C. Zucchelli, Pres., H. Simonetti, Est.

Sul carattere eccezionale dell’affidamento di una concessione di servizi -di distribuzione automatica- al contraente uscente e sulla necessità di esclusione della impresa invitata in violazione dello stringente onere motivazionale richiesto dal c.d. principio di rotazione

1. Contratti della Pubblica Amministrazione- Affidamento del servizio di raccolta rifiuti- Affidamento mediante procedura negoziata, senza bando- Principio di rotazione- Impone la non immediata ricandidabilità del precedente gestore.

2. Contratti della P.A. – Affidamento del servizio raccolta e gestione rifiuti- Affidamento al contraente uscente- Obbligo di stringente motivazione.

Pubblicato il 12/04/2017

N. 00188/2017REG.PROV.COLL.

N. 00782/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

in sede giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 782 del 2016, proposto da:
Ecogestioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Tommaso Sciortino e Carmelo Pietro Russo, con domicilio eletto presso lo studio del secondo di essi in Palermo, via Nunzio Morello, 40;

contro

Società F.Mirto S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Immordino e Giuseppe Immordino, con domicilio eletto presso lo studio del primo di essi in Palermo, via Libertà, 171;

nei confronti di

Comune di Monreale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Claudio Trovato, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, viale della Alpi, 52;
Centrale Unica di Committenza Monreale-Altofonte, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. Sicilia, Palermo, sezione III n. 1916/2016, resa tra le parti, concernente l’appalto per il servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Società F.Mirto S.r.l. e del Comune di Monreale;

Viste le memorie difensive;

Vista l’ordinanza n. 570/2016 con cui è stata in parte accolta la domanda cautelare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 marzo 2017 il Cons. Hadrian Simonetti e uditi per le parti gli avvocati Francesco Stallone su delega di Carmelo Pietro Russo, Giuseppe Immordino e Claudio Trovato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Monreale ha avviato una procedura negoziata, senza bando, ai sensi dell’art. 57, co. 6, del d.lgs. 163/2006, per l’affidamento temporaneo del servizio di raccolta, trasporto e conferimento in discarica dei rifiuti solidi urbani prodotti all’interno del territorio comunale, con contratto della durata di sei mesi.

Alla procedura hanno partecipato sei imprese tra le quali la Ecogest, precedente gestore del servizio, che è risultata aggiudicataria della procedura con determina del 6.6.2016, avendo presentato un ribasso pari al 48%.

2. Avverso l’esito della procedura ha proposto ricorso la Mirto s.r.l. lamentando la violazione del principio di rotazione, di cui all’art. 57 del d.lgs. 163/2006 applicabile ratione temporis, assumendo che la Ecogest, gestore uscente, non dovesse essere invitata alla gara.

3. Il Tar ha accolto il ricorso, annullando l’aggiudicazione e dichiarando l’inefficacia del contratto e il subentro della ricorrente, nonché condannando l’amministrazione appaltante al risarcimento del danno nella misura del 5% dell’offerta presentata dalla ricorrente per i mesi nei quali il servizio era stato già svolto.

4. Con il presente appello è impugnata la sentenza dalla Ecogestioni, limitatamente al capo recante l’accoglimento della domanda di annullamento e di inefficacia del contratto, deducendo l’inammissibilità del ricorso, perché tardivo, e nel merito la sua infondatezza sul rilievo che il rispetto del principio di rotazione non si tradurrebbe in un impedimento assoluto di partecipare alla gara ovvero nella necessità di esserne esclusi.

Si è costituita in appello la Mirto s.r.l., vittoriosa in primo grado, replicando con articolata memoria difensiva.

5. Accolta la domanda cautelare ai fini della fissazione del merito, ma senza sospendere l’esecuzione della sentenza, all’udienza pubblica del 15.3.2017 la causa è passata in decisione.

6. Osserva preliminarmente il Collegio come non sia in contestazione in questa sede la condanna risarcitoria, disposta dal Tar nei confronti della stazione appaltante, che non è stata oggetto di appello, neppure in forma incidentale, e sulla quale si è quindi formato il giudicato.

7. Si osserva altresì come, in esecuzione della sentenza di primo grado, la società Mirto sia da tempo subentrata nel rapporto contrattuale, concludendo il servizio (v., in tal senso, memoria 4.3.2017, cui nulla ha replicato l’odierna appellante).

8. Sempre preliminarmente reputa il collegio che l’eccepita tardività del ricorso di primo grado, per la mancata impugnazione immediata della determinazione del 23.3.2016 e di quella del 4.4.2016. sia da disattendere, trattandosi di atti non immediatamente lesivi.

9. Ciò premesso, si controverte sulle modalità di declinazione del principio di rotazione di cui è fatta menzione nell’art. 57, co. 6, del d.lgs. 163/2006 (ed ora anche nell’art. 63, co. 5, del d.lgs. 50/2016 non applicabile ratione temporis), tra i principi che debbono guidare le stazioni appaltanti nella fase di consultazione degli operatori economici da consultare e da invitare a presentare le offerte nella procedura negoziata senza bando.

Di questo principio sono note al Collegio applicazioni pratiche differenti, quando non addirittura antitetiche.

Secondo una chiave più restrittiva, il principio comporterebbe l’obbligo per la stazione appaltante di non invitare il precedente affidatario dell’appalto, una volta concluso, alla nuova procedura senza gara avviata per la medesima o analoga commessa (Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, determinazione 2/2011 e da ultimo Tar Lombardia, Milano, IV, 1594/2016).

A questa lettura del principio di rotazione, che finisce per avere per un effetto escludente per il gestore uscente, se ne contrappone un’altra che vi scorge invece un criterio solamente relativo, comunque cedevole rispetto al principio della massima partecipazione. In questa seconda chiave, il principio di rotazione sarebbe posto a tutela dei soggetti pretermessi piuttosto che degli operatori economici invitati alla procedura negoziata (Tar Lombardia, Brescia, II, 1325/2015).

Tra queste due letture antitetiche si collocano varianti dell’una e dell’altra, ossia soluzioni mediane che, rifuggendo da rigidi automatismi quanto alla posizione del gestore uscente, provano a cercare la soluzione del problema sul piano della motivazione.

Ad una tesi tendenzialmente escludente che impone all’amministrazione di motivare le ragioni per le quale ritenga di estendere l’invito anche al gestore uscente; se ne contrappone un’altra che, muovendo da una regola opposta di inclusione, impone, invece, di motivare la scelta di non interpellare anche il vecchio affidatario.

Così ricostruito il dibattito, il Collegio osserva come la principale ragione invocata a sostegno delle declinazioni più morbide del principio di rotazione è quella che riguarda proprio la tutela della concorrenza. Si afferma infatti che far derivare dal criterio della rotazione una regola di non candidabilità per il gestore uscente entrerebbe in rotta di collisione con i principi del Trattato.

Il ragionamento, all’apparenza suggestivo, è tuttavia controvertibile tutte le volte in cui il vecchio gestore abbia (già) beneficiato di una deroga anticoncorrenziale, aggiudicandosi un appalto al di fuori di una procedura di gara, e pretenda di continuare a sfruttare quella medesima deroga candidandosi ed aggiudicandosi anche il nuovo appalto, sempre senza gara. Quando, invece, è ragionevole che il principio di rotazione imponga che la prima deroga, al meccanismo della gara e al pieno espandersi della concorrenza, sia bilanciata da una regola di non immediata (ri)candidabilità.

Una simile declinazione è la sola in grado di dare senso e sostanza (e non solo apparenza) al principio di rotazione e può, oltre tutto, avere un effetto dissuasivo nei confronti delle non infrequenti pratiche di affidamenti senza gara ripetuti nel tempo.

Seppur con specifico riferimento ai contratti sotto soglia, dove parimenti il principio di rotazione era richiamato nel vecchio (art. 125) ed è presente nel nuovo codice (art. 36), giova ricordare come, da ultimo, le linee guida n. 4 dell’Anac approvate il 26.10.2016 interpretino il principio nel senso che con esso “l’affidamento al contraente uscente abbia carattere eccezionale e richiede un onere motivazionale più stringente”.

10. Il ragionamento, sin qui svolto in linea generale, trova conferma nel caso di specie, nel contesto di una procedura negoziata da aggiudicarsi con il criterio del prezzo più basso, alla quale sono stati invitati un numero ridotto di imprese e dove i partecipanti ammessi sono stati alla fine solamente cinque, tra questi prevalendo la Ecogestioni che ha presentato, per ultima, l’offerta contenente il massimo ribasso.

Ebbene – in disparte gli ulteriori rilievi avanzati da controparte, laddove sottolinea come anche la volta precedente si fosse ripetuto il medesimo schema: un forte ribasso offerto dalla Ecogest alla scadenza del termine e dopo che gli altri concorrenti avevano già presentato le loro domande – il Collegio reputa che si imponesse a carico della stazione appaltante o di non invitare il gestore uscente o, quanto meno, di motivare attentamente le ragioni per le quale si riteneva di non poter prescindere dall’invito.

In assenza di una simile motivazione e – giova ribadire – al cospetto di una procedura limitata a pochi operatori e per l’ennesima volta derogatoria ai principi della gara pubblica, la decisione del Tar merita dunque conferma, respingendosi l’appello.

10. La peculiarità della fattispecie e le oscillazioni giurisprudenziali sopra ricordate giustificano la compensazione delle spese anche del giudizio di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, lo respinge, confermando la sentenza impugnata.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 15 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Zucchelli, Presidente

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere

Hadrian Simonetti, Consigliere, Estensore

Giuseppe Barone, Consigliere

Giuseppe Verde, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 12/4/2017 n.188 proviene da Giustamm.

Presidente Grossi, Redattore Carosi

È illegittimo il meccanismo di accantonamento di fondi previsto dalla Legge di stabilità 2014

F.to: Roberto MILANA 
 

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 20/7/2016 n.188 proviene da Giustamm.

Pres. Lelli Est. Maiello

Sull’assenza di interesse da parte di un comitato civico costituito “per tutelare i diritti dei cittadini e concorrere all’azione amministrativa comunale con funzione di proposta e consultazione …” a prendere visione ed estrarre copia alla documentazione amministrativa relativa all’affidamento del servizio di igiene urbana.

 Legittmazione ad agire – associazioni ambientaliste – diritto di accesso – scopo statutario.

 In tema di diritto di accesso, l’interesse di un comitato civico non può sostanziarsi in un controllo generalizzato della legalità dell’azione amministrativa, dovendosi ancorare ad una posizione differenziata che distingua l’ente da qualsiasi altro soggetto.

 In tema di diritto di accesso, l’interesse di un comitato civico non può sostanziarsi in un controllo generalizzato della legalità dell’azione amministrativa, dovendosi ancorare ad una posizione differenziata che distingua l’ente da qualsiasi altro soggetto.

N. 00188/2016 REG.PROV.COLL.
N. 03631/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3631 del 2015, proposto da: Comitato Civico Cellolese, in persona del legale pro – tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Luca Tozzi ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Napoli alla via Toledo n. 323; 
contro
Comune di Cellole, in persona del legale rappresentante pro – tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Eleonora Marzano con la quale elettivamente domicilia in Napoli, al viale A. Gramsci n. 16 presso l’Avv. Luigi M. D’Angiolella; 
nei confronti di
Egea Service S.P.A, in persona del legale rappresentante pro – tempore, non costituita in giudizio; 
per l’annullamento
a) della nota del Comune di Cellole, prot. n. 5585 del 11.6.2015;
b) ove e per quanto lesiva, della nota del Comune di Cellole prot. n.3848 del 24.4.2015.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Cellole;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2015 il dott. Umberto Maiello e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
Il ricorrente, comitato civico costituito “per tutelare i diritti dei cittadini e concorrere all’azione amministrativa comunale con funzione di proposta e consultazione …”, espone che:
– con contratto n.186 del 25 Ottobre 2001 il Comune di Cellole affidava il servizio di igiene urbana alla società Eco 4 S.p.A., di cui era socio il consorzio comunale obbligatorio Ce4 (al quale partecipava l’amministrazione resistente) unitamente a privat
– in seguito al fallimento della precitata società mista, subentrata la società Egeaservice S.p.A., che chiedeva e otteneva, con lodo arbitrale del 16 Settembre 2014, la condanna del Comune di Cellole al risarcimento dei danni, quantificati in € 6.000.000
– a seguito del suddetto contenzioso il comitato ricorrente presentava al Comune di Cellole, in data 25.3.2015, un’istanza di accesso alla ”documentazione amministrativa presente tra il Comune di Cellole e Società Eco4, dall’anno 2001 a tutt’oggi”.
– con la gravata nota prot. n. 3848 del 24 aprile 2015, l’Ente intimato inoltrava preavviso di rigetto ex art 10 bis l. 7 Agosto 1990, n.241, opponendo l’assenza di un interesse concreto, diretto e attuale corrispondente a una situazione giuridicamente tu
– in data 7 maggio 2015, con note prot. 4289 e 4290, in riscontro alle suddette obiezioni, il comitato perimetrava la pretesa ostensiva circoscrivendola ai seguenti atti: contratto tra la società ECO4 S.p.A. e il Comune di Cellole; delibera di approvazion
Ciò nondimeno, il Comune di Cellole, con nota prot. n. 5585 dell’ 11 giugno 2015, ribadiva le ragioni ostative anticipate nel preavviso di rigetto e, pertanto, confermava l’opposto diniego.
Di qui l’azione spiegata in giudizio volta all’annullamento del mentovato atto di diniego ed all’accertamento del diritto di accesso alla documentazione di cui alla sopraindicata istanza, con conseguente condanna della parte intimata agli adempimenti consequenziali.
Resiste in giudizio il Comune di Cellole.
All’udienza del 16.12.2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.
Ritiene, anzitutto, il Collegio che la fattispecie qui in rilievo non sia sussumibile in nessuna delle ipotesi normative tipiche che contemplano un diritto incondizionato di conoscenza degli atti adottati dalla pubblica amministrazione in funzione di controllo generalizzato da parte dell’opinione pubblica e di piena realizzazione del principio trasparenza.
Segnatamente, nella suddetta prospettiva, occorre muovere dalla infondatezza delle censure formulate ai sensi e per gli effetti di cui al d. lgs. 33 del 2013.
La piana lettura delle suindicate istanze ostensive, del 25.3.2015 e del 7 maggio 2015, riflette, invero, con evidenza, che la pretesa attorea è stata azionata ai sensi e per gli effetti di cui alla legge n. 241/1990 e, come tale, dunque, è stata coerentemente valutata dall’Amministrazione intimata, di talchè è solo all’interno del suddetto perimetro normativo che è possibile valutare la legittimità del diniego nonché la spettanza del diritto reclamato.
Pur essendo il rito ex art. 116 c.p.a. esperibile sia a tutela dell’accesso ai documenti amministrativi ex art. 22 della l. n. 241 cit., sia “per la tutela del diritto di accesso civico connessa all’inadempimento degli obblighi di trasparenza”, i due istituti sono tra loro diversi vista, in particolare, la differenza dei relativi presupposti.
Con il d.lgs. n. 33/2013, infatti, si è inteso procedere al riordino della disciplina volta ad assicurare a tutti i cittadini la più ampia accessibilità alle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle P.A., allo scopo di attuare il principio democratico, nonché i principi costituzionali di uguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, quale integrazione del diritto ad una buona amministrazione e per la realizzazione di un’Amministrazione aperta, al servizio del cittadino. Il tutto, con la pubblicazione obbligatoria di una serie di documenti (elencati nei capi II, III, IV e V del succitato decreto legislativo ed aventi ad oggetto l’organizzazione, nonché diversi campi di attività delle P.A.) nei siti istituzionali di queste, con diritto di chiunque di accedere a tali siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione, né identificazione; solo in caso di omessa pubblicazione può essere esercitato, ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 33 cit., il cd. accesso civico, consistente in una richiesta (che non va motivata) di effettuare tale adempimento, con possibilità, nel caso di conclusiva inadempienza dell’obbligo in questione, di ricorrere al G.A. secondo le disposizioni contenute nel d.lgs. n. 104/2010.
Diversamente l’accesso ai documenti amministrativi, disciplinato dagli artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990, è relativo al diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di “documenti amministrativi”, intendendosi per “interessati” i soggetti che abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento a cui si rivolge l’accesso, cosicché in funzione di tale interesse l’istanza di accesso deve essere motivata.
Il Collegio è ben consapevole del fatto che l’accesso civico è uno strumento che si aggiunge a quelli esistenti, senza eliderli, ma sovrapponendosi agli stessi. Per gli atti compresi negli obblighi di pubblicazione di cui al D.lgs. 33/2013, quindi, potranno operare cumulativamente tanto il diritto di accesso ‘classico’ ex L. 241/1990 quanto il diritto di accesso civico ex D.lgs. 33/2013, mentre, per gli atti non rientranti in tali obblighi di pubblicazione, opererà, evidentemente, il solo diritto di accesso procedimentale ‘classico’ di cui alla L. 241/1990 (cfr. TAR Campania, VI Sezione, 05671/2014 del 05/11/2014).
Ciò nondimeno, è di tutta evidenza che, una volta esercitata la facoltà di avvalersi esclusivamente di uno degli istituti sopraindicati mediante la presentazione della relativa specifica istanza, non è possibile poi far valere, con la pretesa automaticità, le prerogative di tutela previste per l’altro procedimento, siccome giammai attivato dal soggetto interessato; ciò, anche in un’ottica di leale collaborazione tra le parti, dovendo l’istanza del soggetto interessato orientare, in termini di necessaria coerenza, il comportamento concretamente esigibile dall’Autorità adita.
Ed, invero, nel caso in esame difetta, in apice, una richiesta di accesso civico che, peraltro, sebbene connotata da estrema informalità, riflette, ai sensi della disciplina di settore, un contenuto tipizzato, di certo non fungibile con quello dell’istanza di accesso ordinaria, siccome volta a promuovere – per finalità e muovendo da presupposti di legittimazione diversi – i seguenti adempimenti a carico dell’Amministrazione “…procede alla pubblicazione nel sito del documento, dell’informazione o del dato richiesto e lo trasmette contestualmente al richiedente, ovvero comunica al medesimo l’avvenuta pubblicazione, indicando il collegamento ipertestuale a quanto richiesto. Se il documento, l’informazione o il dato richiesti risultano già pubblicati nel rispetto della normativa vigente, l’amministrazione indica al richiedente il relativo collegamento ipertestuale”.
In definitiva, la mancata attivazione del procedimento in argomento (id est accesso civico) priva il ricorso proposto ai sensi del combinato disposto dell’articolo 116 c.p.a. e dell’articolo 5 del d. lgs. 33 del 2013 della relativa causa petendi essendo, comunque, la forma di tutela prevista dalla disciplina di settore costruita come un’azione di tipo impugnatorio che va spiegata avverso la determinazione reiettiva dell’istanza di accesso civico (giammai presentata) ovvero avverso la formazione del silenzio (non perfezionatosi per assenza di un’istanza di accesso civico).
Occorre, poi, soggiungere, sotto diverso profilo, che, se è vero che, in base all’indirizzo seguito da questa Sezione (cfr. TAR Campania, VI Sezione, n° 05671 del 05/11/2014 contra CdS Cons. Stato Sez. VI, Sent., 20/11/2013, n. 5515), il d.lgs. 33/2013 deve trovare applicazione anche per gli atti anteriori alla sua entrata in vigore, avvenuta il 20.04.2013, ciò nondimeno deve essere rimarcato che siffatta regula iuris resta valida solo limitatamente agli atti che, a quella data, sicuramente dispiegavano ancora i propri effetti (cfr. sentenza TAR Campania n. 3877 del 22.7.2015).
Di contro, nel caso di specie, gli atti che lo stesso ricorrente fa ricadere nell’ambito previsionale di cui al d. lgs. 33 del 2013 – contratto tra la società ECO4 S.p.A. e il Comune di Cellole; delibera di approvazione del contratto tra ECO4 S.p.A. e il Comune di Cellole; disciplinare del suddetto contratto relativo alla riscossione diretta della tariffa rifiuti; bilanci relativi al periodo 2001-2006; trasmissioni dei ruoli per gli anni in cui l’ECO4 S.p.A. ha effettuato la riscossione diretta della tariffa, quali atti allegati ai bilanci – ineriscono ad esercizi riferibili al periodo 2001/2006 e, dunque, ad atti e procedimenti, amministrativi e contabili, oramai esauriti sul piano dell’efficacia alla data dell’entrata in vigore del precitato decreto, non rilevando ai fini in questione la pendenza di un contenzioso in sede giudiziaria.
Parimenti, nemmeno può essere condiviso il costrutto giuridico attoreo nella parte in cui rivendica la sussistenza dei presupposti per la configurabilità di un accesso “diffuso” alla suindicata documentazione in ragione delle possibili implicazioni di tipo ambientale.
Al riguardo, si deve ricordare che l’art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 195 del 2005, ha previsto un accesso facilitato (rispetto a quello disciplinato dall’art. 22 della legge n. 241 del 1990) per le informazioni “ambientali”, al fine di assicurare, per la rilevanza della materia, la maggiore trasparenza possibile dei relativi dati.
L’art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 195 del 2005 prevede, quindi, un regime di pubblicità tendenzialmente integrale delle informazioni di carattere ambientale, sia per ciò che concerne la legittimazione attiva, con un ampliamento dei soggetti legittimati all’accesso, e sia per il profilo oggettivo, prevedendosi un’area di accessibilità alle informazioni ambientali svincolata dai più restrittivi presupposti dettati in via generale dagli artt. 22 e segg. della legge n. 241 del 1990.
Ciò nondimeno, in aderenza ad un autorevole orientamento giurisprudenziale (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 05/10/2015, n. 4636) deve al contempo rilevarsi che le informazioni cui fa riferimento la citata normativa riguardante l’accesso concernono esclusivamente lo stato dell’ambiente (aria, sottosuolo, siti naturali etc.) ed i fattori che possono incidere sullo stato dell’ambiente (sostanze, energie, rumore, radiazioni, emissioni), sulla salute e sulla sicurezza umana, con l’esclusione di tutti i fatti ed i documenti che non abbiano un diretto rilievo ambientale.
In base alla predetta disciplina, sebbene l’accesso all’informazione ambientale possa essere esercitato da chiunque, senza la necessità di dimostrare uno specifico interesse, ciò non toglie che la richiesta di accesso non possa essere formulata in termini eccessivamente generici (Consiglio di Stato, Sez. VI, 16 febbraio 2011, n. 996) e debba essere specificamente formulata con riferimento alle matrici ambientali ovvero ai fattori o alle misure di cui ai numeri 2 e 3 del citato articolo 2 del d.lgs. n. 195 del 2005 (Consiglio di Stato, sez. IV, 20 maggio 2014, n. 2557).
In conseguenza, l’istanza di accesso, pur se astrattamente riguardante un’informazione ambientale, non esime il richiedente dal dimostrare che l’interesse che intende far valere è un interesse ambientale, come qualificato dal d. lgs. n. 195 del 2005, ed è volto quindi alla tutela dell’integrità della matrice ambientale, non potendo l’ordinamento ammettere che di un diritto nato con specifiche determinate finalità si faccia uso per scopi diversi (Consiglio di Stato, Sez. V, 15 ottobre 2009 n. 6339), ad esempio per ragioni patrimoniali, come nel caso qui in rilievo.
Deve, infatti, soggiungersi che le istanze in argomento non evidenziano alcun diretto aggancio allo stato dell’ambiente (di cui si parla, per la prima volta, ed in termini generali ed astratti, solo nel ricorso) per cui, nel caso in esame, manca un diretto collegamento tra interesse ambientale e l’interesse addotto a sostegno delle pretese ostensive respinte, che muovono piuttosto dalle possibili ricadute patrimoniali del contenzioso pendente tra il Comune di Cellole e le società già affidatarie del servizio di raccolta dei rifiuti.
Né giova al comitato ricorrente il fatto che gli atti di cui rivendica l’ostensione siano detenuti da un’Amministrazione comunale.
Ed, invero, quanto a tale ultimo profilo, peraltro nemmeno evocato nell’atto di gravame, deve rilevarsi che la disposizione contenuta nell’art. 10 comma 1, d.lg. 18 agosto 2000 n. 267 sancisce il principio della pubblicità degli atti delle amministrazioni locali, senza tuttavia con ciò possa implicare una diversa configurazione del diritto di accesso, così come delineato dall’art. 25, l. 7 agosto 1990 n. 241, e senza neppure disciplinare modalità differenziate di esercizio di tale diritto; di conseguenza, per quanto riguarda i requisiti di accoglimento della domanda di accesso non sussiste alcuna ragione per discostarsi da quelli contenuti nella disciplina generale di cui agli artt. 22 e seguenti, cit. l. n 241 del 1990. (Consiglio di Stato sez. V 24 marzo 2011 n. 1772; T.A.R. Toscana Firenze Sez. III, 16-10-2014, n. 1583), requisiti che, per le ragioni di seguito esposte, qui non sono configurabili.
Ritiene, infine, il Collegio che la domanda attorea non trovi copertura nelle coordinate di legittimazione segnate dalla legge n. 241/1990, cui, per tutto quanto fin qui esposto, va ricondotta la res iudicanda.
Ed, invero, il comitato ricorrente non può dirsi titolare di una situazione giuridica differenziata.
Giova a tal riguardo richiamare i postulati giurisprudenziali che governano la predicabilità di un diritto ostensivo in subiecta materia (cfr. ex multis i principi affermati dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la decisione 24 aprile 2012 n. 7) a mente dei quali:
– la disposizione di cui all’art. 22, comma 1, della legge n. 241 del 1990, pur riconoscendo il diritto di accesso a “chiunque vi abbia interesse” non ha tuttavia introdotto alcun tipo di azione popolare diretta a consentire una sorta di controllo general
– l’interesse che legittima la richiesta di accesso, oltre ad essere serio e non emulativo, deve essere “personale e concreto”, ossia ricollegabile alla persona dell’istante da uno specifico nesso: in sostanza occorre che il richiedente intenda difendere
– essere titolare di una situazione giuridicamente tutelata non è condizione sufficiente perché l’interesse rivendicato possa considerarsi “diretto, concreto e attuale”, essendo anche necessario che la documentazione cui si chiede di accedere sia collegat
In applicazione dei richiamati canoni ermeneutici deve rilevarsi che il diritto di accesso, oltre che alle persone fisiche, spetta anche a enti esponenziali di interessi diffusi, ove corroborati dalla rappresentatività dell’associazione o ente esponenziale e dalla pertinenza dei fini statutari rispetto all’oggetto dell’istanza.
Segnatamente, con riguardo al tema della legittimazione per la tutela giurisdizionale di interessi collettivi espressi da soggetti esponenziali sorti in modo spontaneo, come i comitati, si pone come requisito necessario quello dell’effettiva rappresentatività del soggetto, ovvero la sua obiettiva attitudine a rappresentare una determinata categoria organizzata; ciò in assenza di un’espressa previsione legislativa che, per effetto di previsioni normative speciali, direttamente riconosca ope legis la detta legittimazione in capo a determinati soggetti.
L’effettiva rappresentatività, in altri termini, è l’elemento di differenziazione che consente agli interessi diffusi (comuni a tutti gli individui di una certa formazione sociale non organizzata, che non si prestano ad essere tutelati in sede giurisdizionale, salve le ipotesi di azione popolare legislativamente previste) di evolvere giuridicamente verso una categoria di interessi giuridicamente rilevanti, suscettivi di tutela siccome riferibili ad un ente esponenziale di un gruppo non occasionale.
Al riguardo, è noto che, salvo il caso di una legittimazione conferita ex lege (quale, ad esempio, quella delle associazioni ambientalistiche riconosciute, ex art. 18 l. 8 luglio 1986, n. 349) l’accertamento della legittimazione di altre associazioni, che si assumono portatrici di interessi diffusi, deve avvenire in concreto, attraverso la verifica della sussistenza di una pluralità di indici, riferiti, in particolare, oltre che alle finalità statutarie, al grado di rappresentatività, alla maggiore o minore risalenza temporale dell’associazione, alle iniziative ed azioni intraprese per la tutela degli interessi di cui la stessa si proclama portatrice, nonché al concreto e stabile collegamento con un dato territorio, tale da rendere localizzabile l’interesse esponenziale dell’Associazione (cfr., ex multis, TAR Lecce, 16 dicembre 2010, n. 2869).
Anche la legittimazione all’accesso, nonostante la strumentalità di tale diritto alla tutela non soltanto di posizioni soggettive di tipo classico ma anche delle aspettative e degli interessi diffusi (cfr, al riguardo, TAR Lazio, sez. I, 21 marzo 1997, n. 471), compete pertanto ad enti esponenziali aventi finalità statutarie direttamente ricollegabili all’oggetto dell’istanza nonché dotati di sufficienti indici di rappresentatività (TAR Sardegna, 30 agosto 2011, n. 903).
Deve, poi, soggiungersi che la titolarità di interessi diffusi nei termini sopra evidenziati è condizione necessaria ma non ancora sufficiente, non potendo da essa inferirsi un potere di vigilanza a tutto campo da esercitare a mezzo del diritto all’acquisizione conoscitiva di atti e documenti che consentano le necessarie verifiche al fine di stabilire se l’esercizio del servizio pubblico possa ritenersi svolto secondo le prescritte regole di efficienza.
Occorre piuttosto che perché il principio di trasparenza operi verso l’esterno, anche per tali figure sia sostenuto da un effettivo, attuale e concreto interesse alla conoscenza di atti che incidono in via diretta e immediata (in quanto collegati alla prestazione o alla funzione svolta), e non già in via meramente ipotetica e riflessa, sugli interessi collettivi degli associati (cfr. Cons. Stato, VI, 9 febbraio 2009, n. 737; 25 settembre 2006, n. 5636; 10 febbraio 2006, n. 555).
Tanto premesso, a giudizio del Collegio, non appare compiutamente dimostrata la legittimazione ad agire del Comitato ricorrente.
Giusta quanto già anticipato in premessa la finalità statutaria che governa l’azione del suddetto ente si coglie nell’obiettivo dichiarato di “..tutelare i diritti dei cittadini e concorrere all’azione amministrativa comunale con funzione di proposta e consultazione rispetto all’andamento dei servizi erogati e delle attività espletate dall’Amministrazione, stimolando la partecipazione dei cittadini alla vita civile, politica, sociale, culturale ed amministrativa della comunità locale”.
Appare di tutta evidenza , alla stregua dello stesso valore semantico delle proposizioni sopra riportate, come le finalità statutarie perseguite delineino un campo di azione sostanzialmente privo di limiti siccome posto a presidio dell’intero spettro degli interessi, spettanti uti cives, ai componenti della locale comunità.
Nei termini suddetti la portata operativa della missione affidata al predetto Ente, dichiaratamente volta a “..tutelare i diritti dei cittadini..rispetto all’andamento dei servizi erogati e delle attività espletate dall’Amministrazione..”, e dunque calibrata per relationem sulla stessa ampia latitudine dell’interesse pubblico generale, potrebbe, per la sua ampiezza, completamente sovrapporsi all’intera azione del Comune di Cellole, inglobandone i profili organizzativi e gestionali della sua intera vita istituzionale.
Appare allora di tutta evidenza come, sul piano qualitativo prima ancora che quantitativo, l’interesse elevato a ragione fondante dell’azione collettiva, risolvendosi essenzialmente nella generica pretesa alla legalità dell’azione amministrativa, si riveli di per se stesso, a cagione del suo simultaneo riferimento a tutti i componenti della collettività, inidoneo a differenziare il Comitato civico cellolese rispetto alla posizione che qualsiasi altro soggetto può vantare, riflettendo dunque la chiara natura di interesse di mero fatto.
In altri termini, l’interesse statutario mutua quello pubblico genericamente riferibile, ed in modo indifferenziato, a qualsiasi componente della collettività al buon andamento dei servizi erogati e delle attività svolte dalla Pubblica Amministrazione.
E un mero interesse di fatto non può, di certo, assurgere a situazione giuridicamente rilevante in grado di legittimare l’istanza di accesso di un’associazione solo perché questa lo ha elevato a proprio fine statutario.
Non è infatti la sommatoria di più interessi di fatto che trasforma una posizione di fatto in una posizione di diritto (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 03/12/1998, n. 1649).
E ciò assorbe ogni ulteriore considerazione sulla dubbia consistenza e rappresentatività del Comitato affidate esclusivamente all’atto costitutivo dell’ente ed al relativo statuto, corredati dalle firme dei sei soci fondatori.
La perspicua motivazione posta a base dell’opposto diniego rende, infine, infondate le censure con cui il ricorrente lamenta la violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento.
D’altro canto – ed in disparte ogni considerazione sul fatto che l’azione prevista dall’art. 25 della legge n. 241/90, ancorchè strutturalmente di tipo impugnatorio, introduce in realtà un giudizio di accertamento sul diritto di accesso siccome volta ad appurare la sussistenza o meno del titolo all’accesso nella specifica situazione, alla luce dei parametri normativi di riferimento (Cons. Stato, Sez. IV, 28.2.12, n. 1162; Sez. V, 23.1.04, n. 207; Sez. VI, 31.7.03, n. 4436 e 20.2.02, n. 1036; TAR Calabria, Cz, Sez. I, 18.11.09, n. 1274) e ciò indipendentemente dalla maggiore o minore correttezza delle ragioni addotte dall’Amministrazione per giustificare il diniego stesso (Cons. Stato, Sez. V, 27.5.11, n. 3190) – deve rilevarsi, in ossequio ad un principio generale che governa la dialettica dei rapporti endoprocedimentali tra Autorità e cittadino, che non sussiste la necessità che nell’atto amministrativo la motivazione contenga un’analitica confutazione delle osservazioni e delle controdeduzioni svolte dalla parte, essendo invece sufficiente che dalla motivazione si evinca che l’Amministrazione ha effettivamente tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria volontà, e si rendano percepibili le ragioni del mancato recepimento delle medesime nell’azione amministrativa (cfr. da ultimo, Cons. St., sez. V, 21 aprile 2015 n. 2011).
Tanto è sufficiente ai fini del ricorso.
Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, il ricorso va respinto.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), sede di Napoli, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la parte ricorrente al pagamento in favore del Comune di Cellole delle spese processuali, liquidate complessivamente in € 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Bruno Lelli, Presidente
Umberto Maiello, Consigliere, Estensore
Anna Corrado, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/01/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VI – Sentenza – 14/1/2016 n.188 proviene da Giustamm.

