Ugo De Benedetto Presidente, Roberto Lombardi, Consigliere, Estensore; PARTI: (Furio S. , in qualità  di candidato Sindaco non eletto della coalizione “Gruppo Civico” – “Vigevano Futura”, Alessio B. , in qualità  di candidato Sindaco non eletto della coalizione “Partito Democratico” – “Vigevano Coraggiosa” – “Le Api 2020”, Luca B. , in qualità  di candidato Sindaco non eletto della lista “Polo Laico”, Giuseppe Squillaci, in qualità  di candidato Sindaco non eletto della coalizione “La Strada per Vigevano” – “Grande Vigevano”, e Silvia B. , in qualità  di candidato Sindaco non eletto della lista “Movimento Cinque Stelle”, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Rosaria Daniela Stella, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti; contro Comune di Vigevano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ercole Romano, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, viale Bianca Maria, 23 e nei confronti Andrea C. , Giacometti Roberta Renza, Nicola S. , Antonello G. , Andrea S. e Roberto G. , non costituiti in giudizio)

Sui vizi rilevanti nel contenzioso elettorale: la scheda "ballerina"

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione III – Sentenza – 19/1/2021 n.178 proviene da Giustamm.

Mario Rosario Morelli, Presidente, Giulio Prosperetti, Redattore; (giudizio di legittimità  costituzionale degli artt. 35, commi 1 e 2, e 36 della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2018, n. 29 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità  per l’anno 2019), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 1°-8 marzo 2019, depositato in cancelleria l’8 marzo 2019, iscritto al n. 41 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell’anno 2019).

Ambiente : le competenze normative delle immissioni ittiche

 
1.- Ambiente – immissioni ittiche – competenze normative.
 
2.- Ambiente – immissioni ittiche – art. 35, commi 1 e 2, della legge reg. Liguria n. 29 del 2018 – art. 3, comma 3, della legge reg. Liguria n. 31 del 2019 – questione di legittimità  costituzionale – è fondata.
 

1. In tema di immissione di specie ittiche, va ribadito che «la disciplina “dell’introduzione, della reintroduzione e del ripopolamento di specie animali rientra nella esclusiva competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, trattandosi di regole di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e non solo di discipline d’uso della risorsa ambientale-faunistica”. Nell’esercizio di tale sua competenza esclusiva, finalizzata ad una “tutela piena ed adeguata” dell’ambiente, “lo Stato può porre limiti invalicabili di tutela”.
L’affermazione di tale competenza comporta che le Regioni devono adeguarsi alla normativa statale in materia ambientale, potendo solo definire, nell’esercizio della loro potestà  legislativa, livelli di tutela ambientale pìù elevati di quelli previsti dallo Stato.
In tale contesto, l’immissione di materiale ittico sterile non può costituire un livello di tutela ambientale pìù elevato di quello prescritto dal legislatore statale che, all’art. 12, comma 3, del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna selvatiche), vieta l’introduzione di specie alloctone e, all’art. 6 del decreto legislativo 15 dicembre 2017, n. 230, recante «Adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) n. 1143/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 ottobre 2014, recante disposizioni volte a prevenire e gestire l’introduzione e la diffusione delle specie esotiche invasive», dispone il divieto di rilascio in natura di «esemplari di specie esotiche invasive di rilevanza unionale» (art. 6 del d.lgs. n. 230 del 2017) ovvero di specie che sono spostate al di fuori del loro areale naturale.

2. Deve, pertanto, essere dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’impugnato art. 35, commi 1 e 2, della legge reg. Liguria n. 29 del 2018, che, invadendo la sfera di competenza esclusiva del legislatore statale in materia di «tutela dell’ambiente», ha autorizzato l’immissione di specie non autoctone, giacchè anche la sola immissione di un numero indefinito di individui alloctoni, benchè sterili, rientra nella dedotta competenza statale.
Deve essere, altresì¬, dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 3, comma 3, della legge reg. Liguria n. 31 del 2019 che, a far data dal 1° gennaio 2020, ha sostituito il testo dell’impugnato art. 35 della legge reg. Liguria n. 29 del 2018 con una disposizione sostanzialmente coincidente.
 

 
 

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 30/7/2020 n.178 proviene da Giustamm.

Giorgio Lattanzi, Presidente, Augusto Antonio Barbera, Redattore; (Giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 17-21 settembre 2018, depositato in cancelleria il 26 settembre 2018 ed iscritto al n. 66 del registro ricorsi 2018, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell’anno 2018)

La legislazione statale, mentre disciplina in termini organici il tema dell’incidenza inquinante delle emissioni in atmosfera (in particolare, Titolo I della Parte V cod. Ambiente), non ha preso in considerazione, con previsioni di sistema, il tema degli impatti olfattivi determinati dalle emissioni derivanti da attività  antropiche.

1.- Ambiente – tutela – impatti olfattivi determinati dalle emissioni di attività  antropiche – iniziale carenza legislativa statale.

2.- Ambiente – tutela – introduzione, all’interno del Titolo I della Parte V Cod. Ambiente, dell’art. 272-bis – portata.

3.- Costituzione Italiana – L. R. Puglia n. 32 del 2018 – art. 1, comma 2, lettere a) e b) – illegittimità  costituzionale – contrasto con l’art. 117 secondo comma, lettera s) Cost. – sussiste.

nel giudizio di legittimità  costituzionale degli artt. 1, comma 2, lettere a), b), c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè l’Allegato tecnico della legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 32 (Disciplina in materia di emissioni odorigene), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 17-21 settembre 2018, depositato in cancelleria il 26 settembre 2018 ed iscritto al n. 66 del registro ricorsi 2018, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visto l’atto di costituzione della Regione Puglia;

udito nell’udienza pubblica del 4 giugno 2019 il Giudice relatore Augusto Antonio Barbera;

uditi l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Anna Bucci per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 26 settembre 2018 (reg. ric. n. 66 del 2018), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 1, comma 2, lettere a), b), c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè l’Allegato tecnico della legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 32 (Disciplina in materia di emissioni odorigene).

2.- In particolare, il ricorrente ha impugnato l’art. 1, comma 2, lettere a) e b), e le altre citate disposizioni regionali, per violazione degli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 7, commi 4-bis, 4-ter, 5 e 7; 29-ter; 29-sexies, comma 3; 29-septies; 267, comma 3; 271, comma 3 e 272-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale» (da ora in poi anche: cod. ambiente).

2.1.- Ancora, il ricorrente ha impugnato lo stesso art. 1, comma 2, lettere c) e d), nonchè le altre citate disposizioni regionali, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 7-bis, comma 8; 19; 22 e 23 cod. ambiente.

2.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha altresì impugnato il solo art. 3, comma 5, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in relazione all’art. 279 cod. ambiente.

2.3.- Infine, l’art. 6 della medesima legge regionale è stato impugnato dal ricorrente anche per violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost., in relazione agli artt. 7 e 7-bis cod. ambiente, nonchè dell’art. 123 Cost., in relazione all’art. 44, commi 1 e 2, della legge della Regione Puglia 12 maggio 2004, n. 7 (Statuto della Regione Puglia).

3.- Il ricorrente premette che la legge reg. Puglia n. 32 del 2018, in tutto composta da nove articoli, è volta a disciplinare le emissioni odorigene legate alle attività  antropiche, mirando a ridurne l’impatto olfattivo. Ciù², in forza di una competenza che troverebbe fondamento nel tenore dell’art. 272-bis cod. ambiente, relativo alle misure dirette a prevenire e limitare le emissioni odorigene derivanti dalle attività  rese dagli stabilimenti presi in considerazione dal Titolo I della Parte V del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006, soggetti all’autorizzazione di cui all’art. 269 dello stesso cod. ambiente.

4.- Ciù² premesso, evidenzia il ricorrente che con gli artt. 1, comma 2, lettere a) e b), 3, 4, 5, 6, 7 e 9 e con l’Allegato tecnico della legge regionale impugnata sono state introdotte specifiche disposizioni volte a integrare la disciplina prevista dal d.lgs. n. 152 del 2006 in tema di autorizzazione integrata ambientale (AIA), di competenza sia statale, sia regionale; disciplina che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in tema di «tutela dell’ambiente» e «dell’ecosistema», ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

In particolare – rimarca il ricorrente – gli artt. 3, 4 e 5, destinati a trovare applicazione anche alle installazioni soggette ad AIA statale e regionale, definiscono la procedura per la valutazione dell’accettabilità  degli impatti olfattivi, mentre l’Allegato tecnico ne stabilisce e dettaglia i metodi di monitoraggio e di determinazione, nonchè i criteri di valutazione sul territorio.

4.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea che la Regione resistente non potrebbe rivendicare la propria competenza agganciandola al citato art. 272-bis cod. ambiente, la cui applicabilità  sarebbe infatti esclusa dal precedente art. 267, comma 3, in forza del quale, per le installazioni soggette ad AIA, la disciplina di riferimento è quella offerta dal Titolo III-bis della Parte II del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006, così che l’autorizzazione afferente le emissioni destinate ad incidere sull’inquinamento atmosferico (art. 269 cod. ambiente) deve ritenersi sostituita dall’AIA.

4.2.- Per altro verso, evidenzia il ricorrente che, ai sensi dell’art. 271, comma 3, cod. ambiente, è riconosciuta alle Regioni la facoltà  di adottare con legge «appositi valori limite di emissione e prescrizioni, anche inerenti le condizioni di costruzione o di esercizio e i combustibili utilizzati», ma solo per le attività  scarsamente rilevanti di cui all’art. 272, comma 1 (ovvero le attività  per le quali non è previsto il rilascio di una autorizzazione alle emissioni).

