non rappresentano una delle forme descritte dalla norma per l’esercizio discrezionale del raggiungimento del fine, ma sono solo delle condotte, degli atteggiamenti (dei meri comportamenti) che l’amministrazione tiene nei confronti del privato, nell’ottica di “quel dialogo trasparente” tra p.a. e cittadino, tanto anelato dal diritto amministrativo moderno. Ed è qui che si colloca l’insieme delle regole e comportamentali della p.a., perchè il principio di buona fede “non rappresenta il fine” della pubblica amministrazione, ma “il modo” per raggiungere il fine. 
 
Ne consegue, in termini di riparto di giurisdizione, che al giudice della funzione amministrativa, devono attribuirsi tutte le domande di risarcimento che si pongano in rapporto di causalità  con l’esercizio del potere pubblico (legittimo o illegittimo); mentre resta riservato al giudice ordinario il risarcimento dei danni provocati da “comportamenti” della p.a. che non trovano rispondenza nell’esercizio del potere e che, dunque, hanno dei riflessi in materia civilistica o addirittura penalistica. 
 
Da tale impostazione, è evidente che la responsabilità  da comportamenti interlocutori “non essenziali” alla finalità  dell’esercizio del potere – quali ad esempio rassicurazioni (fornite dal Comune di Lignano al momento dell’acquisto di fondi), pareri favorevoli (sulle possibilità  edificatorie) e consigli dati per posta elettronica (quali sostituire una PAC con richiesta di permesso di costruire, rinunciando ad essa, per poi chiedere la presentazione di una nuova PAC) – non sono espressione di un potere autoritativo della p.a., pur collocandosi in un complesso procedimentale. E dunque, sfuggono dalla giurisdizione esclusiva provvedimentale di cui all’art. 133, lett.f), cpa. 
 
  1. La giurisdizione sul danno da legittimo affidamento in provvedimento amministrativo favorevole.
 
Inquadrato il tema tra i danni da “mero comportamento” e non da comportamento o provvedimento espressione di un potere autoritativo, le Sezioni Unite, si occupano, nello specifico, della giurisprudenza che si è formata negli anni sulla diversa questione di giurisdizione in relazione alla domanda di risarcimento del danno da legittimo affidamento su “provvedimento amministrativo favorevole illegittimo”, poi ritirato in autotutela dalla p.a. o annullato dall’autorità  giurisdizionale, al fine di individuarne differenze e somiglianze.
 
Sulla richiesta di risarcimento dei danni per lesione del legittimo affidamento da provvedimento favorevole poi annullato, la giurisprudenza amministrativa, ha sempre sostenuto l’esistenza della propria giurisdizione. 
Le argomentazioni sottese a tale affermazione sono strettamente collegate alle disquisizioni in materia di comportamenti della pubblica amministrativa. Tale orientamento, sostiene, infatti, che le richieste di risarcimento del danno da lesione del legittimo affidamento da provvedimento favorevole, sono strettamente collegate all’esercizio di un potere, sia pure illegittimo, perchè “mal esercitato”. 
 
Ad avallare tale opzione ermeneutica, vi erano alcuni orientamenti che affermavano la giurisdizione del giudice amministrativo, facendo leva sulla categoria dell’interesse legittimo. In particolare, il privato sarebbe titolare di un interesse legittimo all’ageredella p.a. secondo i principi di correttezza e buona fede, indipendentemente dall’ottenimento di un provvedimento favorevole o sfavorevole. In altri termini, il diritto al risarcimento del danno risiede nella correttezza dei comportamenti della p.a., ed il comportamento è corretto quando la p.a. emette un provvedimento favorevole o sfavorevole, mentre non lo è quando emette un provvedimento favorevole ma illegittimo. 
 
Anche in tempi pìù recenti, la Corte di Cassazione, ha affermato che nelle materie di giurisdizione esclusiva, l’azione risarcitoria per lesione dell’affidamento riposto nella legittimità  dell’atto amministrativo, deve essere presentata al g.a. (S.U. n. 8057/2016). Secondo questo orientamento, la pretesa a che la pubblica amministrazione non leda le “aspettative” del privato, è un interesse che costituisce un tutt’uno con l’adozione del provvedimento, andando cioè a costituire un complesso provvedimentale. 
Ne consegue che, la giurisdizione dovrebbe appartenere al g.a., ai sensi dell’art. 7, co. 1, c.p.a. sia perchè, per l’orientamento tradizionale, ci si trova al cospetto della lesione di un interesse legittimo; sia perchè, secondo il minoritario e recente orientamento, ci si trova comunque a fronte di un “comportamento provvedimentale della p.a.”. Per vero, si è già detto che tale orientamento non è condivisibile in quanto la pretesa a che la p.a. si comporti secondo i principi di correttezza e buona fede, costituisce un dovere comportamentale estraneo all’esercizio del potere e solo occasionalmente collegato ad esso. 
 
Le Sezioni Unite della Cassazione nel 2011, con le ordinanze gemelle nn. 6594, 6595 e 6596, confermate dalle Sezioni Unite n. 17586/2015 si sono, pronunciate, in senso completamente opposto: il privato, che vanta una posizione di legittimo affidamento in relazione ad un provvedimento amministrativo favorevole poi annullato dalla p.a. ovvero annullato in sede giurisdizione, non è titolare di un interesse legittimo, ma di un diritto soggettivo, nuovo ed autonomo, del tutto scollegato dall’esercizio del potere della p.a., con conseguente giurisdizione del giudice ordinario, anche nelle materie esclusive (Corte Cost. n. 204/2004). 
 
A parere della Corte, l’interesse del privato, titolare di un legittimo affidamento nei comportamenti della p.a., non può coincidere con l’interesse all’adozione legittima di un provvedimento amministrativo. E questo perchè alle due posizioni sono sottesi interessi diversi, se non contrapposti: l’interesse legittimo pretensivo del privato ha ad oggetto un provvedimento ampliativo della sua sfera giuridica; mentre, il legittimo affidamento, è una situazione, uno status del privato, leso dalla p.a. nel momento in cui ritira il provvedimento ampliativo (satisfattivo dell’interesse pretensivo) ovvero tale provvedimento illegittimo è annullato dall’autorità  giurisdizionale, causando dei danni economicamente apprezzabili al privato.
 
Dalla lettura della sentenza delle Sezioni Unite, dunque, emerge la necessità  di distinguere due diverse ed autonome situazioni di diritto nascenti in capo al privato. La prima è l’interesse positivo – di natura procedimentale – all’ottenimento di un provvedimento a lui favorevole, e tale interesse è soddisfatto anche se l’agire della amministrazione è illegittimo; ed infatti, collocandosi nell’ottica del privato, questi ha chiesto ed ottenuto un provvedimento favorevole, la cui illegittimità  è del tutto irrilevante per il privato, fino a quando non si realizzino degli effetti lesivi, ma fino a quel momento, l’interesse del privato deve ritenersi soddisfatto. Ne consegue che, nell’ambito di queste pretese avanzate dal privato, non vi è spazio per un danno evento riferibile al privato che abbia chiesto ed ottenuto un provvedimento ampliativo (sia pure illegittimo)[1].
 
La seconda e autonoma posizione sostanziale vantata dal privato è la tutela di un diritto soggettivo, ossia la lesione dell’affidamento riposta nella stabilità  del provvedimento ottenuto. Ciò che viene ad essere tutelato, è il diritto a che la pubblica amministrazione agisca secondo i principi di correttezza e buona fede e che, quindi, tenga dei comportamenti coerenti con le proprie precedenti condotte. 
Il “danno” di cui si chiede il risarcimento nei confronti della p.a., non è collegato alla illegittimità  del provvedimento (di cui il privato si disinteressa), ma è collegato alle lesioni subite alla propria integrità  patrimoniale “a causa” dell’affidamento maturato su quel provvedimento, poi successivamente venuto meno. 
 
Questa affermazione, viene meglio spiegata dalle Sezioni Unite n. 17586/2015, le quali precisano che l’esercizio del potere amministrativo (l’autotutela), o comunque l’annullamento giurisdizionale del provvedimento, non rilevano in sè, ma per l’efficacia causale del danno evento da affidamento incolpevole. 
 
Il ragionamento seguito dalla Corte, fa leva sui criteri sottesi al risarcimento del danno di cui all’art. 2043 c.c. laddove il privato è titolare di un diritto soggettivo rappresentato dalla conservazione dell’integrità  del suo patrimonio (integrità  patrimoniale, da intendersi come l’insieme di tutte le situazioni attive e passive, patrimoniali e non patrimoniali che costituiscono il patrimonio del privato). 
 
Da tale impostazione ne deriva che, il privato, quando agisce in giudizio per il risarcimento del danno da lesione del legittimo affidamento, non porta come causa petendila illegittimità  del provvedimento amministrativo (da cui deriverebbe la giurisdizione del g.a.), ma fa valere la lesione di una nuova situazione di diritto soggettivo, scollegata dal provvedimento e dall’esercizio autoritativo del potere della p.a. e che si sostanzia nella conservazione dell’integrità  patrimoniale. 
E cioè, una volta ottenuto il provvedimento favorevole, si determina in capo al privato un incremento patrimoniale, un nuovo diritto, che rientra nella generica tutela di cui all’art. 2043 del codice civile e che risulta slegato da qualunque esercizio autoritativo del potere della p.a. e si ricollega, invece, alla pretesa a che nessuno leda la sua sfera patrimoniale. Nel momento in cui la pubblica amministrazione, interviene in autotutela, ritirando il provvedimento illegittimo (ovvero il giudice annulla quel provvedimento ampliativo illegittimo) causa un danno evento al privato e cioè la lesione dell’affidamento maturato su quel provvedimento e sull’insieme delle situazioni ad esso circostanti. Da tale danno evento, possono conseguire danni apprezzabili in termini di spese sostenute e mancato guadagno. 
Tale diritto – cioè il diritto alla intangibilità  della propria sfera patrimoniale è indipendente dall’emanazione di un provvedimento della pubblica amministrazione. Quest’ultima, infatti, nelle relazioni con i cittadini, è tenuta ad un generale dovere di neminem laedere. In altri termini, la pubblica amministrazione non può mai tenere comportamenti che, ingenerando nel privato vane aspettative di un provvedimento favorevole, lo inducano a fare scelte negoziali “dispendiose” che comportino una lesione patrimoniale. Dovere generale che, invece, diventerà  “qualificato” – come si vedrà  – proprio nella sentenza in esame (§ 5).
È evidente, da questa impostazione, che non possono reggere tutte quelle tesi che vorrebbero ricondurre la giurisdizione in quella del giudice amministrativo, perchè la lesione del diritto soggettivo (l’integrità  patrimoniale) non deriva dall’esercizio di un potere amministrativo (l’emanazione del provvedimento, poi ritirato in autotutela), ma deriva dal realizzarsi di una fattispecie pìù complessa, la lesione dell’affidamento del privato sulla legittimità  dell’atto, dove l’esercizio del potere illegittimo della p.a. ha costituito solo uno, sia pure importante ma non necessario, dei fattori che hanno leso l’integrità  patrimoniale del soggetto. Il provvedimento ha rappresentato soltanto “l’occasione” per ledere la sfera del privato. 
  1. La causa petendi. Il doppio volto del principio di affidamento.
Le Sezioni Unite, alla luce, di tale ricostruzione, prima di pronunciarsi sul risarcimento del danno da lesione dell’affidamento, da mero comportamento della p.a., propongono una pìù chiara lettura del principio di affidamento. 
La Corte precisa che il principio di affidamento, non si sostanzia solo o soltanto nel suo collegamento con l’interesse pubblico, ossia nel suo collegamento con la certezza del diritto; ma soprattutto, <>. 
 
5. 1  L’affidamento legittimo. 
Tradizionalmente, una parte degli studiosi, ha considerato l’affidamento un corollario del principio di certezza del diritto, fondamento dello Stato di diritto, accogliendo l’orientamento della giurisprudenza europea, sì¬ da poter individuare un appiglio normativo nell’art. 1 della l. n. 241/1990. 
In particolare, il riferimento alla certezza del diritto e alla stabilità  delle situazioni giuridiche, ha permesso di identificare in modo tangibile l’interesse del destinatario del provvedimento e di cui l’amministrazione deve tener conto. 
Un primo esempio è costituito dalla revoca del provvedimento amministrativo di cui all’art. 21 quinquiesL. n. 241/1990 che, nel codificare i presupposti di rivalutazione dell’interesse pubblico (attività  che prescinde dall’illegittimità  del provvedimento), riconosce la corresponsione di un indennizzo a compensazione dell’affidamento frustrato del beneficiario del provvedimento. 
Espressione ancora pìù importante di tutela dell’affidamento cd. legittimo (da procedimento), la si rinviene nell’art. 21 nonies. Tale norma, disciplina l’annullamento d’ufficio che, a differenza della revoca, presuppone che il provvedimento originario sia illegittimo e che il ritiro dell’atto derivi da un interesse pubblico concreto. Nell’annullamento d’ufficio, il ragionevole affidamento del privato è garantito imponendo alla p.a. una serie di limiti, dei quali il pìù significativo è il rispetto del termine di 18 mesi (così¬ come introdotto dall’art. 6 L. n. 124/2015). La ratiorisiede nel contemperamento tra la necessità  per la p.a. di modificare le proprie scelte ai mutamenti degli interessi pubblici in gioco, e l’esigenza di tutelare l’affidamento del privato nella stabilità  e certezza dei rapporti con la p.a. 
Il principio della tutela dell’affidamento nei confronti della p.a., quale riflesso della certezza del diritto, emerge dall’avere il legislatore espressamente riconosciuto al privato il risarcimento di un vero e proprio “danno da ritardo” quando l’inerzia della p.a. (l’inosservanza dolosa o colposa del termine del procedimento) abbia leso –  non una mera pretesa (o interesse pretensivo) al comportamento attivo dell’Amministrazione, (art. 2 bis cit., co. 1 bis, per il quale la norma prevede un mero indennizzo automatico e forfettario) – ma “un bene della vita del privato”.
È interessante saggiare come lo stesso Consiglio di Stato (Cons. St., sez. IV, 7 ottobre 2019, n. 6740) abbia riconosciuto un vero e proprio diritto soggettivo del privato che, versando in una situazione di incertezza causata dalla p.a., abbia subito una qualunque lesione patrimoniale, “indipendentemente” dalla spettanza del bene contenuto nella richiesta avanzata alla p.a (vale a dire dalla fondatezza della pretesa avanzata con l’istanza).
La giurisprudenza prevalente[2], riconosce al richiedente, titolare dell’interesse legittimo pretensivo, cui aspira con la presentazione dell’istanza, anche la titolarità  di “un altro bene della vita prevalente”: il tempo, dalla cui lesione consegue un “danno ingiusto”. 
Pìù nello specifico, l’art. 2bis, co. 1, tutela il bene della vita alla tempestiva eliminazione dell’incertezza circa il possibile svolgimento dell’attività  richiesta con l’istanza che ha dato avvio al procedimento, con la finalità  principale perಠ– non di tutelare la generale tempestività  della p.a. nel rispetto dell’art. 97 Cost. (di cui al co. 9 dell’art. 2, fonte di autonoma responsabilità ) o di tutelare l’interesse del privato a che la p.a. risponda (ex art. 2 bis, co. 2), ma “il diritto di autodeterminazione del privato” ad orientare la propria libertà  economica (e non). Ed invero, il fattore tempo, per il privato, costituisce sempre un valore incidente che comporta un “costo” alle scelte di vita e che, inevitabilmente, ricadono sul suo patrimonio. 
La presentazione di una domanda alla p.a., fa sorgere un obbligo di provvedere, cui è collegato una duplice posizione di diritto sostanziale: l’interesse legittimo ad ottenere il bene della vita finale e il diritto soggettivo ad ottenere una risposta conclusiva (positiva o negativa) nei termini stabiliti dalla legge. Termini, durante i quali, il privato matura un affidamento in termini di “costo del tempo”[3]. 
Tale orientamento, nel riconoscere la duplice posizione di tutela sottesa all’art. 2 bisco. 1, fa leva sulla previsione legislativa di cui all’art. 133 co. 1 lett. a) che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo il <>. 
Ed invero, a partire dalla nota pronuncia n. 204 del 2004, gli interventi della Corte Costituzionale in tema di giurisdizione esclusiva hanno chiarito che sono devolute alla giurisdizione amministrativa, tutte quelle materie caratterizzate dalla “difficoltà  di distinguere tra diritto e interesse”, purchè siano riconducibili “all’esercizio del potere”. 
In realtà , tutte queste fattispecie di tutela dell’affidamento sinora analizzate, disciplinano direttamente, o indirettamente, ipotesi collegate all’esercizio del potere amministrativo, cosicchè la relativa violazione determina l’illegittimità  dell’atto di esercizio di tale potere, aprendo la strada alla tutela demolitoria e risarcitoria davanti al giudice amministrativo e vanno distinte dalle ipotesi di violazione del principio di affidamento comportamentale che, invece, come si vedrà , trovano tutela innanzi al giudice ordinario; in un trendgiurisprudenziale di ampliamento, sempre maggiore, delle tutele del privato che deve essere collocato su di un piano paritario con la pubblica amministrazione.
5.2 Il principio di affidamento comportamentale.
L’affidamento che, viene in rilievo nel caso sottoposto all’esame dalla Corte, si fonda su una situazione autonoma, tutelata in sè, e non nel suo collegamento con l’interesse pubblico, ma come affidamento in colpevole in comportamento della p.a. 
Bisogna tenere distinta la responsabilità  da legittimo affidamento; dalla responsabilità  dalegittimo affidamento comportamentale, ove ciò che rileva è la condotta delle parti, la colpa, la diligenza, la buona fede. 
La lesione del legittimo affidamento, dice la Corte, non opera solo sul piano pubblicistico, cioè nella speranza a che la pubblica amministrazione “rispetti le regole del procedimento”, ma si nutre anche di altro, di un principio strettamente civilistico, che è quello della buona fede e correttezza nel rapporto dialogico con il cittadino. 
Tale principio permea tutta la fattispecie complessa, che investe non solo e non soltanto il diritto a che nessuno leda la sfera del soggetto (comprensiva anche del provvedimento favorevole), ma che si colloca a monte. Il principio di affidamento copre anche “il momento di esercizio del potere”, quella della concessione del provvedimento favorevole, ma ha un colore diverso: non è il limite all’esercizio del potere, o il parametro del ” miglior esercizio del potere”, ma è “il miglior esercizio della funzione” amministrativa. 
La pubblica amministrazione, ogni qualvolta interagisce con i privati, sia nell’esercizio del potere che non, in qualità  di soggetto qualificato, è tenuta a non nutrire “vane aspettative” e a collaborare in modo corretto con il privato, è una mano che lo conduce nelle “migliori scelte” per raggiungere insieme l’obiettivo preposto. È evidente che tale modello, manifesta tutta la sua soggettività , è il comportamento, la condotta naturaliterdella pubblica amministrazione, che interagisce sul piano paritario con il cittadino.
Nella sentenza in commento, le Sezioni Unite, proprio richiamando il diritto comunitario (cui l’attività  amministrativa deve uniformarsi ai sensi dell’art. 1 L. n. 241/90), coglie l’occasione per delineare i confini differenziali tra il principio di certezza del diritto e l’essenza del legittimo affidamento, che del primo è un corollario, ma non si identifica in esso.
In particolare, sottolinea la Suprema Corte, che nella tutela dell’affidamento appare centrale la dimensione soggettiva, che è rappresentata dalla pretesa di un soggetto qualificata dalla previsione di una regola (generale o speciale) precedente; mentre rispetto alla certezza del diritto si impone una dimensione oggettiva, che attinge alla identità  del diritto e coinvolge, un valore intrinseco della giuridicità . 
Nella sentenza CGUE 14 marzo 2013 C-545/11, Agrargenossenschaft Neuzelle, la Corte afferma che <>, ed è proprio in tale sentenza che la CGUE precisa che <>. 
La tutela dell’affidamento, inteso come fiducia nella correttezza altrui, va dunque, distinto e non sovrapposto. E cioè occorre distinguere tra l’affidamento incolpevole o secondo buona fede dall’affidamento cd. legittimo, che trova protezione nel rapporto amministrativo. 
L’affidamento secondo buona fede, e cioè la fiducia riposta nell’altrui correttezza non assume rilevanza giuridica se non nel momento nel quale l’affidamento è stato deluso, provocando danni alla integrità  patrimoniale e non patrimoniale del soggetto; mentre la tutela dell’affidamento legittimo è strutturata in modo da prevenire la delusione, attraverso il contraddittorio, un’adeguata istruttoria e, in linea generale, nel rispetto delle garanzie procedimentali.
  1. La natura della responsabilità  della pubblica amministrazione.
Una volta delineati i presupposti per la configurabilità  della responsabilità  in capo alla p.a., derivanti dall’esercizio di un mero comportamento che ha ingenerato un legittimo affidamento, si è posto in dubbio il regime giuridico applicabile.
Il Collegio, riconduce la responsabilità  da comportamento della p.a. nella responsabilità  contrattuale da contatto sociale qualificato. 
Il supremo Collegio, pìù volte richiama la sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 5/2018 (in tema di responsabilità  precontrattuale della p.a.), e chiarisce, ancora una volta, che l’amministrazione, nello svolgimento dell’attività  autoritativa è tenuta a rispettare oltre alle norme di diritto pubblico (dalla cui violazione, senza dubbio, discende l’invalidità  del provvedimento e l’eventuale responsabilità  provvedimentale per lesione di interesse legittimo), anche le norme generali dell’ordinamento civile che impongono di agire con lealtà  e correttezza, la violazione delle quali fa nascere una responsabilità da comportamento scorretto, che incide non sull’interesse legittimo, ma sul diritto soggettivo di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali, cioè sulla libertà  di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illecite frutto dell’altrui scorrettezza. 
Da tale impostazione, ne consegue che: a) il dovere di correttezza e di buona fede oggettiva, sia configurabile in capo all’Amministrazione anche prima e a prescindere dall’adozione di qualsiasi provvedimento, o dall’esistenza di trattative tra le parti, perchè si colloca in una dimensione relazionale; b) tale responsabilità  è configurabile a prescindere dal tempo e dalle circostanze perchè risiede nella veste “qualificata” del soggetto che interagisce (Cass. 12 luglio 2016, n. 14188 – in tema di responsabilità  da “contatto sociale qualificato”). 
È evidente, allora, la necessità  di tutelare la posizione del soggetto che, trovandosi in una situazione di inferiorità , abbia fatto affidamento nell’esercizio “sano” di una funzione costituzionale, quella amministrativa (art. 97 Cost) e dunque trovi ristoro, laddove la sua sfera patrimoniale abbia subito una lesione a causa delle scorrettezze della p.a. 
Una tutela che, solo illusoriamente potrebbe trovare riparo nelle norme sull’illecito aquiliano. Il modello della responsabilità  aquiliana, infatti, è pìù adatto a quando la p.a. faccia uso della propria autorità  < Tuttavia, in riferimento a determinati e particolari casi, l’assetto che presidia generalmente la posizione del singolo risulta non essere soddisfacente per assicurare la tutela di una posizione che esige una sempre maggiore effettività : il contatto tra p.a. e privato.
Ci si trova al cospetto di un cittadino che si aspetta uno sforzo maggiore, in termini di correttezza, lealtà , protezione e tutela dell’affidamento, rispetto a quello che si attenderebbe dal quisque de populo. neminem laedere; non si tratta della generica responsabilità  del passante, ma di soggetti che si conoscono reciprocamente, già prima che si verifichi un danno; danno che consegue non alla violazione di un dovere di prestazione, ma alla violazione di un “dovere di protezione”, il quale sorge non da un contratto, ma dalla relazione che si instaura tra l’amministrazione ed il cittadino nel momento in cui quest’ultimo entra in contatto con la prima>>. 
La responsabilità  da contatto, si fonda sulla valorizzazione del sistema tripartito delle fonti nel nostro ordinamento, come individuato dall’art. 1173 cc secondo cui le obbligazioni sorgono da contratto, da fatto illecito o da ogni altro fatto o atto idoneo a produrle in conformità  all’ordinamento giuridico.
All’interno di questa tripartizione, la dottrina italiana, seguendo l’impostazione di origine tedesca, ha prefigurato una forma di responsabilità  che si colloca ai confini tra contratto e torto, perchè fondata sul contatto sociale tra le parti che fa sorgere reciproci affidamenti e che è, quindi “qualificato” dall’obbligo di buona fede e dai correlati obblighi di informazione e di protezione. 
Il procedimento amministrativo è il momento di incontro, di contatto, tra p.a. e privato, una relazione altamente qualificata, in cui gli obblighi di buon fede, correttezza e lealtà , sono caratterizzati proprio da un elevato grado di intensità .
La violazione di queste regole e la conseguente lesione della sfera del privato, assumono un carattere del tutto autonomo rispetto alla pretesa sostanziale del bene vita, che era stato chiesto alla pubblica amministrazione dal privato. La Suprema Corte sottolinea, ancora una volta, la nascita di una forma di responsabilità  peculiare, una responsabilità  tra p.a. e cittadini, avulsa dal bene vita sostanziale, vantato dal privato. 
Ne consegue che la responsabilità  della p.a. non si sostanzia nella sola violazione di una pretesa di adempimento, ma è arricchita da un quid plurise cioè la lesione arrecata ad una “relazione qualificata tra soggetti”. 
La pubblica amministrazione è la “famosa banca” che ha un obbligo ben preciso nei confronti di tutti i clienti interessati al buon fine dell’operazione: condurli con il titolo tra le mani, nel circuito bancario, nel rispetto delle regole che ne presidiano la circolazione. 
La Corte, sottolinea, così¬ come già avvenuto in tema di responsabilità  precontrattuale della p.a. (n. 14188/2016), che il contatto tra p.a. e privato è qualificato proprio perchè connotato dal raggiungimento di uno scopo, nel quale, una parte affida i propri beni della vita alla correttezza e alla professionalità  di un’altra persona. 
La responsabilità  da contatto sociale, è il riequilibrio tra soggetti che non operano sullo stesso piano, è la responsabilità  di chi, come la p.a., ha un obbligo di protezione nei confronti di chiunque si affidi ad essa per la scelta della terapia che, con il minor sacrificio, permette il migliore ed efficiente raggiungimento dell’obiettivo. 
  1. Profili di giurisdizione.
Nella “dimensione relazionale” tra l’amministrazione ed il privato, il principio di affidamento, costituisce il “danno evento”, cui collegare la condotta da imputare alla p.a.
Se il danno evento, viene in rilievo sul piano del “risultato” dell’azione amministrativa, quindi un affidamento a che la p.a. rispetti le “regole del procedimento amministrativo” (in un’ottica di certezza del diritto), è evidente che tutte le controversie siano devolute alla giurisdizione del g.a. In questi casi, infatti, il legittimo affidamento si sostanzia nell’aspettativa vantata dal cittadino, a che l’azione dell’autorità  pubblica sia conforme alle regole imposte dalla legge. 
Diverso, è il caso in cui il danno evento, non si colloca sul piano del procedimento amministrativo – cioè del rispetto delle regole procedimentali – ma sul rispetto delle regole dei principi di correttezza e buona fede. Ed è qui che si colloca il principio di affidamento all’esame della Corte e che si pone in modo uniforme agli orientamenti del 2011 e del 2015. 
La pubblica amministrazione, nel rapporto con i privati, è tenuta ad agire nel rispetto di “regole comportamentali”, che si trasformano in obblighi di protezione, per l’attività  professionale che svolge. Il rispetto di tali regole, non è collegato all’esercizio di alcun potere autoritativo della p.a., ed esulano dall’esistenza di un provvedimento amministrativo. 
Ed invero, in questi casi, la pretesa avanzata dal privato non attiene al bene vita chiesto alla pubblica amministrazione, ma riguarda la intangibilità  della sfera patrimoniale del soggetto. 
Laddove la pubblica amministrazione abbia emesso un provvedimento favorevole, il privato ha visto incrementata la sua sfera patrimoniale, che costituisce un diritto soggettivo autonomamente tutelato ai sensi dell’art. 2043 del c.c. – o meglio, tutelato nelle forme di una responsabilità  contrattuale, perchè aggravata dalla circostanza che la lesione non è provocata dal quisque de populo, ma da un soggetto che riveste un ruolo particolarmente qualificato e dal quale, il privato, giammai si sarebbe aspettato una lesione. Tale “diritto soggettivo” leso da un comportamento rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. 
Ebbene, se la tutela è quella della integrità  patrimoniale del soggetto, è indubbio che la lesione di tale “autonomo diritto soggettivo”, possa derivare non solo da un provvedimento che abbia prima ampliato e poi ridotto la vita economica del soggetto, ma anche e soprattutto da quei comportamenti interlocutori, scorretti della p.a. che nell’ingenerare un affidamento incolpevole, hanno comportato per il privato un dispendio di soldi ed energie. 
Da una tale prospettiva, ne consegue che deve affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario, tutte le volte in cui l’affidamento sia leso da un complesso comportamentale della p.a., in cui l’esistenza di un provvedimento amministrativo ne costituisce solo la concausa (uno degli strumenti attraverso i quali la p.a. ha gabellato o non collaborato con il privato). 
 