Presidente Cartabia, Redattore Carosi

in tema di bilancio di previsione e assegnazione di risorse finanziarie

Bilancio e contabilità pubblica – Artt. 2, c. 1 e 2, nella parte relativa alla Unità previsionale di base (UPB) DB05011, capitolo149827R, e 4, in combinato disposto con l’Allegato A della legge della Regione Piemonte 07/05/2013, n. 9 – Autorizzazione dell’assunzione degli impegni di spesa entro il limite degli stanziamenti di competenza dello stato di previsione della spesa per l’anno finanziario 2013 – Assegnazione al capitolo n. 149827 (denominato “Fondo per l’esercizio delle funzioni conferite”) della somma, in termini di competenza, di euro 20.000.000 – Q.l.c. promossa Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte – Asserita violazione degli artt. 3, 97 e 119 Cost. – Illegittimità costituzionale parziale

Bilancio e contabilità pubblica – Art. 1, in combinato disposto con l’Allegato A nella parte relativa alla medesima UPB DB05011, capitolo 149827R, della legge della Regione Piemonte 06/08/2013, n. 16 – Aggiornamenti e variazioni allo stato di previsione dell’entrata e della spesa del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2013 – Variazioni al bilancio di previsione per l’anno finanziario 2013 – Q.l.c. promossa Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte – Asserita violazione degli artt. 3, 97 e 119 Cost. – Illegittimità costituzionale parziale

È costituzionalmente illegittimo l’art. 2, commi 1 e 2, e 4 della legge della Regione Piemonte 7 maggio 2013, n. 9 (Bilancio di previsione per l’anno finanziario 2013 e bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013-2015), in combinato disposto con l’Allegato A della medesima legge regionale, relativamente all’unità previsionale di base UPB DB05011, capitolo 149827R, nella parte in cui non consentono di attribuire adeguate risorse per l’esercizio delle funzioni conferite dalla legge della Regione Piemonte 20 novembre 1998, n. 34 (Riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi della Regione e degli Enti locali) e dalle altre leggi regionali che ad essa si richiamano

È costituzionalmente illegittimo l’art. 1 della legge della Regione Piemonte 6 agosto 2013, n. 16 (Assestamento al bilancio di previsione per l’anno finanziario 2013 e al bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013/2015), in combinato disposto con l’Allegato A della medesima legge regionale, relativamente all’Unità previsionale di base UPB DB05011, capitolo 149827R, nella parte in cui non consentono di attribuire adeguate risorse per l’esercizio delle funzioni conferite dalla legge reg. Piemonte n. 34 del 1998 e dalle altre leggi regionali che ad essa si richiamano

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Marta CARTABIA; Giudici : Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2, commi 1 e 2, nella parte relativa alla Unità previsionale di base (UPB) DB05011, capitolo 149827R (“Fondo per l’esercizio delle funzioni conferite – L.R. 34/98”), e 4 in combinato disposto con l’Allegato A della legge della Regione Piemonte 7 maggio 2013, n. 9 (Bilancio di previsione per l’anno finanziano 2013 e bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013-2015) e dell’art. 1, in combinato disposto con l’Allegato A, nella parte relativa alla medesima UPB DB05011, capitolo 149827R (“Fondo per l’esercizio delle funzioni conferite – L.R. 34/98”), della legge della Regione Piemonte 6 agosto 2013, n. 16 (Assestamento al bilancio di previsione per l’anno finanziario 2013 e al bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013/2015), promossi dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte con due ordinanze del 31 gennaio 2014, iscritte ai numeri 71 e 72 del registro ordinanze 2014 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell’anno 2014.

Visti gli atti di costituzione della Provincia di Alessandria, della Regione Piemonte, e quello, fuori termine, della provincia del Verbano Cusio Ossola;
udito nell’udienza pubblica del 9 giugno 2015 il Giudice relatore Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Alberto Vella per la Provincia di Alessandria e Giovanna Scollo per la Regione Piemonte.

