Pres. VACIRCA Est. MARUOTTI
Azienda Agricola Giulia s.a.s. (Avv. G. Matarazzo) c./
Comune Prata di Principato Ultra (Avv. C. Mastromarino) e altri.

sulle condizioni per la sussistenza della legittimazione a ricorrere avverso la costruzione di impianti potenzialmente nocivi

Giustizia amministrativa – Legittimazione ad agire – Attività potenzialmente nociva – Condizioni.

Per la sussistenza della legittimazione a ricorrere rileva il criterio, costantemente seguito dalla giurisprudenza , incentrato sul collegamento spaziale e sulla vicinitas del centro di interessi del ricorrente, che questi intenda tutelare, rispetto ai luoghi interessati dall’attività potenzialmente nociva, non occorrendo invece la prova del danno effettivo.

N. 1859/2008
Reg. Dec.
N. 693 Reg. Ric.
Anno 2007

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 693 del 2007, proposto dalla
s.a.s. Azienda Agricola Giulia di Angelo Freda § C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Guido Matarazzo ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avvocato Luigi Napoletano in Roma, al Viale Angelico n. 38, e Giovannino Freda rappresentato e difeso dagli avv.ti S. Vincenzina e C. Preziosi e presso quest’ultimo domiciliato in Roma, Via Terenzio n. 10;

contro

– il Comune di Prata di Principato Ultra (AV), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Claudio Mastromarino, elettivamente domiciliato presso il sig. Giovanni Mastromarino in Roma, alla Via Montecervialto n.
– la Provincia di Avellino, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Carmen Pedicino e Gennaro Galletta, ed elettivamente domiciliato in Roma alla Via Gallia n.86, presso lo studio dell’Avv. Gianluigi Cass

e nei confronti dei signori
Angelo Galdo, Armando Galdo, Armando Gaeta, Nicola Freda, Pietro Angiuoni, rappresentati e difesi dagli avvocati Sergio Perongini e Giuseppe Onori, elettivamente domiciliati in Roma, alla via Quintino Sella n. 41, presso lo studio legale dell’avv. Camilla Bovelacci;

per la riforma
della sentenza del TAR per la Campania, Sezione di Salerno, 7 novembre 2006, n. 1956, e per la reiezione del ricorso di primo grado;

Visto l’appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dei signori Angelo Galdo, Armando Galdo, Armando Gaeta, Nicola Freda, Pietro Angiuoni;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della provincia di Avellino;
Visto l’appello incidentale autonomo proposto dal Comune di Prata di Principato Ultra;
Visto l’atto di rinuncia e l’istanza di declaratoria di estinzione per rinuncia al giudizio del signor Armando Galdo;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Relatore alla udienza pubblica del 19 febbraio 2008 il Consigliere di Stato Luigi Maruotti;
Uditi gli avvocati Guido Matarazzo per la società appellante, anche su delega dell’avv. C. Preziosi l’avvocato Claudio Mastromarino per il Comune di Prata di Principato Ultra, G. Galietta e Feola su delega dell’avv. S. Perongini;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;

1. Il Comune di Prata di Principato Ultra ha rilasciato alla s.a.s. Azienda Agricola Giulia di Angelo Freda e C. il permesso di costruire n. 13 del 22 giugno 2004, per la realizzazione di un complesso per la produzione di compost di qualità, nonché il permesso in variante n. 9 del 16 maggio 2005.
Con il ricorso di primo grado n. 2139 del 2005 (proposto al TAR per la Campania, Sezione di Salerno e integrato con motivi aggiunti), i signori Angelo Galdo, Armando Galdo, Armando Gaeta, Nicola Freda e Pietro Angiuoni, nella qualità di proprietari di immobili posti nelle vicinanze, hanno impugnato tali provvedimenti e ne hanno chiesto l’annullamento.
Con la sentenza n. 1956 del 2007, il TAR ha ritenuto ammissibile e fondato il ricorso ed ha annullato gli atti impugnati per il loro contrasto con la destinazione agricola della zona.
2. Col gravame principale in esame, la s.a.s. Azienda agricola Giulia di Angelo Freda e C. ha chiesto che, in riforma della sentenza del TAR, il ricorso di primo grado sia dichiarato inammissibile ovvero infondato.
Il Comune ha proposto appello incidentale, formulando analoghe conclusioni.
Si sono costituiti in giudizio gli appellati, i quali hanno richiamato le censure assorbite in primo grado ed hanno chiesto che i gravami siano respinti.
La Provincia di Avellino si è costituita in giudizio ed ha chiesto il rigetto dell’appello.
In data 8 agosto 2007, il signor Armando Galdo ha depositato un proprio atto di rinuncia.
Le parti hanno depositato memorie difensive, con cui hanno illustrato le questioni controverse ed hanno insistito nelle già formulate conclusioni.
3. All’udienza del 19 febbraio 2008, la causa è stata trattenuta in decisione.