 
[1]Al pìù, in un’ottica pìù ampia, che esula dalla trattazione, sarebbe possibile discorrere dell’interesse di eventuali controinteressati. 
[2]Sul punto, vi è un orientamento opposto, Cds n. 5810/2019, secondo cui il risarcimento del danno da ritardo ex art. 2 bisco. 1 spetterebbe solo al privato titolare del bene vita sotteso alla richiesta avanzata alla p.a. (cioè la cui istanza è fondata o comunque di chanceconsistente). Tale orientamento fa leva sulla lettera della norma che parla di una responsabilità  simile a quella di cui all’art. 2043 cc (“dolo o alla colpa”). Pertanto, sarebbero risarcibili solo gli eventi dannosi (lesione alla salute, al patrimonio), ma che siano conseguenza immediata e diretta della condotta da ritardo della p.a. 
Aderendo a tale impostazione, non sono risarcibili gli eventi lesivi realizzatisi, sia pure nelle more del ritardo della p.a., la cui infondatezza della pretesa ha generato una rottura del nesso causale. In altri termini, se il privato non è titolare del bene sotteso alla richiesta avanzata e, nelle more del ritardo subisce una lesione, la p.a. non è responsabile perchè vi è una interruzione del nesso. 
A titolo di esempio, si immagini che un soggetto che presenta una richiesta alla p.a. per ottenere un bonus- alimenti, cui, perà², non ha diritto, nelle more del ritardo della p.a., muore di inedia
Secondo tale orientamento poichè la morte non è la conseguenza diretta del comportamento della p.a. che, comunque, non avrebbe concesso il bonus alimentare al privato, quest’ultimo non sarebbe titolare del risarcimento del danno da ritardo, essendo il ritardo della p.a. del tutto irrilevante rispetto alla causazione dell’evento. 
È evidente che, tale orientamento non potrebbe comunque escludere la necessità  di riconoscere un risarcimento al privato che, senza dubbio, laddove avesse ricevuto una risposta dalla p.a. in tempi determinati, avrebbe operato delle scelte differenti (ad es. rivolgendosi ad associazioni solidaristiche per ottenere gli alimenti necessari alla sopravvivenza). Una responsabilità  della p.a. sarebbe comunque riconducibile alla violazione dei principi di correttezza e buona fede della p.a., atteso che quel comportamento ha comunque leso “il bene tempo” del privato, inducendolo a scelte che non avrebbe compiuto se avesse tempestivamente ricevuto, con l’adozione del provvedimento nel termine previsto, la risposta dell’amministrazione (sia pure negativa).
È per questo motivo, che si deve accogliere l’orientamento prevalente, sopra esposto, che nell’unificare le due diverse fattispecie di responsabilità , fa leva proprio sull’esistenza di una giurisdizione esclusiva del g.a. ex art. 133 lett. a) c.p.a. laddove il giudice della giurisdizione esclusiva conosce di diritti soggettivi e interessi legittimi. 
[3]La sentenza apripista di tale orientamento è la famosa sentenza Cons. di Stato n. 5/2018 che nell’individuare le fattispecie di “responsabilità  da comportamento scorretto in procedimento”, ha proprio fatto riferimento ad un vero e proprio diritto soggettivo del privato nascente dal ritardo della p.a. Diritto soggettivo, a fare “libere scelte” inevitabilmente compromesse dalle situazioni di incertezza ingenerale dalla p.a.

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NON VIOLA L’ART. 41 DELLA COSTITUZIONE L’INTERDITTIVA ANTIMAFIA CHE INCIDE SULLA LIBERTA’ DI IMPRESA a cura di Alessandra Petronelli NON VIOLA L’ART. 41 DELLA COSTITUZIONE L’INTERDITTIVA ANTIMAFIA CHE INCIDE SULLA LIBERTA’ DI IMPRESA Nota a CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 27 marzo 2020, n. 57 ​a cura di Alessandra Petronelli Prologo Non è fondata

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NON VIOLA L’ART. 41 DELLA COSTITUZIONE L’INTERDITTIVA ANTIMAFIA CHE INCIDE SULLA LIBERTA’ DI IMPRESA a cura di Alessandra Petronelli

NON VIOLA L’ART. 41 DELLA COSTITUZIONE L’INTERDITTIVA ANTIMAFIA CHE INCIDE SULLA LIBERTA’ DI IMPRESA

Nota a CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 27 marzo 2020, n. 57 ​a cura di Alessandra Petronelli

Prologo

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale degli art. 89 bis e 92, co. 3 e 4, del d.Lgs. n. 59/2011, con riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., potendo l’interdittiva antimafia legittimamente estromettere l’impresa dal circuito dell’economia legale, e non solo da quello dei rapporti con la Pubblica Amministrazione. Il ricorso all’interdittiva antimafia quale strumento amministrativo in grado di arrecare un così grave sacrificio alla libertà di iniziativa economica privata, non può ritenersi sproporzionato rispetto ai valori in gioco, la cui tutela impone di colpire in anticipo e con una risposta efficace il fenomeno mafioso.
Tanto è stato stabilito dalla Corte Costituzionale con la Sentenza n. 57 del 26 marzo 2020.
La salvaguardia dell’interesse pubblico, libero da qualsivoglia inquinamento mafioso, è prioritario rispetto alla tutela della libertà di iniziativa economica privata.
La modalità mafiosa di gestione dell’attività di impresa si traduce, infatti, in atti e comportamenti che inquinano e falsano la concorrenza, ma anche la stessa libertà e dignità umana: è legittimo, dunque, che dal ricorso allo strumento amministrativo derivi la (pur grave) limitazione della libertà di impresa.

I fatti di causa
A seguito della cancellazione di una società dall’Albo delle imprese artigiane, per effetto dell’interdittiva antimafia rilasciata dalla Prefettura di Palermo, il Tribunale ordinario di Palermo sollevava questione di legittimità costituzionale degli art. 89 bis e 92, co. 3 e 4, del d.Lgs. n. 59/2011, con riferimento agli artt. 3 e 41 Cost.
Ad avviso del giudice rimettente, con le norme censurate, gli effetti dell’interdittiva antimafia vengono estesi agli atti funzionali all’esercizio di un’attività imprenditoriale puramente privatistica, ponendo l’interessato nella stessa situazione di chi risulta destinatario di una misura di prevenzione personale applicata con provvedimento definitivo.
Si costituivano, nel giudizio incidentale, l’impresa destinataria dell’interdittiva e la Commissione provinciale per l’Artigianato di Palermo ed interveniva in giudizio il Presidente del Consiglio dei Ministri.
La Corte Costituzionale, con la sentenza in oggetto, dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale delle previsioni sopra richiamate.

Il percorso logico-argomentativo seguito dalla Corte Costituzionale
La Corte Costituzionale rileva, in primo luogo, che all’Autorità amministrativa non si chiede di colpire pratiche e comportamenti direttamente lesivi degli interessi e valori alla cui tutela è preposta l’autorità giudiziaria, ma di prevenire tali evenienze e fondare l’interdittiva antimafia su: a) un’equilibrata ponderazione dei contrapposti valori costituzionali in gioco; b) un’accurata motivazione.
Le complesse valutazioni poste in essere dai Prefetti, che sono sì discrezionali ma dalla forte componente tecnica, sono poi sottoposte – evidenzia la Consulta –
ad un vaglio giurisdizionale pieno ed effettivo che non si limita ad un controllo “estrinseco” ma procede ad un esame sostanziale degli elementi raccolti, verificandone consistenzaecoerenza.
Ne discende un nucleo consolidato di situazioni indiziarie che sviluppano e completano il quadro legislativo, costruendo un sistema di “tassatività sostanziale”.
Il dato normativo, dunque, arricchito da un aggiornato ed accurato quadro giurisprudenziale, esclude la fondatezza dei dubbi di costituzionalità avanzati con riguardo all’interdittiva antimafia che, da parte sua, ha il compito di colpire in anticipo il fenomeno mafioso, anche incidendo gravemente sulla libertà di iniziativa economica privata dell’impresa.

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Pres. Lipari, Est. Maiello L’accreditamento istaura un rapporto di tipo concessorio e come tale, a differenza del rapporto autorizzatorio, non è caratterizzato da forme di automatismo tra la verifica dei requisiti e il conseguente rilascio, essendo l’effetto abilitativo subordinato alla funzionalità  della struttura e delle attività  e agli indirizzi di

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Pres. Lipari, Est. Maiello

L’accreditamento istaura un rapporto di tipo concessorio e come tale, a differenza del rapporto autorizzatorio, non è caratterizzato da forme di automatismo tra la verifica dei requisiti e il conseguente rilascio, essendo l’effetto abilitativo subordinato alla funzionalità  della struttura e delle attività  e agli indirizzi di programmazione regionale con i quali la Regione stessa definisce il bisogno di assistenza per garantire i livelli essenziali ed uniformi di assistenza.

1. Accreditamento – Autorizzazione – Differenze – Interpretazione

2. Accreditamento – Autorizzazione – Trasformazione attività  – Rapporto amministrativo – Modifiche – Condizioni

3. Accreditamento – Autorizzazione – Principio generale – Potestà  di programmazione e organizzazione Ssn – Interpretazione

1. L’accreditamento istaura un rapporto di tipo concessorio e come tale, a differenza del rapporto autorizzatorio, non è caratterizzato da forme di automatismo tra la verifica dei requisiti e il conseguente rilascio, essendo l’effetto abilitativo subordinato alla funzionalità  della struttura e delle attività  e agli indirizzi di programmazione regionale con i quali la Regione stessa definisce il bisogno di assistenza per garantire i livelli essenziali ed uniformi di assistenza.

2. Qualunque trasformazione posta in essere con riguardo all’attività  di una struttura sanitaria accreditata è sì soggetta ad autorizzazione ex art. 8-ter del d.lgs. n. 502/1992, ma, per essere in grado di incidere sul rapporto amministrativo di accreditamento in corso, è altresì soggetta ad uno specifico, nuovo, provvedimento di accreditamento, che si ricollega a scelte di programmazione sanitaria e alla verifica del possesso di requisiti di qualificazione “ulteriori” rispetto a quelli richiesti per il rilascio dell’autorizzazione ex art. 8-ter cit..

3. Vale il principio secondo cui deve escludersi per una struttura specializzata accreditata per una specifica branca di prestazione la possibilità  di essere automaticamente autorizzata, con conseguente estensione del relativo accreditamento, ad erogare tutte le prestazioni ricomprese nella stessa branca, in quanto ciù² si porrebbe in “manifesto ed insanabile conflitto con la potestà  di ogni regione di programmare e organizzare, sul proprio territorio, il servizio sanitario nel rispetto degli indirizzi del legislatore statale” (ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. III, 09/07/2013, n. 3646; Cons. St., sez. V, 21.4.2009, n. 2398).

Pubblicato il 08/01/2019

N. 00190/2019REG.PROV.COLL.

N. 06296/2015 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6296 del 2015, proposto dalla Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Gullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Maria Toscano in Roma, viale Giulio Cesare, n°61 int. 7;

contro

La Casa di Cura Villa Elisa S.p.A (Oggi Villa Elisa S.r.l.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ettore Tigani, Pasquale Simari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Fortunato Vitale in Roma, viale G. Mazzini 140; Azienda Sanitaria Locale n.10 di Palmi non costituita in giudizio;

nei confronti

di Imagine System S.r.l. non costituita in giudizio; Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Rosa Lombardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria sezione staccata di Reggio Calabria n. 00437/2015, resa tra le parti, concernente tetti di spesa per le prestazioni di assistenza ospedaliera – piano annuale 2004.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Casa di Cura Villa Elisa S.p.A (Oggi Villa Elisa S.r.l.) e dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 novembre 2018 il Cons. Umberto Maiello e uditi per le parti gli avvocati Domenico Gullo e Ettore Tigani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il gravame in epigrafe, la Regione Calabria impugna la sentenza n. 437/2015, con cui il TAR per la Calabria, sezione di Reggio Calabria, ha accolto il ricorso proposto dalla Casa di Cura Villa Elisa S.p.A. avverso la deliberazione commissariale n. 1 del 31 agosto 2004, adottata dal commissario straordinario ASL 10 ed avente ad oggetto il piano annuale preventivo 2004 con indicazione dei volumi massimi di prestazioni erogabili, tipologia delle prestazione e limiti massimi di spesa, nonchè avverso la deliberazione della Giunta Regionale n. 658 del 14 settembre 2004, pubblicata sul BUR Calabria n. 19 del 16.10.2004, di approvazione del citato provvedimento, nella parte in cui hanno escluso dall’accreditamento provvisorio le prestazioni di TAC, angiografia digitale e diagnostica per immagini.

Segnatamente, il giudice di prime cure, con il suindicato decisum, dopo aver disatteso le eccezioni sollevate, in rito, dalle parti intimate, ha ritenuto che, alla stregua e per effetto del decreto di accreditamento provvisorio n. 13015 del 5 agosto 2004, la ricorrente dovesse intendersi accreditata in via provvisoria anche per le prestazioni di TAC, angiografia digitale e diagnostica per immagini.

Ha, quindi, rilevato che il commissario ad acta, nella deliberazione qui gravata, con cui è stato approvato il piano annuale preventivo del 2004, avesse male interpretato il contenuto del suindicato decreto n. 13015 riportando nel testo della propria deliberazione un’affermazione che il decreto di accreditamento non conteneva e che, viceversa, appariva in contrasto con quanto enunciato nelle premesse: ovvero che la casa di cura Villa Elisa fosse stata accreditata per l’erogazione delle prestazioni di RMN e radiologia “con esclusione delle prestazioni di TAC“.

Avverso tale decisione la Regione appellante deduce che:

1) il giudice di prime cure non avrebbe correttamente scrutinato le eccezioni di inammissibilità  del ricorso per tardività  e difetto di legittimazione passiva della Regione Calabria.

Tanto in ragione del fatto che la deliberazione commissariale n. 1 del 31 agosto 2004 era stata pubblicata all’albo dell’Azienda in data 1.9.2004 per la durata di 15 gg, di talchè il ricorso, proposto solo in data 25.11.2014, avrebbe dovuto essere dichiarato irricevibile, essendo, ai fini in questione, inconferente la delibera di giunta regionale n. 658 del 14.9.2004, pubblicata il successivo 16.10.2004, siccome mero atto di controllo riferito a statuizioni diverse da quella qui in rilievo, con conseguente difetto di legittimazione passiva della Regione.

2) la decisione di prime cure avrebbe impropriamente assegnato all’atto di accreditamento una latitudine più¹ ampia di quella fatta palese dal contenuto del provvedimento, da intendersi coincidente con le singole e specifiche tipologie di prestazioni ivi espressamente indicate, nella specie circoscritte a “RMN e Radiologia”. La Regione ha, dunque, censurato la sentenza anche nella parte in cui ha escluso “l’immediata lesività  (…) del decreto dirigenziale n. 13015 del 5.8.2004 e non rilevato l’inammissibilità  del ricorso a cagione della mancata impugnativa dell’atto presupposto.

Resiste in giudizio la Casa di Cura Villa Elisa srl, che ha concluso per l’inammissibilità  (genericità  dei motivi di gravame) e l’infondatezza dell’appello.

Si è, altresì, costituita l’ASP di Reggio Calabria.

All’udienza del 29.11.2018 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

L’appello è infondato e, pertanto, va respinto.

Ritiene il Collegio che non abbiano, anzitutto, pregio i motivi di doglianza con cui la Regione Calabria ripropone le eccezioni formulate, in rito, nel giudizio di prime cure e disattese con la sentenza qui impugnata.

Segnatamente, quanto all’eccepita irricevibilità  del ricorso introduttivo del presente giudizio, va detto che, ai sensi dell’art. 41, comma 2, del c.p.a. il termine per impugnare gli atti non soggetti a notifica individuale decorre "dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa è prevista dalla legge o in base alla legge".

L’operatività  di siffatta disposizione è condizionata, a monte, dalla individuazione degli atti rispetto ai quali non è richiesta (anche) una notifica individuale.

Sul punto, ed in ossequio ad un diffuso e consolidato orientamento giurisprudenziale, deve rilevarsi come il normale termine decadenziale per ricorrere contro gli atti amministrativi soggetti a pubblicazione necessaria, decorre solo per i soggetti non espressamente nominati (o immediatamente rintracciabili), dalla pubblicazione medesima, non essendo indispensabile, solo in siffatte evenienze, la notificazione individuale o la piena conoscenza.

E’ dunque in applicazione del suddetto principio che deve, di contro, ritenersi non sufficiente, ai fini della decorrenza del termine di impugnazione, la mera pubblicazione all’albo dell’ASL della deliberazione commissariale n. 1 del 31 agosto 2004 di approvazione del piano annuale preventivo del 2004 che, viceversa, espressamente contempla la società  Casa di Cura Villa Elisa S.p.A., perimetrandone, peraltro, l’accreditamento provvisorio, giù  concesso con il decreto n. 13015, mediante l’esclusione delle prestazioni di TAC, angiografia digitale e diagnostica per immagini.

Nè, peraltro, può dubitarsi della legittimazione passiva della Regione Calabria in considerazione del fatto che tale deliberato, contenente anche le statuizioni fatte oggetto di ricorso, è nella sua interezza confluito nel provvedimento di formale approvazione da parte del citato Ente.

Senza contare che siffatta legittimazione si impone anche sotto distinto profilo essendo qui in discussione, sia pure quanto ad una corretta esegesi, la latitudine dell’accreditamento concesso alla parte appellata, che rientra nelle prerogative della Regione (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 11/05/2018, n. 2831).

Tanto premesso, e venendo al merito della res iudicanda, deve rilevarsi come il nodo controverso da sciogliere essenzialmente consista nella definizione dell’esatto perimetro operativo del decreto n. 13015/2004, recante l’accreditamento c.d. provvisorio della Casa di Cura Villa Elisa S.p.A. ed elevato, da ambo le parti, ancorchè con diverso approdo, a presupposto qualificante delle scelte confluite nel piano annuale preventivo del 2004.

Nella prospettiva riduttiva privilegiata dalla Regione Calabria dovrebbe essere valorizzato il dato letterale che, incentrato sull’accezione “radiologia”, evocherebbe esclusivamente prestazioni ricadenti nella “radiologia tradizionale”. Gli effetti abilitativi del mentovato provvedimento di accreditamento, in ossequio al principio della non automatica modificabilità  delle specifiche prestazioni individuate, dovrebbero intendersi esclusivamente riferiti alle prestazioni ivi espressamente menzionate, vale a dire alle prestazioni radiologiche, con esclusione dunque di quelle ulteriori, pur appartenenti alla medesima branca, che rispondono ad esigenze diverse. Di conseguenza, così conformato il rapporto concessorio, alcun rilievo potrebbe essere mosso agli atti qui gravati (adozione del piano preventivo e relativa delibera di approvazione), avendo essi, sotto tale profilo, natura meramente ricognitiva e, come tali, non suscettivi di sindacato, anche in ragione dell’intervenuto consolidamento del presupposto decreto dirigenziale n. 13015/2004, giammai fatto oggetto di contestazione.

Di contro, secondo l’appellata, la cui lettura estensiva è stata condivisa dal giudice di prime cure, l’accreditamento dovrebbe intendersi riferito a tutte le prestazioni della branca specialistica della radiologia, incluse dunque le prestazioni di TAC, Mammografia e Angiografia; e ciù² avuto riguardo ad una lettura complessiva del decreto in questione.

Tanto premesso, ritiene il Collegio che la decisione di primo grado sia immune dalle censure sollevate con il mezzo qui in rilievo.

Rileva il Collegio che non è qui in discussione il principio generale evocato dall’appellante e che vale a conformare i rapporti tra il Servizio sanitario ed i soggetti accreditati ma l’effettivo e specifico contenuto precettivo del singolo rapporto alla stregua delle statuizioni che compongono il mentovato provvedimento n. 13015/2004.

Vale, invero, qui ribadire che l’accreditamento instaura un rapporto di tipo concessorio, come tale, ed a differenza del rapporto autorizzatorio, non caratterizzato da forme di automatismo tra verifica dei requisiti e conseguente rilascio essendo l’effetto abilitativo subordinato alla funzionalità  della struttura e della attività  agli indirizzi di programmazione regionale con i quali la Regione definisce il bisogno di assistenza per garantire livelli essenziali ed uniformi di assistenza.

In ragione di quanto detto qualunque trasformazione posta in essere con riguardo all’attività  di una struttura sanitaria accreditata è sì soggetta ad autorizzazione ex art. 8-ter del D.Lgs. n. 502/1992, ma, per essere in grado di incidere sul rapporto amministrativo di accreditamento in corso, è altresì soggetta ad uno specifico, nuovo, provvedimento di accreditamento, che si ricollega a scelte di programmazione sanitaria ed alla verifica del possesso di requisiti di qualificazione "ulteriori" rispetto a quelli richiesti per il rilascio dell’autorizzazione ex art. 8-ter cit. (Sez. III, Sentenza n. 4260 del 14/08/2014).

Tale principio di divieto di forme di automatismo ha sempre governato i rapporti di compartecipazione delle strutture private nell’erogazione delle prestazioni per conto del SSN anche nella fase di transizione dal pregresso sistema incentrato sul regime della convenzione a quello dell’accreditamento ed alla stipula dei relativi accordi contrattuali, intendendosi il rinvio ai limiti ed alle condizioni previste nelle convenzioni preesistenti", al fine della definizione dell’ambito oggettivo dell’accreditamento provvisorio e delle prestazioni erogabili, nel senso di un richiamo rigido e statico dei contenuti del titolo originario, con la conseguente esclusione dell’estensione automatica delle prestazioni erogabili previste nella convenzione originaria a tutte quelle successivamente introdotte nel nomenclatore e nel tariffario regionale (Sez. III, Sentenza n. 560 del 05/02/2014; Sez. III, Sentenza n. 940 del 28/02/2014).

Il suddetto principio ha trovato concreta e diffusa applicazione proprio in quei settori, come la radiologia diagnostica, che, negli ultimi trent’anni, si sono notevolmente ampliati per effetto dei progressi tecnologici.

Proprio rispetto a tale specifico settore questo Consiglio ha rilevato che l’astratta inclusione nella branca di radiologia di una nuova tecnica diagnostica non comporta per ciù² solo l’estensione dell’autorizzazione all’esercizio di cui la struttura è in possesso (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 24/11/2015, n. 5344).

L’effetto abilitativo, a seconda delle capacità  accertate, può concernere tutte le prestazioni della branca sanitaria di accreditamento o solo alcune, fermo restando che, in costanza di rapporto, l’abilitazione stessa può esser progressivamente estesa, dalle più¹ semplici alle più¹ complesse, alle altre prestazioni (Sez. III, Sentenza n. 5056 del 18/10/2013).

Deve, dunque, escludersi, in linea di principio, che una struttura accreditata per una specifica branca di prestazioni sia, per ciù² solo, automaticamente autorizzata, con conseguente estensione del relativo accreditamento, ad erogare tutte le prestazioni ricomprese nella stessa branca, secondo quanto indicato dal nomenclatore, in quanto ciù² si porrebbe in "manifesto ed insanabile conflitto con la potestà  di ogni regione di programmare e organizzare, sul proprio territorio, il servizio sanitario nel rispetto degli indirizzi del legislatore statale" (v, ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. III, 09/07/2013, n. 3646; Cons. St., sez. V, 21.4.2009, n. 2398).

Ciù² nondimeno, e pur muovendo dai divisati arresti ermeneutici, va qui revocata in dubbio la premessa da cui prende abbrivio l’appellante secondo cui il decreto n. 13015/2004, nel concedere all’appellata l’accreditamento provvisorio, abbia inteso circoscrivere la sua portata abilitativa alle sole prestazioni di radiologia tradizionale.

Ai fini di un compiuto inquadramento della fattispecie in esame occorre, invero, muovere dalla ricostruzione della situazione di fatto e dal peculiare contesto normativo in cui è maturato l’atto di accreditamento compendiato nel citato decreto n. 13015/2004.