1.– Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con due ordinanze depositate in data 31 gennaio 2014, pronunciate in due giudizi promossi rispettivamente dalla Provincia di Alessandria e dalla Provincia del Verbano Cusio Ossola ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 2, commi 1 e 2, nella parte relativa alla Unità previsionale di base UPB DB05011, capitolo 149827R (“Fondo per l’esercizio delle funzioni conferite – L.R. 34/98”), e 4 in combinato disposto con l’Allegato A della legge della Regione Piemonte 7 maggio 2013, n. 9 (Bilancio di previsione per l’anno finanziano 2013 e bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013-2015), nella parte relativa all’Unità previsionale di base (UPB) DB05011, capitolo 149827R (“Fondo per l’esercizio delle funzioni conferite – L.R. 34/98”), e dell’art. 1 in combinato disposto con l’Allegato A della legge della Regione Piemonte 6 agosto 2013, n. 16 (Assestamento al bilancio di previsione per l’anno finanziario 2013 e al bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013/2015), laddove dispone variazioni alla dotazione iniziale del predetto capitolo n. 149827R, per violazione degli artt. 3, 97, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Espone il giudice rimettente che la Provincia di Alessandria e la Provincia del Verbano Cusio Ossola hanno impugnato, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare, la delibera della Giunta regionale del Piemonte, n. 47-6446 del 30 settembre 2013, recante l’individuazione ed il riparto per il 2013 delle risorse finanziarie da destinare all’esercizio delle funzioni conferite agli Enti locali, nonché l’atto presupposto costituito dalla delibera della Giunta regionale n. 26-6372, del 17 settembre 2013, che ha assegnato le risorse finanziarie di parte corrente – già indicate nella legge regionale n. 9 del 2013 – alle varie Direzioni regionali. La Provincia di Alessandria ha chiesto anche la conseguente condanna della Regione Piemonte all’esatto adempimento dell’obbligo di garantire la capienza dello stanziamento delle risorse per le funzioni delegate alla Provincia di Alessandria per l’anno 2013, l’accertamento del diritto della Provincia di Alessandria, in virtù dell’accordo raggiunto con la Regione Piemonte, di ottenere trasferimenti finanziari adeguati alle funzioni ad essa delegate dalla Regione Piemonte per gli anni 2011 e 2012 e la conseguente condanna della Regione Piemonte al pagamento in favore della Provincia di Alessandria degli importi dovuti per tali ragioni.
Riferisce il giudice a quo che le Province ricorrenti lamentano nei rispettivi ricorsi che le somme stanziate in bilancio dalla Regione Piemonte nell’anno 2013 per l’esercizio di varie funzioni amministrative loro conferite con leggi regionali in attuazione del sistema di decentramento amministrativo previsto dalla legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa) e dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), non sono sufficienti neppure a coprire gli oneri relativi alle retribuzioni del personale a suo tempo trasferito dalla Regione alle due Province per l’espletamento di tali funzioni. Riferisce il Tribunale amministrativo piemontese che all’esito dell’udienza camerale del 15 gennaio 2014 ha ritenuto di sollevare questione di legittimità costituzionale in relazione alle norme delle leggi regionali del 2013 contenenti il bilancio di previsione 2013 e le disposizioni di assestamento e, con separate ordinanze, ha disposto la sospensione cautelare degli atti impugnati sino alla prima camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti relativi ai giudizi a quibus da parte della Corte costituzionale. Secondo il TAR piemontese dagli atti prodotti risulta che la Regione Piemonte, in attuazione delle leggi regionali n. 9 del 2013 e n. 16 del 2013 con delibera di giunta n. 26-6372 del 17 settembre 2013 ha assegnato integralmente le risorse finanziarie di parte corrente 2013 (pari ad euro 20.000.000,00) alla Direzione “Affari Istituzionali e Avvocatura – Rapporti con le Autonomie Locali”, per l’esercizio delle funzioni conferite agli enti locali piemontesi e, con la successiva deliberazione n. 47-6446 del 30 settembre 2013, la Giunta regionale ha quindi provveduto a ripartire proporzionalmente, tra i suddetti Enti, la somma così assegnata, provvedendo per l’effetto ad assegnare alla Provincia di Alessandria la somma di euro 2.243.636,07 ed alla Provincia del Verbano Cusio Ossola quella di euro 912.526,86. Espone il rimettente che tuttavia tali importi sarebbero manifestamente insufficienti a garantire la copertura di tutte le spese necessarie a far fronte all’esercizio delle funzioni conferite alle due Province ricorrenti, in quanto, come documentato nei giudizi, per il pagamento dei soli stipendi del personale destinato al settore “Agricoltura” la Provincia di Alessandria sosterrebbe una spesa superiore ad euro 2.300.000 annui, mentre la Provincia del Verbano Cusio Ossola, per il pagamento dei soli stipendi al personale impiegato nelle varie funzioni conferite e delegate dalla Regione Piemonte necessiterebbe di una somma superiore ad euro 2.000.000 annui, con la conseguenza che le due amministrazioni provinciali – oltre a non poter materialmente esercitare le funzioni loro conferite – non sarebbero neanche in grado di mantenere le obbligazioni contratte con i terzi.
Il giudice amministrativo piemontese sostiene che le questioni di legittimità costituzionale sarebbero rilevanti per la decisione da assumere in quanto le delibere impugnate, nell’attribuire lo stanziamento oggetto di contestazione alle Province ricorrenti, non avrebbero potuto riconoscere agli enti locali piemontesi maggiori risorse rispetto a quelle indicate negli allegati delle leggi di approvazione e di assestamento del bilancio 2013, con riferimento alle somme da queste indicate nella summenzionata Unità previsionale di base DB05011 e, segnatamente, nel capitolo n. 149827R. Infatti, prosegue il rimettente, le delibere in questione nelle loro premesse riferiscono di «assegnare integralmente le risorse regionali 2013 di parte corrente delle Direzioni Affari istituzionali ed Avvocatura». Secondo il giudice a quo sarebbe quindi evidente che le doglianze avanzate dalle Province ricorrenti non potrebbero che coinvolgere, in via necessaria e pregiudiziale, proprio le leggi di bilancio alle quali esse premettono di voler dare attuazione.
Secondo il giudice a quo assumono quindi rilevanza per la decisione dei ricorsi l’art. 2, commi 1 e 2, della legge reg. Piemonte n. 9 del 2013 mediante il quale è stato approvato il totale generale delle spese ed è stata autorizzata l’assunzione degli impegni di spesa entro i limiti degli stanziamenti di competenza dello stato di previsione della spesa per l’anno finanziario 2013, l’art. 4 della medesima legge regionale, che ha approvato il quadro generale riassuntivo del bilancio per l’anno finanziario 2013, entrambi in combinato disposto con l’Allegato A della medesima legge, nella parte relativa all’UPB DB05011, laddove assegna al capitolo 149827R (“Fondo per l’esercizio delle funzioni conferite – L.R. 34/98”) la somma, in termini di competenza, di euro 20.000.000,00, nonché l’art. 1 della legge reg. Piemonte n. 16 del 2013 che ha introdotto gli aggiornamenti e le variazioni allo stato di previsione dell’entrata e della spesa del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2013, in combinato disposto con l’Allegato A della medesima legge, nella parte relativa all’UPB DB05011, ed al predetto capitolo 149827R.
Al riguardo il rimettente espone che, in effetti, a norma dell’art. 19, comma 1, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), a decorrere dall’anno 2013, ciascuna Regione a statuto ordinario deve assicurare la soppressione di tutti i trasferimenti regionali, aventi carattere di generalità e permanenza, di parte corrente e, ove non finanziati tramite il ricorso all’indebitamento, in conto capitale diretti al finanziamento delle spese delle Province, ai sensi dell’art. 11, comma 1, lettera e), della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione). Peraltro, rammenta il TAR per il Piemonte che tale previsione normativa, nel concorrere ad attuare il disegno di federalismo fiscale ai sensi dell’art. 119 Cost., ha altresì stabilito che, per assicurare alle Province un importo corrispondente ai trasferimenti regionali così soppressi, ciascuna Regione deve comunque determinare, con proprio atto amministrativo (previo accordo concluso in sede di Consiglio delle autonomie locali, d’intesa con le Province del proprio territorio), una compartecipazione delle Province alla tassa automobilistica regionale e che tale compartecipazione può essere successivamente incrementata sulla base di disposizioni legislative regionali sopravvenute riguardanti le funzioni delle Province o in misura corrispondente alla riduzione di altri trasferimenti regionali; è altresì previsto che in caso di incapienza della tassa automobilistica rispetto all’ammontare delle risorse regionali soppresse, le Regioni debbano assicurare una compartecipazione ad altro tributo regionale, nei limiti della compensazione dei trasferimenti soppressi alle rispettive Province (comma 2 dell’art. 19 citato) ed è stato altresì previsto che, in caso di mancata fissazione della compartecipazione alla tassa automobilistica entro la data del 30 novembre 2012, lo Stato sarebbe intervenuto in via sostitutiva ai sensi dell’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Con riguardo alla situazione esistente in Piemonte, riferisce il rimettente che la difesa della Regione non ha documentato se essa abbia fissato, entro il 30 novembre 2012, la misura della suddetta compartecipazione; né se si sia verificato un successivo intervento statale sostitutivo; né, ancora, se sia stato istituito il “Fondo sperimentale regionale di riequilibrio” che, ai sensi del comma 4 dell’art. 19 del menzionato d.lgs. n. 68 del 2011, potrebbe consentire di realizzare, in forma progressiva e territorialmente equilibrata, l’attuazione del nuovo sistema. Nel giudizio a quo, prosegue il TAR, la Regione Piemonte ha unicamente riferito che, con d.G.R. n. 27-6545 del 22 ottobre 2013, la Giunta regionale ha costituito un «tavolo regionale di coordinamento» in materia di riorganizzazione del conferimento delle funzioni e dei compiti amministrativi della Regione e degli enti locali, al fine di determinare anche la percentuale di compartecipazione delle Province alla tassa automobilistica spettante alla Regione in misura tale da assicurare un importo corrispondente ai trasferimenti regionali soppressi in applicazione delle disposizioni di cui all’art. 19 del d.lgs. n. 68 del 2011, ma, obietta il rimettente, sarebbe evidente che, attualmente, nessuna determinazione sia stata ancora adottata; con la conseguenza che l’eventuale venir meno dei trasferimenti regionali, ai sensi del comma 1 dell’art. 19 del d.lgs. n. 68 del 2011, non potrebbe attualmente trovare la sua compensazione in alcuna voce. Pertanto, osserva il giudice a quo che l’attuale inoperatività, per la Regione Piemonte, della complessiva previsione di cui all’art. 19 del d.lgs. n. 68 del 2011, rimasta inattuata nella pars construens (ossia, laddove assicura il recupero delle risorse soppresse), avrebbe dovuto impedire l’applicazione anche della pars destruens (ossia, laddove dispone la soppressione dei trasferimenti regionali alle Province); tale sarebbe difatti, secondo il giudice a quo, la necessaria interpretazione costituzionalmente orientata di tale previsione, nel senso cioè che la sua operatività debba intendersi sospesa fino a quando non saranno concretamente stabilite le modalità di recupero delle risorse soppresse.
Per quanto sopra esposto, secondo il rimettente, le leggi regionali che hanno approvato il bilancio di previsione per l’anno 2013, nello stabilire una consistente riduzione degli stanziamenti a favore delle Province per le funzioni loro delegate (riduzione pari a circa il cinquanta per cento delle risorse stanziate per il 2012, le quali, a loro volta, erano già state consistentemente diminuite rispetto agli anni precedenti, a decorrere dal 2011, come esposto nel dettaglio dalle Province ricorrenti nei due giudizi a quibus), avrebbero di fatto impedito a queste ultime la concreta possibilità di esercitare quelle funzioni, in violazione degli artt. 3, 97, 114, 117, 118 e 119 Cost.
Secondo il rimettente una siffatta riduzione violerebbe l’autonomia finanziaria delle Province, di cui agli artt. 117 e 119 Cost., con negative ricadute anche sul buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost). Osserva difatti il TAR piemontese che fino a quando le Province continueranno ad essere individuate, nella Costituzione, come enti costituenti la Repubblica e dotati di autonomia, anche finanziaria (art. 114, primo e secondo comma, e 119, primo comma, Cost.), la sottrazione delle risorse loro spettanti in base alle leggi regionali impugnate si tradurrebbe in una menomazione della loro autonomia finanziaria (è richiamata la sentenza n. 241 del 2012) perché costringerebbe tali enti a dare copertura ai costi delle funzioni trasferite con risorse proprie – che, peraltro, le Province ricorrenti sostengono di non possedere – ed altresì in un ostacolo all’assolvimento dei compiti istituzionali che, anche in base al sistema di decentramento amministrativo avviato con la legge n. 59 del 1997, tali enti territoriali sono chiamati a svolgere (è richiamata la sentenza n. 63 del 2013). Pertanto, secondo il rimettente, il ruolo delle autonomie locali, quale attualmente disegnato dalle richiamate norme costituzionali, non potrebbe considerarsi compatibile con una drastica riduzione dei servizi che gli enti locali sono chiamati a fornire ai cittadini, se giustificata esclusivamente da considerazioni di carattere finanziario fondate sull’equilibrio di bilancio.
Rammenta il giudice a quo che il soddisfacimento delle ordinarie attività amministrative non dipenderebbe solo dalle risorse disponibili, ma anche dalle scelte sulla loro allocazione ed utilizzazione, dovendosi evitare che queste possano comportare la compromissione delle istanze costituzionali già richiamate. Pertanto, secondo il TAR, anche le leggi regionali in questione avrebbero dovuto allocare od utilizzare diversamente le risorse a disposizione della Regione, pur di garantire alle Province la salvaguardia della loro autonomia finanziaria e – correlativamente – di mantenere il buon andamento nell’amministrazione pubblica, ovviamente nel necessario rispetto del principio di previa copertura della spesa in sede legislativa (art. 81, quarto comma, Cost.).
Secondo il TAR rimettente sarebbe altresì violato l’art. 3 Cost., sia sotto il profilo dell’irragionevolezza, in quanto la drastica riduzione degli stanziamenti disposta dalla Regione non terrebbe conto dell’esigenza (logica, ancor prima che giuridica) che le funzioni assegnate siano conferite unitamente alle risorse disponibili per il loro svolgimento, in considerazione del livello dei costi delle funzioni medesime; sia sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza sostanziale in quanto il mancato esercizio delle funzioni delegate alle Province – afferenti a settori nevralgici della vita economica e sociale della comunità territoriale (sono citati l’industria, le miniere, l’inquinamento atmosferico, acustico ed elettromagnetico, la gestione dei rifiuti, l’energia, la tutela delle acque, la difesa del suolo, la protezione civile, il turismo, i trasporti, l’istruzione, i servizi sociali, i beni culturali), lungi dal rimuovere gli ostacoli descritti dall’art. 3, secondo comma, Cost., al contrario li causerebbe e, allo stesso tempo, si tradurrebbe in inaccettabili discriminazioni di fatto tra i cittadini e nella sostanziale negazione dei loro diritti di libertà.
Il giudice a quo lamenta infine la violazione dell’art. 118 Cost. e dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza: siffatti principi postulerebbero, infatti, secondo il rimettente, che determinate funzioni siano conferite anche alle Province le quali, così, ne diventano titolari ai sensi dell’art. 118, secondo comma, Cost. In tale quadro costituzionale, il mantenimento delle funzioni già conferite con legge statale, accompagnato però dal taglio delle risorse destinate a quelle funzioni, equivarrebbe ad una sostanziale espropriazione delle funzioni di cui le Province sono divenute titolari, in violazione del dettato costituzionale e del principio di sussidiarietà verticale (in applicazione del quale, invece, quelle funzioni erano state attribuite alle Province) ed anche del principio di adeguatezza, in quanto lo stanziamento disposto sarebbe del tutto inidoneo a consentire alle Province di far fronte ai costi che lo svolgimento di tali funzioni implicherebbe.
2.– È intervenuta in entrambi i giudizi la Regione Piemonte, chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale siano dichiarate inammissibili od infondate. La Regione Piemonte sottolinea innanzi tutto che le cifre che si indicano come insufficienti comprenderebbero solo parte delle funzioni delegate, mentre altre materie (quali quelle dei trasporti, e dei servizi sociali), sarebbero finanziate con specifiche leggi regionali (leggi della Regione Piemonte 4 gennaio 2000, n. 1, recante «Norme in materia di trasporto pubblico locale, in attuazione del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422» e 8 gennaio 2004, n. 1, recante «Norme per la realizzazione del sistema regionale integrato di interventi e servizi sociali e riordino della legislazione di riferimento»).
Inoltre, con riferimento al fatto che i suddetti finanziamenti non basterebbero nemmeno a coprire le spese del personale, la Regione eccepisce che non sarebbe stato dimostrato che essi vengano utilizzati solo per l’esercizio delle funzioni conferite e delegate.
Evidenzia inoltre l’interveniente che la Regione Piemonte e le Province, nei tavoli della “Conferenza Permanente Regione-Autonomie Locali”, non avrebbero mai concordato di fissare i finanziamenti a seguito di resoconti dettagliati sui costi forniti dalle Province, optando diversamente per una forfetizzazione dei contributi. La Regione Piemonte, dopo aver descritto nel dettaglio i settori oggetto del d.lgs. n. 112 del 1998, che sarebbero stati a loro volta delegati alle Province con la legge della Regione Piemonte 26 aprile 2000, n. 44 (Disposizioni normative per l’attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 «Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59»), osserva che occorrerebbe tenere conto delle attività coperte con fondi europei e che alcune delle attività delegate (per esempio in materia contributiva) verrebbero esercitate solamente in quanto vi sia la disponibilità finanziaria, mentre altre attività (ad esempio trasporti) sarebbero finanziate con altri fondi non compresi nella delibera impugnata. Prosegue la Regione Piemonte che l’art. 7 del d.lgs. n. 112 del 1998 menziona i fondi regionali “effettivamente” trasferiti dallo Stato, sicché la Regione non avrebbe potuto incrementare i fondi provinciali con fondi propri, in quanto già soggetti ad una drastica riduzione per effetto dei minori trasferimenti statali; non essendosi mai proceduto ad un esame dettagliato degli effettivi costi delle funzioni trasferite, che tengano conto anche degli elementi sopra elencati si sarebbe optato per la forfetizzazione del versamento regionale alle Province, come tale non necessariamente vincolato alla spesa storica degli anni precedenti. Tale versamento sarebbe stato peraltro concordato in sede di “Conferenza permanente Regione-Autonomie Locali”, a cui avrebbero partecipato anche le Province ricorrenti. La Regione richiama altresì il decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216 (Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province) che individua l’anno 2013 quale anno di avvio della fase transitoria comportante il superamento del criterio della spesa storica, ed in particolare l’art. 3, che enumera le funzioni fondamentali della Provincia ai fini della determinazione dei fabbisogni standard: secondo la Regione Piemonte sarebbe evidente che gran parte delle funzioni delegate dalla Regione siano attualmente ricomprese nell’esercizio delle funzioni fondamentali delle Province, così come ridefinite, sicché resterebbe «difficile […] stabilire un finanziamento ultroneo per attività analoghe svolte dal medesimo personale».
3.– È intervenuta nel presente giudizio la Provincia di Alessandria.
Nella sostanza, riproducendo nella seconda memoria le medesime argomentazioni già contenute nel ricorso promosso davanti al TAR del Piemonte e riassunte dal rimettente nella propria ordinanza, la Provincia rammenta che, anche soltanto fino all’anno 2010, le risorse economico-finanziarie trasferite dalla Regione erano ben più consistenti, e che dopo quella data la Regione non si è riappropriata di nessuna delle funzioni in precedenza attribuite o delegate.
La Provincia di Alessandria rammenta che il d.lgs. n. 112 del 1998 aveva stabilito (art. 3, comma 3) che la legge regionale dovesse attribuire agli enti locali le risorse umane, finanziarie, organizzative e strumentali in misura tale da garantire la congrua copertura degli oneri derivanti dall’esercizio delle funzioni e dei compiti trasferiti, nel rispetto dell’autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali e che (art. 7, commi 1, 2 e 3) i provvedimenti che individuano i beni e le risorse da ripartire tra le Regioni e tra le Regioni e gli enti locali, dovessero determinare la decorrenza dell’esercizio da parte delle Regioni e degli enti locali delle funzioni conferite contestualmente all’effettivo trasferimento dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali ed organizzative; le medesime disposizioni prevedevano, altresì, che fosse assicurata la devoluzione alle Regioni e agli enti locali di una quota delle risorse erariali tale da garantire la congrua copertura degli oneri derivanti dall’esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti ed inoltre che ai fini della determinazione delle risorse da trasferire si effettua la compensazione con la diminuzione di entrate erariali derivanti dal conferimento delle medesime entrate alle Regioni ed agli enti locali ai sensi del predetto decreto legislativo.
Prosegue la interveniente che la Regione Piemonte, con legge regionale 20 novembre 1998, n. 34 (Riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi della Regione e degli Enti locali), aveva previsto l’istituzione di due fondi per le spese di funzionamento connesse all’esercizio delle funzioni conferite in attuazione della legge n. 59 del 1997 e tali fondi erano alimentati, per la quota statale, dalle risorse trasferite dallo Stato alle Regioni ai sensi dell’art. 7, comma 1, della stessa legge n. 59 del 1997, mentre, per la quota regionale, era previsto che la dotazione fosse definita annualmente in sede di predisposizione del bilancio di previsione, sentita la “Conferenza Permanente Regione-Autonomie Locali”.
La Provincia di Alessandria, oltre all’esercizio delle funzioni attribuite per effetto della attuazione della legge n. 59 del 1997, ripercorre in particolare la vicende relative al trasferimento delle competenze in materia di agricoltura, per effetto del decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143 (Conferimento alle regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione dell’Amministrazione centrale), emanata a seguito della soppressione del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali, che prevedeva che tutte le funzioni ed i compiti svolti dal Ministero e relativi alle materie di agricoltura, foreste, pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale, alimentazione fossero esercitate dalle Regioni, direttamente o mediante delega od attribuzione, nel rispetto delle disposizioni dell’art. 4 della legge n. 59 del 1997, [anche] alle Province, provvedendosi alla individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da trasferire alle Regioni. In tale ambito la Regione Piemonte ha di conseguenza trasferito alle Province l’esercizio delle funzioni amministrative riguardanti le materie in oggetto con la legge regionale 8 luglio 1999, n. 17 (Riordino dell’esercizio delle funzioni amministrative in materia di agricoltura, alimentazione, sviluppo rurale, caccia e pesca), rinviando alle previsioni contenute nella legge reg. Piemonte n. 34 del 1998 per l’attribuzione delle risorse alle Province per l’esercizio delle funzioni amministrative conferite. Rammenta inoltre la Provincia di Alessandria che con la legge reg. Piemonte n. 44 del 2000 sono state approvate le disposizioni normative per l’attuazione del d.lgs. n. 112 del 1998 sopra citato, provvedendo al riparto delle funzioni e del compiti amministrativi tra Regione ed enti locali relativamente a un gruppo di materie oggetto del decentramento amministrativo, ulteriori rispetto a quelle del settore “agricoltura”.
Espone la Provincia di Alessandria che, in attuazione delle citate leggi regionali sono state trasferite dalla Regione Piemonte alle Province le risorse umane ritenute necessarie per l’esercizio delle funzioni stesse, con decorrenza dal 1° gennaio 2001.
Evidenzia l’interveniente che, dall’anno 2001 fino a tutto il 2010, i trasferimenti regionali in materia di funzioni conferite e delegate sono stati congrui e sufficienti per coprire integralmente i costi per il funzionamento e per il personale addetto all’esercizio delle funzioni stesse, attestandosi in un importo complessivo di euro 60.000.000,00 cui corrispondeva, per la Provincia di Alessandria, un importo trasferito pari ad a euro 6.789.219,00 (di cui euro 2.729.269,00 legate all’esercizio della funzione “agricoltura”).
Nondimeno, si prosegue, a decorrere dall’anno 2011 la medesima assegnazione iniziava a subire un decremento, quando l’importo complessivo era fissato in euro 50.000.000,00 e, correlativamente, in euro 5.598.033,00 – di cui euro 2.276.211,00 legate all’esercizio della funzione agricoltura – per la parte di spettanza della Provincia di Alessandria; in seguito, nell’anno 2012 l’assegnazione si riduceva ulteriormente (euro 40.000.000,00 l’importo complessivo ed euro 4.486.823,46 – di cui euro 1.824.383,12 legati all’esercizio della funzione agricoltura – per quanto di competenza della Provincia di Alessandria) ed infine nell’anno 2013 l’assegnazione si è ulteriormente dimezzata rispetto l’anno precedente, essendo stati stanziati euro 20.000.000,00 complessivamente e, per quanto attiene alla Provincia di Alessandria, euro 2.243.636,07, di cui euro 912.282,78 per le spese del settore “agricoltura”.
Espone la Provincia di Alessandria che, come già analiticamente documentato nel giudizio davanti al TAR e rammentato dal giudice a quo nella sua ordinanza, nell’anno 2013, per effetto di tali progressive decurtazioni, tali importi si sono in sostanza ridotti ad appena un terzo circa rispetto all’assegnazione stabilita nell’anno 2010 (assegnazione che era rimasta costante per un decennio, sin dall’entrata in vigore delle disposizioni attuative, allorquando la Regione Piemonte individuò, in accordo con gli enti locali interessati, l’entità delle risorse finanziarie necessarie per l’esercizio delle funzioni conferite e delegate): tali somme, lamenta la Provincia di Alessandria, sarebbero attualmente assolutamente insufficienti a coprire persino i costi derivanti dalle retribuzioni del personale a suo tempo trasferito dalla Regione alla Provincia di Alessandria, sebbene le funzioni conferite e delegate siano rimaste immutate e non vi siano state variazioni di rilievo nell’entità del personale in servizio. In tale situazione, si prosegue, la Provincia negli anni 2011 e 2012 ha dovuto con difficoltà provvedere a sopperire con risorse proprie ai minori trasferimenti regionali ma, per l’anno 2013, in seguito all’ulteriore dimezzamento dei trasferimenti, la situazione sarebbe divenuta assolutamente insostenibile. Evidenzia, infine, la Provincia di Alessandria che anche le disposizioni di cui al d.lgs. n. 68 del 2011 non hanno avuto nessuna attuazione, né si è manifestato l’intervento dello Stato in via sostitutiva.