1. Nel presente giudizio, è controversa la legittimità dei permessi di costruire n. 13 del 2004 e n. 9 del 2005, rilasciati dal Comune di Prata di Principato Ultra alla società appellante, per la realizzazione di un impianto di compost, su un terreno di sua proprietà, destinato dal programma di fabbricazione a zona E1 (destinata “alla residenza e all’esercizio delle attività agricole o connesse con l’agricoltura”).
Con la sentenza gravata, il TAR per la Campania (Sezione di Salerno) ha annullato tali provvedimenti, in accoglimento del ricorso proposto da cinque proprietari di aree, site nel territorio dello stesso Comune.
La sentenza è stata appellata in via principale dalla società e in via incidentale dal Comune, che hanno chiesto che il ricorso di primo grado sia dichiarato inammissibile e irricevibile, ovvero sia respinto perché infondato.
2. Va dato atto della rinuncia al ricorso di primo grado (e agli effetti della sentenza gravata) da parte del signor Armando Galdo, in quanto ritualmente notificata e depositata
3. Per il loro carattere preliminare, vanno esaminati i motivi con cui l’appellante principale e dall’appellante incidentale hanno dedotto che il ricorso di primo grado (con i relativi motivi aggiunti) sarebbe inammissibile, perché proposto da soggetti non legittimati all’impugnazione.

In punto di fatto (e non dovendosi esaminare la posizione del rinunziante), la società appellante ha dedotto che il signor Nicola Freda “non ha la residenza nel Comune e non ha proprietà nella zona in questione”, i signori Armando Gaeta e Pietro Angiuoni “non hanno proprietà nella zona dell’intervento”, il signor Angelo Galdo è “comproprietario di suoli confinanti, ma la sua abitazione dista oltre 200 metri dall’impianto”.

Analoga deduzione è stata formulata dal Comune, secondo cui gli originari ricorrenti non avrebbero specificamente indicato gli elementi di fatto, da cui si possa evincere la loro legittimazione.

Rileva al riguardo la Sezione che vada confermata la statuizione con cui il TAR ha ritenuto che gli appellati avessero la legittimazione ad impugnare i permessi di costruire rilasciati dal Comune.

Rilevano le circostanze richiamate a p. 4 della sentenza gravata, dalle quali emerge che già nel corso del giudizio di primo grado gli appellati sono risultati proprietari di terreni circostanti all’area per la quale sono stati rilasciati i contestati permessi di costruire.

In particolare, i signori Freda, Gaeta e Angiuoni risultano proprietari di aree nel territorio del Comune e nella zona del Bosco Bottazzo (in prossimità del terreno per il quale sono stati rilasciati i permessi di costruire), mentre il signor Galdo è comproprietario di suoli confinanti con quelli della società appellante ed abita a circa 200 metri dall’area scelta per realizzare l’impianto.

Sotto tale profilo, essi risultano tutti titolari di un interesse di natura patrimoniale, in relazione alla diretta incidenza degli atti impugnati sul valore dei loro beni, mentre il signor Galdo è titolare anche dell’interesse volto alla salvaguardia della vivibilità della zona nella quale abita.

Non è del resto condivisibile la deduzione della società appellante (v. p. 6 ss. della prima memoria difensiva), secondo cui, pur in presenza dello ‘stabile collegamento territoriale’, la legittimazione del proprietario frontista sussisterebbe solo ove questi provi la presenza di un ‘danno effettivo’.