Orbene, nella suddetta prospettiva mette conto evidenziare che è incontestato tra le parti il fatto che l’ASL 10 avesse acquistato dalla Villa Elisa, tra le altre, prestazioni radiologiche anche di TAC e mammografia giusti specifici protocolli d’intesa nonchè prestazioni di angiografia ed esami collegati. Tanto sebbene la suddetta struttura non fosse accreditata (nè provvisoriamente nè istituzionalmente) con il SSR.

Per ovviare a tale situazione, evidentemente non circoscritta alla sola parte appellata, il legislatore regionale ha emanato la legge n.51 del 27 dicembre 2002 che, con la disposizione di cui all’art.2, comma 5, nel testo sostituito dall’art. 18, L.R. 26 giugno 2003, n. 8, ha consentito ai soggetti erogatori di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie giù  in possesso dell’autorizzazione all’esercizio delle attività  sanitarie e che avessero erogato (ed ancora erogassero) prestazioni con oneri a carico delle Aziende Sanitarie regionali di accedere, in via transitoria, eccezionale ed irripetibile, alla negoziazione con le Aziende Sanitarie territoriali competenti per continuare a fornire prestazioni a carico delle SSR, per la durata massima di mesi sei dalla data di entrata in vigore della presente legge. Al contempo, l’articolo in commento faceva carico alla Regione di definire, entro lo stesso termine, le procedure di accreditamento.

Il medesimo impianto regolatorio è stato recepito dalla legge regionale n. 30 del 29 dicembre 2003, art. 1, comma 4, secondo cui “I soggetti che abbiano erogato prestazioni sanitarie e socio-sanitarie negli anni 2001, 2002 e/o 2003 con oneri a carico del servizio sanitario sono autorizzati ad erogare prestazioni per l’anno 2004. Il termine per l’accreditamento di cui all’art. 15 comma 3 della legge n. 8/2003 è prorogato al 30 giugno 2004 e sono risolti di diritto gli accordi contrattuali di coloro i quali non dovessero ottenere l’accreditamento entro il predetto termine ".

Sulla scorta delle divisate premesse la Casa di Cura Villa Elisa, trovandosi nelle condizioni di cui alle citate normative regionali (e cioè il possesso delle autorizzazioni sanitarie, l’erogazione di prestazioni corrispondenti negli anni indicati dal legislatore nonchè il possesso dei requisiti di legge per la erogazione di prestazioni sanitarie a carico del SSR), giammai fatte oggetto di smentita dall’appellante, ha, dunque, chiesto alla Regione Calabria l’accreditamento ("in sanatoria") per la radiologia diagnostica, RMN ed anche per la oculistica (prestazioni di ricovero ospedaliero).

E dalla medesime premesse suesposte prende abbrivio il decreto dirigenziale n. 13015 del 5 agosto 2004 che, poi, perà², nella parte dispositiva, ha utilizzato, per l’accreditamento della suddetta Casa di cura, una formula non pienamente perspicua che accorda l’abilitazione “per la erogazione in regime ambulatoriale delle prestazioni specialistiche di RMN e Radiologia“.

Orbene, come correttamente rilevato dal giudice di prime cure, il riferimento anodino all’accezione radiologia – di per se stessa non dirimente – non può essere inteso come riferito alle sole prestazioni rientranti nella radiologia tradizionale, non valendo il relativo significato semantico, di per se stesso, a giustificare l’esclusione delle altre prestazioni che pure condividono, nella propria metodica, il medesimo principio tecnico informatore (id est utilizzo di sorgenti esterne di radiazioni ionizzanti).

Sul punto, al fine di smentire la valenza conclusiva del valore semantico della detta accezione, l’appellata richiama la D.G.R. n. 133/1999 che, alla sezione B del suo allegato, individua la branca specialistica della RADIOLOGIA DIAGNOSTICA e definisce in termini ancora più¹ lati quali possono essere le strutture che erogano le prestazioni in regime ambulatoriale riferibili alla branca specialistica : “le strutture di diagnostica per immagini svolgono indagini strumentali ai fini diagnostici e/o di indirizzo terapeutico utilizzando sorgenti esterne di radiazioni radiologiche ionizzanti e altre tecniche di formazione dell’immagine (Rx, Us, TC, RM, e termografia medica)”.

L’assenza di predicati qualificanti della detta accezione (radiologia) nel corpo del decreto n. 13015/2004 induce, dunque, a privilegiare, come correttamente effettuato dal giudice di prime cure, una lettura sistemica per definire l’esatta portata del titolo abilitativo, in ciù² rivelandosi dirimenti, da un lato, il quadro normativo di sanatoria (sopra richiamato) in cui è avvenuto l’inquadramento e, dall’altro, la stessa elencazione del vissuto operativo dell’Azienda appellata con l’indicazione della tipologia delle prestazioni erogate, in virt๠di pregressi protocolli convenzionali, per conto del SSN.

Ed, invero, siffatta elencazione, che costituisce l’unico corredo motivazionale del suddetto provvedimento, pone in sequenza logica le suddette proposizioni avallando, dunque, l’opzione esegetica di un rapporto di stretta derivazione della parte dispositiva rispetto alla mentovata premessa, che, diversamente opinando, non avrebbe altro senso.

Resta, dunque, confermato che la delibera commissariale gravata in prime cure non sia allineata con le divisate risultanze ermeneutiche nella parte in cui rileva “che con decreto del dirigente generale di Dipartimento sanità  del 5 agosto 2004 n. 13015, è stata accreditata per l’erogazione in regime ambulatoriale delle prestazioni specialistiche di rmn e radiologia con esclusione delle prestazioni di TAC”;

-“che ai sensi dell’art. 1, comma 4, della legge regionale, pertanto, la casa di cura poteva erogare prestazioni di tac solo fino al 30 giugno 2004“.

Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, l’appello va respinto.

Le spese, considerata la peculiarità  della vicenda qui scrutinata, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

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Pres. P. Grossi, Red. G. Lattanzi Sul giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettere b) e c) della legge della Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 11 (Istituzione dei servizi delle professioni sanitarie infermieristiche, ostetriche, riabilitative, tecnico sanitarie, tecniche della prevenzione e delle professioni sociali − modifiche alla

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 14/7/2017 n.190 proviene da Giustamm.

]]> Corte Costituzionale – Sentenza – 14/7/2017 n.190

Pres. P. Grossi, Red. G. Lattanzi

Sul giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettere b) e c) della legge della Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 11 (Istituzione dei servizi delle professioni sanitarie infermieristiche, ostetriche, riabilitative, tecnico sanitarie, tecniche della prevenzione e delle professioni sociali − modifiche alla legge regionale 7 agosto 2002, n. 29), per contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione.

1. Riparto di competenze tra Stato e Regioni nell’istituzione dei servizi delle professioni sanitarie

2. Riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia di piano di rientro

1. Una legge regionale che istituisca i servizi delle professioni sanitarie o i servizi sociali professionali, si sovrappone alle previsioni del piano di rientro e alle azioni di governance di cui al programma operativo 2013-2014, disattendendo quanto disposto dal decreto commissariale n. 130 del 16 dicembre 2015 e interferendo, così, con le funzioni demandate al commissario ad acta secondo quanto disposto dall’art. 120, secondo comma, della Costituzione. Secondo tale decreto, infatti, è previsto che l’istituzione di tali strutture operative venga demandata ad atti aziendali di competenza di dirigenti generali, soggetti all’approvazione del commissario medesimo. Per tali ragioni l’art. 1, comma 1, lettere b) e c), della legge della Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 11 è da considerarsi incostituzionale in quanto, nell’istituire il Servizio delle professioni sanitarie (SPS) in tutte le aziende sanitarie provinciali, ospedaliere, universitarie e presso il dipartimento della Tutela della salute della Regione Calabria (lettera b), e il Servizio sociale professionale (SSP) in tutte le aziende sanitarie provinciali, ospedaliere, universitarie e presso il dipartimento Tutela della Salute della Regione Calabria (lettera c), contrasterebbe, in primo luogo, con l’art. 120, secondo comma, della Costituzione.
Viene estesa la pronuncia di incostituzionalità anche alla non impugnata lettera d) del comma 1 dell’art. 1 nella parte in cui demanda a un regolamento di Giunta la definizione degli «aspetti organizzativi, gestionali e dirigenziali» relativi ai menzionati servizi, contrastando e interferendo con le funzioni commissariali.

2. Secondo i princìpi fondamentali della legislazione statale diretti alla tutela della salute e al contenimento della spesa pubblica in materia sanitaria di cui all’art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010), la Regione è vincolata agli interventi previsti nell’accordo Stato-Regioni e nel piano di rientro ed obbligata, di conseguenza, a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, che siano di ostacolo alla loro attuazione e a non adottarne di nuovi. Per tali ragioni l’art. 1, comma 1, lettere b) e c), della legge della Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 11 violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto in contrasto con i princìpi fondamentali della legislazione statale diretti alla tutela della salute e al contenimento della spesa pubblica in materia sanitaria di cui all’art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010). 

SENTENZA N. 190
ANNO 2017
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
–    Paolo                      GROSSI                &
–    Giorgio                   LATTANZI                  &nb
–    Aldo                       CAROSI               &n
–    Marta                     CARTABIA                &nbsp
–    Mario Rosario        MORELLI                             &nb
–    Giancarlo               CORAGGIO                      &
–    Giuliano                 AMATO                    &nbsp
–    Silvana                   SCIARRA                   &nb
–    Daria                      de PRETIS               &nbs
–    Nicolò                    ZANON                  &
–    Franco                    MODUGNO                 &nbsp
–    Augusto Antonio   BARBERA                                 &n
–    Giulio                     PROSPERETTI                &
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 1, lettere b) e c), e 3 della legge della Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 11 (Istituzione dei servizi delle professioni sanitarie infermieristiche, ostetriche, riabilitative, tecnico sanitarie, tecniche della prevenzione e delle professioni sociali − modifiche alla legge regionale 7 agosto 2002, n. 29), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 20-22 giugno 2016, depositato in cancelleria il 28 giugno 2016 ed iscritto al n. 37 del registro ricorsi 2016.
Visto l’atto di costituzione, fuori termine, della Regione Calabria;
udito nell’udienza pubblica del 23 maggio 2017 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;
udito l’avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.− Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 1, comma 1, lettere b) e c), e 3 della legge della Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 11 (Istituzione dei servizi delle professioni sanitarie infermieristiche, ostetriche, riabilitative, tecnico sanitarie, tecniche della prevenzione e delle professioni sociali − modifiche alla legge regionale 7 agosto 2002, n. 29), per contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione.
2.− Premette il ricorrente che la Regione Calabria, in seguito a una situazione di grave squilibrio economico-finanziario nel settore sanitario, ha stipulato con il Ministero della salute e il Ministero dell’economia e delle finanze un accordo volto a individuare gli interventi necessari per il perseguimento dell’equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza, ai sensi dell’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)».
Non avendo realizzato gli obiettivi previsti dal piano di rientro nei tempi e nei modi previsti dal citato art. 1, comma 180, dall’intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005 e dai successivi interventi legislativi in materia, la Regione è stata commissariata ai sensi dell’art. 4 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l’equità sociale), convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, e nella seduta del 30 luglio 2010 il Consiglio dei ministri ha nominato commissario ad acta il Presidente pro tempore della Regione medesima.
Con delibera n. 44 del 3 agosto 2010, il commissario, ai sensi dell’art. 2, comma 88, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», ha approvato i programmi operativi 2013-2015 per la prosecuzione del piano di rientro.
Il Consiglio dei ministri, con delibera del 12 marzo 2015, ai sensi dell’art. 1, comma 569, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», ha quindi conferito a un nuovo soggetto l’incarico di commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro.
Con tale delibera è stato attribuito al nuovo commissario il medesimo mandato già affidato al precedente, ricomprensivo del compito di adottare il «provvedimento di riassetto della rete di assistenza territoriale, in coerenza con quanto specificamente previsto dal patto per la salute 2014/2016» (punto n. 4), e il «provvedimento di riassetto della rete ospedaliera» (punto n. 1).
La sopravvenuta legge regionale n. 11 del 2016, in modifica della legge della Regione Calabria 7 agosto 2002, n. 29 (Approvazione disposizioni normative collegate alla legge finanziaria regionale relative al Settore Sanità), ha inteso regolamentare i servizi delle professioni sanitarie infermieristiche, ostetriche, riabilitative tecnico-sanitarie, tecniche della prevenzione e delle professioni sociali.
3.− Osserva, in particolare, il ricorrente che l’art. 1, comma 1, lettere b) e c) della legge regionale n. 11 del 2016 istituisce «b) […] il Servizio delle professioni sanitarie (SPS) in tutte le Aziende sanitarie provinciali, ospedaliere, universitarie e presso il dipartimento Tutela della salute della Regione Calabria; c) […] il Servizio sociale professionale (SSP) in tutte le Aziende sanitarie provinciali, ospedaliere, universitarie e presso il dipartimento Tutela della Salute della Regione Calabria».
3.1.– Tale norma, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, nonostante l’espressa menzione del  decreto n. 130 del 16 dicembre 2015 del commissario ad acta, se ne discosterebbe in maniera sostanziale.
Con il citato decreto, infatti, il commissario, nell’approvare le relative linee guida, avrebbe fornito alle aziende del servizio sanitario regionale criteri condivisi per l’adozione dei singoli atti aziendali, nell’ambito dei quali esercitare la propria autonomia organizzativa.
Sulla base di tali linee guida, in particolare, le singole aziende sanitarie possono istituire il Servizio delle professioni sanitarie (SPS) e il Servizio sociale professionale (SSP), conformemente all’art. 7 della legge 10 agosto 2000, n. 251 (Disciplina delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche della riabilitazione, della prevenzione nonché della professione ostetrica).
Il contrasto delle disposizioni censurate con il decreto commissariale sarebbe allora evidente, perché le prime, istituendo direttamente i menzionati servizi, avrebbero sostanzialmente avocato al Consiglio regionale una competenza propria delle aziende sanitarie, il cui esercizio avrebbe dovuto essere vagliato dalla struttura commissariale.
3.2.– La norma censurata sarebbe dunque incostituzionale sotto un duplice profilo.
Per un verso, essa interferirebbe con le valutazioni e i poteri del commissario ad acta, e tale semplice interferenza determinerebbe la violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.
Per altro verso, essa si sovrapporrebbe alle previsioni del piano di rientro, e in particolare alle azioni di governance di cui al programma operativo 2013/2015, n. 10 (approvato con decreto del commissario ad acta n. 14 del 2 aprile 2015), e per ciò solo contrasterebbe, in violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., con i princìpi fondamentali della legislazione statale diretti alla tutela della salute e al contenimento della spesa pubblica in materia sanitaria di cui all’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, secondo i quali gli interventi previsti nell’accordo Stato-Regioni e nel piano di rientro sono vincolanti per la Regione.
4.– Incostituzionale, secondo il ricorrente, è anche l’art. 3 della legge regionale n. 11 del 2016, ai sensi del quale «[a]l comma 3 dell’art. 20 della legge regionale 7 agosto 2002, n. 29 (Approvazione disposizioni normative collegate alla legge finanziaria regionale relative al Settore Sanità), la parola “sei” è sostituita dalla parola “dodici”».
Precisa l’Avvocatura generale dello Stato che il testo originario della norma modificata attribuiva alla Giunta regionale, «[p]er esigenze di carattere straordinario», la facoltà di nominare commissari nelle aziende sanitarie e in quelle ospedaliere «per un periodo di sei mesi eventualmente rinnovabile per una sola volta fino ad un massimo di sei mesi».
La disposizione censurata è dunque intervenuta sulla durata dell’incarico dei commissari straordinari regionali, innalzandolo a dodici mesi (rinnovabili), il che contrasterebbe con il carattere temporaneo ed eccezionale proprio delle gestioni commissariali.
In tal modo la disposizione impugnata finirebbe, infatti, con il configurare il commissariamento come una sorta di gestione ordinaria, con elusione delle norme che prevedono i requisiti per la nomina a direttore generale, e in particolare dell’art. 3-bis del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), recante principi fondamentali nella materia «tutela della salute», con conseguente violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
5.– Con memoria depositata il 9 settembre 2016 si è costituita la Regione Calabria, eccependo, in primo luogo, che la legge regionale impugnata non costituisce ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro e dei suoi programmi operativi, poiché i suoi contenuti non interferirebbero in alcun modo con il mandato commissariale.
5.1.– In particolare, l’art. 1, comma 1, della legge Reg. Calabri n. 11 del 2016 non si porrebbe in contrasto con le linee guida fornite dal commissario ad acta con il decreto n. 130 del 2015, poiché solo apparentemente imputerebbe al Consiglio regionale delle competenze proprie delle aziende sanitarie e ospedaliere, come sarebbe reso evidente dalla lettera d) del comma 1 medesimo, che «delega la Giunta regionale della Calabria, entro trenta giorni dall’entrata in vigore della presente legge, all’emanazione, di concerto con il dipartimento Tutela della Salute e con il Commissario ad acta, di un apposito atto regolamentare teso a promuovere e valorizzare le funzioni e il ruolo delle professioni sanitarie disciplinate dalla L. 251/2000, definendone gli aspetti organizzativi, gestionali e dirigenziali».
La norma sarebbe legittima perché la materia dell’organizzazione sanitaria e amministrativa delle aziende sanitarie e ospedaliere, fermi i princìpi del d.lgs. n. 502 del 1992, rientrerebbe nella potestà legislativa regionale in forza dell’art. 117, terzo comma, Cost.; perché al commissario ad acta spetterebbero competenze amministrative e non legislative; e perché, a fronte di provvedimenti legislativi regionali che interferiscano con il piano, il commissario è legittimato a richiedere al Consiglio regionale la loro rimozione ai sensi dell’art. 2, comma 80, della citata legge n. 191 del 2009.
5.2.– Quanto alla censura relativa all’art. 3 della legge regionale n. 11 del 2016, la Regione Calabria eccepisce che, pur con la modifica temporale contestata, il commissariamento delle aziende sanitarie e ospedaliere resta di carattere straordinario, trattandosi di organo di durata annuale prorogabile solo per un altro anno.
Ad opinare diversamente, il medesimo problema si porrebbe per le norme statali che prevedono il commissariamento delle Regioni per l’esecuzione del piano di rientro dal disavanzo sanitario, anche perché vi sono commissariamenti statali «che ormai durano da oltre sette anni».
La disposizione in esame, pertanto, non sarebbe in contrasto con l’art. 3-bis del d.lgs. n. 502 del 1992 e, conseguentemente, non violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost.
Considerato in diritto
1.− Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 1, comma 1, lettere b) e c), della legge della Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 11 (Istituzione dei servizi delle professioni sanitarie infermieristiche, ostetriche, riabilitative, tecnico sanitarie, tecniche della prevenzione e delle professioni sociali − modifiche alla legge regionale 7 agosto 2002, n. 29).
Secondo il ricorrente, le disposizioni impugnate, nell’istituire il Servizio delle professioni sanitarie (SPS) in tutte le aziende sanitarie provinciali, ospedaliere, universitarie e presso il dipartimento Tutela della salute della Regione Calabria (lettera b), e il Servizio sociale professionale (SSP) in tutte le aziende sanitarie provinciali, ospedaliere, universitarie e presso il dipartimento Tutela della Salute della Regione Calabria (lettera c), violerebbero, in primo luogo, l’art. 120, secondo comma, della Costituzione, perché interferirebbero con le funzioni demandate al commissario ad acta, sovrapponendosi alle previsioni del piano di rientro e «alle azioni di governance di cui al programma operativo» 2013-2015 (approvato con decreto del commissario ad acta n. 14 del 2 aprile 2015), e disattendendo quanto disposto dal decreto commissariale n. 130 del 16 dicembre 2015.
Le disposizioni, inoltre, violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost., perché contrasterebbero con i princìpi fondamentali della legislazione statale diretti alla tutela della salute e al contenimento della spesa pubblica in materia sanitaria di cui all’art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010), secondo cui gli interventi previsti nell’accordo Stato-Regioni e nel piano di rientro sono vincolanti per la Regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, che siano di ostacolo alla loro attuazione e a non adottarne di nuovi.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha poi impugnato l’art. 3 della legge della Regione Calabria n. 11 del 2016, perché, nell’innalzare da sei a dodici mesi (rinnovabili) la durata del mandato dei commissari straordinari, di nomina regionale, presso le Aziende sanitarie e ospedaliere, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., con riferimento al parametro interposto dell’art. 3-bis, comma 3, del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), espressione di un principio fondamentale nella materia sanitaria.
2.− In via preliminare, va rilevata la tardività della costituzione della Regione Calabria, avvenuta il 9 settembre 2016.
Ai sensi dell’art. 19, comma 3, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, «[l]a parte convenuta può costituirsi in cancelleria entro il termine perentorio di 30 giorni dalla scadenza del termine stabilito per il deposito del ricorso»; ai sensi dell’art. 31, quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), il deposito del ricorso deve avvenire entro 10 giorni dalla notificazione.
Nel caso di specie, il ricorso è stato notificato il 22 giugno 2016 e quindi il termine stabilito per il suo deposito era il 3 luglio 2016 e − non applicandosi ai giudizi costituzionali l’istituto della sospensione feriale dei termini processuali (sentenze n. 332, n. 310 e n. 46 del 2011) − il termine ultimo per la costituzione della Regione Calabria era il 2 agosto 2016.
3.− Ancora in via preliminare deve essere rilevata l’utilizzabilità dei documenti prodotti in giudizio dall’Avvocatura generale dello Stato in prossimità dell’udienza pubblica di discussione: «l’assenza di preclusioni al loro esame si ricava implicitamente dagli ampli poteri istruttori di questa Corte, che, ai sensi dell’art. 12 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, “dispone con ordinanza i mezzi di prova che ritenga opportuni e stabilisce i tempi e i modi da osservarsi per la loro assunzione”» (sentenza n. 14 del 2017).
4.− La questione di costituzionalità dell’art. 1, comma 1, lettere b) e c), della legge della Regione Calabria n. 11 del 2016 è fondata.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, «costituisce un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quanto stabilito dall’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, per cui sono vincolanti, per le Regioni che li abbiano sottoscritti, gli accordi previsti dall’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «“Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)”», finalizzati al contenimento della spesa sanitaria e al ripianamento dei debiti (da ultimo, sentenza n. 227 del 2015)» (sentenze n. 14 del 2017 e n. 266 del 2016).
Si è anche costantemente affermato che, «[q]ualora poi si verifichi una persistente inerzia della Regione rispetto alle attività richieste dai suddetti accordi e concordate con lo Stato, l’art. 120, secondo comma, Cost. consente l’esercizio del potere sostitutivo straordinario del Governo, al fine di assicurare contemporaneamente l’unità economica della Repubblica e i livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto fondamentale alla salute (art. 32 Cost.). A tal fine il Governo può nominare un commissario ad acta, le cui funzioni, come definite nel mandato conferitogli e come specificate dai programmi operativi (ex art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009), pur avendo carattere amministrativo e non legislativo (sentenza n. 361 del 2010), devono restare, fino all’esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da ogni interferenza degli organi regionali – anche qualora questi agissero per via legislativa – pena la violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 278 e n. 110 del 2014, n. 228, n. 219, n. 180 e n. 28 del 2013 e già n. 78 del 2011). L’illegittimità costituzionale della legge regionale sussiste anche quando l’interferenza è meramente potenziale e, dunque, a prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del commissario incaricato di attuare il piano di rientro (sentenza n. 110 del 2014)» (sentenze n. 14 del 2017 e n. 227 del 2015).
Nel caso di specie l’interferenza sussiste, poiché le disposizioni impugnate istituiscono in via legislativa il Servizio delle professioni sanitarie (SPS) e il Servizio sociale professionale (SSP) presso tutte le aziende sanitarie e ospedaliere, mentre il decreto commissariale n. 130 del 2015 − adottato nell’esercizio dei poteri di riassetto delle reti ospedaliera e di assistenza territoriale conferiti con il mandato del 20 marzo 2015 − rimette (in conformità all’art. 7 della legge 10 agosto 2000, n. 251, recante «Disciplina delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche della riabilitazione, della prevenzione nonché della professione ostetrica») l’istituzione (anche) di tali strutture operative ad atti aziendali, di competenza dei dirigenti generali, soggetti all’approvazione del commissario medesimo.
5.− Rileva inoltre questa Corte che interferisce con le funzioni commissariali anche la non impugnata lettera d) del comma 1 dell’art. 1, nella parte in cui demanda a un regolamento di Giunta la definizione degli «aspetti organizzativi, gestionali e dirigenziali» relativi ai menzionati servizi.
La norma è infatti in rapporto di stretta connessione e inscindibilità funzionale con quella che prevede la loro istituzione: ad essa va pertanto estesa, in via consequenziale, la dichiarazione di illegittimità costituzionale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).
6.− Non è fondata, invece, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 della legge della Regione Calabria n. 11 del 2016, che innalza da sei a dodici mesi (rinnovabili) la durata del mandato dei commissari straordinari, di nomina regionale, presso le aziende sanitarie e ospedaliere.
L’assunto del ricorrente è che il prolungamento della durata di queste gestioni straordinarie (previste dagli artt. 3, comma 8, e 20, comma 3, della legge della Regione Calabria 7 agosto 2002, n. 29, recante «Approvazione disposizioni normative collegate alla legge finanziaria regionale relative al Settore Sanità») determinerebbe la loro equiparazione alla gestione ordinaria, in violazione dell’art. 3-bis, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, che pone determinati requisiti per la nomina a direttore generale delle aziende sanitarie.
L’assunto non può essere condiviso.
La durata del mandato commissariale, pur prolungato ad un anno, non è infatti equiparabile a quella del direttore generale, che va da tre a cinque anni (in questo senso non solo il d.P.C.m. 31 maggio 2001, n. 319, ma anche e soprattutto l’art. 3-bis, comma 8, del decreto legislativo n. 502 del 1992 e l’art. 2 del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, recante «Attuazione della delega di cui all’articolo 11, comma 1, lettera p, della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria»).
Il prolungamento non è, all’evidenza, finalizzato a rendere ordinaria la gestione commissariale, ma solo a consentire che essa abbia – secondo la non irragionevole valutazione del legislatore regionale – una durata adeguata alla delicatezza e alla complessità dell’incarico.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettere b) e c), della legge della Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 11 (Istituzione dei servizi delle professioni sanitarie infermieristiche, ostetriche, riabilitative, tecnico sanitarie, tecniche della prevenzione e delle professioni sociali − modifiche alla legge regionale 7 agosto 2002, n. 29);
2) dichiara, in applicazione dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera d), della legge della Regione Calabria n. 11 del 2016, limitatamente all’inciso «, definendone gli aspetti organizzativi, gestionali e dirigenziali»;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 della legge della Regione Calabria n. 11 del 2016, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 maggio 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 14 luglio 2017.
 