1.– Con le due ordinanze indicate in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte solleva questione di legittimità costituzionale degli artt. 2, commi 1 e 2, e 4 della legge della Regione Piemonte 7 maggio 2013, n. 9 (Bilancio di previsione per l’anno finanziano 2013 e bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013-2015), in combinato disposto con l’Allegato A della medesima legge regionale, nella parte relativa all’Unità previsionale di base (UPB) DB05011, capitolo 149827R (Fondo per l’esercizio delle funzioni conferite – L.R. 34/98), e dell’art. 1 della legge della Regione Piemonte 6 agosto 2013, n. 16 (Assestamento al bilancio di previsione per l’anno finanziario 2013 e al bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013/2015), in combinato disposto con l’Allegato A della medesima legge regionale, laddove dispone variazioni alla dotazione iniziale del predetto capitolo 149827R, in riferimento agli artt. 3, 97, 114, primo e secondo comma, 117, 118, secondo comma, e 119, primo comma, della Costituzione.
I giudizi a quibus sono stati promossi dalla Provincia di Alessandria e dalla Provincia del Verbano Cusio Ossola, le quali hanno impugnato due delibere della Giunta regionale del Piemonte che hanno provveduto al riparto ed all’assegnazione agli enti locali delle risorse finanziarie da destinare all’esercizio delle funzioni rispettivamente conferite e delegate con leggi regionali in attuazione del sistema di decentramento amministrativo previsto dalla legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa), e dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59). Le Province ricorrenti hanno lamentato davanti al TAR piemontese che le somme stanziate in bilancio dalla Regione Piemonte per l’anno 2013 non sarebbero sufficienti neppure a coprire gli oneri relativi alle retribuzioni del personale a suo tempo trasferito dalla Regione alle due Province per l’espletamento di tali funzioni.
Il TAR piemontese sostiene che, per la decisione dei ricorsi, assumano rilevanza le leggi regionali del 2013, contenenti il bilancio di previsione 2013 e le disposizioni di assestamento, laddove esse stabiliscono le risorse da trasferire [anche] alle due Province ricorrenti. In proposito, espone il rimettente come dagli atti prodotti in giudizio risulti che la Giunta regionale ha provveduto a ripartire proporzionalmente, tra i suddetti enti, l’intera somma stanziata in bilancio (euro 20.000.000,00 in bilancio di previsione, con variazione in aumento di circa euro 1.000.000,00 con la legge di assestamento), provvedendo di conseguenza ad assegnare alla Provincia di Alessandria la somma di euro 2.243.636,07 ed alla Provincia del Verbano Cusio Ossola quella di euro 912.526,86. Sostiene il rimettente che, tuttavia, tali importi sarebbero manifestamente insufficienti a garantire la copertura di tutte le spese necessarie a far fronte all’esercizio delle funzioni conferite alle due Province ricorrenti, in quanto, come documentato nei due giudizi, esse non basterebbero nemmeno a coprire gli oneri per le sole retribuzioni del personale impiegato nelle funzioni conferite e delegate dalla Regione Piemonte.
Pertanto, prosegue il giudice a quo, le delibere di Giunta regionale impugnate, nell’assegnare lo stanziamento oggetto di contestazione alle ricorrenti, non avrebbero potuto attribuire agli enti locali piemontesi maggiori risorse rispetto a quelle indicate nel predetto capitolo 149827R: infatti dette delibere nelle loro premesse riferiscono di «assegnare integralmente le risorse regionali 2013 di parte corrente delle Direzioni Affari istituzionali ed Avvocatura». Secondo il giudice a quo sarebbe quindi evidente che le doglianze avanzate nei ricorsi dovrebbero coinvolgere, in via necessaria e pregiudiziale, le leggi di bilancio alle quali le delibere premettono di voler dare attuazione.
Il rimettente rammenta che la Regione Piemonte non ha nemmeno dato ancora esecuzione alla previsione contenuta nell’art. 19, comma 1, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), laddove stabilisce, a decorrere dall’anno 2013, che ciascuna Regione a statuto ordinario debba assicurare la soppressione di tutti i trasferimenti regionali diretti al finanziamento delle spese delle Province ma, correlativamente, prescrive altresì che ciascuna Regione debba comunque determinare una compartecipazione delle Province alla tassa automobilistica regionale, o ad altro tributo regionale, per assicurare la compensazione dei trasferimenti soppressi.
Per quanto sopra esposto, secondo il rimettente, le leggi regionali che hanno approvato il bilancio di previsione per l’anno 2013, nell’apportare una consistente riduzione degli stanziamenti a favore delle Province per le funzioni loro conferite e delegate (riduzione pari a circa il cinquanta per cento delle risorse stanziate per il 2012, che, a loro volta, erano già state consistentemente diminuite rispetto agli anni precedenti, a decorrere dal 2011, come esposto nel dettaglio dalle ricorrenti nei giudizi a quibus), avrebbero violato l’autonomia finanziaria delle Province garantita dagli artt. 117 e 119 Cost., con negative ricadute anche sul buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost), trattandosi di enti costituenti la Repubblica e dotati di autonomia, anche finanziaria (artt. 114, primo e secondo comma, e 119, primo comma, Cost.).
Secondo il TAR sarebbe altresì violato l’art. 3 Cost., sia sotto il profilo della ragionevolezza – in quanto la drastica riduzione degli stanziamenti disposta dalla Regione non terrebbe conto dell’esigenza che le funzioni assegnate siano conferite unitamente alle risorse disponibili per il loro svolgimento, in considerazione del livello dei costi delle funzioni medesime – sia sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza sostanziale.
Il giudice rimettente lamenta infine la violazione dell’art. 118, secondo comma, Cost., in quanto il mantenimento delle funzioni già conferite con legge statale, accompagnato però dal taglio delle risorse loro destinate, equivarrebbe ad una sostanziale espropriazione delle funzioni di cui le Province sono divenute titolari, in violazione del principio di sussidiarietà verticale – in applicazione del quale, invece, esse erano state attribuite – e del principio di adeguatezza, in quanto lo stanziamento disposto sarebbe del tutto inidoneo a consentire alle Province di far fronte ai costi che lo svolgimento di tali funzioni implicherebbe.
2.– I due giudizi, aventi ad oggetto le medesime disposizioni regionali, vanno riuniti per essere decisi con un’unica pronuncia.
Preliminarmente occorre esaminare il problema dell’ammissibilità di questioni rivolte contro disposizioni di legge che, in sede di bilancio preventivo, determinano le risorse da assegnare alle varie missioni che l’ente territoriale deve fronteggiare. Si tratta invero, nel caso delle scelte di bilancio, di decisioni di natura politico-economica che, in ragione di questo carattere, sono costituzionalmente riservate alla determinazione dei governi e delle aule assembleari (nel caso di specie della Regione Piemonte).
Si tratta, indubbiamente, di scelte che, essendo frutto di un’insindacabile discrezionalità politica, esigono un particolare e sostanziale rispetto anche da parte del giudice di legittimità costituzionale, rispetto che, nella giurisprudenza di questa Corte, si è già tradotto – attraverso un risalente e consolidato orientamento – in precisi modelli di giudizio, quali la salvaguardia della essenziale unitarietà e globalità del bilancio (sentenze n. 12 del 1987, n. 22 del 1968 e n. 1 del 1966) e, soprattutto, il riconoscimento dei principi di gradualità e di proporzionalità in ordine all’attuazione di valori costituzionali che importi rilevanti oneri a carico del bilancio statale (ex multis, sentenze n. 33 del 1987, n. 173 e n. 12 del 1986, n. 349 del 1985 e n. 26 del 1980).
Da questa premessa non può tuttavia conseguire «che sussista in materia un limite assoluto alla cognizione del giudice di costituzionalità delle leggi. Al contrario, ritenere che quel principio sia riconosciuto in Costituzione non può avere altro significato che affermare che esso rientra nella tavola complessiva dei valori costituzionali, la cui commisurazione reciproca e la cui ragionevole valutazione sono lasciate al prudente apprezzamento di questa Corte. In altri termini, non si può ipotizzare che la legge di approvazione del bilancio […] o qualsiasi altra legge incidente sulla stessa costituiscano una zona franca sfuggente a qualsiasi sindacato del giudice di costituzionalità, dal momento che non vi può essere alcun valore costituzionale la cui attuazione possa essere ritenuta esente dalla inviolabile garanzia rappresentata dal giudizio di legittimità costituzionale» (sentenza n. 260 del 1990).
Per questo motivo, le questioni proposte devono essere ritenute ammissibili anche in considerazione della particolare articolazione degli interessi contrapposti: quelli facenti capo a due enti territoriali di diversa disciplina costituzionale, la Regione e la Provincia.
3.– Dalla lettura delle ordinanze di rimessione si evince inequivocabilmente la rilevanza delle questioni sollevate, atteso che le norme impugnate, nel delimitare in modo irragionevole la misura dei trasferimenti complessivi della Regione alle Province piemontesi per funzioni amministrative conferite e delegate, avrebbero posto un limite invalicabile per l’autorità amministrativa preposta alla determinazione dei singoli contributi. Ed in effetti il sistema di contabilità finanziaria delle Regioni è caratterizzato dalla cosiddetta “funzione autorizzatoria” della spesa, la quale astringe la gestione delle risorse disponibili entro i limiti determinati dalle singole poste del bilancio di previsione (in merito ai caratteri di tale funzione, ex plurimis, sentenza n. 70 del 2012).
Il giudice rimettente precisa, infatti, che il provvedimento di riparto dei trasferimenti tra le Province ha utilizzato per intero lo stanziamento del bilancio 2013, sicché, nella vigenza delle disposizioni impugnate, risulta impossibile superare l’ostacolo al riconoscimento delle pretese delle ricorrenti. La rimozione delle norme, della cui legittimità si dubita, risulta quindi propedeutica all’esame del merito delle rivendicazioni finanziarie delle Province ricorrenti. Precisa infatti, il giudice a quo che «le impugnate delibere di Giunta regionale non avrebbero potuto attribuire agli Enti locali piemontesi maggiori risorse rispetto a quelle indicate negli allegati delle leggi di approvazione del bilancio 2013 e che – di conseguenza – le doglianze in questa sede avanzate dalla Provincia ricorrente non possono che coinvolgere, in via necessaria e pregiudiziale, proprio quelle leggi di bilancio».
Dalle ordinanze di rimessione si ricava anche che non vi è questione sui criteri di riparto dello stanziamento di bilancio tra le Province piemontesi e che, quindi, la lesione dedotta da entrambe le ricorrenti riguarda non i parametri di riparto bensì l’ammontare complessivo dei trasferimenti, come determinato dal bilancio di previsione 2013.
4.– Le precedenti considerazioni servono a definire con chiarezza l’oggetto del presente giudizio, che non riguarda, e non potrebbe riguardare, la misura delle rivendicazioni finanziarie delle Province.
Alla luce dell’illustrata delimitazione del petitum, il sindacato di questa Corte non può essere esteso alle ragioni che hanno condotto la Regione Piemonte a non dare applicazione al meccanismo sostitutivo dei trasferimenti come delineato dall’art. 19, comma 1, del d.lgs. n. 68 del 2011 (soppressione, a decorrere dall’anno 2013, dei trasferimenti di parte corrente con contestuale assegnazione alle Province di un importo fiscale sostitutivo dei trasferimenti regionali così eliminati). La mancata attuazione della norma statale, che prevedeva una sostanziale invarianza finale del nuovo regime delle entrate provinciali, risulta, ai fini del presente giudizio, un mero presupposto di fatto.
Per questo motivo non possono essere prese in considerazione quelle eccezioni dell’intervenuta Regione Piemonte che cercano di ricostruire il quadro dei rapporti tra funzioni conferite e relativo finanziamento, la cui eventuale attinenza alla controversia può essere delibata solo nel giudizio di merito.
5.– Alla luce delle esposte premesse le questioni di legittimità sollevate in riferimento agli artt. 3, 97 e 119 Cost. sono fondate.
Malgrado la Regione Piemonte eccepisca, in modo generico e non documentato, che le poste contabili oggetto di impugnazione non siano esaustive delle risorse trasferite per funzioni conferite o delegate alle Province ricorrenti, l’entità degli stanziamenti contenuti nei bilanci della Regione stessa mostra al riguardo una sostanziale continuità – solo negli ultimi due esercizi interrotta – delle assegnazioni riguardanti il capitolo 149827R nell’ambito della posta contabile Unità previsionale di base 05011, costantemente identificativo dell’allocazione delle risorse oggetto del presente contenzioso, a partire dal momento dell’effettivo conferimento delle funzioni alle Province piemontesi. In particolare, a partire dall’esercizio 2010 si presenta la seguente situazione: 2010 UPB 05011, capitolo 149827R, stanziamento euro 60.000.000,00; 2011 UPB 05011, capitolo 149827R, stanziamento euro 59.000.000,00; 2012 UPB 05011, capitolo 149827R, stanziamento euro 40.000.000,00; 2013 UPB 05011, capitolo 149827R, stanziamento euro 20.000.000,00 (euro 21.065.336,47 a seguito di assestamento). Nel breve volgere di due anni i trasferimenti in questione si sono dunque ridotti del sessantasette per cento senza che dette funzioni risultino ridimensionate in misura proporzionata alla drastica riduzione evidenziata.
Questa Corte ha già avuto modo di precisare, seppur con riferimento alle Regioni a statuto speciale, che ad esse non può essere assicurata «una garanzia quantitativa di entrate, cosicché il legislatore statale può sempre modificare, diminuire o persino sopprimere i tributi erariali, senza che ciò comporti [automaticamente] una violazione dell’autonomia finanziaria regionale» (sentenza n. 97 del 2013). Ciò vale a maggior ragione per le Province, che hanno un grado di autonomia inferiore alle autonomie speciali.
Le possibilità di ridimensionamento incontrano tuttavia dei limiti. Vale in proposito il costante orientamento di questa Corte, secondo cui «possono aversi, senza violazione costituzionale, anche riduzioni di risorse per la Regione [nel caso in esame della Provincia], purché non tali da rendere impossibile lo svolgimento delle sue funzioni. Ciò vale tanto più in presenza di un sistema di finanziamento [che dovrebbe essere] coordinato con il riparto delle funzioni, così da far corrispondere il più possibile […] esercizio di funzioni e relativi oneri finanziari da un lato, disponibilità di risorse […] dall’altro» (sentenza n. 138 del 1999 e, più di recente, sentenza n. 241 del 2012).
5.1.– In particolare, appare evidente che una riduzione del cinquanta per cento rispetto all’anno precedente e del sessantasette per cento rispetto al biennio anteriore, ad invarianza di funzioni e senza un progetto di riorganizzazione, si pone in contrasto con i più elementari canoni della ragionevolezza. Per quel che riguarda più specificamente il contesto della pubblica amministrazione, ogni stanziamento di risorse deve essere accompagnato da scopi appropriati e proporzionati alla sua misura.
5.2.– Le norme impugnate collidono anche con il principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., che, nel caso in esame, costituisce uno sviluppo del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost.
Il principio di buon andamento implica, da un lato, che le risorse stanziate siano idonee ad assicurare la copertura della spesa, a cominciare da quella relativa al personale dell’amministrazione, e, dall’altro, che dette risorse siano spese proficuamente in relazione agli obiettivi correttamente delineati già in sede di approvazione del bilancio di previsione.
Una dotazione finanziaria così radicalmente ridotta, non accompagnata da proposte di riorganizzazione dei servizi o da eventuale riallocazione delle funzioni a suo tempo trasferite, comporta dunque una lesione del principio in considerazione. Ciò proprio in ragione del fatto che a determinarla non è la riduzione delle risorse in sé, bensì la sua irragionevole percentuale, in assenza di correlate misure che ne possano giustificare il dimensionamento attraverso il recupero di efficienza o una riallocazione di parte delle funzioni a suo tempo conferite.
Nel caso in esame la apoditticità della riduzione è assoluta, essendosi manifestata attraverso un mero stanziamento di bilancio, ridotto delle percentuali evidenziate rispetto alla somma erogata negli esercizi anteriori. Risorse così drasticamente ridotte, se non garantiscono, nel caso della Provincia di Alessandria, neppure il pagamento delle retribuzioni del personale a suo tempo trasferito, sono comunque destinate ad una cattiva utilizzazione in ragione dell’insufficiente o del tutto mancante finalizzazione ad obiettivi predeterminati e credibili. Solo in presenza di un ragionevole progetto di impiego è possibile realizzare una corretta ripartizione delle risorse tra le Province e garantire il buon andamento dei servizi con esse finanziati.
È da sottolineare come il principio della programmazione degli obiettivi di bilancio sia espressamente codificato nell’art. 7 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica), il quale stabilisce che «1. L’impostazione delle previsioni di entrata e di spesa dei bilanci delle amministrazioni pubbliche si conforma al metodo della programmazione». Sotto analoga prospettiva, le norme che producono effetti finanziari innovativi «a carico della [finanza delle regioni] e della finanza di altre amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse attribuite» (art. 19, comma 2, della legge n. 196 del 2009) devono essere corredate da particolare istruttoria per dimostrare la loro compatibilità con il complessivo equilibrio dei bilanci partecipanti al consolidato pubblico. Per questo motivo, ferma restando la discrezionalità del legislatore nelle scelte allocative delle risorse, quando queste ultime producono rilevanti effetti innovativi nelle relazioni finanziarie tra enti territoriali e nel consolidato delle loro risultanze non possono limitarsi alla mera indicazione dell’entità finanziaria non accompagnata da adeguata relazione tecnica, come nel caso della posta di bilancio della Regione Piemonte in questa sede impugnata.
5.3.– L’entità della riduzione delle risorse necessarie per le funzioni trasferite o delegate alle Province piemontesi si riverbera necessariamente anche sull’autonomia di queste ultime, entrando in contrasto con l’art. 119, primo e quinto comma, Cost., nella misura in cui non consente di finanziare le funzioni a loro attribuite.
6.– Dunque le norme impugnate, nella parte in cui, in modo irragionevole e sproporzionato, riducono – senza alcun allegato piano di riorganizzazione e di riallocazione – le dotazioni finanziarie storiche per l’esercizio delle funzioni conferite dalla legge della Regione Piemonte 20 novembre 1998, n. 34 (Riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi della Regione e degli Enti locali) pregiudicandone lo svolgimento, risultano in contrasto con gli artt. 3, 97 e 119 Cost. e debbono, pertanto, essere dichiarate costituzionalmente illegittime.
Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal giudice rimettente.

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 2, commi 1 e 2, e 4 della legge della Regione Piemonte 7 maggio 2013, n. 9 (Bilancio di previsione per l’anno finanziario 2013 e bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013-2015), in combinato disposto con l’Allegato A della medesima legge regionale, relativamente all’unità previsionale di base UPB DB05011, capitolo 149827R, nella parte in cui non consentono di attribuire adeguate risorse per l’esercizio delle funzioni conferite dalla legge della Regione Piemonte 20 novembre 1998, n. 34 (Riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi della Regione e degli Enti locali) e dalle altre leggi regionali che ad essa si richiamano;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Piemonte 6 agosto 2013, n. 16 (Assestamento al bilancio di previsione per l’anno finanziario 2013 e al bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013/2015), in combinato disposto con l’Allegato A della medesima legge regionale, relativamente all’Unità previsionale di base UPB DB05011, capitolo 149827R, nella parte in cui non consentono di attribuire adeguate risorse per l’esercizio delle funzioni conferite dalla legge reg. Piemonte n. 34 del 1998 e dalle altre leggi regionali che ad essa si richiamano.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2015.

Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2015.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 24/7/2015 n.188 proviene da Giustamm.

Presidente Cassese, Redattore Carosi

Bilancio e contabilità pubblica – Rapporti Stato/Regioni – Art. 10, comma 3, legge n. 18 del 2012 della Provincia autonoma di Bolzano – Previsione della possibilità per la Provincia di avvalersi del Tesoriere o di altri istituti di credito per l’assunzione di anticipazioni di cassa tramite la contrazione di nuovi mutui con altri istituti di credito – Q.l.c. promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione degli artt. 119, sesto comma, 81, 117, secondo comma, lettera l) e 117, terzo comma Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’art. 10, comma 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 2012, n. 18 (Approvazione del rendiconto generale della Provincia per l’esercizio finanziario 2011 e altre disposizioni).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Sabino CASSESE; Giudici : Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 2012, n. 18 (Approvazione del rendiconto generale della Provincia per l’esercizio finanziario 2011 e altre disposizioni), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 15-19 dicembre 2012, depositato in cancelleria il 21 dicembre 2012 ed iscritto al n. 192 del registro ricorsi 2012.