Infatti, quando un provvedimento consente la realizzazione di un impianto produttivo di notevoli dimensioni, sono legittimati alla sua impugnazione coloro che potrebbero subire conseguenze pregiudizievoli nel corso dello svolgimento della relativa attività: come essi possono agire innanzi al giudice civile per la salvaguardia dei loro diritti, in relazione all’attività che in concreto si verifichi nociva durante il suo svolgimento, così essi possono impugnare in sede di giurisdizione di legittimità i provvedimenti che consentono la stessa apertura dell’impianto ed incidono sulla qualità della loro vita (cfr. Sez. IV, 31 maggio 2007, n. 2849).
Pertanto, per la sussistenza della legittimazione a ricorrere, non occorre la prova del danno effettivo (di per sé riferibile alla fase successiva a quella di realizzazione dell’impianto), mentre rileva il criterio, costantemente seguito dalla giurisprudenza, incentrato sul collegamento spaziale e sulla vicinitas del centro di interessi del ricorrente, che questi intenda tutelare, rispetto ai luoghi interessati dall’attività potenzialmente nociva (Sez. VI, 15 ottobre 2001, n. 5411).
4. Per quanto riguarda la tempestività dei motivi aggiunti al ricorso di primo grado (notificati in data 12 dicembre 2005), gli appellati hanno dedotto che gli appellati avrebbero avuto piena conoscenza degli atti impugnati al più tardi dal 18 agosto 2005, data in cui essi hanno sottoscritto un esposto al Sindaco sulla ‘illegittimità della rilasciata concessione edilizia’, condividendo un precedente esposto da altri presentato nel mese di maggio 2005.

Ritiene la Sezione che anche tale censura sia infondata e vada respinta.

Dalla lettura dell’esposto su cui si fonda tale motivo d’appello, emerge che i suoi sottoscrittori – nell’esprimere il loro “allarme” per la realizzazione dell’impianto – avevano manifestato di essere “a conoscenza che tale situazione è stata già rappresentata formalmente” nel maggio precedente con una denuncia: in tal modo, i sottoscrittori dell’esposto hanno dichiarato di essere “a conoscenza” della precedente denuncia, non del suo specifico contenuto o di specifici profili di illegittimità dei permessi di costruire in questione.

Pertanto, tenuto conto della sospensione legale dei termini sino al 15 settembre (e in assenza di ulteriori elementi, non rilevati né nella sentenza gravata né negli scritti delle parti), risulta tempestivo il ricorso di primo grado, notificato l’11 novembre 2005, così come risultano tempestivi i motivi aggiunti, notificati il 12 novembre 2005 (quando ancora non erano stati depositati in giudizio gli atti del procedimento, riguardanti le caratteristiche progettuali dell’impianto in questione).

5. Passando all’esame dei motivi dell’appello principale e di quello incidentale, la società ed il Comune hanno chiesto il rigetto del ricorso di primo grado, perché la sentenza gravata avrebbe errato nell’affermare l’illegittimità dei permessi di costruire, per eccesso di potere e contrasto con le previsioni del programma di fabbricazione sulla zona E1 agricola.

6. Ad avviso degli appellanti, il TAR non avrebbe adeguatamente valutato le questioni controverse e, in particolare, non avrebbe tenuto conto delle effettive caratteristiche dell’impianto di compostaggio e del terreno sul quale è stata prevista la sua realizzazione.

Con dovizia di riferimenti tecnici, la società appellante ha osservato che:

– il processo di compostaggio è definito dal punto 16.1.3. del decreto ministeriale 5 febbraio 1998, che ha indicato il processo di trasformazione biologica aerobica delle matrici, che evolve spontaneamente attraverso uno stadio termofilo e porta alla sta
– la società avrebbe avviato l’attività per poter utilizzare, tramite la concimazione organica e naturale, gli scarti delle proprie produzioni agricole, che costituirebbero più del 50% delle matrici di compostaggio da inviare nell’impianto;