 

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Pres. C. Taglienti – Est. D. Soricelli Non è obbligatorio e vincolante il parere della Soprintendenza per i Beni Archeologici reso in base alle linee guida approvate con D.M. 10.9.2010 nel procedimento autorizzatorio di un impianto fotovoltaico. 1. Ambiente – Impianto fotovoltaico – Installazione – Area vincolata – Accertamento vincolo

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]]> T.A.R. Lazio – Latina – Sezione I – Sentenza – 30/3/2016 n.190

Pres. C. Taglienti – Est. D. Soricelli

Non è obbligatorio e vincolante il parere della Soprintendenza per i Beni Archeologici reso in base alle linee guida approvate con D.M. 10.9.2010 nel procedimento autorizzatorio di un impianto fotovoltaico.

1. Ambiente – Impianto fotovoltaico – Installazione – Area vincolata – Accertamento vincolo archeologico – Parere della Soprintendenza  ai sensi delle Linee guida approvate con il D.M. del 10 settembre 2010 – Atto endoprocedimentale – Impugnazione – Inammissibile.
2. Ambiente – Impianto fotovoltaico – Installazione – Area vincolata – Accertamento vincolo archeologico –   Linee guida approvate con il D.M. del 10 settembre 2010 – Ambito di applicazione – Individuazione – Delibera di giunta regionale – Legittimità.

  1. È inammissibile il ricorso proposto avverso il parere negativo della Sovrintendenza per i Beni Archeologi della Regione Lazio all’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di un impianto fotovoltaico richiesto dalla Società ricorrente in quanto rilasciato ai sensi del punto 13.3 delle Linee guida approvate con il D.M. del 10 settembre 2010 e, quindi, nell’ambito di un procedimento volto all’accertamento dei vincoli archeologici sull’area interessata e alla comunicazione delle relative risultanze all’Ente competente all’assunzione del provvedimento finale. Ne consegue che tale parere non può essere qualificato come obbligatorio e vincolante e non è autonomamente impugnabile poiché privo di immediata lesività.

 

  1. Le Linee guida approvate con il D.M. del 10 settembre 2010 trovano applicazione ai procedimenti autorizzatori in corso in forza della delibera di Giunta Regionale che ne ha definito l’ambito di applicazione.  Ciò è del resto coerente con il riparto delle competenze in materia e con la stessa funzione delle linee guida nazionali dato che esse hanno carattere sussidiario rispetto alla disciplina di fonte regionale, posto che l’applicazione di quella di fonte statuale risulta subordinata, per espresso “dictum” legislativo, al mancato adeguamento da parte delle regioni allo “ius novum” entro il termine di novanta giorni dalla sua emanazione e l’unica disciplina, passibile di trovare applicazione nell’ambito della Regione, nell’evenienza di pronta attivazione di quest’ultima, è per l’appunto quella regionale, con la conseguenza che esclusivamente a quest’ultima va riconosciuta efficacia ed operatività nel relativo ambito territoriale.

N. 00190/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00099/2012 REG.RIC.
N. 00400/2012 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
sezione staccata di Latina (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso n. 99 del 2012 R.G., proposto da Isaenergia s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Scalia, elettivamente domiciliata in Latina, in via Cicerone n. 44, presso lo studio dell’avvocato Tamburrini;
contro
il ministero per i beni e le attività culturali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede in Roma, via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato ex lege;
i comuni di Casalvieri e di Vicalvi, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentati e difesi dall’avvocato Vincenzo Colalillo, elettivamente domiciliati in Latina, viale dello Statuto n. 24, presso lo studio dell’avvocato de Simone;
la provincia di Frosinone, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Clarizia, elettivamente domiciliata in Latina, via Farini n. 4, presso lo studio dell’avvocato Malinconico;
regione Lazio, non costituita in giudizio;

nonché sul ricorso n. 400 del 2012 R.G., proposto da Isaenergia s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Scalia, elettivamente domiciliata in Latina, in via Cicerone n. 44, presso lo studio dell’avvocato Tamburrini;
contro
il ministero per i beni e le attività culturali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede in Roma, via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato ex lege;
i comuni di Casalvieri e di Vicalvi, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentati e difesi dall’avvocato Vincenzo Colalillo, elettivamente domiciliati in Latina, viale dello Statuto n. 24, presso lo studio dell’avvocato de Simone;
la provincia di Frosinone, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Gemma, elettivamente domiciliata in Latina, via Farini n. 4, presso lo studio dell’avvocato Malinconico;
regione Lazio, non costituita in giudizio;
per ottenere
quanto al ricorso n. 99 del 2012 e ai relativi motivi aggiunti, l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, del parere negativo reso con nota prot. MBAC-SBA-LAZ n. 487 del 13 gennaio 2012;
quanto al ricorso n. 400 del 2012, l’annullamento del provvedimento prot. n. 11067 del 27 gennaio 2012 della provincia di Frosinone, recante archiviazione della istanza di installazione e esercizio di un impianto fotovoltaico della potenza di 6 MWP e delle relative opere e infrastrutture connesse, da realizzarsi nei comuni di Vicalvi e Casalvieri e di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente.

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio del Lazio, dei Comuni di Vicalvi e di Casalvieri e della Provincia di Frosinone;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2016 il dott. Davide Soricelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
In data 23 settembre 2009 la I.S.A. s.r.l. (che ha successivamente ceduto alla Isaenergia s.r.l. il relativo ramo d’azienda) presentava alla provincia di Frosinone un’istanza avente a oggetto l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di un impianto fotovoltaico in un terreno agricolo sito sul territorio dei comuni di Vicalvi e Casalvieri.
Sul progetto erano acquisiti una serie di pareri favorevoli di enti coinvolti; nel frattempo la provincia di Frosinone indiceva la conferenza di servizi prevista dall’articolo 12, comma 3, d.lg. 29 dicembre 2003, n. 387 (“Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità”).
La conferenza si teneva in data 12 gennaio 2011.
Poiché tuttavia la provincia non definiva il procedimento, la ricorrente inviava nei mesi di gennaio e febbraio 2011 due note di sollecito e diffida a seguito delle quali l’ente – nel presupposto della entrata in vigore delle “Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili” approvate con il D.M. 10 settembre 2010 – l’invitava a integrare la domanda con la documentazione richiesta al punto 13 della parte III di quest’ultimo.
La Isaenergia, ritenendo che le “Linee guida” nazionali non fossero applicabili al procedimento in corso, proponeva ricorso a questa sezione al fine di ottenere la declaratoria del silenzio inadempimento; il ricorso era però respinto con la sentenza n. 837 del 25 ottobre 2011 con cui la sezione affermava che le Linee guida di cui al D.M. citato si applicassero al procedimento in corso; contro la sentenza era proposto appello al Consiglio di Stato che lo dichiarava improcedibile con la sentenza n. 5360 del 18 ottobre 2012, dato che nelle more la provincia di Frosinone aveva archiviato l’istanza.
E infatti nel corso del processo la ricorrente, “al fine di ottenere nel più breve tempo possibile l’autorizzazione richiesta”, integrava la propria domanda nel senso richiesto dalla provincia e, tra l’altro, notiziava del procedimento la sovrintendenza ai beni archeologici del Lazio in attuazione del punto 13.3 delle Linee guida; accadeva quindi che: a) la sovrintendenza per i beni archeologici del Lazio, in dichiarata applicazione del punto 13.3 delle Linee guida, esprimesse il 13 gennaio 2012 parere negativo sul progetto in quanto interferente con aree di rilevante interesse archeologico; b) a sua volta la provincia di Frosinone il 27 gennaio 2012 “archiviava” l’istanza, nel presupposto della incompletezza della documentazione presentata, del mancato versamento della somma per oneri d’istruttoria e del citato parere della sovrintendenza.
La Isaenergia quindi: a) con il ricorso n. 99 del 2012 e relativi motivi aggiunti ha impugnato il parere negativo della sovrintendenza per i beni archeologici del Lazio; b) con il ricorso n. 400 del 2012 ha impugnato la nota della provincia di Frosinone recante la comunicazione dell’archiviazione della istanza.
Resistono ai ricorsi la provincia di Frosinone, il ministero per i beni culturali e ambientali e i comuni di Vicalvi e Casalvieri.
Con ordinanza n. 85 del 8 marzo 2012 la sezione respingeva l’istanza di tutela cautelare recata dal ricorso n. 99 del 2012; l’ordinanza della sezione era confermata dalla ordinanza n. 2286 del 13 giugno 2012 della sesta sezione del Consiglio di Stato.
DIRITTO
I ricorsi vanno riuniti in considerazione della loro connessione.
Il ricorso n. 99 del 2012 R.G. è inammissibile in quanto è oggetto di impugnazione un atto non qualificabile nei termini di provvedimento amministrativo e come tale inidoneo a ledere autonomamente interessi giuridici della società ricorrente.
Al riguardo va precisato che l’impugnazione della ricorrente pare muovere dal presupposto che il “parere” della sovrintendenza impugnato costituirebbe il “parere obbligatorio e vincolante” previsto dall’articolo 146, comma 5, d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42 ai fini del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica; e infatti la tesi esposta nel ricorso e nei relativi motivi aggiunti è che il parere – oltre che illegittimo per varie violazioni procedimentali – sarebbe del tutto privo del suo fondamentale presupposto, cioè il vincolo paesaggistico, dato che l’impianto in contestazione in base al relativo progetto non verrebbe a insistere su aree censite come beni o siti archeologici né sulle relative zone di rispetto.
Il presupposto da cui muove la ricorrente – cioè, lo si ripete, che nella fattispecie venga in rilievo il parere obbligatorio e vincolante della sovrintendenza ai fini del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ex articolo 146 citato – è tuttavia errato, dato che il “parere” in questione è stato rilasciato (come conferma la relativa nota di trasmissione) in base al punto 13.3 del D.M. 10 settembre 2010, cioè in base alle più volte citate “Linee guida” e, in particolare, in base alla previsione secondo cui “nei casi in cui l’impianto non ricada in zona sottoposta a tutela ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2004, il proponente effettua una comunicazione alle competenti Soprintendenze per verificare la sussistenza di procedimenti di tutela ovvero di procedure di accertamento della sussistenza di beni archeologici, in itinere alla data di presentazione dell’istanza di autorizzazione unica. Entro 15 giorni dal ricevimento della comunicazione, le soprintendenze informano l’amministrazione procedente circa l’eventuale esito positivo di detta verifica al fine di consentire alla stessa amministrazione, nel rispetto dei termini previsti dal punto 14.6, di convocare alla conferenza di servizi le soprintendenze nel caso previsto dal punto 14.9, lett. e)”.
Come si vede quindi la ricorrente (il “proponente”) ha eseguito la comunicazione e la sovrintendenza ha “informato” la provincia che l’area dell’impianto è “limitrofa” a un sito soggetto a tutela ex D.M. 22 agosto 1994 e a un sito nel quale sono stati rinvenuti reperti archeologici nel 1982, ricade nell’area dei siti indicati come tp 060 4333 e 4334 nella tabella 33 B del P.T.P.R. e coincide con una porzione di territorio che ha un particolare interesse storico e archeologico; la sovrintendenza in questo modo informava la provincia di aver titolo a partecipare alla conferenza di servizi incaricata di valutare il progetto (come ribadito nella successiva nota del 9 marzo 2012 della sovrintendenza ai beni architettonici e paesaggistici per le province di Roma, Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo) ed esprimeva preventivamente un avviso contrario alla sua realizzazione; tale avviso tuttavia non era preclusivo dell’ulteriore corso del procedimento né costituiva una determinazione vincolante, cioè suscettibile di determinare (o meglio predeterminare) il contenuto del futuro provvedimento, così da risultare immediatamente lesiva di interessi della ricorrente e radicare il suo interesse a ricorrere. Si potrebbe obiettare che il parere sovrintendentizio non si limita a definire l’area di progetto limitrofa al sito archeologico di Casale Pescarolo (cioè il sito vincolato nel 1994 e identificato come bene archeologico “puntuale e lineare” nella tavola 33C del P.T.P.R. regionale con codice arp 198) ma afferma altresì che l’area di progetto comprende i siti indicati come zone del “patrimonio naturale e culturale” nella tavola B 33 del P.T.P.R. con codice tp 060 4333 e tp 060 4334 e quindi afferma l’esistenza del vincolo paesaggistico (secondo la perizia giurata del consulente tecnico di parte le indicazioni del P.T.P.R. sono in realtà inficiate da errore in quanto i siti arp 198 e tp 060 4333 si riferiscono alla medesima area che è esterna a quella di progetto mentre l’area del sito tp 060 4334 – che si ammette essere interna all’area di progetto per come rappresentata nella cartografia del P.T.P.R. – sarebbe “incerta ed erronea”).
Tuttavia il parere impugnato è stato comunque reso in base al punto 13.3 citato per cui non può essere qualificato nei termini del parere obbligatorio e vincolante dell’articolo 146 d.lg. n. 42 del 2004 e ciò conferma le conclusioni raggiunte in ordine alla sua non autonoma e immediata lesività.
Il ricorso n. 99 del 2012 e i relativi motivi aggiunti vanno pertanto dichiarati inammissibili.
Può ora passarsi all’esame del successivo ricorso n. 400 del 2012.
Va preliminarmente respinta l’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse in relazione alla circostanza, peraltro confermata dalla ricorrente, che l’impianto non è più realizzabile essendo venuti meno gli incentivi previsti per la sua realizzazione; la ricorrente conserva infatti, come del resto ha puntualizzato il difensore alla pubblica udienza, interesse a una verifica della legittimità del comportamento della provincia sotto il profilo risarcitorio.
Ciò premesso, la questione principale che pone tale ricorso è quella della applicabilità o meno al procedimento in contestazione delle “Linee guida” approvate con il D.M. 10 settembre 2010.
In pratica la ricorrente sostiene che le Linee guida non risultassero applicabili in forza della disposizione transitoria del punto 18.5 secondo cui “i procedimenti in corso al novantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore delle presenti linee guida sono conclusi ai sensi della previgente normativa qualora riferiti a progetti completi della soluzione di connessione di cui al punto 13.1, lett. f) della Parte III e per i quali siano intervenuti i pareri ambientali prescritti”.
La tesi della ricorrente è che si fossero verificati i presupposti indicati dalla norma citata, essendo il progetto presentato completo della “soluzione di connessione” ed essendo già positivamente stati formulati i “pareri ambientali” prescritti.
La ricorrente sostiene altresì che sulla inapplicabilità delle Linee guida si sarebbe formato il giudicato per effetto della pronuncia del Consiglio di Stato che ha dichiarato improcedibile l’appello proposto avverso la sentenza n. 837 del 2011 con cui la sezione aveva, invece, sostenuto il contrario.
Deve anzitutto rilevarsi che ad avviso del Collegio nessun giudicato si è formato sulla applicabilità o meno delle Linee guida al procedimento in contestazione; la sentenza n. 5360 del 18 ottobre 2012 del Consiglio di Stato si è infatti limitata a prendere atto che per effetto del provvedimento di archiviazione – già all’epoca impugnato dalla ricorrente con il ricorso all’esame – il procedimento era stato definito, con la conseguenza che la ricorrente non aveva più interesse a una pronuncia che affermasse l’obbligo di provvedere su una istanza su cui nel frattempo si era provveduto. La ricorrente sostiene che la declaratoria di improcedibilità avrebbe come presupposto l’accertamento della illegittimità dell’inerzia della provincia e quindi un implicito riconoscimento dell’illegittimità della integrazione documentale richiesta in base alle Linee guida; di tutto ciò però nella sentenza del Consiglio di Stato non v’è traccia, perchè la sentenza si limita a una presa d’atto del provvedimento che ha comunque definito il procedimento e della pendenza del ricorso sulla legittimità del medesimo; da ciò ritiene il Collegio non possa desumersi un implicito accertamento – che del resto risulterebbe del tutto privo di supporto motivazionale – della inapplicabilità delle Linee guida al procedimento e, conseguentemente, dell’illegittimità della richiesta di integrazione documentale avanzata dalla provincia in dichiarata applicazione delle stesse.
Ciò premesso, la provincia di Frosinone sostiene che la immediata applicabilità delle linee guida “ai procedimenti in corso” è stata disposta dalla delibera G.R. Lazio n. 520 del 19 novembre 2010 che la ricorrente non ha impugnato.
A questo argomento la ricorrente replica rilevando che la delibera menzionata dalla provincia si è limitata a abrogare le previgenti linee guida regionali in considerazione della emanazione di quelle recate dal D.M. 10 settembre 2010 stabilendo che il carattere puntuale delle norme del D.M. 10 settembre 2010 le rendesse immediatamente applicabili “anche ai procedimenti in corso”, intendendosi in questo modo fare un integrale rinvio alle disposizioni del D.M. 10 settembre 2010, compresa quindi la disposizione transitoria del punto 18.5; in altri termini, la tesi della ricorrente è che la delibera n. 520 del 2010 si sia limitata a stabilire che i procedimenti, sia quelli in corso che quelli instaurandi, fossero interamente disciplinati dalle Linee guida nazionali; di conseguenza troverebbe applicazione anche la previsione dell’articolo 18.5 che stabilisce l’ultrattività della normativa previgente ai procedimenti riferiti a progetti completi della soluzione di connessione di cui al punto 13.1, lett. f) della Parte III e per i quali siano intervenuti i pareri ambientali prescritti.
Il Collegio riconferma l’opinione espressa dalla sezione nella sentenza che ha respinto il ricorso in materia di silenzio illo tempore proposto dalla ricorrente e cioè che la delibera G.R. n. 520 del 2010 – nell’abrogare le previgenti linee guida regionali – ha disposto la immediata applicazione delle Linee guida nazionali a tutti i procedimenti autorizzatori in corso, cioè non ancora definiti, senza distinzioni (con conseguente implicita deroga alla previsione del punto 18.5).
Questa conclusione si impone anzitutto per ragioni testuali; se infatti la tesi della ricorrente fosse corretta, la delibera regionale non avrebbe recato alcun riferimento ai procedimenti in corso dato che ad essi si sarebbe applicata “automaticamente” la previsione del punto 18.5; il riferimento all’applicabilità ai procedimenti in corso si spiega solo se si ritiene che la regione – nell’abrogare le “proprie” linee guida – abbia voluto rendere immediatamente applicabili le linee guida nazionali a tutti i procedimenti, compresi quelli in itinere e indipendentemente dal loro stato di avanzamento; in altri termini l’unico modo per dare un autonomo significato al riferimento da parte della delibera n. 520 del 2010 ai “procedimenti in corso” è quello di ritenere che la delibera, derogando implicitamente ma inequivocamente alla previsione del punto 18.5, abbia voluto rendere applicabili le linee guida nazionali ai procedimenti in corso tout court, cioè senza distinguere secondo lo stato di avanzamento dei medesimi; ritenere altrimenti significherebbe – dato che ai procedimenti in corso si applicherebbe il punto 18.5, come sostenuto dalla ricorrente – privare di ogni significato il riferimento della delibera all’applicazione ai procedimenti in corso. Ciò è del resto coerente con il riparto delle competenze in materia e con la stessa funzione delle linee guida nazionali dato che esse hanno “carattere sussidiario rispetto alla disciplina di fonte regionale, posto che l’applicazione di quella di fonte statuale risulta subordinata, per espresso “dictum” legislativo, al mancato adeguamento da parte delle regioni allo “ius novum” entro il termine di novanta giorni dalla sua emanazione e l’unica disciplina, passibile di trovare applicazione nell’ambito della Regione, nell’evenienza di pronta attivazione di quest’ultima, è per l’appunto quella regionale, con la conseguenza che esclusivamente a quest’ultima va riconosciuta efficacia ed operatività nel relativo ambito territoriale” (così Consiglio di Stato, sez. V, 22 ottobre 2014, n. 5249); insomma le linee guida nazionali si applicano nei limiti in cui le regioni non abbiano adottato una propria disciplina e da ciò consegue che, se le regioni – come avvenuto in Lazio – decidano di non adottare proprie linee guida e di applicare quelle nazionali, queste ultime potranno comunque applicarsi nei limiti del loro recepimento che può anche non essere completo. In altre parole, ben poteva la regione Lazio stabilire di applicare immediatamente le linee guida nazionali e, in deroga a quanto previsto dal punto 18.5 di queste ultime, disporre che esse si applicassero ai procedimenti in itinere indipendentemente dalla fase in cui si trovassero.
In definitiva la pretesa della provincia di Frosinone di applicare all’istanza della ricorrente le linee guida nazionali era giustificata dalla delibera G.R. Lazio n. 520 del 2010 e di conseguenza altrettanto giustificato è il provvedimento impugnato che è motivato – oltre che dall’avviso espresso dalla sovrintendenza – anche dal mancato adeguamento della istanza della ricorrente alle linee guida e dal mancato versamento – parimenti doveroso – degli oneri istruttori.
Ala luce di quanto precede risulta anzitutto infondata la dedotta violazione dell’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 o comunque delle garanzie procedimentali (primo motivo) perchè nella fattispecie tale disposizione non trova applicazione; la provincia aveva infatti richiesto alla ricorrente con nota del 12 maggio 2011 di adeguare la propria domanda alle previsioni del D.M. 10 settembre 2010 in base alla previsione del punto 18.6 delle linee guida (secondo cui “per i procedimenti in corso … il proponente, a pena di improcedibilità, integra l’istanza con la documentazione prevista al punto 13 della Parte III entro novanta giorni dal termine per l’adeguamento di cui al punto 18.3, salvo richiesta di proroga per un massimo di ulteriori trenta giorni per comprovate necessità tecniche”) e di corrispondere quanto dovuto per oneri istruttori; non avendolo la ricorrente fatto, legittimamente l’istanza è stata archiviata ben sapendo la ricorrente (o dovendo sapere) che, ove non si fosse adeguata a quanto richiestole, il procedimento non avrebbe potuto essere definito in senso a lei favorevole; al riguardo la ricorrente sostiene che sarebbe stato violato il punto 14.4 delle linee guida e, comunque, lo stesso punto 18.6 che, quale conseguenza della mancata integrazione documentale, non prevedono l’archiviazione ma la improcedibilità. Deve in contrario rilevarsi che il punto 14.4 non trova applicazione alla fattispecie all’esame cui deve invece applicarsi la disposizione transitoria del punto 18.6 (che regola specificamente gli adempimenti da compiersi relativamente ai procedimenti in corso); quest’ultima effettivamente prevede, quale conseguenza del mancato adeguamento dei progetti in itinere alle linee guida, l’improcedibilità dell’istanza ma – ad avviso del Collegio – improcedibilità e archiviazione sono sostanzialmente la stessa cosa; in altri termini la provincia, parlando nell’atto impugnato di archiviazione dell’istanza e non di improcedibilità della medesima, è al più incorsa in una mera improprietà di linguaggio (nel senso che inopportunamente non ha usato il medesimo linguaggio della normativa) ma non in illegittimità; del resto se al posto della parola e/o attributo archiviazione-archiviata l’atto avesse usato la parola e/o attributo improcedibilità- improcedibile nulla sarebbe mutato.
Resta da esaminare la questione relativa alla seconda ragione della archiviazione, vale a dire il parere negativo della sovrintendenza del 13 gennaio 2011 che la provincia pure richiama nella sua comunicazione di archiviazione.
Va anzitutto evidenziato che, se si ritenesse che il parere sovrintendentizio costituisca motivo dell’atto impugnato, quand’anche tale parere fosse ritenuto illegittimo comunque non potrebbe giungersi a una declaratoria di illegittimità del provvedimento del 27 gennaio 2011; e infatti l’archiviazione si baserebbe su due distinti e autonomi motivi, uno dei quali (cioè il mancato adeguamento dell’istanza alle linee guida nazionali immediatamente applicabili a tutti i procedimenti in corso in forza della delibera G.R. Lazio n. 520 del 2010) idoneo a supportarla.
In ogni caso il parere sovrintendentizio risulta immune da vizi.
Va premesso che l’area di intervento dell’impianto in contestazione è effettivamente limitrofa al sito arp 198 distinto nella tavola 33 C del P.T.P.R. (in cui è indicato per mero errore materiale con il numero 172); ciò risulta ammesso dalla stessa ricorrente e, in particolare, tale circostanza è confermata dalla tavola a pagina 5 della perizia giurata di parte; parimenti la perizia giurata conferma che l’area di intervento comprende anche i siti indicati coi codici 4333 e 4334 dalla tavola 33 B del P.T.P.R.; la perizia sostiene che le tavole regionali sarebbero errate perché ad avviso del consulente di parte il sito contrassegnato come arp 198 (in pratica il santuario vincolato con D.M. 22 agosto 1994) coinciderebbe con il sito contrassegnato con il codice 4333 nella tavola 33 B; secondo il consulente, vi sarebbe un’unica area d’interesse archeologico – cioè il santuario di Casale Pescarolo – e le particelle catastali oggetto del vincolo impresso nel 1994 sarebbero tutte collocate all’esterno dell’area di progetto (si vedano le tavole a pagine 12 della perizia); quanto al sito indicato con il codice 4334 dalla tavola 33 B il consulente di parte ammette che esso ricade nell’area di progetto ma afferma che (si veda pagina 11 della perizia) la collocazione dell’area sarebbe erronea o quantomeno incerta; in ogni caso il redattore della perizia afferma che l’area in cui sarebbero collocati i pannelli fotovoltaici comunque ricadrebbe all’esterno delle fasce di rispetto dei siti così come individuati nelle tavole regionali. Analoga affermazione si ritrova nella perizia allegata al ricorso sub 18.
Va premesso che ad avviso del Collegio le risultanze delle tavole del P.T.P.R. regionale sono vincolanti sia per l’amministrazione che per il giudice amministrativo; a ciò va aggiunto che le affermazioni del consulente tecnico di parte in ordine all’erroneità di quanto rappresentato nelle tavole in questione, benchè suggestive, non sono in realtà supportate da prove.
Deve pertanto prendersi atto che l’area del progettato impianto fotovoltaico è compresa in un più ampio ambito caratterizzato dalla presenza di una pluralità di aree di interesse archeologico poste a breve distanza tra loro; e infatti tutta l’area è anche classificata come “parchi archeologici e culturali” ai sensi dell’articolo 58 del P.T.P.R.
La ricorrente da quest’ultima classificazione fa discendere la conseguenza che, essendo prevista la collocazione dei pannelli fotovoltaici al di fuori delle fasce di rispetto dei siti 4333 e 4334 (anche ad ammettere che la loro rappresentazione cartografica sia corretta) e non essendo mai stato istituito il parco e fin quando esso non venga istituito, le aree oggetto del progettato intervento (ma meglio sarebbe affermare le aree destinate a ospitare i pannelli) non sono gravate da alcun vincolo, con conseguente esclusione di ogni competenza della sovrintendenza in materia.
Deve in contrario ribadirsi che la valutazione della sovrintendenza è stata espressa ai sensi del punto 13.3 delle linee guida e cioè nel presupposto dell’inesistenza di vincoli; l’inesistenza di specifico vincolo sull’area che sarà (o meglio sarebbe stata) occupata dai pannelli non esclude però che la sovrintendenza avesse titolo a partecipare al procedimento per esprimere la sua valutazione; basta osservare le tavole contenute nella perizia di parte per rendersi conto che l’impianto progettato – benchè fosse prevista la collocazione dei pannelli al di fuori delle fasce di rispetto (peraltro a rigore va detto che questa circostanza è affermata soltanto dato che le tavole del progetto non sono state depositate) – si trova nelle immediata prossimità dei siti di interesse archeologico esistenti nella zona (si veda la tavola a pagina 14 della perizia) per cui – proprio tenuto conto che la zona è incontestatamente classificata come parchi archeologici e culturali – appare evidente l’interesse della sovrintendenza al coinvolgimento in iniziative che comporterebbero l’alterazione dei suoi tratti fisici e che al limite potrebbero persino compromettere la possibilità di realizzare il parco; del resto l’inesistenza di vincoli paesaggistici sull’area oggetto di impianto può giustificare la non necessità di autorizzazione paesaggistica e quindi escludere una sorta di potere di veto dell’autorità preposta alla tutela del relativo vincolo ma non esclude che quest’ultima autorità abbia titolo a esprimersi su iniziative che abbiano a oggetto ambiti situati nelle immediate prossimità e che siano per le dimensioni e l’impatto idonee ad alterare radicalmente i tratti dell’area; in questa prospettiva, anzi, appare tutt’altro che irragionevole che la sovrintendenza abbia manifestato un avviso contrario dato che il progetto incontestatamente prevede che i pannelli fotovoltaici ricoprano l’intera area compresa tra i siti indicati nella tavola 33 B del P.T.P.R. coi numeri 4333 e 4324.
Conclusivamente, il ricorso n. 99 del 2012 è inammissibile mentre il ricorso n. 400 del 2012 è infondato. Le spese di giudizio sono compensate nei confronti del ministero per i beni culturali e ambientali che si è limitato a una costituzione di stile e non ha svolto alcuna difesa; per il resto seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina, riuniti i ricorsi in epigrafe e definitivamente pronunciandosi sugli stessi, dichiara inammissibile il ricorso n. 99 del 2012 R.G. e respinge il ricorso n. 400 del 2012 R.G.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che liquida in euro quattromila, oltre accessori di legge, a favore di ciascuna parte resistente, salvo il ministero per i beni culturali e ambientali nei cui confronti le spese di giudizio sono interamente compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Carlo Taglienti, Presidente
Davide Soricelli, Consigliere, Estensore
Antonio Massimo Marra, Consigliere