Per contro, per le attività  soggette ad autorizzazione, quali quelle considerate dalla disciplina normativa regionale impugnata, l’introduzione di valori limite non potrebbe essere realizzata dalle Regioni se non attraverso piani e programmi: l’art. 271, comma 4, cod. ambiente prevede infatti che: «[i] piani e i programmi di qualità  dell’aria previsti dal decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155 possono stabilire appositi valori limite di emissione e prescrizioni più¹ restrittivi di quelli contenuti negli Allegati I, II e III e V alla parte quinta del presente decreto, anche inerenti le condizioni di costruzione o di esercizio, purchè ciù² sia necessario al perseguimento ed al rispetto dei valori e degli obiettivi di qualità  dell’aria».

4.3.- Avuto riguardo, poi, al quadro normativo dettato dal Titolo III-bis della Parte II cod. ambiente in materia di AIA, il ricorrente rimarca che gli artt. 1, comma 2, lettere a) e b), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè l’Allegato tecnico della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 impugnata devono ritenersi in contrasto:

a) con l’art. 29-ter cod. ambiente, in quanto la legge regionale prevede all’art. 3, per la presentazione delle istanze di AIA di competenza statale, l’obbligo di produrre ulteriore documentazione e informazioni rispetto a quanto previsto dalla normativa statale;

b) con il successivo art. 29-septies cod. ambiente, perchè la legge regionale impugnata impugnata non si configura come uno «strumento di programmazione o di pianificazione» e non considera «tutte le sorgenti emissive coinvolte», in quanto le emissioni odorigene sono riconducibili anche ad altri fonti emissive non considerate dalle disposizioni regionali censurate (quali traffico e riscaldamento civile), e non individua chiaramente quali sono le norme di qualità  ambientale per cui è necessario attuare le prescrizioni in materia di emissioni odorigene;

c) sotto quest’ultimo versante e sempre muovendo dal disposto dell’art. 29-septies, con l’art. 3 Cost. per irragionevolezza: il parametro limite previsto dalla disciplina regionale, di cui si impone il rispetto, rappresenterebbe infatti un valore complessivo al quale possono concorrere una pluralità  di sorgenti anche non riferite agli impianti autorizzati;

d) ancora con il citato art. 29-septies, essendo previsto che le prescrizioni da dettare per i singoli impianti in sede di autorizzazione non siano richieste dalla Regione in sede di conferenza di servizi, bensì inserite d’ufficio nell’autorizzazione integrata ambientale;

f) con l’articolo 29-sexies, comma 3, cod. ambiente, perchè non introducono l’obbligo di rispettare «valori limite di emissione» nel territorio, ma impongono soltanto l’adozione di specifiche misure di monitoraggio, costruttive e di gestione;

g) con gli artt. 7, commi 4, 4-bis e 5 e 7 cod. ambiente, in quanto gli artt. 1, comma 2, lettere a) e b), 3, comma 4, 5, comma l, lettera c), e 9 della legge regionale impugnata disciplinano procedure e attività  che spettano allo Stato in materia di autorizzazione integrata ambientale, poichè relative alle installazioni di cui all’Allegato XII, eccedendo il potere legislativo riconosciuto alle Regioni dall’art. 7, comma 7, dell’indicato codice.

5.- Il ricorrente denunzia, ancora, l’illegittimità  costituzionale degli artt. 1, comma 2, lettere c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè dell’Allegato tecnico della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. in riferimento agli artt. 7-bis, comma 8, 19, 22 e 23 cod. ambiente.

Ad avviso del ricorrente, tramite le citate disposizioni regionali vengono introdotti, in una materia di esclusiva competenza legislativa statale, ulteriori contenuti, diversi da quelli prescritti dalle evocate norme statali, ai fini della presentazione delle istanze per la valutazione di impatto ambientale (VIA), nonchè per la verifica di assoggettabilità  a VIA.

5.1.- In particolare, i contenuti richiesti dall’art. 3, commi 1 e 2, della legge regionale impugnata, ai fini del controllo delle emissioni delle sostanze odorigene, non sono previsti dall’art. 19 e dall’Allegato IV-bis cod. ambiente per lo studio preliminare ambientale redatto dal proponente; nè, ancora, coincidono con quelli sanciti dal successivo art. 22 e dall’Allegato VII alla Parte II, del medesimo codice, avuto riguardo allo studio di impatto ambientale predisposto sempre dal proponente.

5.2.- Osserva il ricorrente che le citate disposizioni regionali prevedono che il «gestore ovvero il proponente, all’atto della presentazione dell’istanza all’autorità  competente, provvede ad allegare la documentazione relativa alla individuazione delle sorgenti odorigene significative, alla caratterizzazione delle sorgenti odorigene significative, comprensiva della determinazione della concentrazione di odore e della portata di odore e della determinazione della concentrazione delle singole sostanze, odoranti o traccianti anche non odoranti, e alla stima dell’impatto olfattivo delle emissioni, redatta secondo le indicazioni di cui all’allegato annesso alle presenti disposizioni» (art. 3, comma 1); dispongono, inoltre, che l’«assenza di sorgenti odorigene significative dovrà  essere certificata dal gestore ovvero dal proponente mediante dichiarazione resa nelle forme di legge» (art. 3, comma 2). Le citate disposizioni regionali esulano, pertanto, dalla competenza normativa, da esercitare con leggi o regolamenti riconosciuta alle Regioni ed alle Province autonome dall’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente, in relazione alla organizzazione e alle modalità  di esercizio delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA, nonchè in riferimento all’eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti specifici agli altri enti territoriali sub-regionali.

Rimarca, infatti, l’Avvocatura generale che tale disposizione limita espressamente siffatta potestà  normativa ad ambiti piuttosto circoscritti, potendo le Regioni e le Province autonome stabilire regole autonome e ulteriori rispetto alla normativa statale esclusivamente per la semplificazione dei procedimenti, per le modalità  della consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonchè per la destinazione dei proventi derivanti dall’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie.

Di qui l’illegittimità  della norma regionale impugnata, non riconducibile ad alcuna delle finalità  in vista delle quali il legislatore statale ha riconosciuto un margine di intervento ai legislatori regionali.

6.- Il ricorrente denunzia, ancora, l’illegittimità  costituzionale dell’art. 3, comma 5, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in relazione all’art. 279 cod. ambiente.

6.1.- Secondo quanto previsto dalla disposizione censurata, la «violazione da parte del gestore delle prescrizioni impartite e dei valori limite fissati nei provvedimenti, anche in esito alle attività  di cui al comma 2, determina l’applicabilità  del sistema sanzionatorio giù  previsto dalle norme di settore».

Il ricorrente – dopo aver premesso che la previsione appare sommariamente formulata, in quanto il comma 2 richiamato non prevede attività  in senso stretto, se non «dichiarative» – ritiene che il riferimento al «sistema sanzionatorio giù  previsto dalle norme di settore», contenuto nella norma censurata debba intendersi siccome rivolto alla disciplina statale di settore e dunque all’art. 279 cod. ambiente, che contiene la disciplina delle sanzioni penali e amministrative per le violazioni nel campo delle emissioni in atmosfera.

Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la norma censurata delinea, dunque, surrettiziamente fattispecie incriminatrici penali nuove, consistenti nella «violazione da parte del gestore delle prescrizioni impartite e dei valori limite fissati nei provvedimenti», da punire appunto con le sanzioni previste dal citato art. 279 cod. ambiente. In tal modo, la previsione va ad incidere sull’«ordinamento penale», ovverosia su una materia riservata in via esclusiva al legislatore statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

7.- Infine, il ricorrente adduce anche l’illegittimità  costituzionale dell’art. 6 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 per violazione sia dell’art. 123 Cost., in riferimento all’art. 44, commi 1 e 2, dello statuto reg. Puglia, sia dell’art. 117, sesto comma, Cost., in relazione agli artt. 7 e 7-bis cod. ambiente.

7.1.- Il censurato art. 6 prevede, al comma 1, che la Giunta regionale «con propria deliberazione provved[a] all’aggiornamento dell’allegato annesso alle presenti disposizioni». Il successivo comma 2 dispone che la Giunta regionale «definisc[a] nel rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità , disposizioni volte alla minimizzazione dell’impatto olfattivo per particolari categorie di attività ».

7.2.- Ad avviso del ricorrente, la norma reca, all’evidenza, una ipotesi di delegificazione realizzata in contrasto con i citati parametri costituzionali e interposti.

7.2.1.- Si sottolinea, in primo luogo, che le norme di uno statuto regionale ordinario sono adottate all’esito di un procedimento rinforzato e, dunque, condizionano la validità  di quelle prodotte da una legge regionale, le quali non possono discostarsene, pena la violazione dell’art. 123 Cost. In particolare, l’art. 44, comma 1, secondo periodo, dello statuto reg. Puglia, prevede che la «legge regionale indica le norme da delegificare e i principi che la Giunta regionale deve osservare nei regolamenti di delegificazione. Le materie oggetto di legislazione concorrente non possono essere delegificate».

La disposizione censurata si discosterebbe dalle sopra citate previsioni statutarie perchè: a) affida la modifica dell’allegato a una deliberazione di Giunta, laddove lo statuto esige un regolamento, peraltro da approvare nel rispetto di specifiche prescrizioni procedurali (art. 44, comma 2, dello statuto reg. Puglia); b) risulta del tutto carente sotto il profilo della indicazione dei principi che dovrebbero guidare la Giunta nell’attività  di delegificazione, non potendosi al riguardo considerare sufficiente la generica disciplina posta dal sopra richiamato articolo 6, comma 2, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018; c) utilizza lo strumento della delegificazione in violazione del divieto statutario per le materie di legislazione concorrente, che, ancora più¹ radicalmente, deve ritenersi precluso per quelle di legislazione esclusiva statale, nelle quali le Regioni operano nello spazio lasciato dallo stesso legislatore statale.