Visto l’atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell’udienza pubblica del 20 maggio 2014 il Giudice relatore Aldo Carosi;
uditi l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Renate Von Guggenberg e Michele Costa per la Provincia autonoma di Bolzano.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato con ricorso notificato il 15-19 dicembre 2012 e depositato il 21 dicembre 2012, ha impugnato l’art. 10, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 2012, n. 18 (Approvazione del rendiconto generale della Provincia per l’esercizio finanziario 2011 e altre disposizioni), per violazione dell’art. 119, sesto comma, della Costituzione.
1.1.– Espone il ricorrente che l’art. 10, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 18 del 2012 aggiunge alla legge della Provincia autonoma di Bolzano 29 gennaio 2002, n. 1 (Norme in materia di bilancio e di contabilità della Provincia autonoma di Bolzano), l’art. 44-bis, rubricato «Alto Adige riscossioni spa», che autorizza la Provincia autonoma di Bolzano a costituire od a partecipare ad una società per azioni con le caratteristiche previste dagli artt. 2 e 3 della legge provinciale 16 novembre 2007, n. 12 (Servizi pubblici locali), denominata “Südtiroler Einzugsdienste AG – Alto Adige riscossioni spa”, alla quale potranno essere affidati l’accertamento, la liquidazione e la riscossione spontanea delle entrate, la riscossione coattiva delle entrate; le attività connesse e complementari, compresa la gestione delle violazioni amministrative.
1.2.– Secondo la ricorrente tale art. 10, comma 3, prevedendo la possibilità per la Provincia autonoma di avvalersi del tesoriere o di altri istituti di credito per l’assunzione di anticipazioni di cassa si porrebbe in contrasto con l’art. 3, comma 16, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), il quale prevede che «Ai sensi dell’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, le regioni a statuto ordinario, gli enti locali, le aziende e gli organismi di cui agli articoli 2, 29 e 172, comma 1, lettera b), del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ad eccezione delle società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici, possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. Le regioni a statuto ordinario possono, con propria legge, disciplinare l’indebitamento delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere e degli enti e organismi di cui all’articolo 12 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76, solo per finanziare spese di investimento».
Il predetto art. 3, comma 16, – prosegue il Presidente del Consiglio dei ministri – si applicherebbe, in base al successivo comma 21, «ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e nel quadro del coordinamento della finanza pubblica di cui agli articoli 119 e 120 della Costituzione», anche alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano.
1.3– Secondo il ricorrente, quindi, la suddetta disposizione sancirebbe l’esclusivo ricorso al tesoriere unico per il reperimento dei necessari mezzi finanziari (quali contrazioni di mutui, emissioni, obbligazioni ed altre operazioni di cassa). L’art. 10, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 18 del 2012 altererebbe, pertanto, l’attuale assetto contabile del bilancio di previsione per l’anno in corso della Provincia, ponendosi in contrasto con gli artt. 3, comma 16, della legge n. 350 del 2003 e con l’art. 119, sesto comma, Cost., il quale prevede che «I Comuni, le Province, le città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti».
Il Presidente del Consiglio dei ministri rammenta che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 425 del 2004, ha affermato che il nuovo sesto comma dell’art. 119 della Costituzione trova applicazione nei confronti di tutte le autonomie, ordinarie e speciali, anche in considerazione della rilevanza di un aspetto, quello della soggezione a vincoli generali di equilibrio finanziario e dei bilanci, che non può non accomunare tutti gli enti operanti nell’ambito della finanza pubblica allargata, della quale sono parte anche le Regioni a statuto speciale e le Province autonome e che si tratta di un vincolo a carattere generale, che deve valere in modo uniforme per tutti gli enti e che scaturisce da una nozione di “spese di investimento” e di “indebitamento” ispirata ai criteri adottati in sede europea ai fini del controllo dei disavanzi pubblici.
2.– Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano in persona del suo Presidente pro tempore, deducendo la manifesta inammissibilità del ricorso e comunque la sua infondatezza.
Evidenzia innanzi tutto la resistente che l’art. 44-bis della legge prov. Bolzano n. 1 del 2002, introdotto dall’art. 10, comma 3, della legge prov. n. 18 del 2012, non contiene una disposizione che permetta alla Provincia autonoma di Bolzano di avvalersi di istituti di credito diversi dal tesoriere per l’assunzione di anticipazioni di cassa. Nemmeno, prosegue la Provincia autonoma, tale disposizione potrebbe comunque ritenersi confliggere con l’art. 3, comma 16, della legge n. 350 del 2003, il quale sancirebbe l’esclusivo ricorso al tesoriere unico per il reperimento dei necessari mezzi finanziari e, di conseguenza, nemmeno con l’art. 119, sesto comma, Cost., in quanto dalla mera lettura del comma 16 dell’art. 3 della legge n. 350 del 2003 emergerebbe che la stessa prevede unicamente che le Regioni a statuto ordinario, gli enti locali, le aziende e gli organismi di cui agli artt. 2, 29 e 172, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), ad eccezione delle società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici, possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, e che le Regioni a statuto ordinario possono, con propria legge, disciplinare l’indebitamento delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere degli enti e organismi di cui all’art. 12 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Princìpi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell’articolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208), solo per finanziare spese di investimento, mentre non prevederebbe in alcun modo l’esclusivo ricorso al tesoriere unico per il reperimento dei mezzi finanziari.
3.– Con memoria depositata in data 24 aprile 2014 la Provincia autonoma di Bolzano ha ulteriormente insistito per l’eccezione di inammissibilità del ricorso, poiché la norma impugnata non conterrebbe alcun riferimento alla possibilità di ricorrere ad anticipazioni di cassa, e comunque l’art. 3, comma 16, della legge n. 350 del 2003, invocata dallo Stato, conterrebbe una definizione di “spese di investimento” che esclude espressamente le operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma che, nell’ambito del limite massimo previsto dalla legislazione vigente, siano dirette a superare momentanee carenze di liquidità e ad effettuare spese per le quali siano già previste in bilancio idonee coperture. Tali sarebbero, secondo la Provincia autonoma, le assunzioni di anticipazioni di cassa.
In realtà, sostiene la medesima, non esisterebbe alcuna norma che preveda per le Regioni e per le Provincie autonome l’obbligo di rivolgersi al solo tesoriere per conseguire le anticipazioni di cassa, in quanto l’unica previsione in tal senso è costituita dall’art. 222 del d.lgs. n. 267 del 2000, che però non troverebbe applicazione nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano.
In ogni caso, prosegue la resistente, in ragione del particolare statuto di autonomia spetterebbe alla Provincia autonoma disciplinare un proprio sistema contabile, concretamente attuato anche con la legge prov. Bolzano n. 1 del 2002, sicché non sarebbe precluso alla medesima di incrementare le proprie disponibilità di cassa facendo ricorso ad istituti di credito diversi dal tesoriere.
4.– Con memoria depositata in data 29 aprile 2014 l’Avvocatura generale dello Stato ha inteso confutare l’eccezione di inammissibilità della Provincia autonoma.
La difesa dello Stato riconosce che effettivamente, nel caso di specie, la relazione allegata alla deliberazione del Consiglio dei ministri dell’11 dicembre 2012 fa espressamente riferimento all’art. 10, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 18 del 2012, ma nondimeno evidenzia che nel testo della suddetta relazione è articolata una censura che atterrebbe esplicitamente ed unicamente alla possibilità per la Provincia autonoma di avvalersi del tesoriere o di altri istituti di credito per l’assunzione di anticipazioni di cassa, tramite la contrazione di nuovi mutui.
Il Presidente del Consiglio dei ministri riconosce che tale previsione è effettivamente contenuta nel precedente comma 2 del medesimo art. 10, che prevede appunto che «l’assunzione di anticipazioni di cassa è disposta dall’assessore provinciale alle finanze avvalendosi del tesoriere, ai sensi delle norme sul servizio di tesoreria, o di altri istituti di credito e il relativo ammontare costituisce il limite entro il quale possono essere disposti pagamenti nei casi di temporanee deficienze di cassa. L’assessore provinciale alle finanze dispone le conseguenti variazioni nelle partite di giro. Tali operazioni non costituiscono indebitamento, in quanto sono finalizzate al superamento di momentanee carenze di liquidità e sono destinate a spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio».
Per tali motivi, secondo l’Avvocatura generale dello Stato, la volontà dello Stato di impugnare questa particolare disciplina risulterebbe evidente dal contenuto della relazione allegata e dalle censure articolate anche nel ricorso. Nel caso in esame, pertanto, si tratterebbe di un mero errore materiale nell’indicazione del comma del medesimo art. 10 citato, risultando chiaro comunque dalla lettura della delibera del Consiglio dei ministri il contenuto delle censure dirette a contestare in realtà la possibilità per la Provincia autonoma di avvalersi, oltre che del tesoriere, anche di altri istituti di credito per l’assunzione di anticipazioni di cassa tramite la contrazione di nuovi mutui (pag. 4 del ricorso); tanto sarebbe ulteriormente chiarito anche dalla precisa individuazione del parametro normativo interposto della legislazione statale, rappresentato dall’art. 3, comma 16, della legge n. 350 del 2003.
In definitiva, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, non potrebbe sussistere alcun dubbio in merito al contenuto della disposizione effettivamente censurata e quindi l’errore materiale, consistito nell’indicazione del comma 3 del medesimo art. 10, in luogo del comma 2, non precluderebbe l’ammissibilità del ricorso. Non sussisterebbe, poi, neanche l’incertezza del petitum, come eccepita dalla controparte, perché nel ricorso sarebbero enunciati con sufficiente chiarezza i motivi di censura nonché il riferimento al parametro costituzionale violato ed alla norma interposta invocata. Prosegue la difesa dello Stato rammentando che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 425 del 2004, avrebbe attribuito un peso decisivo alla circostanza che la “regola aurea” contenuta nell’art. 119, sesto comma, Cost. (il principio del rispetto del pareggio del bilancio corrente), costituisce uno strumento di conformazione dell’ordinamento nazionale alle regole europee di governance economica e, in particolare, al Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e al cosiddetto Patto europeo di stabilità e crescita (PSC). Per questi motivi, si conclude, tale principio potrebbe quindi essere ricondotto a quel generale ed ampio potere di coordinamento finanziario che in un ordinamento a struttura decentrata, come quello italiano attuale, potrebbe spettare unicamente al livello centrale di governo, quale necessario pendant della responsabilità in cui lo Stato potrebbe incorrere in sede comunitaria per il mantenimento della stabilità dei conti dell’intero settore pubblico.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 3 [rectius: comma 2], della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 2012, n. 18 (Approvazione del rendiconto generale della Provincia per l’esercizio finanziario 2011 e altre disposizioni), in riferimento all’art. 119, sesto comma, della Costituzione, anche in relazione all’art. 3, comma 16, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004).
1.1.– Nella memoria successivamente depositata l’Avvocatura generale dello Stato precisa che l’indicazione, quale norma impugnata, del comma 3 dell’art. 10 della citata legge provinciale sarebbe un mero errore materiale, in quanto dal contesto del ricorso ben si comprenderebbe che oggetto del medesimo non sia il comma 3 bensì il precedente comma 2, il quale stabilirebbe, appunto, una disciplina delle anticipazioni di cassa in contrasto con il parametro costituzionale invocato. Secondo il ricorrente, tale disposizione consentirebbe alla Provincia autonoma di avvalersi di anticipazioni di cassa oltre i limiti consentiti alle Regioni e, per di più, ricorrendo anche ad istituti di credito diversi da quello che svolge le funzioni di tesoriere, sulla base di una semplice indicazione dell’assessore alle finanze.
Peraltro, le somme così anticipate, per effetto dell’autoqualificazione normativa secondo cui esse non costituiscono indebitamento, sarebbero escluse dal doveroso inserimento nel calcolo di quest’ultimo.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, il precetto costituzionale evocato come parametro troverebbe applicazione nei confronti di tutte le autonomie, ordinarie e speciali, trattandosi di un vincolo con valenza generale, in quanto scaturente da una nozione di spese di investimento e di indebitamento ispirata ai criteri adottati in sede europea ai fini del controllo dei disavanzi pubblici
1.2.– La Provincia autonoma di Bolzano deduce la manifesta inammissibilità del ricorso e, comunque, la sua infondatezza, evidenziando come l’art. 10, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 18 del 2012 disciplini solo la possibilità di costituire una società pubblica per la riscossione delle imposte, ipotesi normativa assolutamente inconferente con i motivi del ricorso ed il parametro costituzionale evocato.
Nel merito, la resistente sottolinea che, laddove le censure fossero rivolte al comma 2 del medesimo art. 10, non sarebbe possibile fondarle sull’art. 3, comma 16, della legge n. 350 del 2003, il quale riguarderebbe le sole Regioni a statuto ordinario, non le autonomie speciali come la Provincia autonoma di Bolzano. In ogni caso, la norma impugnata non conterrebbe alcun riferimento alla possibilità di ricorrere ad anticipazioni di cassa, limitandosi a precisare che detti approvvigionamenti finanziari sarebbero diretti a superare momentanee carenze di liquidità per spese già previste in bilancio con idonea copertura. In ogni caso, spetterebbe alla Provincia autonoma disciplinare il proprio sistema contabile e quindi non sarebbe precluso alla medesima incrementare le proprie disponibilità di cassa facendo ricorso ad istituti bancari diversi dal tesoriere.
2.– In via preliminare deve essere disattesa l’eccezione d’inammissibilità della resistente per inconferenza della disposizione impugnata rispetto all’oggetto delle censure formulate.
Pur essendo fuor di dubbio che il ricorrente non abbia indicato correttamente la norma censurata – peraltro, replicando l’errore contenuto nella deliberazione del Consiglio dei ministri – l’incongruenza non si configura come errore concettuale bensì quale mero lapsus calami, che non preclude l’identificazione della questione e non pregiudica il diritto di difesa della parte resistente (sentenze n. 67 del 2011, n. 447 del 2006 e n. 224 del 2004).
Il ricorrente, infatti, dopo avere indicato in modo erroneo gli estremi della disposizione impugnata, svolge inequivocabili censure nei confronti del comma 2 dell’art. 10, il quale determina la competenza amministrativa a deliberare le anticipazioni, la possibilità di ricorrere agli istituti di credito, la misura illimitata delle anticipazioni e la loro allocazione nelle partite di giro. A quest’ultima norma sono riconducibili con sufficiente chiarezza le argomentazioni svolte nel contesto dell’intero ricorso, tanto che la stessa Provincia autonoma – dopo averne eccepito l’inammissibilità – ha svolto puntuali difese proprio in relazione al citato comma 2 ed alle relative considerazioni formulate nel ricorso.
L’erronea indicazione non si risolve, dunque, in un vizio rilevante ai fini dell’ammissibilità, essendo individuabili in modo inequivoco sia la disposizione impugnata – ovvero, l’art. 10, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 18 del 2012 – sia il petitum, consistente nella richiesta di annullamento di una norma che, attraverso l’acquisizione di fondi dal sistema creditizio e la sua contabilizzazione nelle partite di giro, eluderebbe il precetto di cui all’art. 119, sesto comma, Cost.
3.– Ai fini della decisione del merito occorre premettere che il parametro costituzionale invocato, l’art. 119, sesto comma, Cost., enuncia la cosiddetta “regola aurea” del divieto di indebitamento per spese diverse dagli investimenti. Questa Corte ha avuto modo di precisare che i concetti di indebitamento e di investimento, necessari per scrutinare la legittimità di norme denunciate in riferimento a tale regola, devono essere univoci sull’intero territorio nazionale. Per questo motivo la loro emanazione è di competenza dello Stato dal momento che non si può «ammettere che ogni ente, e così ogni Regione, faccia in proprio le scelte di concretizzazione delle nozioni di indebitamento e di investimento ai fini predetti. Trattandosi di far valere un vincolo di carattere generale, che deve valere in modo uniforme per tutti gli enti, solo lo Stato può legittimamente provvedere a tali scelte» (sentenza n. 425 del 2004). È stato in detta sede chiarito che «L’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, nel testo novellato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, non introduce nuove restrizioni all’autonomia regionale, ma enuncia espressamente un vincolo – quello a ricorrere all’indebitamento solo per spese di investimento – che già nel previgente regime costituzionale e statutario il legislatore statale ben poteva imporre anche alle Regioni a statuto speciale, in attuazione del principio unitario (art. 5 della Costituzione) e dei poteri di coordinamento della finanza pubblica» (sentenza n. 425 del 2004).
È opportuno in proposito sottolineare come il precetto contenuto nell’art. 119, sesto comma, Cost. sia inscindibilmente collegato ed integrato con altri principi costituzionali quali il coordinamento della finanza pubblica (come già affermato nella richiamata sentenza n. 425 del 2004), di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., la tutela degli equilibri di bilancio (art. 81 Cost., sia nella precedente formulazione che in quella introdotta dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, recante «Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale») e l’ordinamento civile, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Quanto al coordinamento della finanza pubblica, è evidente che, essendo strutturalmente collegata la disciplina dell’indebitamento al rispetto dei vincoli comunitari afferenti alla convergenza economico-finanziaria tra gli Stati membri, la determinazione dei criteri generali appartiene alla competenza del legislatore nazionale.
Per quel che concerne la tutela degli equilibri di bilancio, la ratio del divieto di indebitamento per finalità diverse dagli investimenti trova fondamento in una nozione economica di relativa semplicità. Infatti, risulta di chiara evidenza che destinazioni diverse dall’investimento finiscono inevitabilmente per depauperare il patrimonio dell’ente pubblico che ricorre al credito
Infine, anche la materia dell’ordinamento civile incrocia la disciplina dei vincoli dell’indebitamento pubblico, dal momento che sono la struttura ed i contenuti dei contratti di finanziamento a discriminare i negozi compatibili con la “regola aurea” da quelli vietati.
In definitiva, il valore costituzionalmente protetto del divieto di indebitamento per spese diverse dagli investimenti trova espressa enunciazione nel predetto art. 119, sesto comma, Cost., ma viene declinato – in modo assolutamente coerente ed integrato, secondo esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale – attraverso altri parametri costituzionali, quali i citati artt. 81, 117, secondo comma, lettera l), e 117, terzo comma, Cost., venendo ad assumere consistenza di vera e propria clausola generale in grado di colpire direttamente – indipendentemente dall’esistenza di norme applicative nella pertinente legislazione di settore – tutti gli enunciati normativi che vi si pongono in contrasto (sulla immediata precettività dei parametri costituzionali inerenti agli equilibri di bilancio ed alla sana gestione finanziaria, sentenza n. 70 del 2012).
Fermo restando che è di palmare evidenza – e non è neppure contestato dalla parte resistente – che le anticipazioni in discussione non risultano finalizzate a finanziare investimenti, rimane da verificare se esse costituiscano o meno forme di indebitamento. Sotto tale profilo occorre scrutinare sia i contratti di anticipazione in quanto tali, sia la fattispecie concreta pervenuta all’esame in questa sede.
3.1.– In generale può dirsi che l’anticipazione di cassa è negozio caratterizzato da una causa giuridica nella quale si combinano la funzione di finanziamento con quella di razionalizzazione dello sfasamento temporale tra flussi di spesa e di entrata, attraverso un rapporto di finanziamento a breve termine tra ente pubblico e tesoriere.
Se il carattere di finanziamento a breve termine sembra ascrivere l’anticipazione di cassa alla categoria dell’indebitamento e, in quanto tale, determina il problema della sua compatibilità con l’art. 119, sesto comma, Cost., non si può disconoscere, in punto di fatto, l’esistenza nella legislazione statale di norme che autorizzano, entro specifici limiti, gli enti territoriali a ricorrere all’anticipazione (art. 222 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, recante «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali» ed art. 10, comma 4, della legge 16 maggio 1970 n. 281, recante «Provvedimenti finanziari per l’attuazione delle Regioni a statuto ordinario»).
Ciò deriva dal fatto che il legislatore statale – ancorché nel definire i confini della nozione di indebitamento sia vincolato ai «criteri adottati in sede europea ai fini del controllo dei disavanzi pubblici» (sentenze n. 425 del 2004) – ha cercato di conciliare, attraverso l’enunciazione di disposizioni specifiche, che in questa sede non vengono in esame, la gestione di particolari contingenze del servizio di tesoreria con il rispetto dei vincoli concordati in sede europea.
Sulla base di tale bilanciamento, che non può prescindere dalle indicazioni elaborate in sede comunitaria, la causa di finanziamento dell’anticipazione è stata ritenuta compatibile col divieto di cui all’art. 119, sesto comma, Cost. nei casi in cui l’anticipazione sia di breve durata, sia rapportata a limiti ben precisi e non costituisca surrettiziamente un mezzo di copertura alternativo della spesa (principi trasposti, tra l’altro, nell’art. 3, comma 17, della richiamata legge n. 350 del 2003). In pratica, sono questi i caratteri che ne fanno «un finanziamento non comportante indebitamento».
In sostanza nei modelli di anticipazione di cassa consentiti dallo Stato sono incorporati i confini soggettivi (limitazione al solo tesoriere della possibilità di concederla) ed oggettivi (fissazione della misura e della durata in termini ridotti affinché non si risolva in un’anomala forma di copertura della spesa) delle prerogative dell’ente territoriale attinenti al rispetto del vincolo in questione.
4.– Alla luce delle espresse considerazioni, la questione è fondata con riferimento diretto all’art. 119, sesto comma, Cost. sotto il duplice profilo dell’autonoma determinazione da parte della Provincia resistente del regime di anticipazione di cassa e della non corrispondenza dello stesso alle regole della breve durata, della limitazione quantitativa e dell’inutilizzabilità ai fini della copertura della spesa.
Nella fattispecie in esame, la Provincia autonoma di Bolzano non solo ha omesso ogni riferimento alla disciplina nazionale di settore attinente alle anticipazioni di cassa, ma ha adottato una normativa che collide direttamente con l’art. 119, sesto comma, Cost. sotto gli evocati profili della misura, della durata e dei soggetti abilitati a concederla.
Come già precisato, è fuor di dubbio che l’assunzione delle anticipazioni di cassa da parte della Provincia autonoma di Bolzano abbia destinazione distinta e diversa da quella dell’investimento. Per questo motivo, con riguardo al tema del presente giudizio, la norma interposta invocata dal ricorrente – l’art. 3, comma 16, della legge n. 350 del 2003 – nel prescrivere che gli enti territoriali «possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento» non fa altro che replicare il principio costituzionale di riferimento. In ogni caso essa, pur essendo espressamente rivolta alle Regioni a statuto ordinario, è applicabile anche a quelle a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano, per effetto del comma 21 del medesimo art. 3, il quale prevede che «ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e nel quadro del coordinamento della finanza pubblica […] le disposizioni dei commi da 16 a 20 si applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano, nonché agli enti e agli organismi […] siti nei loro territori».
È invece evidente che la Provincia autonoma di Bolzano, dettando una disciplina distinta e senza nessun riferimento a quella stabilita dallo Stato per gli enti territoriali della stessa natura, ha violato quel principio di uniformità riconosciuto in modo assoluto ed indefettibile da questa Corte (sentenza n. 425 del 2004). Da quanto considerato deriva che la disciplina dell’anticipazione di cassa non può essere determinata unilateralmente dall’ente territoriale, ancorché ad autonomia speciale.
Infatti, lo stretto collegamento funzionale tra il parametro invocato, i vincoli comunitari e gli altri precetti costituzionali precedentemente richiamati comporta che sia riservata al legislatore statale – entro il perimetro costituzionalmente delimitato – la determinazione dei requisiti soggettivi ed oggettivi delle anticipazioni.
Anche nel contenuto specifico, comunque, la norma in questione si discosta da quei caratteri peculiari dell’anticipazione che possono renderne compatibile la causa di finanziamento con il precetto contenuto nell’art. 119, sesto comma, Cost. Non v’è alcun dubbio che la norma impugnata, laddove prevede che «l’assunzione di anticipazioni di cassa è disposta [senza limiti] dall’assessore provinciale alle finanze avvalendosi […] di altri istituti di credito […] [e disponendo] le conseguenti variazioni nelle partite di giro» assuma un significato assolutamente univoco e si ponga in contrasto con la disposizione costituzionale invocata. Ciò sotto i profili appresso meglio specificati che si possono, comunque, così sintetizzare: a) avere previsto una competenza a determinare e quantificare l’anticipazione secondo la mera discrezione dell’assessore alle finanze con assenza di qualsiasi limite; b) avere esteso la possibilità di approvvigionamento finanziario ad altri istituti di credito; c) avere previsto l’allocazione delle anticipazioni di cassa in partite di giro, sottraendone la corretta rappresentazione economica e contabile ai fini della verifica del rispetto dei limiti consentiti per tali categorie di operazioni.
4.1.– Quanto al profilo sub a), è opportuno ricordare che la finalità dell’anticipazione, consistente nel porre rimedio ad eccessi diacronici tra i flussi di entrata e quelli di spesa, trova appunto il proprio limite nel preciso riferimento a tali situazioni, che devono essere puntualmente individuate e circoscritte nel tempo e nella misura, al fine di evitare che la funzione razionalizzante sconfini nell’arbitraria utilizzazione di un mezzo di copertura della spesa alternativo e non consentito dall’ordinamento. Pertanto, l’attivazione di tale facoltà deve trovare un parametro percentuale obiettivo nella dimensione delle entrate e uno specifico ancoraggio ad una situazione di sofferenza di cassa, elementi che non possono essere surrogati dall’apodittica determinazione dell’assessore provinciale alle finanze.
4.2.– Quanto all’estensione della facoltà di approvvigionamento finanziario presso altri istituti di credito, è di tutta evidenza come tale prerogativa urti direttamente, sotto il profilo concettuale e semantico, con il concetto di anticipazione di cassa. Infatti, l’anticipazione di cassa è collegata in modo inscindibile con il servizio di tesoreria, alla cui razionalizzazione è geneticamente associata, in quanto strumentale a mitigare lo sfasamento temporale tra flussi di spesa e di entrata. Al di fuori del rapporto col tesoriere ogni operazione di tal genere non può che essere ricondotta all’esercizio del credito e quindi alla categoria dell’indebitamento. Né vale, in proposito, l’autoqualificazione legislativa, che non ha carattere precettivo e vincolante (ex plurimis, sentenza n. 164 del 2012), a superare la patente e non consentita natura creditoria del ricorso ad altri istituti finanziari.
4.3.– Infine, l’allocazione delle anticipazioni in partite di giro collide con il principio di neutralità finanziaria che caratterizza detti titoli di bilancio. Le partite di giro sono poste di entrata e di spesa per definizione in equilibrio, gestite dall’ente in nome e per conto di altri soggetti ma, in ogni caso, estranee all’amministrazione del suo patrimonio. Esse si articolano in voci di entrata e di spesa analiticamente correlate che presuppongono un equilibrio assoluto, il quale si sostanzia in un’ontologica invarianza dei saldi contabili. L’allocazione nelle partite di giro delle anticipazioni di cassa risulta strumentale all’oscuramento del costo dell’operazione di credito, che viene fronteggiato in diversa posta di spesa. Ciò comporta una grave scissione tra il fenomeno economico-finanziario di riferimento e la sua rappresentazione contabile.
Peraltro, l’allocazione in partite di giro consente di oscurare anche l’assenza dei caratteri di marginalità e temporaneità delle operazioni poste in essere. Come emerge dalla relazione della Corte dei conti sul rendiconto generale dell’esercizio finanziario 2012 della P
rovincia autonoma di Bolzano, allegata alla parificazione dello stesso (delibera della Corte dei conti – sezioni riunite per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol 3/2013/PARI), sussiste un’arbitraria scissione tra «l’andamento del conto principale di tesoreria […] e del conto anticipazioni di cassa […] dall’1.1 al 30.12 2012. Manca, pertanto, il giorno di valuta del 31.12.2012 che viene, invece, esposto nell’estratto conto scalare del primo trimestre dell’anno successivo». Viene ricordato in quella sede che «il tesoriere provinciale (Cassa di Risparmio S.p.A.) ha comunicato nel corso dell’attività istruttoria che “[…] il saldo negativo a fine esercizio 2012 del conto principale della Provincia Autonoma di Bolzano […] ammontava a € 179.621.919,05 usufruendo quindi dell’anticipazione di cassa messa a disposizione del Tesoriere. Alla sera del 31.12.2012 […] il deficit di cassa è stato estinto emettendo il provvisorio di entrata n. 94008, di pari importo e con valuta 31.12.2012. Il 2 gennaio 2013 con provvisorio di uscita n. 1, con valuta 31.12.2012 l’operazione è stata ripristinata”».
In sostanza, l’anticipazione prevista dalla norma provinciale non ha carattere di rimedio alle temporanee difficoltà di cassa in cui possa versare il servizio di tesoreria, bensì di stabile operazione di prestito. L’assenza di qualsiasi limite temporale e finanziario alla restituzione delle anticipazioni assume anche una funzione non consentita di copertura della spesa, permettendo di disporre di risorse finanziarie di natura creditizia indipendentemente da ogni riscontro circa la correlazione delle stesse all’esistenza di entrate non ancora riscosse. È evidente come tale operazione, ampliando di fatto le possibilità di spesa consentite dalle risorse a disposizione, costituisce anche una lesione del principio dell’equilibrio del bilancio strettamente correlato alla “regola aurea” contenuta nell’art. 119, sesto comma, Cost.
5.– In definitiva, la disciplina delle anticipazioni di tesoreria, in quanto collegata alla perimetrazione della regola di cui all’art. 119, sesto comma, Cost., che a sua volta opera in funzione sinergica con i richiamati precetti contenuti negli artt. 81, 117, secondo comma, lettera l), e 117, terzo comma, Cost., non poteva essere determinata autonomamente dalla Provincia autonoma di Bolzano per i motivi precedentemente specificati. Inoltre, l’art. 10, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 18 del 2012, prevedendo – in assenza di qualsiasi riferimento conforme alla disciplina statale di settore – la possibilità di attivare anticipazioni di cassa senza limiti quantitativi, consentendo di ricorrere ad altri istituti di credito diversi dal tesoriere e stabilendo di allocare tali anticipazioni nelle partite di giro, risulta in contrasto con l’art. 119, sesto comma, Cost. e deve essere pertanto dichiarato costituzionalmente illegittimo.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 10, comma 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 2012, n. 18 (Approvazione del rendiconto generale della Provincia per l’esercizio finanziario 2011 e altre disposizioni).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2014.

Depositata in Cancelleria il 2 luglio 2014.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 2/7/2014 n.188 proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Mazzella

in tema di impianti minieolici

Tutela dell’ambiente – Rapporto Stato/Regioni – Art. 5, comma 23, della legge della Regione autonoma della Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale) – Previsione secondo la quale gli impianti eolici con potenza complessiva inferiore o uguale a 60 kW sono considerati minieolici e non sono assoggettati alle procedure di valutazione di impatto ambientale – Q.l.c. sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna – Lamentata violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s) Cost. – Illegittimità costituzionale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 5, comma 23, della legge della Regione autonoma della Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), nella parte in cui dispone che gli impianti eolici con potenza complessiva inferiore o uguale a 60 kW sono considerati minieolici e non sono assoggettati alle procedure di valutazione di impatto ambientale.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Franco GALLO Presidente

– Luigi MAZZELLA Giudice

– Gaetano SILVESTRI ”

– Sabino CASSESE ”

– Giuseppe TESAURO ”

– Paolo Maria NAPOLITANO ”

– Alessandro CRISCUOLO ”

– Paolo GROSSI ”

– Giorgio LATTANZI ”

– Aldo CAROSI ”

– Marta CARTABIA ”

– Sergio MATTARELLA ”

– Mario Rosario MORELLI ”

– Giancarlo CORAGGIO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 5, comma 23, della legge della Regione autonoma della Sardegna 7 agosto 2009 n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna nel procedimento vertente tra F.P. e il Comune di Sorso, con ordinanza del 4 ottobre 2012, iscritta al n. 297 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale, dell’anno 2013.