– in considerazione “dell’evoluzione dei tempi e della normale prassi agricola”, andrebbe qualificata come agricola l’attività comunque connessa alla trasformazione dei prodotti agricoli, quale che sia la tecnica adottata, anche se basata su impianti di c
– i permessi impugnati in primo grado sarebbero stati emessi in applicazione dell’art. 23 delle norme tecniche di attuazione dello strumento urbanistico, per il quale nella zona agricola è consentita la realizzazione di costruzioni accessorie, adibite all
Il Comune ha altresì dedotto che in zona agricola – ove è preclusa l’emanazione di titoli riguardanti l’espansione edilizia – sarebbe comunque consentita l’emanazione di titoli preordinati ad attività industriali.

7. Così sintetizzate le articolate censure degli appellanti, ritiene la Sezione che esse risultino infondate e vadano respinte.

In punto di fatto, dalla documentazione acquisita risulta che l’area oggetto dei permessi di costruire risulta destinata:

a) dal vigente programma di fabbricazione, a zona agricola E1 (“alla residenza e all’esercizio delle attività agricole o connesse con l’agricoltura”);
b) dal piano regolatore in itinere, a zona agricola EO (ove è consentita la realizzazione di edifici ed attrezzature “compatibili” con l’attività agricola ed “esclusivamente localizzabili in campo aperto”.

Come ha correttamente evidenziato la sentenza gravata (sia pure con una sintetica motivazione), i permessi di costruire impugnati in primo grado risultano illegittimi, poiché essi:

– non si sono basati su adeguati accertamenti in ordine alla prevista provenienza dei materiali destinati all’impianto e alla effettiva destinazione del solo prodotto dell’attività agricola svolta in loco, né hanno verificato se l’impianto sia idon
– hanno consentito la realizzazione di un impianto senza specificamente verificare se esso, per le sue dimensioni e per la quantità dei materiali trattabili, dovesse essere qualificato come industriale, e dunque precluso dal vigente programma di fabbricaz
L’inadeguatezza degli accertamenti istruttori emerge dalla stessa documentazione prodotta dalla società nel corso del procedimento, oltre che da quella depositata in questa sede.

In sede amministrativa, la relazione tecnica, redatta da un biologo in data 30 settembre 2003 per conto della società appellante, a p. 1 ha fatto riferimento alla “attività industriale di produzione di compost organici”, mentre la “valutazione del livello di rumore ambientale”, redatta da un chimico in data 23 dicembre 2003, a p. 1 ha fatto riferimento ad un “insediamento industriale” e a p. 4 ad un “opificio industriale”.

Nel corso del giudizio, sono risultati ulteriori elementi che corroborano la correttezza della statuizione del TAR, secondo cui i permessi di costruire risultano viziati da eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Infatti, dall’esame della documentazione risulta che i permessi – malgrado la natura industriale dell’impianto fosse desumibile dalla stessa documentazione prodotta dalla società – non sono stati preceduti da alcun accertamento tale da far escludere tale natura e da far riscontrare, invece, il carattere accessorio dell’impianto all’attività agricola svolta.
Tale esame:
– non può essere effettuato omissio medio in questa sede (sicché non rilevano le opposte conclusioni cui sono giunte la società e gli appellati, in ordine alle risultanze delle relazioni delle consulenze tecniche redatte dopo l’emanazione dei perme
– risultava tanto più necessario in ragione delle effettive dimensioni dell’impianto, composto da un capannone per il compostaggio (di 5.750 mc, con 1.200 mq coperti per la collocazione dei macchinari) e dalla tettoia per il deposito del compost (di 4.547 mc e 812 mq), la cui compatibilità con le previsioni sulla zona E1 sarebbe potuta risultare sussistente solo in presenza della comprovata sua accessorietà rispetto all’attività agricola svolta dalla società.
Non può essere condivisa, al riguardo, la deduzione del Comune, secondo cui tali accertamenti sarebbero irrilevanti, in quanto nella zona agricola sarebbe preclusa unicamente l’emanazione di titoli riguardanti l’espansione edilizia, ma non anche quella di titoli preordinati ad attività industriali.
Infatti, nella zona agricola possono essere realizzati soltanto i manufatti espressamente consentiti dallo strumento urbanistico e dalle relative norme tecniche di attuazione e, dunque, i manufatti a uso industriale possono essere realizzati solo ove ciò sia espressamente previsto.
Neppure risultano fondate le censure dell’appellante, secondo cui i permessi di costruire non sarebbero affetti dai vizi rilevati dal TAR, in ragione della destinazione all’impianto degli scarti della sua produzione agricola, che sarebbe di quantità complessiva superiore al 50% delle matrici di compostaggio da inviare nell’impianto.