7.3.- Ad avviso del ricorrente, ancora, la fattispecie di delegificazione introdotta dalla normativa regionale in esame contrasta altresì con l’art. 117, sesto comma, Cost. per le seguenti considerazioni.

7.3.1.- Muovendo dal dato certo in forza del quale la disciplina contenuta nell’allegato di cui si discute ricade certamente nella materia esclusiva statale della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema ex art. 117, comma secondo, lettera s), Cost., il ricorrente evidenzia altresì che, in forza dell’evocato parametro costituzionale, nelle materie di legislazione statale esclusiva, le Regioni possono esercitare potestà  regolamentare solo sulla base di una delega dello Stato.

Con riguardo alla disciplina relativa all’AIA, tale delega scaturisce dall’art. 7, comma 7, cod. ambiente, che, tuttavia, si riferisce esclusivamente all’autorizzazione integrata ambientale di competenza regionale. Ne deriva che la disposizione regionale censurata viola l’art. 117, sesto comma, Cost., nella misura in cui è diretta a delegificare previsioni destinate ad applicarsi anche all’autorizzazione integrata ambientale di spettanza statale.

In riferimento, poi, alla VIA, l’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente riconosce uno spazio d’intervento alle leggi e ai regolamenti regionali esclusivamente in riferimento alle procedure di loro competenza e per profili strettamente delimitati, dai quali esorbita la disciplina contenuta nell’allegato alla legge regionale in esame.

Ne deriva che l’art. 6, comma l, della legge reg. Puglia n. 32 de 2018 viola l’art. 117, sesto comma, Cost., nella misura in cui è diretto a delegificare previsioni espressamente destinate ad applicarsi sia ai procedimenti di VIA di spettanza statale, sia a quelli competenza regionale.

8.- Con atto depositato il 29 ottobre 2018 si è costituita in giudizio la Regione Puglia, concludendo per la inammissibilità  o comunque per la infondatezza delle censure.

8.1.- La resistente in primo luogo ha rivendicato il potere di disciplinare la materia delle emissioni odorigene in ragione di quanto previsto dall’art. 272-bis cod. ambiente, evidenziando altresì che la potestà  di legiferare sul tema, riconosciuta dalla citata norma statale, non risulta subordinata al preventivo esercizio del potere di coordinamento, solo facoltativo ed eventuale, previsto dal comma 2 dello stesso art. 272-bis.

Ad avviso della resistente, anche a voler ricondurre la materia considerata dalle disposizioni censurate all’ambito inerente la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, non può al contempo disconoscersi che la stessa coinvolge anche aspetti e interessi correlati a materie ascritte alla competenza concorrente delle Regioni, quali quelle del governo del territorio e della tutela della salute, di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.

A fronte di tale intersecarsi di competenze, la resistente ha richiamato il costante orientamento di questa Corte in forza del quale le disposizioni regionali, emanate per il coinvolgimento, nel bene ambiente, di componenti e aspetti concernenti interessi giuridicamente tutelati di cui sono portatrici anche le Regioni, non violano l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., laddove rispettino gli standard di tutela minima garantiti dalla disciplina statale, finendo piuttosto per meglio realizzare il valore ambientale e innalzare i relativi livelli di tutela.

Ciù² premesso, la difesa della resistente rimarca che l’obiettivo del legislatore regionale è stato quello di pervenire ad un più¹ elevato livello di tutela della salubrità  dell’aria e dell’ambiente, dettando regole che consentano di inserire, all’interno delle autorizzazioni ambientali, anche prescrizioni volte a prevenire e ridurre gli effetti delle molestie olfattive. In questa cornice l’art. 3, comma 4, lettera c), della legge regionale impugnata dispone che l’autorità  competente, nell’ambito dell’istruttoria amministrativa prevista dalla normativa vigente, individua i valori limite di emissione da rispettare, finalizzati a contenere, entro valori di accettabilità , l’impatto olfattivo prodotto dalle emissioni olfattive. Tali valori, descritti dall’Allegato tecnico, permetteranno all’amministrazione competente di prescrivere, all’interno dell’autorizzazione, valori limite di emissione espressi come concentrazione di odore o portata di odore o in concentrazione di singoli odoranti o di sostanze traccianti non odoranti, da aggiungere ai presidi ed ai sistemi di trattamento individuati dalle best available technologies (BAT).

8.2.- Rispetto alle singole censure, la resistente eccepisce anzitutto l’inammissibilità , per la genericità  del relativo argomentare, delle prime due questioni, indifferentemente rivolte agli artt. 1, comma 2, lettere a), b), c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè all’Allegato tecnico della legge reg. Puglia n. 32 del 2018.

Non risulterebbero specificati i termini entro i quali le singole disposizioni censurate abbiano violato i parametri costituzionali evocati; genericità  resa ancor più¹ evidente dalla evocazione di molteplici parametri interposti, senza adeguatamente argomentare le ragioni della loro ritenuta violazione.

8.3.- Nel merito delle questioni, la difesa della Regione Puglia ne prospetta l’infondatezza perchè le ritiene legate a una non corretta interpretazione delle norme impugnate, nonchè ad una erronea ricostruzione degli ambiti di competenza legislativa ascritti allo Stato e alle Regioni nella materia in oggetto.

8.4.- Quanto alle questioni prospettate per violazione del cod. ambiente afferenti alla disciplina dettata in tema di AIA, la difesa della resistente ha negato l’addotto contrasto tra le disposizioni censurate e gli artt. 7, commi 4, 4-bis, 4-ter, 5 e 7, 29-septies e 267, comma 3, cod. ambiente. La competenza legislativa della Regione Puglia troverebbe fondamento, in relazione alle emissioni odorigene, nel tenore dell’art. 272-bis del medesimo codice, che si estende a tutti gli stabilimenti e a tutte le attività  che producono emissioni in atmosfera e che legittima le Regioni ad introdurre precetti sostanziali quanto alla disciplina specifica tesa a delimitare gli impatti olfattivi conseguenziali alle attività  antropiche, senza dunque intaccare gli ambiti procedimentali definiti dalla normativa statale, ma solo integrandone il portato con precipuo riguardo alle ulteriori incombenze imposte dallo specifico profilo appositamente regolato, coerentemente con quanto previsto dall’Allegato XI alla Parte II del citato d.lgs. n. 152 del 2006.

Per le medesime ragioni, la resistente ha anche contestato l’affermata violazione dell’art. 271, comma 3, cod. ambiente, non senza rimarcare che tale ultima disposizione comunque legittima, in termini generali, normative regionali, realizzate anche tramite interventi legislativi, volte a determinare valori limite alle emissioni in atmosfera e prescrizioni con l’unico limite afferente all’obbligo di tener conto di piani e programmi di qualità  dell’aria, ove esistenti. Inoltre, ha escluso che le norme censurate siano in conflitto con l’art. 29-ter cod. ambiente, imponendo al proponente integrazioni documentali in ambiti procedimentali riservati alla competenza esclusiva dello Stato, quali quelli afferenti alle installazioni, agli impianti soggetti ad AIA e ai provvedimenti ambientali di competenza statale, perchè anche questi ultimi devono attenersi alle indicazioni prescrittive sostanziali contenute nelle disposizioni legislative regionali di settore, che legittimamente completano il quadro normativo di riferimento.

In relazione alla addotta violazione del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., evocato in correlazione al disposto del giù  citato art. 29-septies cod. ambiente, sul presupposto della mancata individuazione nella disciplina regionale impugnata di tutte le possibili sorgenti emissive coinvolte nella determinazione delle relative prescrizioni, se ne evidenzia per un verso l’indeterminatezza, e dunque l’inammissibilità  (perchè non si precisa a quale parametro limite si riferisce la censura nè quale sia la disposizione, tra quelle censurate, che arreca il vulnus addotto); per altro verso l’infondatezza, in considerazione degli obiettivi e dei conseguenti contenuti precettivi delle disposizioni regionali censurate, destinate a regolare le emissioni odorigene in relazione alla provenienza da una sorgente produttiva e a determinare, in relazione a siffatta sorgente, i valori limite di volta in volta da rispettare, senza pretese di esaustività , quanto alle possibili fonti di emissioni olfattive nell’ambiente e nell’atmosfera.

8.5.- In relazione alle questioni prospettate in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per assunto contrasto degli artt. 1, comma 2, lettere c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè delle previsioni contenute nell’Allegato tecnico della legge regionale impugnata con gli artt. 7-bis, comma 8, 19, 22 e 23 cod. ambiente in tema di VIA e di verifica di assoggettabilità  a VIA, la difesa della resistente ha evidenziato che lo studio preliminare ambientale (richiamato dall’art. 19), descritto nei contenuti dall’Allegato IV-bis alla Parte II del citato codice, per evitare o prevenire impatti ambientali significativi e negativi, deve tenere conto delle pertinenti valutazioni degli effetti sull’ambiente compiute in base alle normative di riferimento, anche di matrice regionale.

In coerenza, anche lo studio di impatto ambientale, previsto dall’art. 22 cod. ambiente e descritto dall’Allegato VII alla Parte II del medesimo codice, nel definire le connotazioni del progetto anche in relazione alle emissioni previste e ai possibili profili di impatto ambientale ad esse correlate, ad avviso della resistente dovrà  tenere conto delle discipline regionali di settore anche quando il titolo ambientale è di competenza statale.

Nè rileverebbe, secondo la resistente, il richiamo all’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente, il quale, in tema di VIA e verifica di assoggettabilità  a VIA, detta i criteri ai quali devono ispirarsi le Regioni nel definire gli ambiti organizzativi e procedimentali di loro spettanza. Ad avviso della resistente, le norme censurate contengono prescrizioni di natura sostanziale cui devono attenersi gli stabilimenti nell’ottica volta ad evitare, prevenire e ridurre l’impatto olfattivo correlato alle emissioni odorigene derivanti dalle attività  antropiche.