     
     
L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE
     
     
     
     
     

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/03/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 
 

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Presidente Cassese – Relatore Cartabia Telecomunicazioni – Rapporti Stato/Regioni – Art. 20, comma 2, legge 19 luglio 2013, n. 11 della Provincia autonoma di Bolzano – Erogazione di contributi alle emittenti radiotelevisive e ai portali informativi online con sede nella Provincia di Bolzano – Disposizioni in materia di oneri derivanti

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]]> Corte Costituzionale – Sentenza – 4/7/2014 n.190

Presidente Cassese – Relatore Cartabia

Telecomunicazioni – Rapporti Stato/Regioni – Art. 20, comma 2, legge 19 luglio 2013, n. 11 della Provincia autonoma di Bolzano – Erogazione di contributi alle emittenti radiotelevisive e ai portali informativi online con sede nella Provincia di Bolzano – Disposizioni in materia di oneri derivanti da interventi di vario tipo previsti dalla legge provinciale – Q.l.c. promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri –Lamentata violazione degli artt. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) – Illegittimità costituzionale parziale.

Telecomunicazioni – Rapporti Stato/Regioni – Art. 21, comma 3, legge 19 luglio 2013, n. 11 della Provincia autonoma di Bolzano – Erogazione di contributi alle emittenti radiotelevisive e ai portali informativi online con sede nella Provincia di Bolzano – Divieto di utilizzabilità del fondo di riserva per spese impreviste – Q.l.c. promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione dell’art. art. 81, quarto comma, Cost. – Illegittimità costituzionale.

E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 20, comma 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 luglio 2013, n. 11 (Norme in materia di artigianato, industria, procedimento amministrativo, promozione delle attività economiche, trasporti, commercio, formazione professionale, esercizi pubblici, aree sciabili attrezzate, guide alpine – guide sciatori, rifugi alpini, amministrazione del patrimonio, trasporto pubblico di persone nonché agevolazioni per veicoli a basse emissioni e provvidenze in materia di radiodiffusione), limitatamente alle parole «sede legale e redazione principale ed operativa nel territorio provinciale»;

E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 21, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE


composta dai signori: Presidente: Sabino CASSESE; Giudici : Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA


nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 20, comma 2, e 21, commi 3 e 4, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 luglio 2013, n. 11 (Norme in materia di artigianato, industria, procedimento amministrativo, promozione delle attività economiche, trasporti, commercio, formazione professionale, esercizi pubblici, aree sciabili attrezzate, guide alpine – guide sciatori, rifugi alpini, amministrazione del patrimonio, trasporto pubblico di persone nonché agevolazioni per veicoli a basse emissioni e provvidenze in materia di radiodiffusione), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 4-8 ottobre 2013, depositato in cancelleria l’8 ottobre 2013 ed iscritto al n. 90 del registro ricorsi 2013.

Visto l’atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell’udienza pubblica del 10 giugno 2014 il Giudice relatore Marta Cartabia;
udito l’avvocato dello Stato Cristina Gerardis per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso notificato il 4-8 ottobre 2013 (reg. ric. n. 90 del 2013) e depositato l’8 ottobre 2013, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 20, comma 2, e 21, commi 3 e 4, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 luglio 2013, n. 11 (Norme in materia di artigianato, industria, procedimento amministrativo, promozione delle attività economiche, trasporti, commercio, formazione professionale, esercizi pubblici, aree sciabili attrezzate, guide alpine – guide sciatori, rifugi alpini, amministrazione del patrimonio, trasporto pubblico di persone nonché agevolazioni per veicoli a basse emissioni e provvidenze in materia di radiodiffusione), per violazione degli artt. 117, primo comma, e 81, quarto comma, della Costituzione.
2.– L’art. 20 della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013, nell’intervenire sul contenuto della legge della Provincia autonoma di Bolzano 18 marzo 2002, n. 6 (Norme sulle comunicazioni e provvidenze in materia di radiodiffusione), come modificato da successivi interventi legislativi, detta misure in materia di infrastrutture delle comunicazioni con impianti ricetrasmittenti, mentre l’art. 21 della medesima legge contiene la clausola di copertura finanziaria degli oneri derivanti dalla intera legge impugnata.
2.1.– L’art. 20, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013, nel sostituire i commi 1 e 2 dell’art. 8 della legge prov. Bolzano n. 6 del 2002, stabilisce che la Giunta provinciale può concedere contributi alle emittenti radiotelevisive nonché ai portali informativi online con sede legale e redazione principale ed operativa nel territorio provinciale, con testata giornalistica registrata presso il Tribunale di Bolzano. Le emittenti radiotelevisive e i portali informativi online devono vantare una propria forza lavoro di almeno due collaboratori con contratto a tempo indeterminato. Devono altresì essere titolari di una concessione statale per le trasmissioni ovvero essere riconosciuti quali fornitori di contenuti. La Giunta provinciale stabilisce con propria delibera i criteri qualitativi di accesso e i criteri e le modalità per la concessione del contributo. Il contributo non può superare la misura massima del 50 per cento delle spese riconosciute. Il contributo prende in considerazione in modo particolare anche il fatturato dell’azienda e il numero dei collaboratori. Il medesimo richiedente non può ottenere allo stesso tempo un contributo per trasmissioni radio, trasmissioni televisive e per il portale informativo online.
2.2.– L’art. 21, commi 3 e 4, della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013 prevede che alla copertura degli oneri di 1.000.000,00 euro derivanti dell’attuazione dall’art. 20 si faccia fronte mediante riduzione per equivalente importo della spesa autorizzata sull’unità previsionale di base 27203 di cui alla tabella A allegata alla legge provinciale 20 dicembre 2012, n. 22 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2013 e per il triennio 2013-2015 – Legge finanziaria 2013), e successive modifiche. La spesa a carico dei successivi esercizi finanziari è stabilita con legge finanziaria annuale.
3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha censurato la legge prov. Bolzano n. 11 del 2013 sotto tre profili.
3.1.– Il primo motivo di censura ha ad oggetto l’art. 20, comma 2, in quanto riconoscerebbe un vantaggio per le emittenti e i portali informativi di Bolzano e Provincia, rispetto a quelli aventi sede legale in altre parti del territorio italiano o negli altri Stati membri dell’Unione europea, che non potrebbero beneficiare dei contributi disposti dalla Giunta provinciale, se non trasferendo la propria sede legale nella Provincia di Bolzano. Di conseguenza, tale misura risulterebbe discriminatoria e violerebbe l’art. 117, primo comma, Cost. nonché il principio della libertà di stabilimento previsto dall’art. 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).
3.2.– La difesa dello Stato ha censurato, in secondo luogo, l’art. 21, comma 3, della legge impugnata, per violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost. Secondo quanto affermato dal ricorrente, l’unità previsionale di base (UPB) di riferimento non risulterebbe indicata nella tabella A allegata alla legge prov. Bolzano n. 22 del 2012. Inoltre la copertura finanziaria non sarebbe idonea, poiché l’utilizzo del fondo di riserva non costituirebbe modalità di copertura finanziaria ammessa dall’art. 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) che, nel dettare i principi per la copertura finanziaria delle leggi, escluderebbe la possibilità di ricorrere a fondi di riserva.
3.3.– Il ricorrente ha censurato, in terzo luogo, l’art. 21, comma 4, della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013, per violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost., perché, considerato che gli interventi previsti dai precedenti commi, cui esso si riferisce, non sono da considerarsi spese continuative o ricorrenti, tale norma comporta nuove o maggiori spese, senza indicare espressamente le risorse necessarie per farvi fronte relativamente ad ogni esercizio interessato.
4.– Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano, chiedendo che il ricorso venga respinto perché inammissibile o, in ogni caso, non fondato.
4.1.– La difesa provinciale sostiene, innanzitutto, che la censura proposta, in relazione all’art. 20, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013, non sarebbe fondata.
Il rinvio, operato dall’art. 20, comma 2, ad una successiva deliberazione della Giunta provinciale, chiamata ad individuare i criteri e le modalità per la concessione dei contributi previsti, renderebbe evidente che spetta alla Giunta definire i requisiti che le emittenti radiotelevisive ed i portali informativi online devono possedere per poter accedere alle agevolazioni previste dal medesimo art. 20. Sarebbe dunque in tale sede che si dovrebbe osservare il rispetto del diritto di stabilimento di cui all’art. 49 del TFUE, nonché della più specifica direttiva del 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno).
Nella denegata ipotesi in cui la Corte non dovesse condividere tale tesi, la resistente prospetta altresì la possibilità di un adeguamento della norma impugnata alla ratio Constitutionis, in modo da ovviare ad un evidente errore del legislatore provinciale. Invero la stessa difesa ammette che il legislatore, anziché richiedere che i beneficiari dei contributi provinciali debbano avere la loro sede legale nel territorio della Provincia, avrebbe dovuto limitarsi ad indicare che detti contributi sono destinati alle emittenti radiotelevisive e ai portali informativi online che operano nel territorio provinciale.
4.2.– Con riferimento all’art. 21, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013, la resistente, in primo luogo, constata la cessazione della materia del contendere in quanto l’art. 21, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013, è stato emendato dall’art. 17, comma 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 settembre 2013, n. 12 (Approvazione del rendiconto generale della provincia per l’esercizio finanziario 2012 e altre disposizioni), che ha espunto il riferimento alla tabella A, senza che lo stesso abbia trovato medio tempore applicazione (il periodo sarebbe quello compreso tra il 21 agosto 2013, giorno dell’entrata in vigore della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013, e il 25 settembre dello stesso anno, data in cui entra in vigore la legge prov. Bolzano n. 12 del 2013).
La difesa provinciale, in secondo luogo, sostiene che non troverebbe applicazione il divieto, previsto dall’art. 17 della legge n. 196 del 2009, di ricorrere a fondi di riserva, in quanto la Provincia autonoma di Bolzano – in forza del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), in particolare dell’art. 83, e delle relative norme di attuazione contenute nel decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale) – possiederebbe potestà legislativa propria in materia di bilancio e di contabilità e nell’esercizio di tale sua competenza, con l’art. 6 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 29 gennaio 2002, n. 1 (Norme in materia di bilancio e di contabilità della Provincia Autonoma di Bolzano), avrebbe esaurientemente disciplinato la copertura finanziaria delle proprie leggi, senza escludere la possibilità di ricorrere a fondi di riserva.
La resistente, infine, ritiene di trovare conferma alla legittimità dell’art. 21, commi 3 e 4, anche nel dettato dell’art. 5 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 dicembre 2012, n. 23 (Bilancio di previsione della Provincia autonoma di Bolzano per l’anno finanziario 2013 e bilancio triennale 2013-2015). Tale norma, facendo riferimento all’Allegato n. 2 al bilancio 2013, individua la possibilità per l’assessore provinciale alle finanze di prelevare dal fondo di riserva per spese impreviste, e iscrivere in aumento agli stanziamenti delle unità previsionali di base e dei capitoli di spesa esistenti o di nuova istituzione, le somme occorrenti per provvedere alle eventuali deficienze delle assegnazioni di bilancio. Secondo la difesa provinciale tra le spese urgenti, indicate al punto 1 dell’Allegato n. 2 alla legge prov. Bolzano n. 23 del 2012, c’è la prevenzione di pubbliche calamità per la quale sarebbero indispensabili impianti ricetrasmittenti perfettamente funzionanti.

Considerato in diritto

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 20, comma 2, e 21, commi 3 e 4, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 luglio 2013, n. 11 (Norme in materia di artigianato, industria, procedimento amministrativo, promozione delle attività economiche, trasporti, commercio, formazione professionale, esercizi pubblici, aree sciabili attrezzate, guide alpine – guide sciatori, rifugi alpini, amministrazione del patrimonio, trasporto pubblico di persone nonché agevolazioni per veicoli a basse emissioni e provvidenze in materia di radiodiffusione), per violazione degli artt. 117, primo comma, e 81, quarto comma, della Costituzione.
Le misure impugnate riguardano l’erogazione di contributi alle emittenti radiotelevisive e ai portali informativi online con sede legale e redazione principale ed operativa nel territorio provinciale nonché la copertura dei relativi oneri.
2.– La prima questione ha ad oggetto l’art. 20, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013, nella parte in cui avvantaggia le emittenti e i portali informativi aventi sede legale nella Provincia di Bolzano, rispetto a quelli operanti nel medesimo territorio provinciale, ma aventi sede legale in altre parti del territorio italiano o in altri Stati membri dell’Unione europea, dato che questi ultimi non potrebbero beneficiare dei contributi disposti dalla Giunta provinciale, se non trasferendo la propria sede legale nella Provincia di Bolzano. Di conseguenza, tale misura risulterebbe discriminatoria e violerebbe l’art. 117, primo comma, Cost. in relazione al principio della libertà di stabilimento previsto dall’art. 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).
La questione è fondata.
L’impugnato art. 20, comma 2, autorizza la Giunta provinciale a erogare contributi finanziari alle emittenti radiotelevisive e ai portali informativi online, a determinate condizioni. Tra queste, si richiede che i beneficiari dei contributi abbiano sede legale e redazione principale nel territorio della Provincia di Bolzano. In tal modo, la previsione censurata dispone misure di favore per le società aventi sede legale nel territorio provinciale, a scapito di quelle radicate in altre zone del territorio nazionale o in altri Stati membri dell’Unione europea, in violazione della libertà di stabilimento garantita dai Trattati europei.
La libertà di stabilimento comprende, infatti, ai sensi degli artt. 49 e 54 del TFUE, il diritto di stabilimento secondario, vale a dire il diritto delle società, costituite a norma delle leggi di un qualsiasi Stato membro e che abbiano la loro sede sociale, l’amministrazione centrale o la sede principale nel territorio dell’Unione, di svolgere la loro attività economica in un altro Stato membro mediante una controllata, una succursale o un’agenzia.
I principi dell’Unione appena richiamati esigono una parità di trattamento tra imprese, indipendentemente dalla ubicazione della loro sede legale e quindi vietano tanto le discriminazioni palesi, quanto le misure che ostacolino o scoraggino, direttamente o indirettamente, il pieno esercizio della libertà di stabilimento (Corte di giustizia, sentenze 30 novembre 1995, in causa C-55/94, Reinhard Gebhard contro Consiglio dell’Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano, e 5 ottobre 2004, in causa C-442/02, CaixaBank France contro Ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie). Secondo il principio del trattamento nazionale, ai soggetti che nello Stato membro si limitano ad aprire un centro di attività deve essere esteso il trattamento che la legislazione locale riserva ai soggetti che nel territorio nazionale hanno lo stabilimento principale. Ammettere che lo Stato membro, ovvero, nel caso in questione, la Provincia autonoma di Bolzano, possa riservare un trattamento diverso alle società che operano sul suo territorio attraverso una sede secondaria, per il solo fatto che la sede principale si trova altrove, svuoterebbe di contenuto il diritto di stabilimento secondario (ex plurimis: Corte di giustizia, sentenza 13 luglio 1993, in causa C-330/91, The Queen contro Inland Revenue Commissioners, ex parte Commerzbank AG; sentenza 12 aprile 1994, in causa C-1/93, Halliburton Services BV contro Staatssecretaris van Financiën; sentenza 28 gennaio 1986, in causa C-270/83, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica francese).
La misura impugnata, dunque, nel subordinare la concessione dei contributi al requisito della sede legale e redazione principale ed operativa nel territorio provinciale, viola l’art. 49 del TFUE, in quanto dispone un trattamento discriminatorio a svantaggio delle società con sede legale fuori dalla Provincia di Bolzano, che esercitano il proprio diritto di stabilimento secondario tramite una succursale, filiale o agenzia.
3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in secondo luogo, l’art. 21, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013, per violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost., in quanto l’unità previsionale di base a cui fa riferimento la disposizione impugnata non risulterebbe indicata nella tabella A allegata alla legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 dicembre 2012, n. 22 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2013 e per il triennio 2013-2015 – Legge finanziaria 2013), a cui si fa rinvio. Inoltre, la copertura finanziaria non sarebbe idonea, poiché si intenderebbe far gravare la spesa sul fondo di riserva per spese impreviste, in violazione dell’art. 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) che, nell’indicare le modalità consentite per dare copertura finanziaria alle leggi, non includerebbe la possibilità di ricorrere a fondi di riserva.
3.1.– La prima censura è inammissibile.
La spesa per gli interventi di cui all’art. 20 della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013 è quantificata dal successivo art. 21, comma 3, in un milione di euro per il 2013 e ad essa è data copertura mediante riduzione per importo equivalente dell’UPB 27203 «di cui alla tabella A allegata alla legge provinciale 20 dicembre 2012, n. 22», vale a dire la legge finanziaria provinciale per il 2013. Invero, la tabella A ad essa allegata non menziona l’UPB 27203. Quest’ultima è però indicata nel bilancio provinciale per il 2013, approvato con la legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 dicembre 2012, n. 23 (Bilancio di previsione della Provincia autonoma di Bolzano per l’anno finanziario 2013 e bilancio triennale 2013-2015), e corrisponde al fondo di riserva per le spese impreviste, cui è possibile attingere (Allegato n. 2) per una serie di spese, tra cui quelle «urgenti (…) per la prevenzione o a seguito di pubbliche calamità» (p. 1).
La legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 settembre 2013, n. 12 (Approvazione del rendiconto generale della provincia per l’esercizio finanziario 2012 e altre disposizioni), entrata in vigore il 25 settembre 2013, all’art. 17, comma 3, ha espunto dall’impugnato art. 21, comma 3, il riferimento alla tabella A allegata alla legge prov. Bolzano n. 22 del 2012. Permane dunque il riferimento puro e semplice alla UPB 27203, riferimento da intendere quindi alla stessa UPB per come indicata nella sua sede naturale, ossia nello stato di previsione della spesa facente parte del bilancio per l’esercizio in questione (2013).
Poiché la legge prov. Bolzano n. 12 del 2013 è entrata in vigore il 25 settembre 2013, mentre il ricorso è stato deliberato nella riunione del Consiglio dei ministri del 27 settembre 2013, la doglianza deve ritenersi inammissibile, nella parte in cui denuncia l’assenza della UPB dalla tabella A, per ricostruzione inesatta della disposizione impugnata (ex plurimis, sentenza n. 3 del 2013). Per completezza va detto che la norma impugnata, nella sua formulazione originaria, non ha mai avuto applicazione, considerato che la delibera di Giunta che dà applicazione all’art. 20, comma 2, è stata adottata il 27 dicembre 2013.
3.2.– Fondata è invece la censura che lamenta l’inutilizzabilità del fondo di riserva per spese impreviste al fine di assicurare la copertura finanziaria delle spese per i contributi di cui all’art. 20, comma 2, della legge impugnata.
La difesa della resistente obietta che l’art. 17 della legge n. 196 del 2009, invocato dal Presidente del Consiglio dei ministri come parametro interposto, non si applicherebbe alla Provincia autonoma di Bolzano, titolare di potestà legislativa propria in materia di bilancio e contabilità. Secondo la Provincia, tale potestà è stata esercitata con la legge della Provincia autonoma di Bolzano 29 gennaio 2002, n. 1 (Norme in materia di bilancio e di contabilità della Provincia Autonoma di Bolzano), nella quale non figurerebbe alcun divieto di copertura delle spese mediante il ricorso a fondi di riserva; inoltre, a norma dell’art. 20 della stessa legge prov. Bolzano n. 1 del 2002, l’assessore provinciale può usare il fondo di riserva per coprire spese impreviste, corrispondenti alle categorie elencate in un apposito allegato al bilancio, tra cui si menzionano le spese urgenti per la prevenzione di calamità pubbliche, che esigerebbe, sempre secondo la Provincia, impianti ricetrasmittenti perfettamente funzionanti. Di qui la connessione, nella prospettazione che ne dà la Provincia, tra i contributi di cui all’art. 20, comma 2, della legge provinciale censurata e l’UPB dedicata alle spese impreviste.
A prescindere da ogni considerazione circa la possibilità di ricondurre alle spese urgenti per la prevenzione di calamità pubbliche i contributi erogabili dalla Giunta provinciale alle emittenti radiotelevisive e ai portali informativi online, pare opportuno ricordare che per pacifica giurisprudenza di questa Corte «[g]li artt. 17 e 19 della legge n. 196 del 2009 costituiscono una mera specificazione del principio [dell’equilibrio di bilancio di cui all’art. 81, quarto comma, Cost.]: l’art. 17 inerisce alle modalità di copertura finanziaria delle leggi statali; l’art. 19 le estende a tutte le Regioni e alle Province autonome di Trento e Bolzano. In sostanza le due disposizioni non comportano un’innovazione al principio della copertura, bensì una semplice puntualizzazione tecnica (come confermato, tra l’altro, dall’incipit dell’art. 17: “in attuazione dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione…”) ispirata dalla crescente complessità della finanza pubblica» (sentenza n. 26 del 2013, che si riferisce al principio della copertura come enunciato all’art. 81, quarto comma, Cost. nel testo in vigore fino all’esercizio 2013; dall’esercizio 2014, poiché trova applicazione la revisione introdotta con la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, recante «Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale», il medesimo principio rinviene il proprio fondamento nell’art. 81, terzo comma, Cost.).
Di conseguenza, anche la Provincia autonoma di Bolzano, non diversamente dalle altre autonomie speciali, è soggetta alla normativa di cui all’art. 17 della legge n. 196 del 2009 e la sua inosservanza da parte delle leggi provinciali determina una violazione dell’art. 81 Cost. (sentenza n. 115 del 2012).
La formulazione dell’art. 17 non lascia dubbi sul fatto che la legge prov. Bolzano n. 11 del 2013, in quanto nuova e latrice di oneri, debba individuare i mezzi finanziari per la sua attuazione, attenendosi ad una delle modalità da esso indicate. Tra queste non è annoverata la riduzione per equivalente importo del fondo di riserva per le spese impreviste. Del resto, come questa Corte ha avuto già modo di precisare, la finalità stessa del fondo di riserva per le spese impreviste esclude che le risorse di tale fondo possano essere utilizzate per coprire spese intenzionalmente pianificate dal legislatore provinciale e del tutto svincolate dall’accadere di eventi che sfuggono al suo controllo (sentenza n. 28 del 2013), come in sostanza la disposizione impugnata ha fatto. L’utilizzo del fondo per le spese impreviste, a copertura di nuovi oneri previsti dalla legislazione approvata in corso di esercizio, da un lato, rischia di vanificarne la finalità, in quanto così facendo esso potrebbe venire eccessivamente impoverito e, dunque, non essere poi in grado di assolvere alle finalità per le quali è stato istituito, una volta che gli eventi che giustificano il ricorso ad esso si dovessero verificare; dall’altro, il ricorso ad un fondo che, per sua natura, è destinato a finalità non precisate (e non precisabili), ma che comunque dovranno essere in qualche modo fronteggiate all’occorrenza, finisce per svuotare la ratio della disposizione costituzionale, specie nell’attuazione datane dal legislatore del 2009 in conformità ad una interpretazione già da tempo fatta propria dalla giurisprudenza di questa Corte. Si deve precisare inoltre che, nel caso di specie, il legislatore non pare neppure aver previsto la riallocazione delle risorse sottratte dal fondo di riserva ad un capitolo di bilancio dedicato ai contributi provinciali da erogarsi a favore alle emittenti radiotelevisive e ai portali online, cosicché di fatto detti contributi graverebbero direttamente, e dunque illegittimamente, sul fondo di riserva.
4.– La terza questione, avente ad oggetto l’art. 21, comma 4, della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013, non è fondata.
Occorre anzitutto precisare che la censura deve intendersi riferita alla disposizione impugnata in quanto prevede la copertura finanziaria per gli anni successivi al 2013 dei soli contributi concessi alle emittenti radiotelevisive e ai portali informativi online, ai sensi dell’art. 20, comma 2, dei quali il ricorso tratta.
È opportuno ricordare che, secondo l’art. 20 della legge prov. Bolzano impugnata, i contributi in questione sono concessi discrezionalmente dalla Giunta sulla base di criteri definiti dallo stesso organo, nel rispetto di alcuni requisiti e presupposti indicati direttamente dal citato art. 20. La conseguente attività di erogazione è prevista senza determinazione di tempo ed è pertanto suscettibile di protrarsi e ripetersi.
L’art. 21, comma 3, come detto, quantifica gli oneri conseguenti e provvede alla loro copertura per l’anno 2013, mentre il successivo comma 4 rinvia alle leggi finanziarie annuali non la sola copertura finanziaria, ma la stessa decisione di spesa, oltre che la quantificazione della stessa: «[l]a spesa a carico dei successivi esercizi finanziari è stabilita con legge finanziaria annuale». Pertanto, la lettura sistematica dei commi 3 e 4 porta a ritenere che la spesa sia stata autorizzata, quantificata e coperta solo per l’anno 2013.
Con riguardo agli anni successivi al 2013, la spesa dovrà essere stabilita di volta in volta e contestualmente ad essa dovrà anche essere assicurata adeguata copertura finanziaria, ben potendo il legislatore provinciale variare e rimodulare l’entità complessiva degli stanziamenti e, di conseguenza, l’entità dei contributi, la cui concessione è del resto configurata in termini del tutto facoltativi, secondo quanto emerge dalla lettura dell’art. 20, comma 2: «La Giunta può concedere contributi […]». Non si tratta dunque di spese pluriennali, la cui copertura deve essere assicurata per tutto l’arco temporale interessato (ex plurimis, sentenze n. 26 del 2013 e n. 70 del 2012), quanto piuttosto di spese ripetibili, ma di carattere facoltativo, alle quali può legittimamente essere data copertura al momento della quantificazione della spesa, di anno in anno deliberata (analogamente, sentenza n. 62 del 2014).

per questi motivi


LA CORTE COSTITUZIONALE


1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 20, comma 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 luglio 2013, n. 11 (Norme in materia di artigianato, industria, procedimento amministrativo, promozione delle attività economiche, trasporti, commercio, formazione professionale, esercizi pubblici, aree sciabili attrezzate, guide alpine – guide sciatori, rifugi alpini, amministrazione del patrimonio, trasporto pubblico di persone nonché agevolazioni per veicoli a basse emissioni e provvidenze in materia di radiodiffusione), limitatamente alle parole «sede legale e redazione principale ed operativa nel territorio provinciale»;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 21, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 21, comma 4, della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013, promossa, in riferimento all’art. 81, quarto comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in Art. 21 comma 3 della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2014.