Infatti, per le ragioni esposte in precedenza, tali dati e gli elementi posti a loro fondamento non sono stati specificamente oggetto di una istruttoria né sono stati valutati al termine del procedimento amministrativo, sicché non può essere effettuato direttamente in sede giurisdizionale un accertamento che possa corroborare l’effettiva sussistenza di tale circostanza.

Del resto, gli stessi dati ed elementi sono stati contrastati dagli appellati in base alle dettagliate risultanze di una elaborata relazione tecnica di data 16 ottobre 2007, secondo la quale i rifiuti trattati per la gran parte deriverebbero da altre aziende.

Infine, non possono essere considerate rilevanti le deduzioni svolte dagli appellanti nel corso della discussione orale, secondo le quali la notoria e drammatica situazione verificatasi nel territorio della Regione Campania, da tempo commissariata in ordine alla gestione dei rifiuti, potrebbe trovare sollievo con l’apertura dell’impianto in questione.

Sotto tale aspetto, la Sezione è pienamente consapevole della drammaticità della situazione venutasi a verificare nella stessa Regione, così come è consapevole che solo l’apertura di impianti controllati, anche di compostaggio, possa agevolare la fisiologica soluzione dell’emergenza.

Tuttavia, i giudici amministrativi, in sede di giurisdizione di legittimità, non possono che disporre l’annullamento degli atti che consentano in zona agricola la realizzazione di manufatti che non risultano assentibili in base alle vigenti previsioni urbanistiche.

E’ al riguardo decisivo considerare che, come risulta dalla documentazione acquisita, il Piano regionale di gestione dei rifiuti (approvato dal Presidente della Regione Campania ai sensi dell’art. 22 del d.lg. n. 22 del 1997) non ha previsto la realizzazione di alcun impianto di compostaggio nel Comune di Prata di Principato Ultra, così come neppure ciò è stato previsto dal successivo atto di adeguamento del Piano regionale, redatto ai sensi dell’art. 1, del decreto legge n. 245 del 2005.

Del resto, neppure il Commissario straordinario nominato dal Governo ha mai previsto la realizzazione di un impianto di compostaggio nel medesimo Comune, ciò che rientrerebbe nell’ambito dei suoi poteri (esercitabili anche in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici), sicché in questa sede non si può ravvisare la legittimità di provvedimenti abilitativi, che hanno consentito – in contrasto col vigente programma di fabbricazione – la realizzazione di un impianto di cui non sia stata specificamente accertata la natura accessoria rispetto all’attività agricola.

8. La reiezione dell’appello principale e di quello incidentale comporta l’improcedibilità, per carenza di interesse, delle censure assorbite in primo grado e riproposte in questa sede dagli appellati.

9. Per le ragioni che precedono, previa declaratoria di improcedibilità per rinunzia del ricorso di primo grado proposto dal signor Armando Galdo, vanno respinti l’appello principale e l’appello incidentale.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari del secondo grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), pronunciando sull’appello n. 693 del 2007:
– dà atto della rinuncia al ricorso di primo grado e agli effetti della sentenza di primo grado, come proposta dal signor Armando Galdo;
– respinge l’appello principale e l’appello incidentale del Comune di Prata di Principato Ultra;
– compensa tra le parti le spese e gli onorari del secondo grado del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dalla Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi il giorno 19 febbraio 2008, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, con l’intervento dei signori:
Giovanni Vacirca Presidente

Luigi Maruotti Consigliere estensore

Giuseppe Romeo Consigliere

Anna Leoni Consigliere

Carlo Deodato Consigliere

depositata in Segreteria
Il 24/04/2008

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