Udito nella camera di consiglio del 22 maggio 2013 il Giudice relatore Luigi Mazzella.

Ritenuto in fatto

Nel corso di un giudizio promosso da F.P. contro il Comune di Sorso, il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna ha sollevato, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 23, della legge della Regione autonoma della Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), nella parte in cui dispone che gli impianti eolici con potenza complessiva inferiore o uguale a 60 kW sono considerati minieolici e non sono assoggettati alle procedure di valutazione di impatto ambientale.

Il rimettente riferisce che la parte ricorrente ha impugnato i provvedimenti amministrativi di diniego definitivo all’istanza di autorizzazione paesaggistica e alla denuncia di inizio attività da essa presentate per la realizzazione di un impianto eolico di potenza pari a 50 kW. Tali provvedimenti erano stati motivati dall’amministrazione con riferimento alla necessità di assoggettare l’intervento richiesto alla procedura di valutazione di impianto ambientale ai sensi dell’art. 6 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) e della lettera c-bis) dell’Allegato III alla Parte II del medesimo decreto legislativo.

La parte privata, prosegue il giudice a quo, ritiene di aver diritto al rilascio delle autorizzazioni richieste in base al citato disposto dell’art. 5, comma 23, della legge reg. Sardegna n. 3 del 2009, nella parte in cui dispone che gli impianti eolici con potenza complessiva inferiore o uguale a 60 kW sono considerati minieolici e non sono assoggettati alle procedure di valutazione di impatto ambientale.

Ad avviso del rimettente, questa disposizione regionale vìola l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., perché è invasiva della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell’ambiente.

Il giudice a quo afferma anche che la norma sarda censurata si pone in contrasto con quanto stabilito dalla normativa statale. Infatti, l’art. 6, commi 5 e 6, lettera a), e la lettera c-bis) dell’Allegato III alla Parte II del d. lgs. n. 152 del 2006 assoggettano alla procedura di valutazione di impatto ambientale l’installazione di qualsiasi impianto eolico, senza che assuma rilievo la circostanza che trattasi impianto mini eolico di potenza pari a 50 kW.

Quanto alla rilevanza della questione, il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna deduce che, ai fini della definizione del giudizio principale, è decisivo stabilire se, nel caso di specie, l’intervento che la parte privata intende realizzare sia soggetto alla procedura di valutazione di impatto ambientale.

Considerato in diritto

1.– Il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna dubita, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 23, della legge della Regione autonoma della Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), nella parte in cui dispone che gli impianti eolici con potenza complessiva inferiore o uguale a 60 kW sono considerati minieolici e non sono assoggettati alle procedure di valutazione di impatto ambientale.

Ad avviso del rimettente, la norma regionale è invasiva della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, stante il contrasto con l’art. 6 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) e la lettera c-bis) dell’Allegato III alla Parte II del medesimo decreto legislativo, i quali impongono la procedura di valutazione di impatto ambientale per tutti gli impianti eolici, anche se di potenza inferiore ai limiti previsti dall’art. 5, comma 23, legge reg. Sardegna n. 3 del 2009.

2.– Successivamente alla pubblicazione dell’ordinanza di rimessione, l’art. 8 della legge della Regione autonoma della Sardegna 17 dicembre 2012, n. 25 (Disposizioni urgenti in materia di enti locali e settori diversi), ha aggiunto alla norma censurata un periodo in base al quale «Sia gli impianti inferiori ad 1 MW che quelli inferiori a 60 kW sono sottoposti a procedura di valutazione di impatto ambientale qualora rientranti nella fattispecie di cui all’allegato 3, lettera c-bis), della seconda parte del decreto legislativo n. 152 del 2006, e successive modifiche ed integrazioni».

Tale modifica non fa venir meno la necessità di esaminare il merito della questione, poiché il giudizio a quo ha ad oggetto l’impugnazione di provvedimenti amministrativi emanati sotto il vigore dell’originaria versione della disposizione legislativa regionale.

3.– La questione è fondata.

Come già affermato da questa Corte (sentenza n. 67 del 2011), il citato Allegato III alla Parte II del d.lgs. n. 152 del 2006 comprende nella lettera c-bis), senza alcuna esclusione “sotto soglia”, l’intera categoria degli «Impianti eolici per la produzione di energia elettrica, sulla terraferma, con procedimento nel quale è prevista la partecipazione obbligatoria del rappresentante del Ministero per i beni e le attività culturali». In conseguenza di ciò, la normativa statale prescrive inderogabilmente la procedura di valutazione d’impatto ambientale per tutti gli interventi, pur se inferiori ai limiti previsti a livello regionale.

Se, quindi, l’obbligo di sottoporre qualunque progetto alla procedura di VIA attiene al valore della tutela ambientale (sentenza n. 127 del 2010), la norma regionale impugnata, nel sottrarre a tale obbligo la tipologia degli impianti “sotto soglia”, è invasiva dell’ambito di competenza statale esclusiva di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.

Deve, dunque, essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 23, della legge della Regione autonoma della Sardegna n. 3 del 2009, nella parte in cui dispone che gli impianti eolici con potenza complessiva inferiore o uguale a 60 kW sono considerati minieolici e non sono assoggettati alle procedure di valutazione di impatto ambientale.

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 23, della legge della Regione autonoma della Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), nella parte in cui dispone che gli impianti eolici con potenza complessiva inferiore o uguale a 60 kW sono considerati minieolici e non sono assoggettati alle procedure di valutazione di impatto ambientale.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2013.

F.to:

Franco GALLO, Presidente

Luigi MAZZELLA, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 luglio 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 3/7/2013 n.188 proviene da Giustamm.

Va respinta l’istanza cautelare avverso la reiezione della domanda di istituzione di una rivendita speciale da aprirsi presso una stazione di servizio automobilistico, in quanto si discute di un mancato maggior introito patrimoniale per effetto dell’atto impugnato, si certat de lucro captando e non già de damno vitando, e non emerge quindi alcun profilo di irreparabilità del pregiudizio in tesi dedotto. (G.S.)

N. 00188/2011 REG.PROV.CAU.

N. 00001/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Gestione Europa Spa, rappresentato e difeso dagli avv. Lorenzo Acquarone, Alberto Marconi, con domicilio eletto presso Lorenzo Acquarone in Genova, via Corsica,21/18-20;

contro

Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato – Uff. Reg.Le della Liguria, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Dello, domiciliata per legge in Genova, v.le Brigate Partigiane 2;

nei confronti di

Emanuela Gaggero; Marco Patrone, rappresentato e difeso dagli avv. Livia Grazzini, Paolo Mellina Bares, con domicilio eletto presso Paolo Mellina Bares in Genova, via Cassa di Risparmio 4/11;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

PROVVEDIMENTO AVENTE AD OGGETTO REIEZIONE ISTANZA PER ISTITUZIONE DI UNA RIVENDITA SPECIALE DA APRIRSI C/O STAZIONE DI SERVIZIO AUTOMOBILISTICO

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato e di Ministero dell’Economia e delle Finanze e di Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato – Uff. Reg.Le della Liguria e di Marco Patrone;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2011 il dott. Enzo Di Sciascio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che la ricorrente, la quale, deducendo un mancato maggior introito patrimoniale per effetto dell’atto impugnato, certat de lucro captando e non già de damno vitando, e non evidenzia quindi alcun profilo di irreparabilità del pregiudizio in tesi dedotto;

ritenuto di non poter accedere alla domanda di decisione immediata della controversia con sentenza in forma semplificata, in quanto risulta allo stato intimato soltanto il titolare di una delle due rivendite viciniori e non quello dell’altra, pur essendo entrambi legittimati a contraddire, in quanto verrebbero pregiudicati dall’eventuale accoglimento del gravame;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda) respinge la domanda cautelare proposta.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2011 con l’intervento dei magistrati:

Enzo Di Sciascio, Presidente, Estensore

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/03/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Liguria – Genova – Sezione II – Ordinanza sospensiva – 4/3/2011 n.188 proviene da Giustamm.

Pres. Scanu, Est.Aru
E. s.p.a. (avv. Sartorio) c. Comune di Quartu Sant’Elena (avv. Melis Costa)

Inquinamento elettromagnetico – Termine ex art. 87 D.Lgs., n, 259/2003 – Decorrenza – Formazione del titolo abilitativo – D.I.A. o silenzio assenso

Il termine di cui all’art. 87, comma 9, del D.L.vo 1° agosto 2003 n. 259 decorre dalla presentazione della domanda corredata dal progetto (Cons. Stato, 24.9.2010 n. 7128). Secondo l’interpretazione costante della giurisprudenza, ai sensi della norma richiamata il titolo abilitativo per la realizzazione degli impianti di telefonia mobile si costituisce in forza di una D.I.A. ovvero di un silenzio-assenso, atteso che istanze e denunce di inizio di attività si intendono accolte qualora, entro novanta giorni dalla relativa domanda, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 53 del 2009, proposto da:

Ericsson Telecomunicazioni Spa, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Sartorio, con domicilio eletto in Cagliari presso lo studio dell’avv. Giovanna Francesca Dessi’, via Tiziano n. 11;

contro

il Comune di Quartu Sant’Elena, rappresentato e difeso dall’avv. Carlo Augusto Melis Costa, con domicilio eletto in Cagliari, piazza Giovanni XXIII n. 35;

lo Sportello Unico per le Attività Produttive del Comune Quartu S.E., in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;

la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente p.t., non costituita in giudizio;

l’Ufficio Tutela Paesaggio per le Province di Cagliari e Carbonia-Iglesias, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;

il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliata per legge in Cagliari, via Dante n. 23;

della nota prot. Gen. N. 57442 del 29/10/2008, con la quale il Dirigente del S.U.A.P. Cagliari 12 del Comune di Quartu Sant’Elena comunicava l’irricevibilità della D.I.A. presentata dalla ricorrente in data 4/6/2008, per installare, per conto di H3G, un impianto telefonico UMTS di pubblica utilità sul lastrico solare dell’immobile sito in via Nenni n. 33;

del provvedimento di diniego prot. 1043 del 31/10/2008;

della determina prot.1044 del 31/10/2008 di sospensione immediata dei lavori;

dell’ordinanza dirigenziale n. 514 del 30/10/2008, prot. 57582 del 30/10/2008;

del Regolamento comunale approvato con delibera C.C. n. 2 del 18/1/2006, con riferimento agli art t. 17 comma 3 e 19, nonché dell’art. 6 comma 2;

dell’art. 109 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Paesaggistico Regionale – Primo Ambito Omogeneo, approvato con deliberazione della Giunta Regionale n. 36/7 del 5/9/2006;

di ogni altro atto presupposto, inerente e conseguente..

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Quartu Sant’Elena e di Ministero Per i Beni e le Attività Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2011 il dott. Tito Aru e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in esame, notificato il 30 dicembre 2008 e depositato il successivo 16 gennaio, la società Ericsson Telecomunicazioni S.p.a. espone quanto segue.

Dopo aver acquisito, nell’edificio sito in Quartu Sant’Elena, via Pietro Nenni n. 33, la disponibilità di una porzione di lastrico solare stipulando apposito contratto di locazione con la proprietà, presentava, in data 4 giugno 2008, istanza per la realizzazione su di esso di un impianto di telefonia cellulare, consistente in una palina porta antenne da ubicare in adiacenza al torrino scale.

Non avendo ottenuto riscontro, e ritenendo perfezionato il rilascio del titolo autorizzatorio per silenzio assenso, in data 8 settembre 2008 comunicava l’inizio dei lavori di installazione del predetto impianto.

Sennonchè, nell’imminenza della conclusione dei lavori, in data 4 novembre 2008, la ricorrente riceveva la nota n. 57442 del 29 ottobre 2008 con la quale il Dirigente del SUAP di Cagliari 12 del Comune di Quartu comunicava l’irricevibilità dell’istanza per essere stata essa irritualmente presentata al Comune anziché al SUAP, nonchè per le carenze documentali nella stessa indicate.

A tale comunicazione seguiva il provvedimento di diniego n. 1043 del 31 ottobre 2008 reso dal Dirigente del Settore Pianificazione Urbanistica del Comune di Quartu, nel quale si formulava l’ulteriore rilievo che l’istanza era stata presentata prima dell’approvazione del piano triennale delle localizzazioni di cui al regolamento comunale approvato con delibera n. 2 del 18 gennaio 2006, e l’ordine di immediata sospensione dei lavori adottato in pari data dal medesimo dirigente.

Veniva quindi adottata l’ordinanza dirigenziale n. 514 del 30 ottobre 2008, con la quale veniva irrogata la sanzione pecuniaria di cui all’art. 14, comma 3. della legge regionale n. 23/1985.

I menzionati provvedimenti sono stati impugnati dalla società Ericsson Telecomunicazioni S.p.a. che ha proposto il ricorso in esame affidandolo ai seguenti motivi:

1) Violazione di legge – Violazione e mancata applicazione dell’art. 87 del D.Lgvo n. 259/2003 – Mancata applicazione degli artt. 7, 8 e 10 della legge 7 agosto 1990 n. 241 – Violazione e mancata applicazione dell’art. 1, comma 16 della legge regionale n. 3/2008 – Mancata comunicazione dell’inizio del procedimento – Violazione del giusto procedimento: in quanto ai sensi dell’art. 87, comma 9, del D.Lgvo n. 259/2003 sull’istanza presentata dalla Ericsson si sarebbe formato il silenzio assenso, con conseguente consolidamento del suo diritto alla realizzazione dell’impianto.

2) Violazione di legge – Violazione e mancata applicazione degli artt. 7, 8 e 10 della legge 7 agosto 1990 n. 241 – Mancata comunicazione dell’inizio del procedimento – Violazione del giusto procedimento – Violazione e falsa applicazione dell’art. 87 del D.Lgvo n. 259/2003 – Violazione dell’art. 41 Cost. – Incompetenza – Eccesso di potere – Mancanza dei presupposti – Difetto assoluto di motivazione: in quanto i provvedimenti impugnati andrebbero ad incidere sul titolo abilitativo già acquisito per silentium dalla ricorrente, con effetto di annullamento/revoca di esso, in assenza delle garanzie procedimentali previste dalla legge.

3) Violazione di legge – Violazione degli artt. 7, 8 e 10 della legge 7 agosto 1990 n. 241 – Violazione e mancata applicazione dell’art. 10 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241 – Eccesso di potere – Difetto assoluto di motivazione – Violazione e mancata applicazione del D.Lgvo n. 259/2003 – Violazione e mancata applicazione dell’art. 93 del D.Lgvo n. 259/2003 – Eccesso di potere – Erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto – Difetto assoluto di istruttoria: in quanto, in ogni caso, il provvedimento di diniego adottato dall’amministrazione non sarebbe stato preceduto dal preavviso di rigetto di cui all’art. 10 bis della legge n. 241/1990; sarebbero state inoltre violate le disposizioni volte a garantire la partecipazione della ricorrente al procedimento in questione;

4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 143 e dell’art. 146 del D.Lgvo n. 42/2004 – Mancata applicazione dell’art. 142, comma 2, lett. A) del D.Lgvo n. 42/2004 – Violazione e falsa applicazione delle NTA del PPR – Difetto di motivazione – Istruttoria erronea ed insufficiente – Travisamento dei presupposti in fatto e in diritto – Sviamento di potere – Illogicità manifesta – Eccesso di potere – Violazione del giusto procedimento: in quanto l’amministrazione comunale avrebbe errato nella collocazione topografica dell’opera in questione, che non ricadrebbe affatto in area sottoposta a vincolo zone umide costiere;

5) Violazione e falsa applicazione dell’art. 143 e dell’art. 146 del D.Lgvo n. 42/2004 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 48 e 49 del decreto del Presidente della Regione n. 82 del 7.9.2006 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 109 medesimo decreto – Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 – Difetto di motivazione – Istruttoria erronea ed insufficiente – Travisamento dei presupposti in fatto e in diritto – Sviamento di potere – Illogicità manifesta – Eccesso di potere – Violazione del giusto procedimento: in quanto l’intervento in questione ricadrebbe ad una distanza superiore a 100 mt. dalla stazione viale Colombo, compresa tra i c.d. beni identitari;

6) Violazione di legge – Violazione della legge 22.1.2001 n. 36 – Violazione del D.Lgvo n. 259/2003 – Violazione e falsa applicazione del DPCM n. 381 del 10 settembre 1998 – Violazione dell’art. 2 della legge 7 agosto 1990 n. 241 – Incompetenza assoluta – Violazione dei principi di semplificazione e non aggravamento del procedimento: in quanto, diversamente da quanto affermato dal comune, non sarebbe affatto prevista l’improcedibilità delle istanze presentate con riguardo a siti non inseriti in un programma non approvato a causa dell’inerzia dell’Ente;

7) Violazione di legge – Violazione dell’art. 10 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241 – Violazione e mancata applicazione dell’art. 87, comma 9, del D.Lgvo n. 259/2003 – Mancata applicazione degli artt. 7, 8 e 10 della legge 7 agosto 1990 n. 241 – Mancata comunicazione dell’inizio del procedimento – Violazione del giusto procedimento: in quanto il regolamento comunale richiamato sarebbe stato approvato unilateralmente dall’amministrazione comunale senza alcun coinvolgimento dei gestori ;

8) Violazione di legge – Violazione dell’art. 87 del D.Lgvo n. 259/2003 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 16, della legge reg. n. 3/2008 – Incompetenza – Violazione del giusto procedimento – Difetto assoluto di istruttoria – Travisamento dei presupposti in fatto e in diritto: con riferimento alla comunicazione dell’irricevibilità dell’istanza (nota n.57442 del 29.10.2008), anch’essa tardiva rispetto alla formazione del silenzio assenso. In ogni caso, nel Comune di Quartu S.Elena, l’Ufficio SUAP sarebbe stato istituito dopo la presentazione dell’istanza, avvenuta il 4 giugno 2009, e pure dopo la formazione del silenzio assenso, avvenuta 90 giorni dopo.

Concludeva quindi la ricorrente chiedendo, previa sospensiva, l’annullamento dei provvedimenti impugnati, con favore delle spese.

Per resistere al ricorso si è costituito il Comune di Quartu Sant’Elena che, con memorie scritte, ne ha chiesto il rigetto, vinte le spese.

Con ordinanza n. 89 del 5 marzo 2009 il Tribunale ha accolto l’istanza cautelare di sospensione del provvedimento impugnato.

Alla pubblica udienza del 19 gennaio 2011, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato con riguardo al primo motivo di censura.

L’art. 87, comma 9, del D.Lgvo 1° agosto 2003 n. 259 stabilisce, infatti, che le istanze di autorizzazione e le denunce di attività concernenti l’installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici e la modifica delle caratteristiche di emissione di questi ultimi e, in specie, l’installazione di torri, di tralicci, di impianti radio-trasmittenti, di ripetitori di servizi di comunicazione elettronica, di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche mobili GSM/UMTS, per reti di diffusione, distribuzione e contribuzione dedicate alla televisione digitale terrestre, per reti a radiofrequenza dedicate alle emergenze sanitarie ed alla protezione civile, nonché per reti radio a larga banda punto-multipunto nelle bande di frequenza all’uopo assegnate, nonché quelle relative alla modifica delle caratteristiche di emissione degli impianti già esistenti, si intendono accolte qualora, entro novanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, fatta eccezione per il dissenso di cui al comma 8, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego.

Tale termine, come precisato dalla giurisprudenza amministrativa, decorre dalla presentazione della domanda corredata dal progetto (Cons. Stato, 24.9.2010 n. 7128).

Orbene, secondo l’interpretazione costante della giurisprudenza, ai sensi della norma richiamata il titolo abilitativo per la realizzazione degli impianti di telefonia mobile si costituisce in forza di una d.i.a. ovvero di un silenzio-assenso, atteso che istanze e denunce di inizio di attività si intendono accolte qualora, entro novanta giorni dalla relativa domanda, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego.

Si tratta di una previsione coerente con la ratio sottesa all’intero codice delle Comunicazioni Elettroniche, desumibile dai criteri di delega contenuti nell’art. 41, l. n. 166 del 2002 e prima ancora nelle direttive comunitarie da recepire: previsione di procedure tempestive, non discriminatorie e trasparenti per la concessione del diritto di installazione di infrastrutture e ricorso alla condivisione delle strutture; riduzione dei termini per la conclusione dei procedimenti amministrativi, nonché regolazione uniforme dei medesimi procedimenti anche con riguardo a quelli relativi al rilascio di autorizzazioni per l’installazione delle infrastrutture di reti mobili, in conformità ai principi di cui alla l. 7 agosto 1990 n. 241 (art. 41 comma 2, n. 3 e 4, l. n. 166 del 2002) (così, ex multis, Tar Campania, Napoli, Sez. VII, 5 agosto 2009, n. 4712).

Nel caso di specie l’avvenuta formazione del titolo abilitativo, per il decorso del termine di legge, determina dunque l’illegittimità, per violazione dell’art. 87 evocato, del successivo atto di diniego n. 1043 del 31.10.2008, e della contestuale inibitoria dell’avvio dei lavori n. 1044 del 31.10.2008, in quanto tardivamente resi, dopo quasi due mesi dallo spirare del termine di legge (2.9.2008), secondo forme procedimentali e sostanziali in alcun modo assimilabili al modulo amministrativo del procedimento di secondo grado.

Restano infatti disattese le argomentazioni difensive del Comune di Quartu Sant’Elena, secondo il quale:

non si sarebbe formato il silenzio assenso sull’istanza della ricorrente in quanto, per tali impianti, l’autorizzazione edilizia sarebbe comunque subordinata alla preventiva approvazione dei piani di localizzazione da parte del Consiglio comunale;

l’istanza andava proposta, secondo la modulistica unificata regionale, direttamente al SUAP e non ad altri uffici comunali;

l’area su cui insistono le opere risulta sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi del DPRS n. 82 del 7.9.2006;

l’intervento ricadrebbe a distanza inferiore a 100 mt dal bene identitario stazione di Viale Colombo – cod. 4182.

L’argomento di cui al punto a) non può che essere disatteso, rilevandosi che, anche alla luce delle disposizioni del codice delle comunicazioni in materia di semplificazione e accelerazione dei procedimenti in materia di installazione di impianti, l’Amministrazione non può addurre la propria ingiustificata inerzia nell’adozione dell’atto pianificatorio a fondamento della sostanziale paralisi della copertura del segnale telefonico di pubblica utilità che ne deriverebbe nel territorio comunale.

In ogni caso, sul punto, non è superfluo ricordare che con determina dirigenziale n. 1906 del 21 luglio 2009, adottata nelle more del giudizio, il Comune di Quartu S.Elena ha approvato il piano triennale di localizzazione 2009/2011 degli impianti di trasmissione per la telefonia mobile proposto dai diversi gestori, che al punto 9) indica il sito oggetto del ricorso, in via Nenni, tra quelli idonei all’installazione dell’impianto.

Anche il rilievo di cui al punto b) è privo di pregio.

E’ ben vero che ai sensi della legge regionale n. 3/2008, e della conseguente circolare applicativa, in materia di impianti produttivi le istanze devono essere presentate con l’apposita modulistica agli uffici SUAP competenti per territorio, ma risulta dalle difese della ricorrente, cui la difesa comunale nulla oppone al fine di documentarne l’infondatezza, che l’istanza del 4 giugno 2008 è stata presentata quando l’ufficio SUAP del Comune di Quartu S.Elena non era stato ancora attivato, e che lo stesso è divenuto operativo dal 15 settembre 2008, addirittura in data successiva a quella di formazione del silenzio assenso.