Depositata in Cancelleria il 4 luglio 2014.

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Pres. Est. Ciliberti Omnia Servitia s.r.l. (Avv.ti A. Clarizia e G. Ruta) c/ A.S.R.E.M. (Avv. V. Colalillo); Manutencoop Facility Management s.p.a. sull’interesse di un concorrente che ha partecipato ad un solo lotto ad impugnare gli atti relativi agli altri lotti e sulle conseguenze dell’annullamento della nomina della Commissione nel caso

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]]> T.A.R. Molise – Campobasso – Sentenza – 28/4/2010 n.190

Pres. Est. Ciliberti
Omnia Servitia s.r.l. (Avv.ti A. Clarizia e G. Ruta) c/ A.S.R.E.M. (Avv. V.
Colalillo); Manutencoop Facility Management s.p.a.

sull’interesse di un concorrente che ha partecipato ad un solo lotto ad impugnare gli atti relativi agli altri lotti e sulle conseguenze dell’annullamento della nomina della Commissione nel caso di gara suddivisa in più lotti

1. Contratti della P.A. – Gara – Pluralità di lotti – Bando – Partecipazione per un solo lotto – Previsione – Concorrente – Impugnazione atti relativi ai lotti restanti – Interesse – Sussiste – Ragioni – Unicità della procedura – Influenza sull’aggiudicazione del singolo lotto.

2. Contratti della P.A. – Gara – Commissione – Membri esterni – Nomina diretta – Rosa di candidati professionisti – Mancata considerazione – Illegittimità.

3. Contratti della P.A. – Gara – Commissione –Nomina – Illegittimità – Conseguenze – Atti della commissione – Annullamento.

4. Processo amministrativo – Impugnazione –Tardività – Eccezione – Piena conoscenza degli atti – Onere della prova.

1. Nel caso di un bando di gara suddiviso in più lotti, ma che limiti la partecipazione a singoli lotti, sussiste l’interesse del concorrente ad impugnare gli atti del procedimento di gara relativi ai lotti ai quali non ha partecipato. Infatti, l’opzione per uno dei lotti è una fattispecie diversa rispetto alla scelta di non partecipare ad una gara, idonea a privare il concorrente dell’interesse ad ottenere l’annullamento dell’appalto. Inoltre, la procedura di gara anche se scissa in lotti separati è da considerarsi unitaria con la conseguenza dell’ammissibilità dell’impugnazione dei relativi atti – in particolare del provvedimento di nomina della commissione – da parte dei concorrenti a prescindere dalla scelta del lotto. Infine, pur avendo concorso per l’aggiudicazione di un solo lotto, il ricorrente ha interesse ad ottenere l’annullamento anche degli atti inerenti agli altri due lotti poiché l’autonomo e differenziato svolgimento di due dei tre segmenti di una gara unica può influenzare lo svolgimento della restante frazione di gara.

2. E illegittima per violazione dell’art. 84 del d.lgs. 16372006 la nomina della Commissione di una gara pubblica qualora i componenti esterni siano scelti per chiamata diretta e nominativa, senza acquisizione delle rose di candidati dalle Università e dagli ordini professionali.

3. La commissione giudicatrice di una pubblica gara è un collegio perfetto che, per funzionare, deve essere legittimamente costituito: ne consegue che, in caso di irregolare costituzione dell’organo, gli atti da esso adottati sono illegittimi. Pertanto, se la nomina della commissione di gara è illegittima e deve essere annullata, ne sortisce, quale conseguenza, il travolgimento di tutti gli atti posti in essere dalla commissione, nonché dei successivi e consequenziali provvedimenti.

4. Nel processo amministrativo la piena conoscenza dell’attività amministrativa e della sua lesività, al fine del decorso del termine di impugnazione, non può essere affermata in via presuntiva, ma deve formare oggetto di prova rigorosa da parte di chi eccepisce la tardività del gravame.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)


ha pronunciato la presente

SENTENZA




sul ricorso numero di registro generale 4 del 2010, proposto da

Omnia Servitia s.r.l., in persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Angelo Clarizia e Giuseppe Ruta, con elezione di domicilio in Campobasso, corso Vittorio Emanuele, n. 23,

contro


A.S.Re.M. (Azienda Sanitaria Regionale Molise), in persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dall’Avv. Vincenzo Colalillo, con domicilio eletto in Campobasso, corso Umberto I, n. 43,

nei confronti di



– Manutencoop Facility Management s.p.a., in persona del legale rappresentante p. t., controinteressata e ricorrente incidentale, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Stefano Baccolini, Francesco Rizzo, Fabio Patarnello, con domicilio eletto in Campobasso, via Garibaldi n. 33, presso lo studio Potente;
– Siram s.p.a.., in persona del legale rappresentante p. t., controinteressata, anche nella qualità di mandataria del R.t.i. Siram e Spinosa, in persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Salvatore Di Pardo e Giuli
– Califel s.r.l., in persona del legale rappresentante p. t., controinteressata, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Salvatore Di Pardo e Giuliano Di Pardo, con domicilio eletto in Campobasso, via Garibaldi n. 33;
– Manutencoop società cooperativa, in persona del legale rappresentante p. t., controinteressata, non costituitasi;
– Manutencoop servizi ambientali s.p.a., in persona del legale rappresentante p. t., controinteressata, non costituitasi;
– Spinosa Costruzioni Generali s.r.l.., in persona del legale rappresentante p. t., controinteressata, non costituitasi;
– Teckal s.p.a., in persona del legale rappresentante p. t., controinteressata, non costituitasi;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,


dei seguenti atti: 1)la nota prot. n. 851 del 16.10.2008 di nomina della commissione di gara relativa all’appalto per la conduzione, gestione, manutenzione ordinaria e manutenzione straordinaria delle opere civili e degli impianti tecnologici del patrimonio disponibile di A.s.re.m. – Azienda Sanitaria Regionale Molise; 2)la nota prot. n. 895 del 31.10.2008, con la quale è stata confermata la nomina del prof. De Santoli e del prof. Cannaviello quali componenti della commissione di gara “de qua”; 3)il bando di gara, il disciplinare di gara, il disciplinare tecnico, il capitolato speciale di appalto, i relativi allegati; 4)tutti gli atti della commissione di gara; 5)laddove necessario, le note di corrispondenza nn. 4724/09, 671/09, 666/08 e 2832/08; 6)tutti i verbali di gara nessuno escluso; 7)i provvedimenti di aggiudicazione provvisoria e definitiva, se ed in quanto intervenuti, relativamente a tutti i lotti; 8)tutti gli altri atti e provvedimenti interni, prodromici, connessi, conseguenti e correlati;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie dell’Amministrazione intimata e di alcune società controinteressate, nonché il ricorso incidentale di una società controinteressata;

Visti gli atti tutti della causa;

Udita, alla pubblica udienza del 14 aprile 2010, la relazione del Consigliere, dott. Orazio Ciliberti;

Udite, altresì, le parti, come da verbale di udienza;

Ritenuto, in fatto e in diritto, quanto segue.

FATTO e DIRITTO


I – La società ricorrente, avendo partecipato alla procedura aperta dell’appalto (mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa) per i servizi tecnologici della A.s.re.m., insorge per impugnare i seguenti atti: 1)la nota prot. n. 851 del 16.10.2008 di nomina della commissione di gara relativa all’appalto per la conduzione, gestione, manutenzione ordinaria e manutenzione straordinaria delle opere civili e degli impianti tecnologici del patrimonio disponibile di A.s.re.m. – Azienda Sanitaria Regionale Molise; 2)la nota prot. n. 895 del 31.10.2008, con la quale è stata confermata la nomina del prof. De Santoli e del prof. Cannaviello quali componenti della commissione di gara “de qua”; 3)il bando di gara, il disciplinare di gara, il disciplinare tecnico, il capitolato speciale di appalto, i relativi allegati; 4)tutti gli atti della commissione di gara; 5)laddove necessario, le note di corrispondenza nn. 4724/09, 671/09, 666/08 e 2832/08; 6)tutti i verbali di gara nessuno escluso; 7)i provvedimenti di aggiudicazione provvisoria e definitiva, se ed in quanto intervenuti, relativamente a tutti i lotti; 8)tutti gli altri atti e provvedimenti interni, prodromici, connessi, conseguenti e correlati. Deduce i seguenti motivi: 1)violazione art. 84 D.Lgs. n. 163/2006 (commissione giudicatrice), violazione art. 1 D.Lgs. n. 163/2006 (principi di trasparenza e correttezza), violazione del principio di sussidiarietà di cui alla legge n. 59/1997, difetto di motivazione, difetto di istruttoria, errore nei presupposti, travisamento dei fatti, violazione dei principi generali di imparzialità e buon andamento, eccesso di potere; 2)istanza istruttoria.

Si costituisce la Azienda sanitaria intimata, deducendo, anche con due successive memorie, la tardività, l’inammissibilità e la infondatezza del ricorso.

Si costituisce la controinteressata Siram s.p.a., deducendo, anche con due successive memorie, la irricevibilità, l’inammissibilità e la infondatezza del ricorso.

Si costituisce la controinteressata Califel s.r.l., deducendo, anche con successiva memoria, la tardività, l’inammissibilità e la infondatezza del ricorso.

Si costituisce la controinteressata Manutencoop Facility Mangement s.p.a., deducendo, l’inammissibilità e la infondatezza del ricorso. Con successivo ricorso incidentale, la medesima chiede l’annullamento dei verbali di gara nn. 1, 2 e 3 relativi alle sedute pubbliche tenutesi nelle date 16 e 30 aprile e 11 maggio 2009, nella parte in cui la commissione giudicatrice non ha escluso la società ricorrente, nonché ogni atto connesso. Deduce i seguenti motivi: violazione e falsa applicazione art. 39 comma quarto D.Lgs. n. 163/2006, violazione punto III.2.3. del bando di gara, nonché dell’art. 2 (modalità di presentazione delle offerte – documenti di ammissibilità), punto 2.1 (busta A) sub punto 8; violazione e falsa applicazione artt. 3 e 4 D.M. n. 314/1992, e art. 4 comma quinto Allegato 13 al D.M. medesimo; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione nonché per disparità di trattamento.

Con il decreto presidenziale n. 1/2010, viene disposta la misura cautelare provvisoria. Con la ordinanza n. 24/2010, questa Sezione accoglie la domanda cautelare della parte ricorrente, limitatamente al lotto di interesse.

All’udienza del 14 aprile 2010, la parte ricorrente rinuncia all’istanza di rinvio della discussione. La causa viene introitata per la decisione.

II – Il ricorso incidentale è infondato.

III – La ricorrente incidentale deduce l’illegittimità dell’atto di ammissione alla gara della ricorrente principale, sul presupposto della mancanza dei requisiti di partecipazione. Invero, il disciplinare di gara, al punto 2.1.8 di pag. 7, prevede tra i requisiti di ammissibilità alla gara, <<…il possesso dell’autorizzazione per la classe relativa agli installatori e/o manutentori di primo grado degli impianti telefonici interni>>. Analoga prescrizione è contenuta nel bando al punto III.2.3, in modo conforme. La ricorrente incidentale osserva che la ricorrente società Omnia Servitia non è in possesso del requisito di installatore, ma solo di quello di manutentore, di talché non potrebbe rilasciare certificazioni relative ad eventuali installazioni di impianti telefonici. Ma, la ricorrente principale, nella difesa incidentale, replica che – a tenore letterale del bando e del disciplinare – il requisito di installatore e/o manutentore è richiesto in via alternativa, non congiuntiva o cumulativa. Il Collegio ritiene condivisibile la difesa della società Omnia Servitia. E’ vero che la menzionata ditta risulta autorizzata soltanto alla manutenzione di impianti di telecomunicazione di primo grado (e non all’installazione di impianti telefonici interni), ma ciò non la priva del requisito di capacità tecnica individuato dal bando e dal disciplinare di gara. La stazione appaltante, con ogni evidenza, considera alquanto indifferente che le qualità di manutentore e installatore di impianti telefonici siano possedute in via cumulativa o disgiunta, in quanto, sia nel bando che nel disciplinare, si utilizza la locuzione <>, a voler sottolineare che le due qualità tecniche possedute congiuntamente sono il requisito ottimale, ma è da ritenersi sufficiente il possesso di una sola delle due, ai fini dell’ammissione alla gara. Quand’anche si trattasse di un’improprietà lessicale, essa va interpretata con il criterio più ampio, consono al “favor partecipationis”. Non convince la prospettazione della ricorrente incidentale, nella parte in cui evidenzia che il disciplinare tecnico a pag. 34 punto 3.4.1, prevede attività che sarebbero di installazione e non di manutenzione di impianti telefonici. Invero, la stesura di cavi in canalina, la messa in opera di armadietti, l’installazione di punti utente non rientrano rigorosamente tra le attività per le quali l’art. 4 del D.M. n. 314/1992 prescrive il possesso della qualità di installatore. Invero, tra le apparecchiatore terminali abilitate a comunicare con la rete pubblica di telecomunicazione non sembrano rientrare né i punti utente, né i cavi, né gli armadietti, ma quand’anche così fosse, va considerato che la stazione appaltante, nel bando e nel disciplinare, ha accettato tra i requisiti di ammissione la semplice qualità di manutentore, ritenendola di per sé sufficiente per l’espletamento dei servizi messi a gara, anche perché si tratta di interventi per i quali viene espressamente prevista la possibilità di subappalto (come si evince dall’art. 7 del contratto di appalto).

Pertanto, il ricorso incidentale è da ritenersi infondato e deve essere disatteso.

IV – Il ricorso principale non è tardivo.

Gli atti impugnati risalgono al 2008, ma la lesività di essi si è concretizzata soltanto dopo che la società ricorrente, avendo ricevuto copia di alcuni atti di gara, ha potuto comprendere che sarebbe risultata soccombente nella competizione della gara di appalto pubblico, alla quale aveva partecipato: invero, non vi è stata notizia dell’aggiudicazione del secondo lotto di gara, per la semplice ragione che il secondo lotto di gara – per espressa ammissione della stessa Amministrazione resistente – non è stato ancora aggiudicato, né in via provvisoria, né in via definitiva. La ricorrente non ha ricevuto alcuna notizia neppure dell’avvenuta aggiudicazione dei restanti due lotti. La conclusione dei lavori della commissione di gara, allo stato degli atti, lascia intravedere che il secondo lotto possa essere aggiudicato alla a.t.i. Manutencoop – Teckal. Non vi è, pertanto, prova che la ricorrente conoscesse gli atti amministrativi impugnati e avesse contezza della loro lesività, già in un periodo antecedente ai 60 giorni dal ricorso. La piena conoscenza dell’attività amministrativa e della sua lesività, al fine del decorso del termine di impugnazione, non può essere affermata in via presuntiva, ma deve formare oggetto di prova rigorosa da parte di chi eccepisce la tardività del gravame (cfr.: Cons. Stato IV, 15.5.2008 n. 2236). Pertanto, in relazione al momento della conoscenza della lesività degli atti impugnati, il ricorso è da ritenersi tempestivo (cfr.: Cons. Stato V, 7.7.2005 n. 3738).

V – Il ricorso principale è solo in parte ammissibile.

La ricorrente Omnia Servitia impugna il bando di gara, il disciplinare di gara, il disciplinare tecnico, il capitolato speciale, i relativi allegati, ma non deduce censure in ordine a detti atti, di guisa che l’impugnativa di essi è da ritenersi inammissibile, stante la totale mancanza di una <> in ordine ad essi.

Va rilevato che, nella fattispecie, è espressamente vietata dal bando di gara (al punto II.1) la partecipazione di un concorrente a più lotti e che la società ricorrente ha partecipato alla gara per un solo lotto. Si potrebbe ipotizzare – e le parti resistenti lo fanno – che sussista carenza di interesse a impugnare atti del procedimento di gara dei due diversi lotti, nei quali la ricorrente non ha concorso. Così non è. La ricorrente Omnia Servitia ha interesse a vedere annullata l’intera procedura di gara, dal momento della nomina della commissione di gara in poi, in quanto si tratta di un’unica gara, benché divisa in tre lotti, distinti per ambiti territoriali (lotto 1 – zona di Campobasso, lotto 2 – zona di Termoli, lotto 3 – zona di Isernia). Pur avendo concorso solo per l’aggiudicazione del secondo lotto, la ricorrente ha ragione di temere che l’autonomo e differenziato svolgimento di due dei tre segmenti della gara possa influenzare lo svolgimento della frazione di gara alla quale partecipa. Se si considera che, dopo l’eventuale annullamento giurisdizionale, la stazione appaltante avrebbe la facoltà di modulare il contenuto della gara, anche in relazione a sopravvenute necessità e potrebbe persino ritenere temporaneamente inutile la gara stessa (avendo la disponibilità dei servizi delle due imprese manutentrici di impianti aggiudicatarie, sia pure su lotti e territori diversi), è plausibile affermare che ciò possa incidere, in misura determinante, sulla posizione di interesse della ricorrente (cfr.: Cons. Stato VI, 4.8.2009 n. 4896; idem VI, 7.8.2008 n. 3900). Per le considerazioni suesposte, è facile comprendere come la sopravvivenza di due dei tre segmenti procedimentali – nonché degli effetti giuridici e materiali dell’aggiudicazione di due lotti su tre – lascerebbe alla società ricorrente ridotte possibilità di vedere riproposta la procedura di gara per il lotto 2, mentre la riedizione dell’intera gara di appalto lascerebbe intatte le possibilità offerte “ab initio” dal procedimento impugnato. Non si può consentire che una parte del procedimento (e degli atti) sopravviva agli accertati vizi di illegittimità e ciò produca effetti diretti o indiretti nella vicenda successiva al parziale annullamento giurisdizionale. Stante l’unicità della gara pubblica, la società ricorrente ha interesse ad ottenere la riedizione della medesima gara a cui ha partecipato, non già di una gara rimodulata e ridimensionata (cfr.: Cons. Stato V, 30.4.2009 n. 2761). Ciò, anche in considerazione del fatto che l’opzione per uno dei tre lotti è cosa ben diversa dalla scelta di non partecipare ad una gara, che – come è noto – priverebbe la parte ricorrente della legittimazione attiva e dell’interesse ad ottenere l’annullamento dell’appalto (cfr.: Cons. Stato IV, 26.11.2009 n. 7441). La scelta di comprendere in un unico appalto – benché scisso in separati lotti – un complesso di prestazioni, da conferire mediante pubblica gara, è riconducibile a un interesse pubblico unitario (cfr.: Cons. Stato V, 20.3.2007 n. 1331), di guisa che non si può distinguere in modo netto – nel procedimento plurimo che sia attuazione concreta di un unico interesse pubblico – un segmento procedimentale dall’altro, al punto da renderlo del tutto autonomo, soprattutto quando ogni segmento dei tre ha numerosi punti di contatto con gli altri due (come il bando unico, la commissione unica, l’identico oggetto dei servizi tecnologici messi a gara, le modalità contrattuali previste e quant’altro). Ne consegue l’ammissibilità del ricorso principale, sotto il profilo della legittimazione attiva e dell’interesse a ricorrere.

VI – Il ricorso principale è fondato.

La costituzione della commissione di gara (unica per tutti e tre i lotti) è viziata dalla denunciata violazione della normativa di cui all’art. 84 del D.Lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici), recante la disciplina della commissione giudicatrice nel caso di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. L’impugnato provvedimento n. 851/2008 nomina tra i componenti della commissione di gara due docenti universitari, ma lo fa senza motivare in riferimento all’accertata carenza di adeguate professionalità nell’organico della A.s.re.m., prescindendo così dal presupposto previsto dalla citata normativa per la selezione di professionisti esterni. Inoltre, la A.s.re.m. sceglie i membri esterni della commissione per chiamata diretta e nominativa, senza acquisire rose di candidati dalle Università, o dagli Ordini professionali. Si tratta di una procedura palesemente illegittima, stante la violazione della normativa di settore (cfr.: T.A.R. Lazio Roma III ter, 4.2.2008 n. 905; T.A.R. Lazio Roma III quater, 24.11.2008 n. 10565; T.A.R. Molise 24.7.2009 n. 624). Per la medesima ragione, è da ritenersi illegittimo l’atto di conferma dei componenti esterni datato 31.10.2008 prot. n. 895, che inutilmente cerca di porre rimedio – in via postuma – ai vizi del procedimento.

Quanto all’applicabilità al caso di specie della normativa di cui all’art. 84 (commi 2, 3, 8, e 9) del Codice dei contratti pubblici, appare inconfutabile che l’Amministrazione stessa faccia riferimento espresso ad essa, proprio nell’impugnata determina n. 851/2008, di guisa che – stante la carenza di una normativa regionale in materia di nomina delle commissioni di gara negli appalti pubblici – l’art. 84 costituisce, senz’altro, adeguato parametro normativo per valutare la legittimità dell’azione amministrativa nella fattispecie in esame. Invero, nella Regione Molise, né l’art. 1 della L.R. 14 maggio 1997 n. 11, né l’art. 42 della L.R. 14 maggio 1997 n. 12, né la recente L.R. 22 febbraio 2010 n. 8 statuiscono alcunché in materia di selezione delle offerte di gara negli appalti sanitari, in particolare nulla dicono in ordine alle modalità di costituzione delle commissioni giudicatrici. Ciò fa decisamente propendere per l’applicazione agli appalti pubblici molisani, anche in ambito regionale e in materia sanitaria, della normativa di cui al citato art. 84.

Il provvedimento di nomina della commissione, essendo unico, non è distinguibile nei tre segmenti procedimentali dei tre lotti di gara: si tratta di un provvedimento di nomina di un’unica commissione per tre lotti di una gara anch’essa unitaria. I contenuti dell’attività svolta dall’unica commissione di gara non sono scindibili tra loro. Aver dedicato distinte sedute ( e distinti verbali di gara) a ciascun lotto è soltanto una modalità organizzativa, che non priva di unitarietà la fonte di legittimazione e l’operato della commissione. La commissione ha applicato le medesime modalità burocratiche e di valutazione tecnica, nei tre lotti di gara, e non si può asserire, se non in via meramente presuntiva, che non vi sia stata interferenza tra le attività di un modulo, rispetto a quelle di un altro, né tampoco si deve apoditticamente ritenere che vi sia stata una sostanziale frammentazione del procedimento in una pluralità di gare distinte.

La commissione giudicatrice di una pubblica gara è un collegio perfetto che, per funzionare, deve essere legittimamente costituito: ne consegue che, in caso di irregolare costituzione dell’organo, gli atti da esso adottati siano illegittimi (cfr.: Cons. Stato V, 10.6.1989 n. 362). Se la nomina della commissione di gara è illegittima e deve essere annullata, ne sortisce, quale conseguenza, il travolgimento di tutti gli atti posti in essere dalla commissione, nonché dei successivi e consequenziali provvedimenti nei tre lotti di gara. Sono pertanto caducati tutti i verbali di gara, i provvedimenti di aggiudicazione provvisoria e definitiva, relativamente a tutti i lotti ed, infine, gli atti e provvedimenti connessi, conseguenti e correlati. Viceversa, i contratti di appalto dei due lotti 1 e 3 non sono stati impugnati, di guisa che su di essi questo Collegio non può pronunciarsi, restando all’Amministrazione il potere-dovere di valutarne l’efficacia, in sede di autotutela amministrativa.

Ad ogni modo, va precisato che, in caso di rinnovazione del procedimento di gara, la A.s.re.m. non potrà applicare l’art. 84 comma 12 del Codice dei contratti pubblici: non potrà quindi riconvocare la medesima commissione, in quanto ad essere viziato è proprio l’atto di costituzione dell’organismo, nonché l’intera procedura di selezione delle offerte, dal suo momento genetico in poi.