Le relative disposizioni – sottolinea la resistente – non costituiscono un aggravio procedimentale; rappresentano, sul piano delle incombenze istruttorie imposte dalle esigenze di provvedere alla compiuta valutazione delle emissioni odorigene correlate alle singole installazioni, il corollario logico imprescindibile delle verifiche finalizzate ad eliminare o ridurre gli impatti olfattivi nell’ottica del comune obiettivo della tutela ambientale, realizzato dalla normativa regionale impugnata.

8.6.- La difesa della Regione ha sostenuto anche l’infondatezza della questione avente ad oggetto l’art. 3, comma 5, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, prospettata con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in relazione all’art. 279 cod. ambiente. Ad avviso della resistente, la possibilità  che la norma regionale impugnata renda applicabili le sanzioni, amministrative e penali, previste dalla citata normativa statale, ai casi in cui si riscontri una violazione delle prescrizioni contenute nei provvedimenti amministrativi in attuazione della disciplina dettata dalla Regione in tema di emissioni odorigene, non darebbe corpo alla creazione di una nuova fattispecie criminosa ma realizza, piuttosto, la riconducibilità  di un caso concreto all’astratta previsione di legge.

8.7.- Secondo la resistente, infine, non coglie nel segno nemmeno l’ultima delle censure prospettate nel ricorso, riferita all’art. 6 della legge regionale impugnata.

Le disposizioni impugnate non darebbero luogo ad alcuna delegificazione, in quanto prevedono esclusivamente l’aggiornamento di un contenuto meramente tecnico, quale quello descritto nell’allegato, così da riportare l’atto in questione all’interno delle competenze espressamente proprie della Giunta regionale.

In ogni caso, non rileverebbe il mancato riferimento alla forma regolamentare, perchè si prevede comunque la forma tipica dei provvedimenti normativi e generali propria delle deliberazioni della Giunta, senza peraltro escludere aprioristicamente l’acquisizione del parere della commissione consiliare competente in materia, non incompatibile con tali determinazioni.

Infine, la Regione evidenzia che la censura risulta contraddetta dalla stessa normativa statale dettata in materia di emissioni, anche odorigene, nell’atmosfera, in forza delle quali risulta in più¹ occasioni legittimata la normazione regionale attraverso provvedimenti e atti generali.

9.- La difesa della resistente ha depositato, in data 13 maggio 2019, una memoria con la quale ha ribadito le difese svolte nell’atto di costituzione.

10.- In data 14 maggio 2019, l’Avvocatura Generale dello Stato ha depositato memoria, con la quale, nel confermare le argomentazioni sottese alle questioni prospettate con il ricorso, ha replicato alle difese della Regione resistente.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso depositato il 26 settembre 2018 (reg. ric. n. 66 del 2018), ha impugnato gli artt. 1, comma 2, lettere a), b), c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè l’intero Allegato tecnico della legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 32 (Disciplina in materia di emissioni odorigene).

2.- Le disposizioni della legge regionale impugnata sono volte a evitare, prevenire e ridurre l’impatto olfattivo derivante dalle emissioni in atmosfera legate alle attività  antropiche (art. 1, comma 1). Esse sostituiscono la disciplina previgente nel territorio di riferimento, contenuta nella legge della Regione Puglia 22 gennaio 1999, n. 7 (Disciplina delle emissioni odorifere delle aziende. Emissioni derivanti da sansifici. Emissioni nelle aree a elevato rischio di crisi ambientale), ora abrogata (art. 8).

3.- Giova premettere che la disciplina dettata dalla legge reg. Puglia n. 32 del 2018, in caso di presenza di sorgenti odorigene significative, è destinata a trovare applicazione, in primo luogo, in relazione alle installazioni e agli stabilimenti (art. 1, comma 2, lettera f), sottoposti, in tema di emissioni atmosferiche, all’autorizzazione prevista dall’art. 269 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, recante «Norme in materia ambientale» (da ora in avanti: cod. ambiente).

La disciplina regionale, per quel che qui immediatamente interessa, risulta altresì estesa alle installazioni (e alle relative modifiche sostanziali) soggette ad autorizzazione integrata ambientale (AIA), sia di competenza statale, sia di pertinenza regionale, in ragione di quanto previsto dall’art. 1, comma 2, lettere a) e b); ancora, ai progetti soggetti a verifica di assoggettabilità  a valutazione di impatto ambientale o a valutazione di impatto ambientale (VIA), alle relative modifiche sostanziali o alle estensioni dei progetti in questione, anche in questo caso indipendentemente dalla competenza regionale o statale a rendere il relativo titolo (art. 1, comma 2, lettere c e d).

4.- Il riferimento all’art. 1, comma 2, lettere a), b), c) e d), della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 assume un significato decisivo nella corretta delimitazione dell’oggetto del ricorso che interessa. Consente, infatti, di suddividere le censure prospettate dal ricorrente in tre diversi gruppi.

4.1.- In particolare, i primi due gruppi hanno ad oggetto la struttura portante della legge regionale in esame: in entrambi i casi il Presidente del Consiglio dei ministri contesta, infatti, gli artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 9 della legge regionale impugnata, nonchè l’intero Allegato tecnico ad essa.

Entrambi i gruppi di censure, inoltre, risultano ancorati alla addotta violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione perchè in asserito contrasto con alcune disposizioni del cod. ambiente; disposizioni, queste ultime, tuttavia, non coincidenti.

Con riguardo ai parametri interposti, infatti, muta la visuale di riferimento dei relativi motivi di impugnazione.

4.1.1.- Nel primo gruppo di censure, le disposizioni impugnate sono contestate dal ricorrente perchè se ne prevede l’applicabilità  anche alle installazioni soggette ad AIA, comprese quelle di competenza statale: in questo senso appare decisiva l’inclusione, tra le disposizioni oggetto di impugnazione, anche delle previsioni contenute nelle lettere a) e b) del comma 2 dell’art. 1 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, che prevedono siffatta estensione. Ed in coerenza, a sostegno dell’addotta violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., viene prospettato il contrasto delle norme regionali impugnate con alcune disposizioni del cod. ambiente relative, per l’appunto, alla disciplina dell’AIA.

Giova altresì rimarcare che in questo specifico contesto risulta allocata, nel corpo del ricorso, altra specifica censura, rivolta alle medesime disposizioni ma ancorata all’addotta violazione dell’art. 3 Cost., per irragionevolezza della relativa disciplina.

4.1.2.- Nel secondo gruppo di censure, le stesse norme regionali (artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè dell’Allegato tecnico) sono censurate perchè ne è prevista l’applicabilità  anche ai progetti soggetti a VIA e a verifica di assoggettabilità  a VIA, come reso evidente dall’immediato riferimento (anche) alle lettere c) e d) del medesimo comma 2 dell’art. 1, nonchè ai parametri interposti a tal fine evocati, sempre interni al cod. ambiente, ma immediatamente afferenti, per l’appunto, alla disciplina riguardante la VIA.

4.1.3.- Il terzo gruppo di censure riguarda singole disposizioni della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, non necessariamente collegate alla normativa statale dettata in materia di AIA e di VIA.

In particolare, seguendo l’ordine di prospettazione del ricorso, viene contestato il solo comma 5 dell’art. 3, che il ricorrente ritiene in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

Si censura, infine, l’art. 6 della legge regionale impugnata, prospettandone l’illegittimità  costituzionale in riferimento agli artt. 123 e 117, sesto comma, Cost.

5.- Sia la descrizione delle censure che lo scrutinio delle singole questioni da rendere alla luce delle difese della resistente impongono una preliminare descrizione del quadro normativo di riferimento all’interno del quale le disposizioni regionali impugnate sono destinate ad operare.

5.1.- Sotto questo profilo non può non sottolinearsi, in premessa, che la legislazione statale, mentre disciplina in termini organici il tema dell’incidenza inquinante delle emissioni in atmosfera (in particolare, Titolo I della Parte V cod. ambiente), ancora oggi (malgrado ciù² che si dirà  di qui a poco in ordine alla innovazione apportata dall’introduzione dell’art. 272-bis nel cod. ambiente) non prende in considerazione, con previsioni di sistema, il tema degli impatti olfattivi determinati dalle emissioni derivanti da attività  antropiche.

5.2.- Siffatta carenza sistemica non ha tuttavia impedito alla prassi amministrativa di dare comunque rilievo all’impatto ambientale da ascrivere alle emissioni odorigene derivanti dalle attività  produttive, muovendo dall’ampia nozione di inquinamento atmosferico contenuta nell’art. 268 cod. ambiente.

Non raramente, infatti, le amministrazioni competenti hanno inserito, all’interno delle autorizzazioni ex art. 269 cod. ambiente, anche in occasione dei titoli abilitativi legati a iniziative produttive maggiormente impattanti sotto questo profilo, oneri di monitoraggio e prescrizioni limitative volte a prevenire o ridurre il portato delle possibili emissioni maleodoranti. Scelte, queste ultime, in linea di principio asseverate dalla giurisprudenza amministrativa malgrado l’assenza di una disciplina organica di riferimento, rinvenibile anche nella normativa di matrice unionale.

5.3.- Tale carenza normativa, per altro verso, ha permesso un margine d’azione, nel settore in esame, alle Regioni, le quali, per lo più¹ tramite regolamenti o altri atti amministrativi generali (in genere assunti nella forma delle delibere di Giunta), hanno provveduto a disciplinare la materia, dettando linee guida riferite ai valori di emissione, metodi di monitoraggio, nonchè ulteriori incombenti a completamento della documentazione di supporto delle relative istanze, destinati ad integrare l’azione amministrativa di riferimento.