Di qui la correttezza della presentazione dell’istanza della società Ericsson all’ufficio comunale all’epoca competente.

Con l’argomento di cui al punto c) la difesa dell’amministrazione comunale sostiene che il silenzio-assenso non si sarebbe formato perché l’istanza della ricorrente avrebbe riguardato un sito sottoposto a vincolo paesaggistico.

Anche tale argomento non trova riscontro in atti.

A fronte delle apodittiche affermazioni della difesa comunale, la ricorrente ha depositato esaustiva relazione tecnica di verifica dei vincoli relativa al sito per cui è causa, a firma dell’ing. Angelo Frongia, da cui risulta che l’intervento proposto dalla società ERICSSON non necessita di verifica di compatibilità paesaggistica ai sensi del piano paesaggistico regionale.

Infine, in relazione al punto d), anche a seguito delle discordanze emerse, in punto di fatto, nel corso del giudizio, la ricorrente ha depositato il 3 marzo 2009 una relazione tecnica integrativa (anch’essa a firma dell’ing. Frongia), corredata dalla nota del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, dalla quale risulta l’esatta collocazione della stazione di Viale Colombo, rispetto alla quale non si pongono ragioni di incompatibilità con l’intervento proposto dalla ricorrente.

In conclusione, quindi, in accoglimento dell’anzidetta censura, gli atti impugnati si rivelano illegittimi e vanno annullati, restando assorbita ogni ulteriore doglianza.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune di Quartu Sant’Elena al pagamento in favore della ricorrente delle spese del giudizio, che liquida in euro 2000,00 (duemila//00), oltre IVA, CPA e rimborso del contributo unificato se assolto, compensandole nei confronti delle altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Scano, Presidente

Marco Lensi, Consigliere

Tito Aru, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/03/2011

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione II – Sentenza – 3/3/2011 n.188 proviene da Giustamm.

M. Nicolosi Pres. B. Massari Est.
G. Picchianti (Avv. N. Gagliano) contro il Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti, Direzione Gen. Motorizzazione Civile e dei Trasporti e
l’Ufficio Provinciale Motorizzazione Civile di Grosseto (Avvocatura dello
Stato)

in tema di istruttoria e motivazione del giudizio della Commissione medica per l’idoneità alla guida

Circolazione stradale – Idoneità guida – Non ogni affezione del sistema nervoso rende di per sé chi ne è portatore inidoneo – Commissione medica – Giudizio – Motivazione circa lo stato della malattia e gli eventuali riflessi sulla funzionalità degli arti alla guida – Necessità

Non ogni affezione del sistema nervoso rende, di per sé, chi ne è portatore inidoneo ad essere abilitato alla guida essendo comunque necessario che la Commissione medica esprima le ragioni poste alla base del giudizio di inidoneità motivando in concreto lo stato della malattia e gli eventuali riflessi sulla funzionalità degli arti alla guida. In mancanza di tali specificazioni il giudizio pronunciato dalla Commissione medica si palesa viziato per difetto di motivazione e di istruttoria. (fattispecie in cui il giudizio è stato ritenuto illegittimo in quanto al di là del generico riferimento alla tetraparesi spastica da cui il ricorrente era affetto, non è stata espressa alcuna ulteriore valutazione)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 49 del 2008, proposto da:
Picchianti Gianfranco, rappresentato e difeso dall’avv. Nicoletta Gagliano, con domicilio eletto presso Nicoletta Gagliano in Firenze, via Ippolito Nievo n. 13;

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Direzione Gen. Motorizzazione Civile e dei Trasporti, in persona del Ministro p.t., Ufficio Provinciale Motorizzazione Civile di Grosseto, in persona del direttore p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura distr.le dello Stato di Firenze, domiciliataria per legge;

della decisione n. 119 RG/GM del 24.10.2007, comunicata con raccomandata 24.10.2007 prot. n. 97947 pervenuta il 30.10.2007, a firma del Direttore della Direzione Generale della Motorizzazione presso il Ministero dei Trasporti, con la quale l’Amministrazione ha respinto il ricorso gerarchico proposto in data 04.04.2007 dal ricorrente avverso il giudizio espresso dalla Commissione Medica Locale di Grosseto in data 22.03.2007, con il quale è stata dichiarata la temporanea inidoneità psicofisica del ricorrente alla guida di veicoli a motore;

nonché, per quanto occorrer possa, di detto giudizio e di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ed in particolare del provvedimento prot. n. 59/07 con il quale il Direttore dell’Ufficio Provinciale di Grosseto della Motorizzazione, vista la nota 26.03.2007 con cui la Commissione Medica locale di Grosseto ha comunicato che il ricorrente è stato giudicato temporaneamente non idoneo a condurre veicoli a motore, ha sospeso “la patente di guida n. GR 501236 3 W categoria BS rilasciata in data 08.04.1997 dalla Prefettura/dall’Ufficio Provinciale della M.C.T.C. di Grosseto ….. fin quando l’interessato non produca certificazione della commissione medica locale attestante il recupero dei prescritti requisiti psichici e fisici.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Direzione Gen. Motorizzazione Civile e dei Trasporti;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ufficio Provinciale Motorizzazione Civile di Grosseto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2010 il dott. Bernardo Massari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Espone il ricorrente di essere stato dichiarato invalido civile al 100% a seguito di trauma conseguente ad un incidente stradale occorsogli nel maggio del 1990, per effetto del quale riportava esiti di paresi all’arto inferiore sinistro.

La Commissione medica per l’accertamento dell’invalidità civile presso la Usl “Colline dell’Albegna”, sottoponendolo a visita ai fini del riconoscimento di detta invalidità, lo riscontrava affetto da tetraparesi spastica post-traumatica, con diritto all’indennità di accompagnamento a decorrere dal 27 luglio 1992.

Ciò nonostante, in data 9 aprile 1997 e 4 aprile 2002 il deducente otteneva per ben due volte il rinnovo della patente speciale di categoria B, con l’unica prescrizione consistente nell’uso di specchietti retrovisori su entrambi i lati del veicolo.

Ai fini del rinnovo del titolo abilitativo, in scadenza il 18 marzo 2007, il ricorrente veniva sottoposto a visita da parte della Commissione medica locale di Grosseto che lo giudicava “attualmente non idoneo per la patente di guida speciale di categoria B“.

Avverso detto giudizio il signor Picchianti presentava ricorso gerarchico al Ministero dei trasporti chiedendo di essere sottoposto a nuovo accertamento medico ed allegando relazione medico-legale del 26 marzo 2007 attestante la sua potenziale idoneità alla guida di veicoli a motore, nonché certificazione dell’azienda USL di Grosseto in ordine all’assenza di disturbi riferibili alla sfera cognitiva.

In data 13 agosto 2007 il ricorrente veniva sottoposto ad accertamento medico presso l’Unità sanitaria territoriale di Pisa, Divisione sanitaria di Ferrovie dello Stato s.p.a. che esprimeva nuovamente un giudizio di non idoneità per alcuna patente di guida riconoscendolo affetto da “tetraparesi spastica con prevalenza SN e marcati disturbi della deambulazione“.

Con decreto del 24 ottobre 2007 il Ministero delle infrastrutture dei trasporti, visto il giudizio di cui sopra, decretava il rigetto del ricorso gerarchico.

Contro tale atto ricorre il sig. Picchianti chiedendone l’annullamento, previa sospensione con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono:

1. Violazione di legge con riferimento all’art. 119, comma 5, del d.lgs. n. 285/1992. Eccesso di potere per il logicità, difetto di istruttorie e contraddittorietà.

2. Violazione di legge con riferimento all’art. 119, commi 1 e 8, del d.lgs. n. 285/1992, in relazione agli artt. 319, 321, 322 e 327 del d.p.r. 16 dicembre 1992, n. 495. Erronea applicazione dell’articolo 320 del d.p.r. n. 495/92. Eccesso di potere per carenza di motivazione, il logicità, difetto di istruttorie e contraddittorietà.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata opponendosi all’accoglimento del gravame.

Con ordinanza n. 197 depositata il 14 febbraio 2008 veniva accolta la domanda incidentale di sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato.

Alla pubblica udienza del 21 gennaio 2010 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

Con il ricorso in esame viene impugnato il decreto, in epigrafe precisato, con cui il Direttore della Direzione Generale della Motorizzazione civile presso il Ministero dei Trasporti ha respinto il ricorso gerarchico proposto dal ricorrente avverso il giudizio espresso dalla Commissione medica locale di Grosseto in data 22.03.2007, con il quale è stata dichiarata la temporanea inidoneità psicofisica del ricorrente alla guida di veicoli a motore.

Viene contestato, altresì, il provvedimento con il quale il Direttore dell’Ufficio provinciale della Motorizzazione civile di Grosseto ha sospeso la patente di rilasciata in data 08.04.1997 al ricorrente fin quando l’interessato non produca certificazione della commissione medica locale attestante il recupero dei prescritti requisiti psichici e fisici.

È infondato il primo motivo con cui il ricorrente lamenta che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti abbia deciso il ricorso gerarchico proposto dall’interessato senza avvalersi del parere della Commissione medica centrale.

Invero, nel suo testo originario, l’art. 119, comma 5, del Codice della strada stabiliva che “Avverso il giudizio delle commissioni di cui al comma 4 è ammesso ricorso entro trenta giorni al Ministro dei trasporti. Questi decide, sentita la commissione medica centrale istituita presso il Ministero dei trasporti”.

Va tuttavia rilevato che, con l’art. 8 della l. 28 novembre 2005 n.246, la norma in questione è stata riformulata eliminando ogni riferimento a tale commissione e disponendo che “Avverso il giudizio delle commissioni di cui al comma 4 è ammesso ricorso entro trenta giorni al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Questi decide avvalendosi di accertamenti demandati agli organi sanitari periferici della Società rete ferroviaria italiana Spa“.

Merita, invece condivisione quanto dedotto con il secondo motivo con cui il ricorrente censura sotto il profilo del difetto di motivazione e di istruttoria, oltre che per contraddittorietà, il giudizio espresso dall’organo tecnico deputato ad emettere parere in merito all’idoneità psicofisica alla guida di veicoli a motore, in relazione a quanto prescritto in merito al possesso dei requisiti dalle norme del Codice della strada sopra rubricate.

L’art. 119 del Nuovo Codice della strada, approvato con il d.lgs. n. 285/92, stabilisce, al primo comma, che la patente di guida non può essere rilasciata “a chi sia affetto da malattia fisica o psichica, deficienza organica o minorazione psichica, anatomica o funzionale tale da impedire di condurre con sicurezza veicoli a motore“.

A tal fine, la disposizione citata affida alle commissioni mediche locali l’accertamento dei requisiti fisici e psichici necessari per la conduzione dei veicoli a motore e, in caso di giudizio negativo, prevede la facoltà per l’interessato, proponendo ricorso gerarchico, di essere sottoposto a nuova visita presso una Commissione costituita a livello centrale.

Nel caso di specie, anche in sede di nuova visita medica, il giudizio negativo è stato confermato risultando l’interessato affetto da “tetraparesi spastica con prevalenza SN e marcati disturbi della deambulazione“.

Ciò posto, con riferimento ai giudizi resi dalle predette Commissioni mediche, giova ricordare che costituisce consolidato principio giurisprudenziale, da cui non vi è motivo per discostarsi, quello secondo cui il giudizio medico – legale come quello in esame si fonda su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico – discrezionale che, in quanto tali, sono sottratti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvi i casi in cui si ravvisi irragionevolezza manifesta o palese travisamento dei fatti (Cons. Stato, sez. IV, 16 marzo 2004, n. 1341; id., 10 luglio 2001, n. 3822), ovvero quando non sia stata presa in considerazione la sussistenza di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione medica finale (Cons. Stato, sez. VI, 6 maggio 2002, n. 2483).

L’art. 319 del Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada, in tema di “requisiti fisici e psichici per il conseguimento, la revisione e la conferma di validità della patente di guida” dispone a tal fine che “…occorre che il richiedente, all’accertamento sanitario praticato con i comuni esami clinici e con gli accertamenti specialistici ritenuti necessari, non risulti affetto da malattia fisica o psichica, deficienza organica o minorazione psichica, anatomica o funzionale, tale da impedire di condurre con sicurezza i tipi di veicoli alla guida dei quali la patente abilita.

I medici di cui all’articolo 119, comma 2, del codice, nel rilasciare il certificato d’idoneità alla guida, dovranno tenere in particolare considerazione le affezioni morbose di cui all’articolo 320.

Quando dalle constatazioni obiettive, o dai risultati della visita psicologica di cui all’articolo 119, comma 9, del codice, e dalle altre indagini cliniche e di laboratorio ritenute indispensabili, si evidenzino malattie fisiche o psichiche o deficienze organiche o minorazioni anatomiche o funzionali di cui agli articoli 320, 321, 322 e 323, il medico può rilasciare il certificato di idoneità solo quando accerti e dichiari che esse non possono comunque pregiudicare la sicurezza nella guida di quei tipi di veicoli ai quali la patente abilita”.

A sua volta, l’art. 320 precisa che “Le malattie ed affezioni riportate nell’appendice II al presente titolo, con le specificazioni per ognuna di esse indicate nell’appendice medesima, escludono la possibilità di rilascio del certificato di idoneità alla guida”.

L’appendice II all’Allegato 22, per quanto di interesse ai fini della presente controversia, precisa che “Le malattie ed affezioni che escludono la possibilità di rilascio del certificato di idoneità alla guida sono quelle sottoindicate:…D. Malattie del sistema nervoso. La patente di guida non deve essere né rilasciata né confermata a candidati o conducenti colpiti da:…c) postumi invalidanti di traumatismi del sistema nervoso centrale o periferico.

A giudizio della commissione medica locale e con sua espressa certificazione, nei casi a), b) e c) sopracitati, a seguito dell’esito della visita specialistica presso strutture pubbliche, ove ritenuta necessaria, può essere rilasciata o confermata la patente di guida a condizione che dette malattie non siano in stato avanzato e che la funzione degli arti sia buona, per cui non venga pregiudicata la sicurezza della guida. In tali casi gli interessati devono mostrare di essere capaci di usare i comandi del veicolo appartenente alla categoria per la quale si richiede il rilascio della patente, in condizioni di sicurezza…”.

Come è palese dalla lettura della norma appena riportata, non ogni affezione del sistema nervoso rende, di per sé, chi ne è portatore inidoneo ad essere abilitato alla guida.

Orbene, nel caso di specie il giudizio pronunciato dalla Commissione medica si palesa viziato per difetto di motivazione e di istruttoria.

Infatti, posto che, per l’ipotesi di un giudizio di idoneità, la legge richiede la “condizione che dette malattie non siano in stato avanzato e che la funzione degli arti sia buona”, al di là del generico riferimento alla tetraparesi spastica da cui il ricorrente è affetto, non viene espressa alcuna valutazione in ordine a tali profili, tenuto conto anche della consulenza tecnica di parte prodotta dall’interessato da cui risulta che il medesimo possiede “una buona autonomia deambulatoria, compatibilmente con l’uso di un appoggio”, una “conservata motilità delle estremità degli arti superiori ed inferiori” e “la rigidità del rachide cervicale non inficia l’angolo di visuale”, concludendo per l’idoneità del soggetto all’uso di veicoli a motore.

Pur considerando che la valutazione proveniente dalla parte non può sostituirsi a quella dell’organo chiamato dalla legge a compiere tale stima, la circostanza appare rilevante ove si consideri che, per oltre dieci anni, il ricorrente ha conseguito un giudizio positivo in merito all’idoneità in parola.

E’ dunque, evidente, ad avviso del Collegio, che l’Amministrazione sia tenuta ad approfondire l’indagine medico legale, esplicitando adeguatamente le ragioni per le quali un ipotizzabile sopravvenuto peggioramento delle condizioni di salute dell’interessato possa condurre ad un giudizio di inidoneità alla guida di veicoli a motore, anche eventualmente modificati per consentirne la conduzione in condizioni di sicurezza.

Per le considerazioni che precedono il ricorso deve pertanto essere accolto conseguendone l’annullamento dell’atto impugnato.

Condanna la parte soccombente al pagamento delle spese di giudizio come da liquidazione fattane in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione 2^, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.

Condanna l’Amministrazione resistente al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in € 2.000,00 (duemila/00), oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Bernardo Massari, Consigliere, Estensore

Pierpaolo Grauso, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/02/2010

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 5/2/2010 n.188 proviene da Giustamm.

Pres. C. Varrone – Est. F. Taormina
Consip S.p.A. (Avv. A. Clarizia) c/ Energy Service S.r.l. (Avv.ti P. Adami e S. Bozzi)

sulla legittimità del controllo sulle condizioni del rapporto tra offerente e fornitore in sede di verifica dell’anomalia e sull’irrilevanza del rifiuto del fornitore di depositare la documentazione richiesta ai fini dell’esclusione dell’offerente

1. Contratti della P.A. – Gara – Offerta – Anomalia – Verifica – Condizioni rapporto offerente e fornitori – Controllo – Legittimità.

2. Contratti della P.A. – Gara – Anomalia – Verifica – Condizioni rapporto offerente e fornitori – Deposito documentazione – Inadempimento – Rifiuto fornitore – Esclusione – Legittimità – Ragioni.

1. E’ legittimo, in sede di verifica dell’anomalia, il controllo svolto dall’amministrazione sui rapporti a monte e sulle condizioni dei fornitori di parte offerente, anche con riferimento all’approvigionamento dei beni da parte di questi ultimi, in quanto rispondente alla ratio, cui è preordinato il meccanismo di verifica della offerta anomala, della piena affidabilità della proposta contrattuale.

2. Non è rilevante, ai fini delle delibazioni del seggio di gara, la circostanza che l’inadempimento all’invito di depositare la richiesta documentazione dipenda dal rifiuto del proprio fornitore di depositare la documentazione, in quanto l’onere di conformarsi alle prescrizioni del seggio di gara, discendente dalla qualità di offerente non è traslabile sul proprio fornitore, né costituisce clausola di esonero dalle sanzioni espulsive la circostanza che quest’ultimo si sia rifiutato di ostendere la richiesta documentazione, rimanendo tale circostanza in un’alveo strettamente privatistico afferente ai rapporti intercorrenti tra le parti private contraenti ed alle eventuali contestazioni che l’offerente, in sede civilistica, vorrà eventualmente muovere all’operato del fornitore, causalmente ricollegabile alla sanzione espulsiva subita.

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 3799 del 2009, proposto da:

Consip Spa, rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

Energy Service Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Pietro Adami, Silvio Bozzi, con domicilio eletto presso & Associati Studio Legale Recchia in Roma, corso Trieste, 88;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 23 bis comma sesto della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, introdotto dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2009 il Consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti gli avvocati Clarizia e Bozzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con la sentenza censurata in revocazione la Sezione ha accolto l’appello proposto dalla soc. Energy Service S.r.l per l’annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Roma, n. 3180 del 2008, depositata in data 15 aprile 2008, con cui è stato respinto il ricorso iscritto al n. 10085 del 2007.

La vicenda processuale può essere sintetizzata nei seguenti termini: la soc. Energy Service s.r.l aveva partecipato alla gara di appalto indetta dalla Consip S.p.A. avente ad oggetto la stipula di una convenzione per la fornitura del servizio di energia e dei servizi connessi in favore delle Pubbliche Amministrazioni, anche ai sensi dell’art. 1 del d.P.R. 26 agosto 1993, n. 412; aveva presentato offerte in relazione ai lotti numm. 1, 2, 3, 4, 7 ed 8 e tutte le offerte presentate erano risultate essere quelle economicamente più vantaggiose.

Con nota in data 27 ottobre 2006, la Commissione di gara aveva rilevato il carattere anomalmente basso delle offerte presentate dalla società predetta (comma 4 dell’art. 19, d.lgs. 24 luglio 1992, n. 358) e aveva chiesto puntuali giustificazioni in ordine agli elementi costitutivi dell’offerta economica.

In particolare, la Commissione aveva richiesto alla Energy Service di produrre giustificazioni (e la relativa documentazione a supporto, ivi compresi i contratti con i propri fornitori) in relazione ai costi di approvvigionamento del gasolio tradizionale e del gasolio ecologico.

Dopo una fitta corrispondenza, e dopo che la soc. Energy Service s.r.l aveva provveduto a chiarire che le “riduzioni di costo” discendevano dalle favorevoli condizioni di acquisto dei combustibili da parte dei propri fornitori (in specie: da parte della soc. Petrolvilla & Bortolotti S.p.A., nonché da parte della soc. Trentino Energia S.r.l.), la Commissione riteneva di chiedere chiarimenti anche con riferimento a tali aspetti (elementi di ulteriore e maggiore dettaglio in relazione alle condizioni di fornitura dei combustibili da parte delle due richiamate società).

Con successiva nota in data 21 dicembre 2006, l’ odierna intimata in revocazione aveva riscontrato in modo parziale le richieste della Commissione di gara, significando – tuttavia – che un integrale riscontro alle richieste formulate esulava dalla propria disponibilità, postulando che i propri fornitori acconsentissero all’integrale divulgazione dei dati relativi alle proprie relazioni commerciali con soggetti ‘quarti’, anche sui mercati internazionali (e che le controparti contrattuali dei propri fornitori acconsentissero a propria volta a tale divulgazione).

Si richiedeva quindi un pronunciamento dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Venivano in proposito resi due distinti pareri; con il secondo di essi, l’Autorità sposava una tesi maggiormente coincidente con quella dell’amministrazione aggiudicatrice: la disciplina applicabile al caso di specie (in particolare: art. 19 del d.lgs. 358 del 1992) imponeva che, in sede di valutazione delle giustificazioni relative ad offerte anomale, l’Amministrazione fosse posta in grado di formulare il proprio giudizio involgendo in modo effettivo ed a largo spettro ogni elemento dell’offerta.

In particolare, nell’esame relativo al se l’offerta formulata abbia potuto giovarsi di condizioni particolarmente favorevoli, graverebbe sul privato l’onere di fornire ogni prova al riguardo, senza tendenziali limitazioni relative alla struttura dei costi dei propri fornitori e non risultando ammissibili giustificazioni basate sull’argomento della rinuncia all’utile o su un utile estremamente esiguo.

Con nota in data 10 maggio 2007, la Commissione rivolgeva alla Energy Service un’ulteriore richiesta di chiarimenti (prendendo al contempo atto della rinuncia da parte di questa alle offerte relative ai lotti numeri 1, 7 ed 8).

Nell’occasione, la Commissione rappresentava che gli atti e le informazioni inviate non risultassero ancora sufficienti a concludere in modo favorevole l’analisi delle giustificazioni relative all’offerta di gara e che a tal fine restava necessario acquisire i contratti di approvvigionamento conclusi dalla soc. Petrolvilla & Bortolotti con i propri fornitori.

Con ulteriore nota di riscontro in data 16 maggio 2007, la Energy Service aveva riferito che il proprio fornitore non si era dichiarato disposto a trasmettere i dati relativi alle proprie fonti di approvvigionamento con fornitori esteri, in tal modo ponendo la società offerente nell’impossibilità di fornire i dati medesimi.

Nell’occasione, essa aveva sottolineato comunque che (anche a prescindere dal contenuto puntuale dei rapporti contrattuali intercorrenti fra soc. Petrolvilla & Bortolotti ed i propri fornitori), la circostanza non risultasse dirimente al fine di risolvere il dubbio circa la complessiva attendibilità economica dell’offerta.