VII – In conclusione, il ricorso incidentale è infondato, il ricorso principale è in parte ammissibile, nonché fondato, di guisa che merita accoglimento, nei limiti di cui alla motivazione. Le spese del giudizio sono compensate tra parte ricorrente e parti controinteressate, per il resto seguono la soccombenza e sono liquidate in euro 6500,00 al lordo.

P.Q.M.




Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, rigetta il ricorso incidentale, perché infondato, accoglie il ricorso principale e, per l’effetto, annulla gli impugnati provvedimenti del direttore Generale A.s.re.m. nn. 851/2008 e 895/2008, nonché tutti gli atti consequenziali, nei limiti di cui alla motivazione.

Condanna l’Amministrazione intimata alla refusione delle spese del giudizio, che liquida complessivamente in euro 6500,00 (seimilacinquecento), di cui euro 2000,00 per spese, euro 1500,00 per diritti, ed euro 3000,00 per onorari, oltre Iva, Cap e spese generali. Compensa le spese del giudizio tra la ricorrente e le controinteressate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso, presso la sede del T.A.R., nella Camera di Consiglio del 14 aprile 2010, dal Collegio così composto:

Orazio Ciliberti, Presidente, Estensore

Luca Monteferrante, Primo Referendario

Massimiliano Balloriani, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/04/2010

L'articolo T.A.R. Molise – Campobasso – Sentenza – 28/4/2010 n.190 proviene da Giustamm.

]]> T.A.R. Sardegna – Sezione II – Sentenza – 19/2/2010 n.190 https://www.giustamm.it/giurisprudenzatre/t-a-r-sardegna-sezione-ii-sentenza-19-2-2010-n-190/ Thu, 18 Feb 2010 23:00:00 +0000 https://www.giustamm.it/giurisprudenzatre/t-a-r-sardegna-sezione-ii-sentenza-19-2-2010-n-190/ T.A.R. Sardegna – Sezione II – Sentenza – 19/2/2010 n.190

R.M.P. Panunzio – Presidente, A. Plaisant – Estensore

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]]> T.A.R. Sardegna – Sezione II – Sentenza – 19/2/2010 n.190

R.M.P. Panunzio – Presidente, A. Plaisant – Estensore
(avv. C. Murgia) e nei confronti di S. S., G. G. e A. M. (avv. S. Curto)

segni di riconoscimento e voto nelle elezioni amministrative

1. Processo amministrativo – Rito elettorale – Motivi di ricorso deducibili – Motivi aggiunti – Ammissibilità – Limiti

2. Elezioni amministrative – Manifestazione del voto – Segni di riconoscimento – Art. 64, comma 2, n. 2, del d.p.r. 16 maggio 1960, n. 570 – Nullità – Condizioni

1. In tema di contenzioso elettorale, il confine tra motivi aggiunti ammissibili e motivi aggiunti inammissibili, in presenza di nuove schede, individuate all’esito della verificazione, inficiate dagli stessi vizi originariamente dedotti, è costituito dal tipo di contestazione che si intenda rivolgere alle “nuove” schede; laddove, infatti, la contestazione è esattamente identica, nei suoi contenuti, ad una delle censure originarie, non può parlarsi di “motivi nuovi” in senso tecnico e l’estensione de ritenersi senz’altro ammissibile.

2. In tema di validità del voto in consultazioni elettorali amministrative, l’art. 64, comma 2, n. 2, del d.p.r. 16 maggio 1960, n. 570, nel prevedere la nullità del voto quando lo stesso presenti scritture o segni tali da far ritenere, in modo inoppugnabile, che l’elettore abbia voluto far riconoscere il proprio voto, da un lato, esige che l’espressione “anomala” utilizzata dall’elettore non trovi spiegazioni alternative, ragionevolmente prospettabili e giustificabili, dall’altro, esclude che la semplice “eventualità” che il votante abbia inteso farsi riconoscere possa ritenersi sufficiente a determinare l’invalidità del voto

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)


ha pronunciato la presente

SENTENZA




sul ricorso numero di registro generale 671 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
G. D., rappresentato e difeso dagli avv. Giovanni Contu, Matilde Mura e Stefano Ballero, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Cagliari, via Ancona n. 3;

contro



Comune di Villasimius, rappresentato e difeso dall’avv. Costantino Murgia, con domicilio eletto presso il suo studio, in Cagliari, viale Bonaria n. 80;


nei confronti di


S. S., G. G. e A. M., ricorrenti incidentali, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Silvia Curto, con domicilio eletto presso il suo studio, in Cagliari, viale Bonaria n. 80;


per l’annullamento



previa sospensione dell’efficacia,


– del verbale in data 8 giugno 2009 di proclamazione degli eletti alla carica di Sindaco e dei componenti del Consiglio Comunale di Villasimius relativo alle elezioni svoltesi il 6/7 giugno 2009, con cui è stato proclamato sindaco il signor Salvatore Sanna in luogo del candidato ricorrente signor Gianluca Dessì;

– di tutti gli altri atti presupposti, conseguenziali o comunque, connessi e, segnatamente, dei verbali relativi alle operazioni elettorali ed allo scrutinio dei voti che hanno determinato tale illegittimo risultato, nonché la deliberazione del Consiglio
e per l’effetto

– per la riforma dei risultati elettorali, con conseguente proclamazione a sindaco del Comune di Villasimius del sig. Gianluca Dessì, in sostituzione del sig. Salvatore Sanna;

Visto il ricorso con i motivi aggiunti;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Villasimius;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Salvatore Sanna;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Giuseppe Gagliardo;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Andrea Massa;

Viste le memorie difensive;

Visti i ricorsi incidentali e i relativi motivi aggiunti;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2010 il dott. Antonio Plaisant e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:


FATTO




Il 6 e il 7 giugno 2009 si sono svolte le consultazioni per l’elezione diretta del Sindaco e del Consiglio comunale di Villasimius, cui hanno partecipato quali candidati alla carica di Sindaco il sig. Gianluca Dessì con la lista n. 1 “Insieme per un futuro migliore”, il sig. Salvatore Sanna con la lista n. 2 “Villasimius comunità futura” e il sig. Luciano Garau con la lista n. 3 “Cittadini per Villasimius”.

All’esito delle operazioni di scrutinio è stato proclamato eletto il sig. Salvatore Sanna, con n. 935 voti, mentre il sig. Gianluca Dessì ha riportato n. 929 voti e il sig. Luciano Garau n. 456.

Con il ricorso in esame il sig. Dessì ha impugnato tutti gli atti del procedimento elettorale, chiedendo la correzione a suo vantaggio dei relativi esiti finali, sulla base di svariate censure inerenti la mancata attribuzione di voti validi alla lista n. 1 e/o l’illegittima assegnazione di voti alla lista n. 2, chiedendo, pertanto, l’acquisizione degli atti inerenti le operazioni elettorali e la verificazione degli elementi di fatto posti a base delle censure.

Si è costituito in giudizio il Comune di Villasimius, eccependo l’inammissibilità del ricorso per genericità dei motivi dedotti, nonché l’infondatezza dello stesso nel merito.

Si sono costituiti in giudizio i controinteressati sig.ri Salvatore Sanna, Giuseppe Gagliardo e Andrea Massa, eccependo l’inammissibilità del ricorso principale e chiedendo, a loro volta, con distinti ricorsi incidentali di identico contenuto, la correzione degli esiti delle operazioni elettorali nella parte in cui sarebbero stati illegittimamente attribuiti numerosi voti alla lista n. 1.

Con ordinanza di questa Sezione 28 ottobre 2009, n. 99, è stata disposta una verificazione sulle schede contestate, a cura di funzionario all’uopo incaricato dal Prefetto di Cagliari.

In data 14 dicembre 2009, la Prefettura ha depositato in giudizio gli atti della verificazione (compiuta in contraddittorio con i difensori delle parti), che comprendono – oltre che una nota di incarico della dott.ssa Maria Paola Pani, Dirigente dell’Ufficio Elettorale Provinciale e una distinta riassuntiva delle relative ore di lavoro prestate dal personale della Prefettura – i verbali delle operazioni di verificazione e le schede elettorali contestate (alcune sia in originale che in fotocopia, altre solo in fotocopia).

In data 29 dicembre 2010 i controinteressati hanno depositato in giudizio motivi aggiunti, regolarmente notificati, in relazione ai loro rispettivi ricorsi incidentali.

A sua volta, in data 5 gennaio 2010, il ricorrente ha depositato in giudizio motivi aggiunti, nonché, in data 30 gennaio 2010, un’ulteriore memoria difensiva con allegate produzioni documentali.

Alla pubblica udienza del 10 febbraio 2010 la difesa dei controinteressati, nell’insistere sul rigetto del ricorso principale e sull’accoglimento di quelli incidentali, ha depositato in giudizio, con il consenso delle altre parti, una nuova memoria difensiva, nonché due certificati anagrafici (relativi, rispettivamente, ai candidati Pili Roberta e Pusceddu Gianfranco), e chiedendo, infine, l’acquisizione in originale da parte del Tribunale di alcune schede contestate, che la Prefettura aveva trasmesso soltanto in fotocopia.

La difesa di parte ricorrente ha replicato con dichiarazioni che sono state assunte a verbale, insistendo per l’accoglimento delle proprie tesi.

La causa è stata poi trattenuta in decisione, con la precisazione che la lettura del dispositivo sarebbe avvenuta il giorno 11 febbraio 2010, al fine di consentire al Collegio l’esame in camera di consiglio delle nuove argomentazioni difensive sollevate da entrambe le parti nel corso della pubblica udienza.

La lettura del dispositivo della presente sentenza è, infatti, avvenuta il giorno 11 febbraio 2010.


DIRITTO




Il Collegio rileva preliminarmente che, in termini generali, devono essere considerate inammissibili le doglianze sollevate per la prima volta mediante motivi aggiunti proposti a seguito delle operazioni di verificazione, in quanto esse non possono assolvere, neppure di fatto, a una funzione di carattere esplorativo, che consenta, cioè, alle parti di “andare alla caccia” di nuovi profili di censura.

Ciò non impedisce, tuttavia, al ricorrente di estendere i motivi originari anche a nuove schede, individuate all’esito della verificazione, purché inficiate dagli stessi vizi originariamente dedotti. In altre parole, il confine tra motivi aggiunti ammissibili e motivi aggiunti inammissibili è dato, in questi casi, dal tipo di contestazione che si intenda rivolgere alle “nuove” schede, perché se tale contestazione è esattamente identica, nei suoi contenuti, ad una delle censure originarie, non può parlarsi di “motivi nuovi” in senso tecnico e l’estensione è, dunque, ammissibile (cfr. Consiglio Stato, Sez. V, 28 settembre 2005, n. 5185; id., 17 luglio 1991, n. 1041; id., 3 giugno 1994, n. 611; id., 23 luglio 1994, n. 809; id., 22 marzo 1995, n. 457; id., 22 aprile 1996, n. 476; id., 25 febbraio 1997, n. 190).

A tale criterio sarà, dunque, ispirato l’esame del ricorso nel merito, il quale dovrà tenere conto, altresì, del fatto che il numero di voti attribuiti al sig. Sanna è pari a n. 935, mentre i voti attribuiti al sig. Dessì sono n. 929, per cui la cd. “prova di resistenza” coincide con il numero di n. 6 voti, che il ricorrente dovrebbe “recuperare” per uscire vittorioso dalla controversia.

Ciò posto è necessario analizzare (seguendo l’ordine e la numerazione utilizzata nell’ordinanza istruttoria) le singole censure dedotte, mettendole a confronto con gli esiti della verificazione. A tal fine il Collegio reputa sufficienti gli atti e i documenti già presenti in giudizio, il che induce a rigettare l’istanza, volta all’acquisizione di alcune schede in originale, formulata dalla difesa dei controinteressati nel corso della pubblica udienza.

Quanto alla Sezione n. 3:

1) Sostiene il ricorrente, nel solo gravame introduttivo, che vi sarebbe n. 1 scheda recante un crocesegno nel simbolo della lista 1 e la trascrizione del cognome “Frau” (senza indicazione del nome proprio) nello stesso riquadro dedicato alla lista 1, erroneamente attribuita alla lista 2 del controinteressato, anziché alla lista 1 dello stesso ricorrente.

Tale assunto non ha però trovato riscontro all’esito della verificazione, per cui la censura è infondata.

2) Sostiene il ricorrente, nel gravame introduttivo, che vi sarebbero n. 3 schede recanti, in corrispondenza del riquadro della lista 2, un’espressione illeggibile, tutte erroneamente attribuite alla medesima lista 2, benché le espressioni illeggibili costituiscano segno di riconoscimento dell’elettore, che dovrebbe condurre all’annullamento (anche) del voto di lista.

Nei motivi aggiunti il ricorrente ha poi limitato tale doglianza a sole n. 2 schede, allegando fotocopia delle stesse, sub A e B dell’elenco di produzioni del 30 gennaio 2010.

Rileva il Collegio, al riguardo, che, all’esito della verificazione, è stata, in effetti, riscontrata l’esistenza di n. 3 schede, tutte attribuite alla lista 2, aventi le seguenti caratteristiche: n. 1 scheda recante un crocesegno sul simbolo della lista 2 e uno scritto illeggibile nello spazio relativo al candidato (tale scheda è quella prodotta in fotocopia dal ricorrente quale documento A dell’elenco di produzioni del 30 gennaio 2010, nonché prodotta sia in originale che in fotocopia dalla Prefettura); n. 1 scheda recante un crocesegno sul nominativo prestampato del candidato Sindaco della lista 2, nonché uno scritto illeggibile apposto immediatamente sotto il medesimo nominativo prestampato (tale scheda è quella prodotta in fotocopia dal ricorrente quale documento B dell’elenco di produzioni del 30 gennaio 2010, nonché prodotta sia in originale che in fotocopia dalla Prefettura); n. 1 scheda recante un crocesegno sul simbolo della lista 2 e una scrittura parzialmente illeggibile (che pare iniziare con “Utz”), apposta nello spazio riservato al voto di preferenza nell’ambito del riquadro relativo alla medesima lista 2 (tale scheda è stata prodotta, esclusivamente in fotocopia, dalla Prefettura).

Premesso che la successiva analisi dovrebbe a rigore concentrarsi solo sulle prime due tra le schede dianzi citate, in quanto nei motivi aggiunti il ricorrente ha limitato ad esse la propria contestazione, il Collegio ritiene, in ogni caso, che la doglianza sia priva di fondamento per tutte e tre le schede in esame.

E, difatti, la circostanza che le accomuna (il fatto, cioè, di recare una espressione illeggibile, o solo parzialmente leggibile, nello spazio dedicato al voto di preferenza) non costituisce, di per sé, un sicuro segno di riconoscimento del voto.

Sul punto è opportuno premettere alcune considerazioni di carattere generale in ordine alla problematica dei segni di riconoscimento del voto, le quali assumono rilievo in relazione a tutte le censure – anche ulteriori rispetto a quella ora specificamente in esame – aventi ad oggetto tale questione.

L’art. 64, comma 2, n. 2, del d.p.r. 16 maggio 1960, n. 570, prevede la nullità del voto quando lo stesso presenti “scritture o segni tali da far ritenere, in modo inoppugnabile, che l’elettore abbia voluto far riconoscere il proprio voto”. Per espressa previsione normativa, quindi, la riconoscibilità del voto deve essere inoppugnabile, nel senso che l’espressione “anomala” utilizzata dall’elettore non deve trovare spiegazioni alternative, ragionevolmente prospettabili e giustificabili. Ciò equivale a dire che la semplice “eventualità” che il votante abbia inteso farsi riconoscere non è sufficiente a determinare la nullità del voto (cfr. Consiglio Stato, Sez. V, 11 maggio 2007, n. 2357; Consiglio Stato, Sez. V, 28 settembre 2005, n. 5185).

Tali assunti, chiarissimi nel loro tenore generale, hanno trovato puntuale concretizzazione nell’ampia casistica sottoposta all’attenzione della giurisprudenza, dalla quale emergono importanti precisazioni sul modo in cui devono trovare concreta applicazione. Se si guarda, infatti, ai casi esaminati, si può notare come la presenza di un segno di riconoscimento venga puntualmente ricollegata ad un elemento di oggettiva e consistente “anomalia” presente sulla scheda, come, ad esempio, nell’ipotesi in cui fu indicata dall’elettore la qualifica lavorativa del candidato, seppure corrispondente alla realtà (elemento ultroneo rispetto all’espressione del voto di preferenza: Consiglio Stato, Sez. V, 11 maggio 2007, n. 2357), nell’ipotesi in cui fu indicato un nominativo preciso e leggibile, ma non riconducibile a nessuno dei candidati delle liste e non suscettibile di diversa spiegazione (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 20 aprile 2007, n. 4195), nonché nell’ipotesi in cui fu apposta, sempre nello spazio dedicato al voto di preferenza, la scritta in stampatello maiuscolo “SI”, in assenza di alcuna indicazione del voto di lista o di preferenza (cfr. Consiglio Stato, Sez. V, 28 settembre 2005, n. 5185).

Al contrario, la presenza di un segno di riconoscimento è stata esclusa a fronte di “anomalie diversamente spiegabili”, come nell’ipotesi in cui fu indicato il nominativo del candidato con scrittura capovolta (che, nel caso concreto, pareva denotare un disagio fisico o una difficoltà di scrittura) e nell’ipotesi (che è poi quella oggetto della censura ora in esame) dell’apposizione di una scrittura illeggibile nello spazio dedicato al voto di preferenza, in presenza di una chiara indicazione del voto di lista (questi ultimi due casi sono stati esaminati in T.A.R. Campania n. 4195/2007 cit.).

Un’impostazione, questa, che il Collegio condivide pienamente e che ha trovato inquadramento in Consiglio di Stato n. 5187/2005 sopra cit., ove si è affermato che “In base al principio di salvaguardia della volontà dell’elettore espresso nel primo comma, le mere anomalie del tratto, le incertezze grafiche, l’imprecisa collocazione dell’espressione di voto rispetto agli spazi a ciò riservati ovvero indicazioni di incerta identificazione della volontà o suscettibili di spiegazioni diverse non invalidano di per sé il voto espresso un’anomalia agevolmente spiegabile non già con la volontà di farsi riconoscere ma con le difficoltà del cittadino elettore di scrivere correttamente, come può desumersi dagli incerti caratteri grafici adoperati”.

È facile osservare come tali considerazioni si attaglino perfettamente alle circostanze in esame, ove sono presenti n. 3 schede recanti una chiara espressione del voto di lista, unitamente ad una scrittura (in toto o in parte) illeggibile, apposta nello spazio dedicato al voto di preferenza o, comunque, nel riquadro dedicato alla lista prescelta. L’esame delle schede evidenzia, altresì, come le “scritture illeggibili” non siano neppure in parte riconducibili a candidati di altre liste, né a qualsivoglia nome o concetto in qualche modo riconoscibile.

Difetta, pertanto, nella fattispecie, non soltanto il requisito della univoca volontà dell’elettore di farsi riconoscere, ma addirittura – più radicalmente – la stessa possibilità di qualificare la scrittura apposta come “segno”, con ciò intendendo un’espressione del linguaggio idonea a manifestare un messaggio, nella specie la dimostrazione del modo in cui si è votato. E, difatti, in presenza di segni così incerti, “pasticciati” e privi di caratteristiche in qualche modo oggettivabili, non si vede come il destinatario del voto potrebbe in futuro ricondurre quest’ultimo ad uno specifico elettore, a maggior ragione se si tiene conto del fatto che la “verifica esterna” delle schede è poi operata dai soli rappresentanti di lista al momento dello spoglio, in un lasso di tempo, come noto, assai breve.

Deve, infine, rilevarsi come le scritture presenti sulle schede ora in esame (specialmente su due di quelle tre) presentino andamento parzialmente tremolante ed incerto, il che suggerisce – piuttosto che un segno di riconoscimento – l’esistenza di oggettive difficoltà nell’elettore, magari perché anziano o con difficoltà motorie o, comunque, capacità di scrittura limitata di manifestare la propria volontà, che resta però univocamente espressa in relazione al voto di lista.

La censura in esame non merita, quindi, accoglimento.

3) Sostiene il ricorrente, nel solo gravame introduttivo, che vi sarebbe n. 1 scheda annullata recante, nel riquadro della lista 1, l’indicazione del nominativo del candidato “Carboni”, appartenente alla medesima lista 1, ed un crocesegno sul simbolo della lista 3.

Tale assunto non ha però trovato riscontro all’esito della verificazione, per cui la censura è infondata..

Quanto alla Sezione n. 2:

4) Sostiene il ricorrente, nel solo gravame introduttivo, che vi sarebbe n. 1 scheda, poi assegnata alla lista 2, recante, in corrispondenza del riquadro destinato alla lista 1, il nominativo di un candidato ad essa appartenente (“Cadoni”) e, nel contempo, un crocesegno sul simbolo della lista 2.

Tale assunto non ha però trovato riscontro all’esito della verificazione, per cui la censura è infondata..

5) Sostiene il ricorrente, nel solo gravame introduttivo, che vi sarebbe n. 1 scheda recante, nel riquadro dedicato alla lista 2, l’indicazione di un nominativo (“Salvatore Floris”) non corrispondente a nessun candidato della medesima lista 2.

Tale assunto non ha però trovato riscontro all’esito della verificazione, per cui la censura è infondata..

6) Sostiene il ricorrente, nel gravame introduttivo e nei motivi aggiunti, che vi sarebbe n. 1 scheda, poi attribuita alla lista 2, recante un crocesegno nel simbolo della medesima lista 2, unitamente all’indicazione, nello spazio dedicato al voto di preferenza, del nominativo “Roberta Agus”, che non corrisponderebbe a nessun candidato della lista in questione, per cui tale indicazione rappresenterebbe un segno di riconoscimento del voto.

All’esito della verificazione è stata, in effetti, rinvenuta una scheda recante le caratteristiche sopra descritte (si tratta di scheda prodotta sia in originale che in fotocopia dalla Prefettura, nonché nuovamente depositata dal ricorrente in fotocopia, quale documento C nell’elenco di produzioni effettuate il 30 gennaio 2010).

Non di meno la censura deve essere respinta.

Assume rilievo, sul punto, l’argomentazione difensiva delle parti controinteressate, esposta nella memoria prodotta in pubblica udienza, ove si osserva che il nominativo “Agus Roberta” è da ricondurre alla candidata della lista 2 “Pili Roberta” e al tal fine si produce un certificato anagrafico dal quale risulta che “Pili Roberta” (cioè la persona realmente candidata nella lista 2) è figlia di “Pili Giovanni” e “Agus Lucia”, la qual cosa può far presumere – in assenza di altri elementi che depongano in senso opposto – la volontà dell’elettore di indicare, per l’appunto, la candidata esistente, seppur attribuendole il cognome della madre (“Agus”).

Pertanto il Collegio – nel richiamare integralmente le osservazioni già svolte in relazione alla problematica del segno di riconoscimento del voto (vedi supra punto 2) – ritiene che nel caso di specie non possa ravvisarsene la presenza, in quanto esiste una valida “spiegazione alternativa”, avvalorata dal fatto notorio che, specialmente nei piccoli centri, non è infrequente identificare una persona con riferimento alla famiglia della madre, piuttosto che in relazione al ramo paterno.

7) Sostiene il ricorrente, con il solo gravame introduttivo, che vi sarebbe n. 1 scheda, poi assegnata alla lista 2, recante un segno di riconoscimento, costituito dall’indicazione, nello spazio riservato al voto di preferenza, del nominativo di un soggetto in realtà non candidato (“Salvatore Pusceddu”).

Tale assunto non ha però trovato riscontro all’esito della verificazione. E, difatti, una scheda recante la preferenza per tale “Pusceddu Salvatore” è stata rinvenuta, semmai, nell’ambito della Sezione n. 1 e in relazione alla censura dedotta sub 10), sulla quale si tornerà più avanti.

Quanto alla Sezione n. 1:

8) Per l’esame della censura dedotta sub 8) nel ricorso, trattata al medesimo punto nell’ordinanza istruttoria che ha disposto la verificazione, si rinvia alla parte conclusiva della trattazione.

9) Sostiene il ricorrente, nel gravame introduttivo, che vi sarebbero n. 5 schede, tutte assegnate alla lista 2, recanti un crocesegno sul simbolo della medesima lista 2, nonché il nominativo del candidato prescelto appartenente alla stessa lista e, infine, una “x” a fianco del candidato votato e nello spazio dedicato ad esprimere la preferenza, possibile segno di riconoscimento,.

Con i motivi aggiunti il ricorrente ha poi limitato la descritta censura ad una sola scheda e ha precisato che la stessa reca il nominativo del candidato “Gianni Pusceddu” (appartenente alla lista 2), unitamente ad un crocesegno apposto all’interno del riquadro della medesima lista ma non sopra il relativo simbolo, il che costituirebbe segno di riconoscimento.

All’esito della verificazione è stata, in effetti, individuata n. 1 scheda che reca, unitamente al voto di preferenza per “Gianni Pusceddu”, un crocesegno apposto, anziché sul simbolo di tale lista, in posizione ravvicinata rispetto al nominativo prestampato del candidato Sindaco (tale scheda è stata prodotta dalla Prefettura, sia in originale che in fotocopia, ed è stata poi nuovamente depositata in fotocopia dal ricorrente, quale documento F dell’elenco di produzioni del 30 gennaio 2010).

Tale circostanza non è, tuttavia, sufficiente a configurare un segno di riconoscimento, non essendo affatto infrequente che l’elettore esprima la preferenza di lista mediante crocesegno apposto al di fuori del simbolo della lista, purché nell’ambito del riquadro della stessa, come avvenuto nel caso di specie; al riguardo si richiamano integralmente le osservazioni svolte ed i precedenti giurisprudenziali citati in relazione al precedente punto 2.

La censura in esame deve essere, quindi, respinta.

10) Sostiene il ricorrente, nel gravame introduttivo e nei motivi aggiunti, che vi sarebbe n. 1 scheda, poi attribuita alla lista 2, recante – nel riquadro dedicato alla medesima lista – il nominativo di un candidato in realtà inesistente (“Salvatore Pusceddu”).

Tale circostanza ha trovato conferma a seguito della verificazione, posto che una scheda avente le descritte caratteristiche è stata prodotta dalla Prefettura (sia in originale che in fotocopia) ed è stata poi nuovamente depositata in fotocopia dal ricorrente (quale documento G dell’elenco di produzioni del 30 gennaio 2010).