Sotto questo profilo, va in particolare rimarcato che la Regione Puglia è stata tra le prime ad attivarsi in tal senso, scegliendo, peraltro, di disciplinare la materia con legge (la giù  citata legge reg. Puglia n. 7 del 1999, nel tempo più¹ volte modificata e oggi sostituita dalle disposizioni impugnate).

5.4.- Come anticipato, il silenzio della normativa nazionale sul tema in esame è stato interrotto con l’introduzione, all’interno del Titolo I della Parte V cod. ambiente, dell’art. 272-bis, ad opera dell’art. 1, comma 1, lettera f), n. 8, del decreto legislativo 15 novembre 2017, n. 183, recante «Attuazione della direttiva (UE) 2015/2193 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2015, relativa alla limitazione delle emissioni nell’atmosfera di taluni inquinanti originati da impianti di combustione medi, nonchè per il riordino del quadro normativo degli stabilimenti che producono emissioni nell’atmosfera, ai sensi dell’articolo 17 della legge 12 agosto 2016, n. 170».

5.4.1.- Con l’obiettivo, reso esplicito dai relativi lavori preparatori, di razionalizzare «una serie di poteri giù  previsti dalle rispettive leggi regionali», il menzionato art. 272-bis dispone che la «normativa regionale o le autorizzazioni possono prevedere misure per la prevenzione e la limitazione delle emissioni odorigene degli stabilimenti di cui al presente titolo». Prevede, ancora, che tali misure, tra l’altro, possono «[&] includere [&] a) valori limite di emissione [&]; b) prescrizioni impiantistiche e gestionali e criteri localizzativi per impianti e per attività  aventi un potenziale impatto odorigeno [&]; c) procedure volte a definire, nell’ambito del procedimento autorizzativo, criteri localizzativi in funzione della presenza di ricettori sensibili nell’intorno dello stabilimento; d) criteri e procedure volti a definire, nell’ambito del procedimento autorizzativo, portate massime o concentrazioni massime di emissione odorigena [&]; e) specifiche portate massime o concentrazioni massime di emissione odorigena espresse in unità  odorimetriche (ouE/m3 o ouE/s) per le fonti di emissioni odorigene dello stabilimento».

L’art. 272-bis, comma 2, dispone, inoltre, che il «Coordinamento» previsto dall’art. 20 del decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155 (Attuazione della direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità  dell’aria ambiente e per un’aria più¹ pulita in Europa) possa elaborare indirizzi in relazione alle misure previste dal medesimo articolo. Si prevede, altresì, che attraverso «l’integrazione dell’allegato I alla Parte Quinta, con le modalità  previste dall’articolo 281, comma 6», possano essere previsti, anche sulla base dei lavori del Coordinamento, valori limite e prescrizioni per la prevenzione e la limitazione delle emissioni odorigene degli stabilimenti di cui al Titolo I della Parte II cod. ambiente, «inclusa la definizione di metodi di monitoraggio e di determinazione degli impatti».

5.4.2.- All’evidenza, dunque, il legislatore statale non ha inteso introdurre una disciplina organica e complessiva dei profili inquinanti correlati alle emissioni odorigene, lasciando alle Regioni il compito di regolamentare il settore, ma si è riservato la possibilità , con le modalità  previste dal comma 2 del citato art. 272-bis, di introdurre valori limite e prescrizioni generali destinate a valere per l’intero territorio nazionale in modo uniforme.

5.5.- La normativa regionale impugnata si inserisce all’interno della cornice normativa descritta in precedenza, oggi meglio definita dal tenore dell’art. 272-bis del cod. ambiente.

5.5.1.- Per quanto emerge dai rispettivi lavori preparatori, la disciplina regionale censurata dal ricorrente muove dall’esigenza di modificare il previgente dato normativo, offerto dalla citata legge n. 7 del 1999, aggiornandone il campo di applicazione, garantendo uniformità  alle attività  di monitoraggio, definendo in modo più¹ puntuale le attività  ascritte all’Agenzia regionale per la prevenzione e la protezione dell’ambiente (ARPA) Puglia e infine modificando l’Allegato tecnico cui giù  nel corpo della legge previgente era assegnato il compito di contenere le specifiche attraverso le quali pervenire alla determinazione dei valori di accettabilità  dell’impatto olfattivo da prescrivere all’interno dei relativi titoli abilitativi.

5.5.2.- Come anticipato, l’art. 1, comma 1, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 contiene le indicazioni finalistiche del relativo intervento, mentre il comma 2 dello stesso articolo, in linea peraltro con quanto previsto dalla previgente disciplina (art. 1-bis della legge regionale n. 7 del 1999), estende il campo di applicabilità  delle disposizioni in esame anche oltre i limiti del Titolo I della Parte V cod. ambiente: oltre agli stabilimenti soggetti all’autorizzazione di cui all’art. 269 cod. ambiente (richiamato dalla lettera f del comma 2 dell’art. 1 della legge regionale impugnata) viene fatto riferimento espresso, tra l’altro, alle installazioni (e alle modifiche alle installazioni) soggette ad AIA, e ai progetti sottoposti a VIA e a verifica di assoggettabilità  a VIA (lettere a, b, c e d).

L’elenco delle definizioni è contenuto nell’art. 2, rimasto estraneo alle censure del ricorrente, al pari dell’art. 8 (che, come giù  evidenziato, dispone l’abrogazione della previgente legge n. 7 del 1999).

5.5.3.- Il cuore della normativa in questione è collocato nell’art. 3.

Laddove si sia in presenza di sorgenti odorigene significative – tali dovendosi ritenere quelle che ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettera g), della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, hanno una «portata di odore» o «una concentrazione di odore» maggiore o uguale ai valori soglia determinati mediante olfattometria dinamica, «applicando la norma UNI EN 13725:2004» (di cui all’Allegato tecnico, punto 3, capoverso 2) – il citato art. 3, comma 1, impone al gestore o al proponente l’onere di allegare, all’atto della presentazione dell’istanza all’autorità  competente «la documentazione relativa alla individuazione delle sorgenti odorigene significative, alla caratterizzazione delle sorgenti odorigene significative, comprensiva della determinazione della concentrazione di odore e della portata di odore e della determinazione della concentrazione delle singole sostanze, odoranti o traccianti anche non odoranti, e alla stima dell’impatto olfattivo delle emissioni, redatta secondo le indicazioni di cui all’allegato annesso alle presenti disposizioni».

5.5.4.- Secondo quanto previsto dal comma 4 del medesimo art. 3, nell’ambito della relativa istruttoria prevista dalla normativa vigente, l’autorità  competente, anche, avvalendosi del supporto tecnico di ARPA Puglia, è tenuta a valutare la documentazione presentata; a verificare, anche sulla base delle migliori tecniche disponibili, l’adeguatezza degli accorgimenti tecnici e gestionali proposti dal gestore al fine di garantire il contenimento delle emissioni odorigene, tenendo conto delle caratteristiche del territorio e della presenza di potenziali recettori sensibili; ad individuare i valori limite di emissione che devono essere rispettati al fine di contenere entro i valori di accettabilità  l’impatto olfattivo prodotto dalle emissioni odorigene; a formulare le eventuali prescrizioni tecniche e gestionali, definendone la relativa tempistica, per il contenimento delle emissioni odorigene sia in condizioni di normale attività  sia in condizioni diverse dal normale esercizio; a definire le misure e le modalità  e le frequenze di monitoraggio delle emissioni odorigene.

5.5.5.- Il comma 5 del citato art. 3 estende alla violazione delle prescrizioni impartite e dei valori limite contenuti nei provvedimenti, resi in applicazione delle relative disposizioni di legge, il sistema sanzionatorio previsto dalle norme di settore.

I successivi artt. 4 e 5 definiscono i compiti ascritti sul tema ad ARPA Puglia con riferimento all’attività  di controllo delle prescrizioni contenute nei relativi titoli abilitativi e, rispettivamente, in ordine alle modalità  attraverso le quali vanno gestite le segnalazioni di disturbo olfattivo; l’art. 7 disciplina il regime transitorio, mentre l’art. 9 attiene agli adempimenti consequenziali in capo alle amministrazioni interessate.

5.5.6.- Costituisce parte integrante della legge regionale in esame un Allegato tecnico, all’interno del quale si rinvengono le indicazioni tecniche funzionali alla determinazione delle emissioni odorigene, alla stima previsionale dell’impatto olfattivo e alla determinazione dell’impatto olfattivo o dell’esposizione olfattiva. Tra queste, assumono un rilievo fondamentale le previsioni afferenti ai valori di accettabilità  dell’impatto olfattivo, fissati in funzione delle classi di sensibilità  dei ricettori, punto di riferimento dei valori limite e delle prescrizioni da riportare nel provvedimento abilitativo (punti 19 e 20 dell’Allegato).

5.5.7.- Infine, l’art. 6 della legge regionale impugnata prevede le modalità  attraverso le quali è demandata alla Giunta regionale la possibilità  di aggiornare il citato Allegato tecnico.

6.- Tanto premesso, può ora procedersi alla disamina delle singole questioni prospettate dal ricorso, prendendo le mosse da quelle concernenti l’asserita violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. per contrasto con la disciplina dettata dal cod. ambiente in tema di AIA.

6.1.- Il ricorrente evidenzia che gli artt. 3, 4 e 5 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 definiscono la procedura per la valutazione dell’accettabilità  degli impatti olfattivi mentre l’Allegato tecnico stabilisce e dettaglia i metodi di monitoraggio e di determinazione degli impatti, nonchè i criteri di valutazione degli stessi sul territorio. Ciù² sul presupposto di una competenza legislativa che troverebbe riferimento nel citato art. 272-bis cod. ambiente.