Ed infatti, in considerazione dei rilevanti margini di utile che l’offerta formulata avrebbe garantito, l’offerente sarebbe stata comunque in grado di coprire in modo più che adeguato i propri costi anche laddove i carburanti acquisiti dalla soc. Petrolvilla & Bortolotti (i quali, oltretutto, non rappresentavano una quota preponderante sul totale della fornitura) fossero stati comperati a normali condizioni di mercato.

Con il provvedimento in data 26 luglio 2007 (adottato in conformità alla proposta della Commissione) la Consip comunicava di aver ritenuto non adeguate le giustificazioni fornite dalla soc. Energy Service e di averne conseguentemente disposto l’esclusione dalla gara di che trattasi.

Peraltro, la Consip aveva comunicato,di avere individuato comunque (‘ad abundantiam’, come è dato leggere nel testo del provvedimento) ulteriori elementi relativi alla struttura dei costi dell’offerta presentata dalla società predetta, i quali avrebbero comunque giustificato la sua esclusione dalla gara, con particolare riguardo:

a) all’ammontare incongruo dei costi della logistica;

b) alla ‘prova di forza’ relativa ai dati posti a supporto dell’offerta, svolta alla luce del d.lgs. 192 del 2005;

c) all’indagine relativa ai ‘gradi giorno’, determinati in base al d.P.R. 412 del 1993;

d) alle complessive ‘ore di riscaldamento’ necessarie per eseguire l’appalto,

e) all’utilizzo del gasolio ecologico, nonché

f) all’adeguatezza dei costi del personale necessario per svolgere correttamente la commessa;

La Energy Service era insorta impugnando la disposta esclusione. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio ha respinto l’impugnazione ritenendo che la determinazione assunta dalla Consip non avesse travalicato i limiti entro i quali può essere correttamente esercitato il giudizio relativo all’anomalia delle offerte (e non procedendo, in quanto superflua, alla verifica della correttezza degli ulteriori motivi di esclusione individuati dalla Consip).

La ricorrente in primo grado ha proposto appello avverso detta decisione del Tar, e la Sezione – con la decisione n. 1417/2009 avverso la quale è stato proposto il ricorso per revocazione- ha accolto l’appello censurando sia la determinazione espulsiva concernente la questione dei rapporti dell’offerente con i fornitori, che la determinazione concretatasi nella individuazione di autonome ragioni di esclusione sulla quale non si era pronunciato il Tar.

La Consip, originaria appellata rimasta soccombente, ha chiesto la revocazione della decisione in epigrafe, ai sensi dell’art. 395 n. 4 cpc, assumendo che la sentenza era fondata su due errori di fatto.

Il primo di essi, si è affermato nel ricorso per revocazione, sarebbe contenuto alla pag. 15 della richiamata decisione n. 1417/2009 laddove si rinviene l’affermazione che di seguito si riporta: “ non può in alcun modo condividersi il provvedimento impugnato in prime cure, laddove esso afferma (pag. 3) che “l’omessa produzione dei contratti è suscettibile di esclusione, in quanto l’espressa richiesta era stata formulata dall’assegnazione con assegnazione di un termine perentorio, pena in difetto, l’espressa sanzione dell’esclusione”.

Ciò perché, – si legge nella decisione medesima- “in assenza di una previsione della lex specialis la quale espressamente preveda una siffatta ipotesi di esclusione, essa non può essere introdotta motu proprio dalla Commissione, in tal modo annettendo un rilievo para-sanzionatorio alla mancata ottemperanza alla richiesta di fornire integrazioni istruttorie e documentali utili per il vaglio circa il carattere di anomalia dell’offerta.” Ad avviso della ricorrente in revocazione, il disposto di cui a pag 25, VI trattino del disciplinare (previsione, quest’ultima, mai impugnata), aveva espressamente attribuito al seggio di gara il potere di fissare un termine per la produzione da parte delle offerenti di integrazioni, precisazioni, e/o giustificazioni, sanzionando l’inottemperanza al termine fissato con la esclusione dell’offerta.

Ulteriore errore di fatto revocatorio riposava nella circostanza che la Sezione aveva dichiarato inammissibile la domanda risarcitoria proposta dalla soc. Energy Service omettendo di esaminare,prioritariamente,l’eccezione di difetto di interesse (a cagione della omessa impugnazione dei provvedimenti di aggiudicazione definitiva) sollevata dalla Consip medesima.

La intimata Energy Service ha depositato due articolate memorie chiedendo di dichiarare inammissibile o comunque respingere il gravame revocatorio.

Quanto al primo profilo, la sentenza si era espressa sul punto; la questione aveva costituito “punto controverso”, e pertanto il ricorso era palesemente inammissibile.

In ogni caso, la censura era anche palesemente infondata, posto che la clausola del disciplinare non legittimava la Commissione a richiedere singoli e specifici documenti (nel caso in esame i contratti di fornitori terzi) con comminatoria di termine perentorio assistito da sanzione espulsiva.

A monte, la decisione aveva chiarito (ed il punto in oggetto, n. 2.2.5 non era attinto dalla richiesta revocatoria) che l’operato dell’amministrazione era errato per non avere valutato la globalità dell’offerta: un eventuale accoglimento della richiesta di revocazione non avrebbe quindi prodotto alcun effetto conservativo degli (illegittimi) atti adottati dall’amministrazione.

Anche il secondo motivo di revocazione prospettato era inammissibile, in quanto la sentenza aveva implicitamente delibato sul punto in questione.

Con ulteriore memoria datata 6 ottobre 2009 la ricorrente in revocazione ha puntualizzato che le prescrizioni del disciplinare non erano state impugnate ed ha ribadito che permaneva, pieno, l’interesse ad ottenere il riconoscimento dell’errore di fatto in cui era incorso il Giudice d’appello: ininfluenti, a tal proposito, apparivano le affermazioni contenute al punto 2.2.5 della decisione.

In ultimo, sulla questione del petitum risarcitorio, emergeva per tabulas l’omessa decisione sulla eccezione di inammissibilità, ex art. 100 cpc, della domanda risarcitoria, in carenza di preventiva impugnazione dei provvedimenti di aggiudicazione.

All’adunanza camerale del 26.05.2009 fissata per l’esame della domanda di sospensione della esecutività della appellata decisione, con ordinanza n. 2621/2009 l’istanza cautelare è stata respinta tenuto conto della circostanza che “la domanda di sospensione cautelare non può essere esperita in sede di revocazione, non essendo prevista la relativa possibilità dalle norme che disciplinano la revocazione e considerato, peraltro che, ad una prima sommaria delibazione, il ricorso non appare fornito di adeguato fumus boni iuris”.

Alla pubblica udienza del 13 ottobre 2009 la causa è stata posta in decisione e la Sezione ha delibato in ordine al petitum rescindente accogliendo il 13 ottobre 2009 il ricorso per revocazione con la decisione n.7039/2009 e per l’effetto annullando l’impugnata decisione della Sezione n. 1417/2009; ha poi pronunziato interlocutoriamente ai fini della fase rescissoria, disponendo acquisirsi il fascicolo relativo all’appello e rinviando la trattazione del procedimento all’odierna udienza pubblica.

Sia l’appellante Energy Service SRL che Consip SPA in vista della odierna pubblica udienza del 15.12.2009 hanno depositato articolate memorie conclusionali insistendo nelle rispettive tesi ed argomentazioni.

DIRITTO

L’esito del segmento rescissorio della impugnazione appare in larga parte delineato da quanto si è già rappresentato nella statuizione rescindente, il cui iter motivazionale è da intendersi integralmente richiamato in questa sede.

L’appello proposto da Energy Service SRL avverso la decisione del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Roma, n. 3180 del 2008 deve essere pertanto respinto

Sintetizzando i termini della questione, va rammentato che il Tar del Lazio ha respinto l’impugnazione proposta dalla Energy avverso la propria esclusione sul rilievo che la mancata ottemperanza alla clausola del bando (giovandosi della quale l’amministrazione appaltante in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta richiese alla predetta concorrente la produzione dei contratti stipulati dai propri fornitori Petrolvilla & Bortolotti S.p.A. con i terzi) nel termine perentorio impostole dall’amministrazione integrasse giusta causa di esclusione della medesima dalla gara.

Il Tar ha respinto il ricorso avendo rilevato che la predetta clausola del disciplinare non era stata impugnata, ritenendo la pretesa dell’amministrazione conforme al tenore della clausola, ed irrobustendo l’iter motivazionale chiarendo che (si riporta di seguito uno stralcio dell’iter motivazionale della sentenza del Tar appellata) “deve ritenersi la legittimità dell’operato della Commissione giudicatrice nel caso di esame, che ha richiesto, al fine di valutare la congruità dei costi di approvvigionamento del gasolio, la documentazione per verificare le condizioni contrattuali praticate dai subfornitori.

In presenza, come risulta nel caso di specie, di un prezzo particolarmente basso dei prodotti, nel contratto di fornitura ciò può dipendere, se non si è in presenza di un produttore, esclusivamente dal prezzo e dalle altre condizioni di acquisto del prodotto stesso. Poiché l’Amministrazione deve valutare la complessiva affidabilità dell’offerta, è evidente che, per verificare se tali bassi prezzi siano effettivamente praticabili, anche nel successivo arco temporale della fornitura, può procedere all’analisi non solo del rapporto tra il fornitore ed il suo subfornitore, ma anche delle modalità di approvvigionamento di quest’ultimo sul mercato. E’ noto, infatti, che nei rapporti commerciali, nei quali un prodotto subisce più passaggi, le modificazioni contrattuali e le variazioni di prezzo si riverberano sui successivi acquirenti.

Inoltre, che il rapporto di subfornitura anche dei cd. subfornitori, abbia una rilevanza per l’ordinamento non può essere messo in dubbio, in relazione alla disciplina dell’art 4 della legge n.° 192 del 18-6-1998, che regola gli ulteriori contratti di fornitura dei subfornitori, anche se si tratta di disciplina relativa ai rapporti tra privati e con funzione di tutela dei subfornitori.

Nell’ambito dei contratti pubblici, vi è invece la particolare esigenza di tutela della Amministrazione. La funzione del giudizio di anomalia dell’offerta è quella di garantire un equilibrio tra la convenienza della p.a. ad affidare l’appalto al prezzo più basso e l’esigenza di evitarne l’esecuzione con un ribasso che si attesti al di là del ragionevole limite dettato dalle leggi di mercato (T.A.R. Lombardia Milano, sez. III, 18 gennaio 2006 , n. 98; T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 21 aprile 2005 , n. 2982); in particolare il sub-procedimento di verifica dell’anomalia non tende a selezionare l’offerta che è più conveniente per la stazione appaltante; la ratio cui è preordinato l’indicato meccanismo di controllo consiste, invece, nell’assicurare la piena affidabilità della proposta contrattuale”.

L’impugnazione proposta dalla Energy avverso il decisum reiettivo di primo grado è stata accolta con la decisione oggetto di impugnazione per revocazione.

In sede rescindente la decisione d’appello è stata revocata.

Permane quindi il dovere di valutare il gravame proposto dalla Energy avverso la già citata decisione del Tar del Lazio.

Esso non è fondato.

Ciò perché, il punto nodale della decisione riposa nel disposto di cui a pag 25, trattino VI dell’inimpugnato disciplinare di gara.

Ritiene il Collegio che esso avesse un significato univoco, coincidente con quello ravvisato dal Tar, e che – in disparte la omessa impugnazione del medesimo, che assume un rilievo troncante, sia con riguardo alla presunta incompatibilità con la disciplina comunitaria in materia di verifica dell’anomalia delle offerte che, sotto il profilo sistematico, con la disciplina italiana- prevedesse una sanzione espulsiva discendente dalla mancata ottemperanza ad un onere formale.

Ritiene in sostanza il Collegio – i punti in esame saranno di seguito oggetto di più approfondito esame- che, da un canto, la clausola del bando prevedesse una sanzione espulsiva a fronte dell’inottemperanza di una delle offerenti a produrre quanto richiestole dall’amministrazione appaltante in sede di verifica delle offerte sospettate di anomalia.

Sotto altro profilo che il dato letterale della clausola (“precisazioni e giustificazioni”)fosse ben atto a ricomprendere una richiesta “minor”, (sotto il profilo sia quantitativo che “qualitativo”), quale la richiesta di singoli documenti.

Infine, che la richiesta suddetta non fosse né illogica, né arbitraria (unico parametro valutativo cui deve restare ancorata la verifica giudiziale, a fronte della penetrante discrezionalità amministrativa sia in sede di valutazione dell’anomalia che, a fortiori, di scelta di quali “strumenti” di indagine e verifica avvalersi per dissipare i dubbi di anomalia dell’offerta).

Ciò premesso, deve riconoscersi che parte appellante ha abilmente impostato il ricorso in appello ricorrendo ad esempi-limite, volti ad affermare la inesattezza del modus procedendi dell’amministrazione (rectius: la inesigibilità del medesimo) e giungendo a dubitare della compatibilità del medesimo con i principi comunitari.

Secondo tale argomentare, infatti, non sarebbe consentito all’Amministrazione di procedere ad un esame relativo ai rapporti contrattuali fra l’offerente ed i propri fornitori, o addirittura (e – per così dire – più ‘a monte’) ad un esame relativo alle modalità di approvvigionamento dei fornitori sul mercato.

Un siffatto, penetrante vaglio eccederebbe i limiti di quanto correttamente esercitabile nell’ambito di un’attività connotata dalla spendita di discrezionalità tecnica non risultando necessario ad acquisire gli elementi necessari onde scrutinare la piena affidabilità della proposta contrattuale.

Tale modus procedendi, peraltro, secondo l’appellante, potrebbe prolungarsi ad infinitum, e sarebbe comunque errato posto che non ci si troverebbe al cospetto di un subappaltatore, coinvolto nella esecuzione del contratto, ma di un (mero) fornitore.

Anche tale angolo prospettico non offre ad avviso del Collegio margini di positiva valutazione: e ciò non soltanto per la (pur doverosamente valutabile) positiva adesione (sia pure dopo una prima risposta “problematica”) che all’operato dell’amministrazione è stata fornita dalla interpellata Autorità di Vigilanza (delib. 122/2007).

E neppure unicamente per il principio per cui la discrezionalità tecnica che assiste il seggio di gara in materia di valutazione dell’anomalia dell’offerta (si veda, tra le tante, Consiglio Stato , sez. IV, 05 agosto 2005, n. 4196) deve a fortiori considerarsi sussistente (o addirittura rafforzato) in tema di delibazioni in ordine alla tipologia delle “indagini” da svolgere, od individuazione di quali documenti acquisire al fine di verificare la congruenza dell’offerta, salve le ipotesi di manifesta abnormità, ovvero di distonia con l’oggetto del contratto (queste sì sindacabili dal Giudice, ma oggettivamente non ricorrenti nel caso di specie).

Neppure decisiva deve ritenersi la circostanza che, in concreto, la “fornitrice” Petrolvilla & Bortolotti S.p.A era la controllante della odierna appellante ( circostanza non mai evidenziata nel ricorso in appello, dedotta dalla contro interessata, e non contestata dall’appellante principale), di guisa che appare arduo ipotizzare un regime di “separatezza societaria” tale da legittimare un interesse di quest’ultima a non fornire all’amministrazione i dati richiesti.

Anche volendo considerare secondari i superiori elementi, e ricorrere agli ordinari principi civilistici, pur a più riprese invocati dall’appellante, la tesi da questa patrocinata non convince.

Il, punto dal quale occorre muovere, per successivamente scandagliare la predicabilità della tesi dell’appellante riposa nel costante orientamento civilistico secondo il quale

“A norma dell’art. 1381 c.c., per il quale colui che ha promesso l’obbligazione o il fatto di un terzo è tenuto a indennizzare l’altro contraente, se il terzo rifiuta di obbligarsi o non compie il fatto promesso, il mancato adempimento del terzo obbliga di per sè il promittente ad indennizzare il promissario, riversando sull’obbligato l’onere di allegare e provare fatti eventualmente escludenti la sua responsabilità.” (Cassazione civile , sez. lav., 21 settembre 1979, n. 4872).

Secondo gli ordinari canoni civilistici, pertanto, il contraente promissario è ben garantito dal promittente, nell’ipotesi in cui il terzo, la cui prestazione è stata dedotta in contratto, non l’adempia.

Secondo l’argomentare di parte appellante, tale principio, grosso modo, dovrebbe operare nel caso di specie: l’amministrazione negoziava (unicamente) con l’offerente Energy; Energy a propria volta, si serviva di merce consegnatagli da Petrolvilla & Bortolotti S.p.A; ne conseguirebbe che l’amministrazione era tenuta a disinteressarsi di tale rapporto, posto a monte dell’offerta di Energy (in quanto, è da ritenere, ben garantita, in ipotesi di inadempimento negoziale, dall’assunzione di responsabilità della propria contraente Energy, unica con la quale aveva intrattenuto rapporti: Petrolvilla & Bortolotti S.p.A neppure era subappaltatrice, ma soggetto terzo).

E’ vero invece il contrario.

Una tesi qual quella patrocinata dall’appellante non appare condivisibile in quanto in grado, ove portata alle estreme conseguenze sotto il profilo teorico, di scardinare la stessa legittimazione dell’amministrazione alla verifica dell’anomalia dell’offerta (non tenendo conto degli interessi pubblicistici che entrano in gioco, non certamente pienamente restaurabili mediante tutela risarcitoria, allorchè un contratto stipulato dall’amministrazione rimanga inadempiuto): non si vede infatti perché l’amministrazione dovrebbe onerarsi di una tale verifica, a fronte della garanzia generica risarcitoria incombente sul soggetto che con essa contratti.

Come è noto, invece, per evidenti fini di tutela del pubblico interesse, nel sistema vige il principio esattamente contrario: la “ratio” cui è preordinato il meccanismo di verifica della offerta anomala è la piena affidabilità della proposta contrattuale.”(Consiglio Stato , sez. V, 05 ottobre 2005, n. 5315).

Conseguenzialmente alla premessa, già in passato si è affermato che tale procedura possa “coinvolgere” la posizione dei fornitori, essendosi condivisibilmente affermato che “è corretta la valutazione operata dall’amministrazione sull’anomalia di una offerta formulata in una gara d’appalto, fondata sull’analisi dei prezzi unitari, sui preventivi dei fornitori, sull’indicazione dei tempi di esecuzione dei lavori in relazione a quelli ritenuti ordinariamente necessari. A tal fine l’amministrazione gode di potere discrezionale nel determinare su quali prezzi fondare il proprio giudizio di congruità per escludere l’anomalia.” (Consiglio Stato , sez. IV, 30 marzo 1998, n. 508).

La sequenza appare logica e condivisibile: ben può l’amministrazione, per verificare l’anomalia dell’offerta, indagare sui rapporti a monte e sulle condizioni dei fornitori di parte offerente, anche con riferimento all’approvvigionamento di beni da parte di questi ultimi.

Non ravvisandosi abnormità o illogicità nelle richieste della Commissione (ed avuto anche riguardo alla circostanza che la offerente odierna appellante contava su una fornitura da parte della Petrolvilla & Bortolotti S.p.A pari a più del 50% del prodotto offerto) residua l’inadempimento della appellante all’invito a depositare la richiesta documentazione: e detto adempimento era assistito da sanzione espulsiva.

Che poi il proprio inadempimento discendesse dal rifiuto del proprio fornitore a depositare la richiesta documentazione, è circostanza del tutto ininfluente ai fini delle delibazioni del seggio di gara.

Il proprio onere discendente dalla qualità di offerente conformatasi alle prescrizioni del seggio di gara non è certamente “traslabile” sul proprio fornitore; nè costituisce clausola di esonero dalle sanzioni espulsive discendenti dall’inottemperanza alla clausola del bando la circostanza che il proprio fornitore si sia rifiutato di ostendere la richiesta documentazione, rimanendo tale circostanza – questa sì- in un’alveo strettamente privatistico afferente ai rapporti intercorrenti tra le private contraenti ed alle eventuali contestazioni che l’appellante, in sede civilistica, vorrà eventualmente muovere all’operato della propria fornitrice, in quanto causalmente ricollegabile alla sanzione espulsiva subìta.

Quanto all’asserito vizio ex art. 112 cpc asseritamente attingente la decisione in esame (evidenziando che il Tar non ebbe a pronunciarsi sugli ulteriori motivi di gravame, volti a chiarire la non anomalia dell’offerta) all’evidenza il vizio non sussiste (ed anche nella presente decisione si ometterà l’esame dei medesimi) atteso che, rilevata la riconducibilità della sanzione espulsiva alla inottemperanza ad un obbligo formale ed affermata la sussistenza della inottemperanza medesima, non v’era né spazio né ragione di esaminare il merito della valutazione di anomalia (soltanto “ad abundantiam”, secondo il tenore letterale della impugnata nota, esposta dall’amministrazione).

In ultimo, e quanto alla (riproposta con memoria depositata il 9.12.2009) questione della non riconducibilità della terminologia “precisazioni e giustificazioni” contenuta nel disciplinare di gara alla richiesta di singola documentazione in realtà avanzata dalla stazione appaltante, ritiene il Collegio di potere aggiungere alcune considerazioni a quanto già esposto nella decisione rescindente: la richiesta di produzione documentale (minus, già sotto il profilo ontologico, in quanto non postulante analisi e valutazioni, rispetto alla previsione del bando ) è semmai procedura maggiormente garantista nei confronti delle offerenti; rientra a pieno titolo nel complessivo concetto di “giustificazione”; atteneva ad una porzione non irrilevante dell’offerta.

I timori paventati dall’appellante e relativi al possibile (in via ipotetica) proliferare ad infinitum di consimili richieste, semmai, dovrebbero investire fattispecie in cui l’amministrazione appaltante richieda genericamente ad una singola offerente prove valutative ed argomentazioni deduttive (queste sì difficilmente esaudibili, e suscettibili di non essere considerate esaustive): non già allorchè l’amministrazione richieda un singolo e specifico (o più singoli e specifici) documenti.

Ciò induce peraltro a ritenere non sussistente alcun dubbio di compatibilità della condotta dell’amministrazione, della inimpugnata previsione del bando, e della interpretazione che di essa è stata condivisibilmente resa dal Tar – secondo cui essa era in grado di ricomprendere la pretesa all’ostensione di singoli contratti stipulati dal fornitore dell’offerente- con le prescrizioni comunitarie.

La richiesta della stazione appaltante (non abnorme né distonica dall’oggetto del procedimento, per le già chiarite ragioni, attenendo strettamente alla “giustificazione” del prezzo offerto ) rimase inottemperata, nella parte relativa alla richiesta di produzione dei contratti di approvvigionamento della fornitrice della offerente e, pertanto, l’appello deve essere respinto con conseguente conferma dell’appellata decisione.

Sussistono le condizioni di legge, riposanti in particolare nella novità e particolarità delle questioni giuridiche affrontate per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, rescissoriamente pronunciando, respinge, nei termini di cui alla motivazione che precede, il ricorso in appello proposto da Energy Service SRL avverso la sentenza del Tar del Lazio – Roma- n. 3180 del 2008 che per l’effetto è integralmente confermata.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2009 con l’intervento dei Signori:

Claudio Varrone, Presidente

Paolo Buonvino, Consigliere

Domenico Cafini, Consigliere

Roberto Chieppa, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 19/01/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

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