Ciò conduce a condividere, seppure in relazione a tale limitato aspetto, le tesi di parte ricorrente, posto che la presenza di un nominativo inesistente rappresenta un segno di riconoscimento (cfr. supra al punto 2). Né convince, sul punto, la tesi difensiva delle controparti, contenuta nella memoria depositata in udienza, laddove ritengono che l’indicazione di “Salvatore Pusceddu” deriverebbe da un mero errore materiale riconoscibile, esistendo nella lista 2 un candidato a nome “Pusceddu Gianfranco”, fratello di “Pusceddu Salvatore”, come da certificazione anagrafica depositata in udienza. E, difatti, la mera esistenza di un rapporto di pur stretta parentela tra la persona indicata dall’elettore (ma non candidata) e altra persona effettivamente candidata non consente – specie in relazione a cognomi diffusi come quello in esame – di “reintepretare” la volontà dell’elettore con sufficiente grado di certezza, per cui l’espressione utilizzata non può che essere qualificata alla stregua di un segno di riconoscimento.

11) Sostiene il ricorrente, nel solo gravame introduttivo, che vi sarebbero n. 3 schede, poi assegnate alla lista 2, recanti nel riquadro dedicato alla medesima lista 2 il crocesegno sul relativo simbolo, senza l’indicazione di nessun voto di preferenza, e nello spazio destinato al nominativo del candidato consigliere una “x”.

Tale assunto non ha però trovato riscontro all’esito della verificazione, per cui la censura è infondata.

12) Sostiene il ricorrente, nel gravame introduttivo, che vi sarebbe n. 1 scheda, poi attribuita alla lista 2, recante una “stella ad otto punte” sul simbolo della medesima lista 2, il che costituirebbe segno di riconoscimento.

Con i motivi aggiunti, il ricorrente ha esteso la medesima censura anche ad altra scheda attribuita alla lista 2, che presenterebbe le medesime caratteristiche sopra descritte.

All’esito della verificazione sono state, in effetti, rinvenute due schede riconducibili a quanto sopra esposto. Si tratta della scheda con voto di preferenza attribuito a “Salvatore Sanna” (prodotta in fotocopia dalla Prefettura e poi nuovamente depositata in fotocopia dal ricorrente quale documento H dell’elenco di produzioni del 30 gennaio 2010), nonché della scheda recante voto di preferenza per “Pusceddu Gianni”, nella quale, peraltro, il crocesegno non è stato apposto sul simbolo della lista, ma pur sempre all’interno del riquadro ad essa dedicato (scheda prodotta sia in fotocopia che in originale dalla Prefettura e poi nuovamente depositata in fotocopia dal ricorrente, quale documento I dell’elenco di produzioni del 30 gennaio 2010).

Il Collegio reputa, comunque, infondata la censura in esame.

Nel richiamare ancora una volta le osservazioni di cui al precedente punto 2), rileva, infatti, come le due schede in esame rechino un normale crocesegno, seppur con tratto “ripassato più volte” da parte dell’elettore, il che non è certo sufficiente a configurare l’esistenza di un segno di riconoscimento. Si tratta, piuttosto, di una normale espressione della volontà di indicare la lista prescelta, ulteriormente confermata dall’espressione del voto di preferenza per un candidato effettivamente esistente nell’ambito della stessa.

Ciò posto, resterebbe da esaminare la censura dedotta sub 8) nel ricorso, poi ribadita e ampliata nei motivi aggiunti, con cui il ricorrente sostiene che vi sarebbero n. 2 schede, poi assegnate alla lista 2, recanti un segno di riconoscimento del voto, rappresentato da un pallino avente dimensioni superiori a quelle di un normale segno di punteggiatura, notevolmente marcato, apposto tra il cognome e il nome del candidato indicato ai fini della preferenza.

All’esito della verificazione sono state, in effetti, rinvenute due schede recanti, oltre ad un regolare crocesegno sul simbolo della lista 2, un segno grafico a forma di punto tra il cognome ed il nome del candidato prescelto (“Farci Renato” in un caso e “Utzeri Roberto” nell’altro: trattasi di schede prodotte in fotocopia dalla Prefettura e poi nuovamente depositate, sempre in fotocopia, dal ricorrente quali documenti D e E nell’elenco di produzioni del 30 gennaio 2010).

Rileva, tuttavia, il Collegio come l’analisi fin qui svolta consenta di ritenere irrilevante la relativa censura (la quale, peraltro, ha ad oggetto un’ipotesi oggettivamente “al limite” tra la normale espressione del voto e la presenza di un segno di riconoscimento).

E, difatti, il suo eventuale accoglimento comporterebbe l’annullamento di n. 2 voti, i quali – sommati all’unico altro voto suscettibile di annullamento per le ragioni già esaminate sub 10 (vedi supra) – porterebbero a 3 il numero di voti complessivamente annullati, il che non consentirebbe al ricorrente sig. Dessì di colmare il divario di n. 6 voti che lo divide dal sig. Sanna, vincitore delle elezioni.

Per quanto premesso il ricorso è infondato e deve essere, quindi, respinto.

La dimostrata infondatezza del ricorso principale comporta l’improcedibilità dei gravami incidentali proposti dai controinteressati.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

Le spese relative alla verificazione devono essere poste ugualmente a carico del ricorrente e sono liquidate – tenendo conto delle ore di lavoro prestate dal personale della Prefettura e dei compensi previsti per lavoro straordinario – nella misura complessiva di euro 652,36, (seicentocinquantadue/36), di cui euro 265,10 (duecentosessantacinque/10) spettanti alla dott.ssa Maria Paola Pani, euro 169,00 (centosessantanove/00) spettanti al sig. Antonio Carboni, euro 145,60 (centoquarantacinque/60) spettanti alla sig.ra Anna Franca Muscas, nonché euro 72,66 (settantadue/66) spettanti alla sig.ra Giovannina Lai.


P.Q.M.





Rigetta il ricorso in epigrafe.

Dichiara improcedibili i ricorsi incidentali proposti da Sanna Salvatore, Massa Andrea e Gagliardo Giuseppe.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali nei confronti del Comune resistente e dei tre controinteressati resistenti, nella misura di euro 1500,00 (millecinquecento/00) – oltre ad accessori di legge – per ciascuna delle parti interessate.

Condanna, altresì, il ricorrente al pagamento dei compensi spettanti ai funzionari della Prefettura di Cagliari che hanno curato la verificazione, nei termini indicati in motivazione

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Rosa Maria Pia Panunzio, Presidente

Francesco Scano, Consigliere

Antonio Plaisant, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 19/02/2010

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione II – Sentenza – 19/2/2010 n.190 proviene da Giustamm.

]]> T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 5/2/2010 n.190 https://www.giustamm.it/giurisprudenzatre/t-a-r-toscana-firenze-sezione-ii-sentenza-5-2-2010-n-190/ Thu, 04 Feb 2010 23:00:00 +0000 https://www.giustamm.it/giurisprudenzatre/t-a-r-toscana-firenze-sezione-ii-sentenza-5-2-2010-n-190/ T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 5/2/2010 n.190

M. Nicolosi Pres. B. Massari Est. P. Naldoni (Avv. A. Vergine) contro la Regione Toscana (Avv.ti G. Vincellizbr> e F. Neglia) in tema di giurisdizione in materia di edilizia agevolata e sulle modifiche nella composizione del nucleo familiare del beneficiario del contributo e relative verifiche dell’amministrazione 1. Giurisdizione e competenza

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 5/2/2010 n.190 proviene da Giustamm.

]]> T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 5/2/2010 n.190

M. Nicolosi Pres. B. Massari Est.
P. Naldoni (Avv. A. Vergine) contro la Regione Toscana (Avv.ti G. Vincellizbr> e F. Neglia)

in tema di giurisdizione in materia di edilizia agevolata e sulle modifiche nella composizione del nucleo familiare del beneficiario del contributo e relative verifiche dell’amministrazione

1. Giurisdizione e competenza – Edilizia agevolata – Rientra nel novero dei servizi pubblici come definiti dall’art. 33 del d.lgs. n. 80/1998 – È devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo

2. Edilizia residenziale pubblica – Edilizia agevolata – Contributi – L’identità dell’acquirente dell’alloggio deve sempre coincidere con quella del soggetto originariamente ammesso al beneficio – Fattispecie – Beneficiaria medio tempore coniugata in regime di separazione dei beni – Accertamento ora per allora che i coniugi al momento della stipula del contratto d’acquisto possedessero i requisiti reddituali stabiliti dalla legge e dal bando – Necessità – Revoca del contributo – Illegittimità

1. La materia dell’edilizia agevolata, al pari di quella dell’edilizia abitativa pubblica, per la sua valenza sociale nei confronti dei ceti economicamente più deboli, rientra nel novero dei servizi pubblici come definiti dall’art. 33 del d.lgs. n. 80/1998 e, perciò, risulta devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La fattispecie è difatti connotata dall’esercizio di potere autoritativo da parte della P.A. in particolare nella fase anteriore dell’accertamento della sussistenza delle condizioni per la concessione dei contributi. Né i termini della questione possono mutare ove specificamente si controverta della revoca di tale contributo, trattandosi, anche in questo caso, sostanzialmente dell’estrinsecazione del potere pubblicistico di verifica dei requisiti di ammissione al contributo medesimo, nonché di verifica dell’osservanza delle prescrizioni imposte, nei cui confronti la posizione giuridica dei soggetti interessati ha natura e consistenza di interesse legittimo

2. In tema di contributi per l’edilizia agevolata al pur possibile mutare della composizione del nucleo familiare, non può mutare l’identità dell’acquirente dell’alloggio, che difatti deve sempre coincidere con quella del soggetto originariamente ammesso al beneficio. Nella specie è accaduto che dall’atto di compravendita dell’immobile risulta senza equivoci che la ricorrente ha acquistato per sé, dichiarando di essere coniugata, in regime di separazione dei beni. Nessun effetto giuridico, dunque, si è prodotto in capo al coniuge della medesima. Ne consegue che, verificato il requisito dell’identità soggettiva dell’effettivo beneficiario del contributo rispetto a quello risultante dalla graduatoria approvata dalla Regione, questa avrebbe dovuto solo accertare, ora per allora, che i coniugi, al momento della stipula del contratto d’acquisto, possedessero i requisiti reddituali stabiliti dalla legge e dal bando, con conseguente illegittimità della disposta revoca

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)


ha pronunciato la presente

SENTENZA




Sul ricorso numero di registro generale 2124 del 2008, proposto da:
Paola Naldoni, rappresentata e difesa dall’avv. Antonella Vergine, con domicilio eletto presso Antonella Vergine in Firenze, via Lorenzo il Magnifico N. 83;

contro



Regione Toscana la Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Vincelli e Flora Neglia e domiciliata in Firenze, piazza dell’Unità Italiana n. 1;


per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,


– del decreto della Direzione Generale delle Politiche Territoriali e Ambientali – Area di Coordinamento Pianificazione del Territorio Politiche Abitative – Settore Politiche Abitative e Riqualificazione degli Insediamenti della Regione Toscana n. 4644 dell’8-10-2008 e relativi allegati, col quale si dispone la revoca del contributo pubblico in conto interessi erogato in favore della ricorrente per l’acquisto dell’alloggio contraddistinto al n. 24 del QTE relativo all’intervento ex L. 457/78 e L.R. 28/91 realizzato dalla Cooperativa Cograe in Grosseto e della relativa nota di trasmissione del 15-10-2008 prot. n. A000GRT/270928/H70.20.20;

– di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, ancorché incognito alla ricorrente, e in particolare per quanto occorrer possa

– della nota della Regione Toscana – Direzione Generale delle Politiche Territoriali e Ambientali – Settore Politiche Abitative e Riqualificazione Insediamenti prot. n. A00GRT/151276/N.702020 del 30-5-2008, con la quale veniva comunicato l’avvio della pro
– della nota della Regione Toscana – Direzione Generale delle Politiche Territoriali e Ambientali – Settore Politiche Abitative e Riqualificazione Insediamenti, prot. n. A00GRT/227899/N.702020 del 25-8-2008, con la quale si riscontra la memoria della rico
– della nota del Responsabile del Settore Contabilità della Direzione Generale Bilancio e Finanze prot. n. A00-GRT 276943/B.050.010.030 del 21 ottobre 2008, e del relativo allegato, con la quale, in esecuzione del decreto di revoca n. 4644/2008 si richied
– nonché per il risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi dalla ricorrente.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Toscana in Persona del Presidente P.T.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2009 il dott. Bernardo Massari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:


FATTO




Espone la ricorrente di aver partecipato alla procedura pubblica indetta dalla Regione Toscana finalizzata all’attribuzione di contributi pubblici per l’acquisto di alloggi in costruzione, in applicazione con i finanziamenti di cui alla l. n. 457/1978 e l. reg. n. 28/1991.

In particolare, l’interessata, previa iscrizione ad una cooperativa edificatrice e prenotazione di un alloggio, presentava istanza con riferimento all’intervento edilizia agevolata da realizzarsi ad opera del Consorzio grossetano artigiani edili, nel Comune di Grosseto, a tal fine qualificandosi come componente di una coppia in formazione munita dei requisiti economici e reddituali previsti dal bando.

Alla data di riferimento prevista dall’amministrazione regionale per il possesso e la successiva verifica dei requisiti in esame, la ricorrente, inizialmente in posizione di “socia di riserva”, a seguito della rinuncia di altri soggetti, subentrava nella graduatoria a pieno titolo.

Con provvedimento dirigenziale del 5 marzo 1997 la Regione Toscana, conclusa la procedura di verifica e preso atto del decreto dirigenziale del 2 maggio 1995 di concessione di un contributo pubblico in conto interessi in favore della Cooperativa COGRAE, rilasciava in favore della deducente il certificato attestante il “possesso dei requisiti previsti per fruire dei benefici di cui agli artt. 36-41 della legge 457/78 e ss. mm. e della l.r. n. 48/88 così come modificata dalla l.r. 28/91”.

In forza di tale provvedimento veniva successivamente erogato alla ricorrente un contributo di € 28.841,65, in conto interessi, su un mutuo erogato per l’acquisto di uno degli alloggi oggetto dell’intervento suddetto.

Ciò in quanto la ricorrente, sulla base della dichiarazione da essa rilasciata, alla data di riferimento stabilita dal bando, era stata riconosciuta in possesso dei requisiti soggettivi e di reddito previsti per il procedimento in esame.

In data 16 gennaio 1998 la ricorrente stipulava l’atto notarile di acquisto dell’immobile, dichiarando di essere coniugata in regime di separazione dei beni.

A tal proposito giova precisare che, alla data del 24 maggio 1995, cioè al momento in cui doveva essere effettuata la verifica circa la sussistenza dei requisiti, la sig.ra Naldoni era nubile ed aveva reso dichiarazione dell’intento di formare un nucleo familiare con il sig. Walter Borghi. In epoca successiva al riconoscimento del possesso dei requisiti soggettivi, la medesima, conclusa la relazione sentimentale con il predetto signor Borghi, in data 3 agosto 1997 si univa il matrimonio con il sig. Ambrosini, suo attuale coniuge.

Con nota del 30 maggio 2008 la Regione Toscana, Direzione generale delle politiche territoriali e ambientali, comunicava all’interessata l’avvio del procedimento per l’accertamento dei requisiti soggettivi per l’accesso ai contributi dei quali si controverte ed eventualmente per la loro revoca.

Nonostante le controdeduzioni fornite dalla ricorrente, con il provvedimento in epigrafe la Regione disponeva la revoca del contributo in conto interessi già erogato per l’acquisto dell’alloggio realizzato dalla Cooperativa COGRAE nel comune di Grosseto.

Contro tale atto ricorre la sig.ra Naldoni chiedendone l’annullamento, previa sospensione, con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono:

1. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e difetto di istruttoria. Violazione e falsa applicazione degli artt. 36 l. n. 457/1978 e 6 l. n. 179/1992 e della l. reg. n. 28/1991. Violazione dei principi di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa. Contraddittorietà tra più atti della pubblica amministrazione con riferimento al bando, alle delibere regionali di determinazione dei requisiti soggettivi e di verifica del possesso.

2. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e difetto di istruttoria. Contraddittorietà, insufficienza e perplessità della motivazione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 13 e 23 della Costituzione. Eccesso di potere per disparità di trattamento. Illogicità manifesta. Contraddittorietà tra più atti della pubblica amministrazione (con riferimento alla delibera di approvazione del bando, alle delibere consiliari n. 224/93, n. 518/93, nonché alle delibere di Giunta nn. 1030/94 e 3879/95 e al decreto dirigenziale 5.3.1997).

3.Violazione del legittimo affidamento. Violazione dei principi generali in materia di procedimento amministrativo e dei principi di efficienza, efficacia e proporzionalità dell’azione amministrativa. Difetto di motivazione sotto ulteriore profilo. Illogicità manifesta.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata opponendosi all’accoglimento del gravame.

Con ordinanza n. 24 depositata il 9 gennaio 2009 veniva respinta la domanda incidentale di sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato.

Con ordinanza n. 1174/09 del 3 marzo 2009, il Cons. Stato sez. V, in riforma della decisione di cui sopra, ha accolto la domanda cautelare di sospensione.

Alla pubblica udienza del 3 dicembre 2009 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO




Con il ricorso in esame viene impugnato l’atto in epigrafe con cui 2008 la Regione Toscana, Direzione generale delle politiche territoriali e ambientali, ha disposto la revoca del contributo pubblico in conto interessi erogato in favore della ricorrente per l’acquisto di un alloggio di edilizia residenziale agevolata, ex l. n. 457/78 e l. reg. n. 28/91, realizzato dalla Cooperativa Cograe in Grosseto, richiedendo per l’effetto, la restituzione della somma di euro 32.232,25.

Preliminarmente occorre sia vagliata l’istanza di sospensione del processo avanzata dalla difesa della ricorrente in ragione della proposizione, con atto ritualmente notificato alle parti, di un ricorso preventivo di giurisdizione, ex art. 41 c.p.c., dinanzi alle Sezioni unite della Corte di cassazione.

Rileva in proposito il collegio che l’art. 367 c.p.c. prevede che il giudice davanti a cui pende la causa sospenda il processo “se non ritiene l’istanza manifestamente inammissibile o la contestazione della giurisdizione manifestamente infondata”.

La delibazione della vicenda controversa impone di concludere per l’insussistenza dei presupposti per la sospensione del processo sotto il profilo della sua infondatezza.

La Sezione ha già recentemente espresso in proposito un orientamento da cui non si ravvisano elementi per discostarsi, ritenendo sussistente nella materia la giurisdizione del giudice amministrativo.

Si è infatti ritenuto che “la materia dell’edilizia agevolata, al pari di quella dell’edilizia abitativa pubblica, per la sua valenza sociale nei confronti dei ceti economicamente più deboli, rientra nel novero dei servizi pubblici come definiti dall’art. 33 del d.lgs. n. 80/1998 e, perciò, risulta devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (T.A.R. Trentino Alto Adige, Trento, 6 giugno 2003, n. 220)”; e si è altresì evidenziato che “la fattispecie è connotata dall’esercizio di potere autoritativo da parte della P.A. …in particolare nella fase anteriore dell’accertamento della sussistenza delle condizioni per la concessione dei contributi, positivamente superata dalla ricorrente” (T.A.R. Toscana, sez. II, 16 ottobre 2009, n. 1543).

Né i termini della questione possono mutare ove specificamente si controverta della revoca di tale contributo, trattandosi, anche in questo caso, sostanzialmente dell’estrinsecazione del potere pubblicistico di verifica dei requisiti di ammissione al contributo medesimo, nonché di verifica dell’osservanza delle prescrizioni imposte, nei cui confronti la posizione giuridica dei soggetti interessati ha natura e consistenza di interesse legittimo (Cons. Stato, sez. IV, 26 gennaio 2004, n. 245; T.A.R. Toscana, sez. II, 30 aprile 1993, n. 195).

Nel merito il ricorso è fondato nei sensi di seguito precisati.

Con il primo motivo la ricorrente contesta la violazione della normativa di riferimento in materia (artt. 36 l. n. 457/1978 e 6 l. n. 179/1992 e della l. reg. n. 28/1991) in quanto, sostiene, i requisiti soggettivi dichiarati da coloro che partecipano ai bandi di concorso al fine di ottenere il contributo regionale per interventi in regime di edilizia agevolata, devono essere posseduti alla data di scadenza dei bandi di concorso medesimi, senza che possano venire in rilievo circostanze e fatti sopravvenuti e non, come ritenuto dall’Amministrazione intimata, con riferimento alla data di stipulazione del contratto di acquisto dell’alloggio precedentemente prenotato.

La doglianza non può essere condivisa.

La tesi della Regione si fonda, non tanto sull’immutabilità dei requisiti soggettivi richiesti dal bando che regola la procedura, ma sulla necessità che il soggetto che beneficia del contributo sia effettivamente il medesimo che ha concorso alla sua assegnazione.

In buona sostanza, come già rilevato da questa Sezione, ai fini del rispetto della normativa di riferimento e della lex specialis della procedura, è necessario che “al mutare della composizione del nucleo familiare, non muti l’identità dell’acquirente dell’alloggio, che deve pur sempre coincidere con quella del soggetto originariamente ammesso al beneficio” (T.A.R. Toscana, sez. II, 23 dicembre 2009, n. ).

Laddove, invece, venga meno in tutto o in parte la coincidenza soggettiva fra la parte acquirente dell’alloggio di edilizia agevolata e la parte già ammessa al beneficio, la variazione del nucleo familiare incide sulla stessa identità di quest’ultima e, non operando più sul semplice piano della verifica del possesso dei requisiti per l’ammissione al contributo, neppure incorre nelle limitazioni temporali invocate dalla ricorrente. Non può pertanto ragionevolmente dubitarsi del fatto che l’amministrazione erogante, obbligata al rispetto della “par condicio” fra tutti gli aspiranti al beneficio, debba essere posta in grado, quantomeno, di eseguire la verifica dei requisiti nei confronti del nuovo soggetto che si è reso di fatto, in sostituzione di quello originariamente indicato destinatario finale diretto del contributo erogato ai c.d. nubendi, e che tale verifica non possa che essere riferita alla data del rogito notarile data certa in cui la mutata composizione soggettiva della parte beneficiaria del contributo per la prima volta si è manifestata alla Regione.

Tale ultima considerazione conduce, peraltro, a valorizzare il secondo motivo con cui la ricorrente si duole del difetto di istruttoria da cui il provvedimento sarebbe viziato in relazione, specificamente, all’omessa verifica, in capo alla coppia formata dalla medesima e dal sig. Ambrosini, dei requisiti reddituali necessari, ora per allora, per l’ammissione al beneficio.

L’art. 3, 3° comma, l. reg. 11 luglio 1988 n.48 impone che “Il bando di concorso, presentato al Consiglio regionale entro 30 giorni dall’ entrata in vigore della presente legge, stabilisce, fra l’altro, le caratteristiche dei programmi di intervento nonchè i requisiti in base ai quali sono individuati i programmi da ammettere a contributo”.

Il bando, emanato a seguito della delibera di Giunta n. 387/1991 e pubblicato sul BURT n. 7 del 29 gennaio 1992 elenca, al punto 7, i requisiti soggettivi che devono essere posseduti dagli assegnatari, individuando una serie di parametri reddituali, patrimoniali e relativi alla composizione del nucleo familiare, peraltro riproduttivi di quanto stabilito nell’allegato 1 della l. reg. n. 25/1989.

Orbene, la sig.ra Naldoni, unica beneficiaria del contributo, aveva dichiarato a suo tempo il possesso dei necessari requisiti, precisando la sua intenzione di formare un’unione familiare con il proprio compagno dell’epoca, sig. Walter Borghi, insieme al quale era titolare di redditi compatibili con la condizione di assegnataria.

Tale situazione di fatto veniva positivamente riscontrata e certificata dall’Amministrazione con atto del 5 marzo 1997.

Analoga condizione è riscontrabile nelle comunicazioni in data 16 maggio 1995 e 16 maggio 1996, indirizzate dal presidente della cooperativa edilizia Serenissima alla Regione, concernenti il subentro della sig.ra Naldoni, unitamente ad altri, ai soci rinunciatari.

Infine, dall’atto di compravendita dell’immobile, avvenuta con scrittura privata autenticata del 16 gennaio 1998, risulta senza equivoci che la ricorrente acquista per sé, dichiarando di essere coniugata, in regime di separazione dei beni.

Nessun effetto giuridico, dunque, si produce in capo al coniuge della medesima , sig. Ambrosini.

Ne consegue che, verificato il requisito dell’identità soggettiva dell’effettivo beneficiario del contributo rispetto a quello risultante dalla graduatoria approvata dalla Regione, questa avrebbe dovuto solo accertare, ora per allora, che i coniugi, al momento della stipula del contratto d’acquisto, possedessero i requisiti reddituali stabiliti dalla legge e dal bando, così come, a suo tempo, era avvenuto per la coppia di nubendi formata dalla ricorrente e dal sig. Borghi.

Per tale profilo, quindi, il ricorso è fondato e va accolto conseguendone l’annullamento dell’atto impugnato.

La ricorrente ha proposto anche una domanda di risarcimento del danno asseritamente derivante dall’esclusione dal beneficio in parola, riservandosene la quantificazione nel corso del giudizio.

La domanda è infondata.

In primo luogo si rileva che, anche in ragione dei provvedimenti cautelari emessi nel corso del giudizio, nessun effetto patrimoniale negativo si è finora prodotto nella sfera giuridica dell’interessata.

D’altra parte, attesa la natura del bene della vita a cui la ricorrente aspira, la domanda giudiziale tesa ad ottenere il risarcimento del danno ingiusto derivante dalla lesione dell’interesse legittimo al quale è connesso postula che l’accertamento del giudice amministrativo debba investire, piuttosto che l’isolato dato della legittimità formale e sostanziale di un singolo provvedimento, il grado di fondatezza delle aspettative e delle correlative pretese che costituiscono la materia del rapporto di diritto amministrativo sottostante, il che nella fattispecie, non appare possibile, restando riservato all’Amministrazione resistente l’ulteriore esercizio del potere de quo, nei limiti degli effetti conformativi della sentenza (cfr. T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 12 giugno 2008, n. 5866).

La domanda va pertanto respinta.

In relazione alla parziale soccombenza di ciascuna delle parti, le spese del giudizio possono essere compensate.


P.Q.M.




Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione 2^, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.

Respinge la domanda di risarcimento del danno.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2009 con l’intervento dei Magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Bernardo Massari, Consigliere, Estensore

Ivo Correale, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/02/2010

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