6.1.1.- Ciù² posto, ad avviso del ricorrente la possibilità  di estendere l’applicabilità  del citato art. 272-bis cod. ambiente alle installazioni soggette ad AIA, espressamente considerate dalla normativa regionale censurata in ragione di quanto dettato dall’art. 1, comma 2, lettere a) e b), sarebbe tuttavia esclusa dal tenore dell’art. 267, comma 3, cod. ambiente; disposizione, quest’ultima, in forza della quale, per le dette installazioni, la disciplina di riferimento è quella offerta dal Titolo III-bis della Parte II del medesimo codice.

6.1.2.- Osserva, ancora, il ricorrente che ai sensi dell’art. 271, comma 3, cod. ambiente è riconosciuta alle Regioni la facoltà  di adottare con legge «appositi valori limite di emissione e prescrizioni, anche inerenti le condizioni di costruzione o di esercizio e i combustibili utilizzati», ma solo per le attività  scarsamente rilevanti di cui al comma 1 dell’art. 272 dello stesso cod. ambiente, ovvero le attività  per le quali non è previsto il rilascio di una autorizzazione alle emissioni. Per le attività  soggette ad autorizzazione, invece, è necessario che ciù² avvenga attraverso i piani e i programmi previsti dal d.lgs. n. 155 del 2010: il comma 4 del medesimo art. 271 cod. ambiente prevede, infatti, che «[i] piani e i programmi di qualità  dell’aria previsti dal decreto legislativo 31 agosto 2010, n. 155 possono stabilire appositi valori limite di emissione e prescrizioni più¹ restrittivi di quelli contenuti negli Allegati I, II e III e V alla parte quinta del presente decreto, anche inerenti le condizioni di costruzione o di esercizio, purchè ciù² sia necessario al perseguimento ed al rispetto dei valori e degli obiettivi di qualità  dell’aria».

6.1.3.- Le disposizioni impugnate sarebbero in contrasto, ancora, con gli artt. 7, commi 4, 4-bis, 5 e 7 cod. ambiente, in quanto disciplinano procedure e attività  che spettano allo Stato in materia di AIA, poichè relative agli impianti di cui all’Allegato XII alla Parte II, eccedendo il potere legislativo riconosciuto alle Regioni dal comma 7 dell’art. 7 del citato codice.

6.1.4.- Avuto riguardo, poi, al quadro normativo dettato dal Titolo III-bis della Parte II cod. ambiente in materia di AIA, il ricorrente evidenzia che le citate disposizioni della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 devono ritenersi in contrasto: a) con l’art. 29-ter cod. ambiente, in quanto la legge regionale prevede all’art. 3, per la presentazione delle istanze di AIA di competenza statale, l’obbligo di produrre, nell’ambito dell’istanza, ulteriore documentazione e informazioni rispetto a quanto previsto dalla normativa statale; b) con il successivo art. 29-septies, perchè la legge regionale non solo non si configura come uno «strumento di programmazione o di pianificazione», ma non considera, inoltre, «tutte le sorgenti emissive coinvolte», in quanto le emissioni odorigene sono riconducibili anche ad altri fonti emissive non considerate dalle disposizioni qui censurate (quali traffico e riscaldamento civile), non individua chiaramente quali sono le norme di qualità  ambientale per cui è necessario attuare le prescrizioni in materia di emissioni odorigene, nè, infine, prevede che le prescrizioni da dettare per i singoli impianti in sede di autorizzazione siano richieste dalla Regione in sede di conferenza di servizi, ma piuttosto dispone che le stesse vengano inserite d’ufficio nell’autorizzazione integrata ambientale; c) con l’art. 29-sexies, comma 3, cod. ambiente, perchè non introducono l’obbligo di rispettare «valori limite di emissione» nel territorio, ma impongono l’adozione di specifiche misure di monitoraggio, costruttive e di gestione.

6.1.5.- Il ricorrente, all’interno del gruppo di censure rivolte all’insieme di norme che costituiscono la struttura portante della legge regionale impugnata (artt. 3, 4, 5, 6, 7, 9 e l’Allegato tecnico), viste, tuttavia, sempre nell’ottica dell’affermato contrasto con la disciplina statale prevista in materia di AIA, adduce, altresì, l’irragionevolezza della disciplina impugnata ai sensi dell’art. 3 Cost., letto in stretta correlazione con il disposto di cui al giù  evocato art. 29-septies cod. ambiente.

6.2.- La difesa della Regione resistente, con riguardo a siffatto gruppo di questioni, in via pregiudiziale ha eccepito l’inammissibilità  in parte qua del ricorso, per la genericità  dell’assunto che le sostiene.

6.2.1.- L’eccezione è infondata.

Lo snodo decisivo dell’impugnazione rivolta al primo gruppo di norme contestate con il ricorso va rinvenuto nella disposta estensione della disciplina prevista dalla legge reg. Puglia n. 32 del 2018 alle installazioni soggette ad AIA.

In questo senso, assume valenza fondamentale l’impugnazione delle disposizioni contenute nell’art. 1, comma 2, lettere a) e b), che tale estensione prevedono; di contro, l’ulteriore insieme delle norme regionali attinte dall’impugnazione, che rappresentano il cuore della disciplina regionale contestata con il ricorso, risultano evocate, quantomeno in prima battuta, sostanzialmente per ribadire la ragione di contrasto posta fondamentalmente a sostegno delle questioni in esame.

In altre parole, non se ne denunzia l’illegittimità  costituzionale in sì©, ma solo in vista della disposta estensione alle installazioni soggette ad AIA.

6.2.2.- Così letto, il ricorso non soffre della genericità  eccepita dalla difesa della resistente.

Le norme impugnate (art. 1, comma 2, lettere a e b), della legge regionale in esame), essenziali nell’ottica perseguita dal ricorrente, risultano, infatti, puntualmente indicate e altrettanto compiutamente scrutinate sul piano argomentativo quanto alle ragioni di addotta illegittimità  costituzionale (la conflittualità  con l’art. 267, comma 3, cod. ambiente), avuto riguardo, in particolare, alla lamentata lesione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

6.2.3.- Nè rileva che il contenuto dell’art. 1, comma 1, lettere a) e b), di fatto reiteri, anche in parte qua, quello in origine previsto dall’art. 1-bis della legge reg. Puglia n. 7 del 1999, introdotto nell’impianto della citata legge regionale in forza di quanto previsto dall’art. 2, comma 1, della legge della Regione Puglia 16 aprile 2015, n. 23 (Modifiche alla legge regionale 22 gennaio 1999, n. 7, come modificata e integrata dalla legge regionale 14 giugno 2007, n. 17) ed ora abrogato dall’art. 8 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018.

Secondo il costante orientamento di questa Corte, infatti, non osta all’ammissibilità  della questione di legittimità  costituzionale in via principale l’integrale coincidenza della disposizione impugnata con il testo di altra anteriore non impugnata, atteso che l’istituto dell’acquiescenza non è applicabile ai giudizi in via principale e che la norma impugnata ha comunque l’effetto di reiterare la lesione da cui deriva l’interesse a ricorrere dello Stato (ex plurimis, sentenze n. 60 e n. 41 del 2017).

6.3.- Nel merito, è fondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 1, comma 2, lettere a) e b), della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., con riguardo all’addotto contrasto delle dette disposizioni regionali con l’art. 267, comma 3, cod. ambiente.

6.3.1.- Come giù  evidenziato, la normativa regionale contestata dal ricorrente è espressamente estesa anche alle installazioni soggette ad AIA, sia di competenza statale sia di pertinenza regionale, secondo la ripartizione prevista dall’art. 7, commi 4-bis e 4-ter, cod. ambiente.

L’art. 1, comma 2, lettere a) e b), nel concorrere a definire l’ambito di applicazione della legge regionale sottoposta allo scrutinio di questa Corte, fa, infatti, indifferente riferimento agli Allegati VIII (che individua le installazioni soggette ad AIA) e XII (che tra quelle descritte all’interno del citato Allegato VIII, seleziona le installazioni di competenza statale) alla Parte II cod. ambiente.

La relativa disciplina, dunque, finisce per sovrapporsi a quella dettata dal cod. ambiente, in un ambito certamente ascritto alla materia della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, pertanto, riservato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Riserva, questa, che nella materia in esame diviene ancora più¹ rigorosa laddove le installazioni interessate siano assoggettate ad AIA di competenza statale (sentenza n. 141 del 2014), rispetto alle quali non sono operativi gli spazi di azione riconosciuti alle Regioni dallo stesso cod. ambiente, delimitati nei termini definiti dall’art. 7, comma 7, del citato codice.

6.3.2.- La difesa della Regione resistente, nel contrastare l’addotto difetto di competenza, per un verso evoca il tenore dell’art. 272-bis cod. ambiente, per altro verso evidenzia che le norme impugnate si legano comunque a titoli di competenza legislativa regionale concorrente (quali il governo del territorio e la tutela della salute) ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. tali da legittimare interventi normativi che siano in grado di elevare il livello di tutela ambientale garantito dalla disciplina statale di riferimento.

6.3.3.- Va tuttavia rimarcato che l’art. 272-bis risulta posto all’interno del Titolo I della Parte V cod. ambiente, facendo peraltro esplicito riferimento (comma 1), nel perimetrare il relativo ambito di applicazione, agli stabilimenti soggetti al detto Titolo (art. 267, comma 1). Stabilimenti, questi, rispetto ai quali, per espressa indicazione del comma 3 dell’art. 267 cod. ambiente, resta estranea la disciplina dettata dal Titolo I: laddove ricompresi tra le installazioni soggette ad AIA, tali stabilimenti sono infatti soggetti unicamente alla disciplina prevista dal Titolo III-bis della Parte II del medesimo codice.

L’autorizzazione ex art. 269 cod. ambiente, al cui ambito va ricondotta quella regolamentata dalla normativa regionale impugnata, risulta assorbita in quella unitariamente resa ai sensi dell’art. 29-sexies dello stesso codice; titolo il quale, a sua volta, come previsto dal comma 3 dell’articolo citato da ultimo, dovrà  anche includere i valori limite di emissione fissati per le sostanze inquinanti rilasciate nell’atmosfera.

Se dunque, come non sembra in discussione, l’art. 272-bis cod. ambiente permette al legislatore regionale di incrementare, nell’ambito delle sue competenze, lo standard di tutela ambientale, per altro verso l’art. 1, comma 2, lettere a) e b), della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, estendendone l’applicabilità  anche alle installazioni soggette ad AIA, si pone in immediato e insanabile contrasto con la scelta del legislatore statale, espressa dall’art. 267, comma 3, del medesimo codice, in forza della quale la disciplina dettata in materia di riduzione delle emissioni in atmosfera (all’interno della quale risulta ricondotta quella afferente le emissioni odorigene prevista dal citato art. 272 -bis) non deve trovare applicazione per le installazione soggette ad AIA, sottoposte unicamente alle previsioni contenute nel Titolo III-bis della Parte II cod. ambiente.

Tale deviazione dallo specifico perimetro d’azione consentito, con l’art. 272-bis cod. ambiente, alla competenza normativa regionale concreta l’addotta violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

6.3.4.- Nè vale evidenziare, in senso contrario, che la disciplina regionale impugnata trova fondamento in titoli di competenza legislativa concorrente e che la lesione prospettata nel ricorso deve escludersi perchè la legge regionale in contestazione realizza gli standard di tutela garantiti dalla normativa statale di riferimento.

Vero è che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, l’ambiente viene «”a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza”, salva la facoltà  di queste ultime di adottare norme di tutela ambientale più¹ elevata» pur sempre «nell’esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che concorrano con quella dell’ambiente» (sentenze n. 198 e n. 66 del 2018, n. 199 del 2014; nello stesso senso, inoltre, sentenze n. 246 e n. 145 del 2013, n. 67 del 2010, n. 104 del 2008 e n. 378 del 2007); tuttavia la valutazione intorno alla «previsione di standard ambientali più¹ elevati non può essere realizzata nei termini di un mero automatismo o di una semplice sommatoria – quasi che fosse possibile frazionare la tutela ambientale dagli altri interessi costituzionalmente rilevanti – ma deve essere valutata alla luce della ratio sottesa all’intervento normativo e dell’assetto di interessi che lo Stato ha ritenuto di delineare nell’esercizio della sua competenza esclusiva». (sentenza n. 147 del 2019)

In relazione al campo di azione garantito alle Regioni in materia di «emissioni odorigene», il dato normativo di riferimento, che definisce anche i confini di legittimità  del relativo intervento, è offerto dall’art. 272-bis cod. ambiente: lo spazio di intervento consentito alle Regioni, in coerenza, va ristretto all’interno del perimetro di operatività  tracciato dalla norma statale, con conseguente applicazione delle relative regole di esclusione, prima tra tutte quella tracciata dall’art. 267, comma 3, del medesimo codice.

Se dunque la competenza esclusiva prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. non esclude aprioristicamente interventi regionali, anche legislativi, destinati ad integrare il dato normativo nazionale, soprattutto quando assentiti da quest’ultimo, è tuttavia necessario che ciù² avvenga in termini di piena compatibilità  con l’assetto normativo individuato dalla legge statale, non potendo tali interventi alterarne il punto di equilibrio conseguito ai fini di tutela ambientale (sentenza n.147 del 2019).

6.4.- La fondatezza della questione prospettata in riferimento all’art. 1, comma 2, lettere a) e b), e l’ablazione che ne consegue, assorbono la disamina degli ulteriori profili di illegittimità  costituzionale addotti dalla ricorrente con riferimento al primo gruppo di questioni, compreso anche quello relativo all’art. 3 Cost.

7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri denunzia, ancora, l’illegittimità  costituzionale degli artt. 1, comma 2, lettere c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè dell’Allegato tecnico della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 7-bis, comma 8, 19, 22 e 23 cod. ambiente.

7.1.- Ad avviso del ricorrente, tramite le citate disposizioni vengono introdotte, in una materia di esclusiva competenza legislativa statale, ulteriori contenuti ai fini della presentazione delle istanze per la VIA nonchè per la verifica di assoggettabilità  a VIA, diversi da quelli prescritti dalle citate norme statali.

In particolare, secondo il ricorrente, i contenuti richiesti dall’art. 3, commi 1 e 2, della legge regionale impugnata, ai fini del controllo delle emissioni delle sostanze odorigene, non sono previsti dall’art. 19 cod. ambiente e dall’Allegato IV-bis alla Parte II del medesimo codice per lo studio preliminare ambientale redatto dal proponente; nè, ancora, coincidono con quelli sanciti dal successivo art. 22, in uno all’Allegato VII alla Parte II del detto codice, avuto riguardo allo studio di impatto ambientale predisposto sempre dal proponente.

In questa ottica le citate disposizioni regionali esonderebbero dagli argini della competenza normativa, riconosciuta alle Regioni ed alle Province autonome, nei limiti di quanto previsto dall’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente. Di qui, sempre secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l’illegittimità  della norma regionale impugnata, che non sarebbe riconducibile ad alcuna delle finalità  in vista delle quali il legislatore statale ha riconosciuto un margine di intervento alle Regioni nella materia qui considerata.

7.2.- La difesa della resistente, anche con riferimento a tale gruppo di censure, ha eccepito l’inammissibilità  delle questioni per la genericità  delle argomentazioni addotte.

7.2.1.- L’eccezione non è fondata.

Infatti, nel ricorso viene dato puntuale risalto all’art. 1, comma 2, lettere c) e d), della legge regionale impugnata (che dettano l’estensione della relativa disciplina regionale ai progetti soggetti a verifica di assoggettabilità  a VAS e a VAS), cui viene giustapposto, con altrettanto adeguata argomentazione, il riferimento ai commi 1 e 2 dell’art. 3 della stessa legge (che descrivono il contenuto degli oneri di documentazione e allegazione posti a carico del proponente e dispongono altresì l’onere di autocertificazione gravante su quest’ultimo in caso di insussistenza di sorgenti). Disposizioni queste cui viene contrapposto in primo luogo il limite fissato dall’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente, quanto agli spazi di intervento normativo riconosciuti alle Regioni in materia di VIA, nonchè altre norme del medesimo codice dedicate a questo tema, al fine di sottolineare al meglio le ragioni di conflitto con la disciplina sostanziale poste a fondamento dell’addotta violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost..

In questa ottica, finisce per non assumere rilievo il silenzio serbato dal ricorso quanto alle altre disposizioni della legge regionale in esame, diverse da quelle contenute nel citato art. 3, che pure risultano fatte oggetto, quantomeno sul piano della mera indicazione nominale, delle censure esposte in riferimento al gruppo di questioni in oggetto. E ciù² sia perchè l’accoglimento della questione riferita all’art. 1, comma 2, lettere c) e d), avrebbe comunque un valore assorbente, al pari di quanto giù  evidenziato in relazione alle medesime disposizioni scrutinate sotto il versante del rispetto delle disposizioni statali in tema di AIA, sia perchè l’ablazione dell’art. 3, commi 1 e 2, porterebbe a travolgere in via consequenziale anche le altre disposizioni impugnate, per la omogeneità  che ne lega i rispettivi contenuti, tale da deprivare di rilievo l’assenza di argomentazione sul punto.

7.3.- Nel merito, le censure prospettate dal ricorrente non colgono nel segno.

7.3.1.- Questa Corte ha recentemente affermato che la normativa in tema di VIA rappresenta, «anche in attuazione degli obblighi comunitari, un livello di protezione uniforme che si impone sull’intero territorio nazionale, pur nella concorrenza di altre materie di competenza regionale» (sentenze n. 93 del 2019 e n. 198 del 2018). La Corte ha altresì precisato che l’art. 7-bis cod. ambiente, evocato dal ricorrente, costituisce uno degli snodi fondamentali della riforma apportata dal decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114); tale disposizione, infatti, rientra tra quelle «che – in attuazione degli obiettivi [&] di “semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle procedure di valutazione di impatto ambientale” e di “rafforzamento della qualità  della procedura di valutazione di impatto ambientale” – determinano un tendenziale allineamento dei diversi schemi e modelli procedimentali, assegnando allo Stato l’apprezzamento dell’impatto sulla tutela dell’ambiente dei progetti reputati più¹ significativi e, così, evitando la polverizzazione e differenziazione delle competenze che caratterizzava il previgente sistema». L’unitarietà  e l’allocazione in capo allo Stato delle procedure relative a progetti di maggior impatto ambientale ha risposto, pertanto, «ad una esigenza di razionalizzazione e standardizzazione funzionale all’incremento della qualità  della risposta ai diversi interessi coinvolti, con il correlato obiettivo di realizzare un elevato livello di protezione del bene ambientale» (sentenze n. 93 del 2019 e n. 198 del 2018).

Il legislatore statale ha dunque riservato a se stesso, in via esclusiva, la disciplina dei procedimenti di verifica ambientale, definendo le modalità  attraverso le quali fissare un equilibrio fra gli interessi e i diversi valori coinvolti. In particolare, come detto, la disciplina della VIA è mossa dalla necessità  di affiancare alla tutela ambientale anche la semplificazione, razionalizzazione e velocizzazione dei procedimenti: esigenze che sarebbero frustrate da interventi regionali che, incidendo sul relativo procedimento, finiscano per appesantirne il portato, in aperta contraddizione con le scelte del legislatore statale.

In questa cornice non è casuale, a tale riguardo, che l’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente, pur riconoscendo uno spazio di intervento alle Regioni e Province autonome, ne definisca tuttavia il perimetro d’azione in ambiti specifici e puntualmente precisati. Gli enti regionali, infatti, possono disciplinare, «con proprie leggi o regolamenti l’organizzazione e le modalità  di esercizio delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIa», stabilendo «regole particolari ed ulteriori» solo e soltanto «per la semplificazione dei procedimenti, per le modalità  della consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonchè per la destinazione [&] dei proventi derivanti dall’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie» (sentenza n. 198 del 2018).

Fuori da questi ambiti, sarebbe dunque preclusa alle Regioni, quale che sia la competenza che le adducano, la possibilità  di incidere sul dettato normativo che attiene ai procedimenti di verifica ambientale così come definito dal legislatore nazionale.

7.3.2.- Ciù² precisato, ad avviso del ricorrente, le disposizioni contenute nell’art. 3, comma 1, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, imponendo al proponente di allegare all’istanza rivolta all’autorità  competente la documentazione relativa alla individuazione e alla caratterizzazione delle sorgenti odorigene coinvolte nel progetto in uno alla stima del relativo impatto ambientale, influirebbero, alterandone il portato, sulle procedure di verifica di assoggettabilità  a VIA (art. 19 cod. ambiente) o di VIA (artt. 21 e 22 cod. ambiente).

Imporrebbero, infatti, un ulteriore aggravio sia per il proponente che per l’amministrazione, chiamata verificare il contenuto di tali atti integrativi. Analogo giudizio è espresso con riferimento all’autocertificazione, che il proponente/gestore deve rendere in caso di insussistenza di sorgenti odorigene significative.

7.3.3.- Siffatto assunto non è condivisibile.

Le norme censurate, infatti, non incidono sulla struttura del procedimento di verifica; non mettono in gioco il riparto di competenze tra Stato e Regioni; non alterano l’iter procedurale congegnato dalla legge nazionale; non influiscono sulla individuazione dei progetti soggetti a verifica di assoggettabilità  a VIA o assoggettati a VIA. In altre parole, non incidono sulla disciplina della VIA sul versante del relativo procedimento. Ne implementano, piuttosto, i contenuti sostanziali con indicazioni che il legislatore nazionale, in forza di quanto espressamente previsto dall’art. 272-bis cod. ambiente, ha specificatamente consentito alla competenza normativa regionale.

Da qui l’inconferenza del riferimento all’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente.

7.3.4.- Del resto, proprio le norme interposte evocate dal ricorrente a sostegno della ritenuta illegittimità  costituzionale contengono un richiamo aperto agli oneri che gravano sul proponente quanto al tema dell’impatto ambientale correlato alle possibili emissioni inquinanti legate al progetto da verificare. Richiamo che, quanto al contenuto sostanziale dei conseguenti adempimenti, non può che dipendere dal dato normativo di riferimento, in parte qua legato alla natura delle emissioni da considerare al fine.

In particolare, quanto allo studio preliminare ambientale predisposto dal proponente ex art. 19 cod. ambiente, in forza del quale l’autorità  competente procederà  alla verifica degli impatti ambientali del progetto ed il cui contenuto risulta determinato dall’Allegato IV-bis alla Parte II, del medesimo codice, la normativa statale prevede espressamente (art. 3 del citato Allegato) l’onere, per il proponente, di provvedere alla descrizione di tutti i probabili effetti rilevanti del progetto sull’ambiente, e tra questi anche quelli inerenti alle emissioni, oggi da aggiornare in relazione ai parametri afferenti quella di matrice odorigena.

Ancora, in tema di VIA, lo studio di impatto ambientale previsto dall’art. 22 cod. ambiente, da allegare alla relativa istanza ex art. 23, comma 1, lettera b), dello stesso codice, deve contenere, ai sensi del comma 3 dell’art. 22, tra le altre informazioni, la descrizione dei probabili effetti significativi del progetto sull’ambiente (lettera b), quella inerente alle misure previste per evitare, prevenire o ridurre e, possibilmente, compensare i probabili impatti ambientali significativi e negativi (lettera c), nonchè il progetto di monitoraggio dei potenziali impatti ambientali significativi e negativi derivanti dalla realizzazione e dall’esercizio del progetto (lettera e). Ciù² in linea, del resto, con i contenuti del detto studio, ulteriormente definiti dall’Allegato VII alla Parte II cod. ambiente, in forza del quale il proponente deve provvedere, tra l’altro, alla descrizione dei probabili impatti ambientali rilevanti del progetto proposto, dovuti, in particolare all’emissione di inquinanti (punto 5, lettera c); alla descrizione dei metodi di previsione utilizzati per individuare e valutare gli impatti ambientali significativi del progetto (punto 6); alla descrizione delle misure previste per evitare, prevenire, ridurre o, se possibile, compensare gli impatti ambientali significativi e negativi identificati del progetto e, ove pertinenti, delle eventuali disposizioni di monitoraggio (punto 7).

7.3.5.- All’evidenza, dunque, si tratta di incombenze rispetto alle quali si sovrappone il disposto delle norme regionali censurate, ma solo sul piano del contenuto delle relative informazioni da offrire all’autorità  competente in ordine alla documentazione che permetta l’individuazione e la caratterizzazione delle sorgenti odorigene significative nonchè alla stima dell’impatto delle relative emissioni.

Il tutto senza incidere sulle connotazioni dei rispettivi procedimenti, a differenza di quanto sostenuto dalla difesa del ricorrente, in parte qua smentita dal tenore letterale dell’art. 3, comma 4, della legge regionale censurata; disposizione, questa, attraverso la quale vengono fatte salve le previsioni normative vigenti inerenti l’istruttoria tecnico amministrativa alla quale dovranno accedere le informazioni afferenti il tema delle potenziali emissioni odorigene.

Di qui la non fondatezza delle questioni in oggetto.

8.- Il ricorrente ha anche impugnato l’art. 3, comma 5, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), in riferimento all’art. 279 cod. ambiente.

8.1.- La disposizione censurata prevede che la «violazione da parte del gestore delle prescrizioni impartite e dei valori limite fissati nel provvedimento, anche in esito alle attività  di cui al comma 2, determina l’applicabilità  del sistema sanzionatorio giù  previsto dalle norme di settore».

Il ricorrente – dopo aver premesso che la previsione appare sommariamente formulata, in quanto il comma 2 richiamato non prevede attività  in senso stretto, se non «dichiarative» – ritiene che la disposizione impugnata, nel riferirsi al «sistema sanzionatorio giù  previsto dalle norme di settore» abbia inteso richiamarsi alla disciplina statale e dunque all’art. 279 cod. ambiente, che definisce le sanzioni penali e amministrative previste per le violazioni nel campo delle emissioni in atmosfera.

In ragione di tanto, ad avviso del ricorrente, la norma censurata delinea surrettiziamente fattispecie incriminatrici nuove, consistenti nella «violazione da parte del gestore delle prescrizioni impartite e dei valori limite fissati nel provvedimento», da punire, per l’appunto, con le sanzioni previste dal citato art. 279 cod. ambiente.

La previsione andrebbe dunque ad incidere sull’«ordinamento penale», materia riservata in via esclusiva al legislatore statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

8.2.- Per quanto il riferimento all’art. 279 cod. ambiente non sia particolarmente dettagliato, il ricorso consente comunque di pervenire ad una puntuale ricostruzione del tenore della censura.

Non emergono, dunque, ragioni ostative alla disamina nel merito della questione; e, del resto, la stessa eccezione sollevata in parte qua dalla difesa della Regione non è stata in alcun modo argomentata.

8.3.- Nel merito, la questione non è fondata nei termini precisati di seguito.

8.3.1.- Seguendo il medesimo circuito interpretativo tracciato dal ricorso, occorre muovere dalla considerazione di fondo che informa la prospettazione del ricorrente, in forza della quale le emissioni odorigene si inquadrano all’interno dei fenomeni di inquinamento atmosferico di cui alla Parte V cod. ambiente, come del resto oggi confermato dalla specifica collocazione dell’art. 272-bis.

Di qui la correlazione alla disciplina sanzionatoria prevista da tale cornice normativa, identificata dal ricorrente nel disposto dell’art. 279 cod. ambiente.

8.3.2.- Tale articolo, composto da più¹ commi, descrive un complesso quadro sanzionatorio: prende in considerazione condotte diverse e prevede sia illeciti amministrativi, sia reati contravvenzionali.

Il ricorso, come anticipato, reca un riferimento all’art. 279 cod. ambiente non altrimenti dettagliato: a tale apparente indeterminatezza può tuttavia ovviarsi, per un verso, considerando il tenore della censura, prospettata in ragione della ritenuta violazione della lettera l) del secondo comma dell’art. 117 Cost.; per altro verso, dando rilievo al contenuto della norma censurata, che pone un esplicito riferimento alle sole condotte legate alle violazioni «delle prescrizioni impartite e dei valori limite fissati nei provvedimenti».

8.3.3.- Ciù² impone, in linea con la prospettazione del Presidente del Consiglio dei ministri, di restringere il campo del richiamo operato dalla norma censurata alla sola fattispecie prevista dal comma 2 dell’evocato art. 279 cod. ambiente. Disposizione, questa, che, per l’appunto, punisce con l’arresto fino ad un anno o con l’ammenda fino a 10.000 euro chi, nell’esercizio di uno stabilimento, «viola i valori limite di emissione stabiliti dall’autorizzazione, dagli Allegati I, II, III o V alla parte quinta del presente decreto, dai piani e dai programmi o dalla normativa di cui all’articolo 271».

8.3.4.- Sempre muovendo dal parametro costituzionale evocato, il campo di indagine (afferente al richiamo che la disposizione censurata opera alla detta norma statale) si riduce ulteriormente alle sole condotte che si sostanziano nella violazione dei valori limite previsti nelle autorizzazioni. L’art. 279, comma 2, cod. ambiente, attualmente, non sanziona più¹ penalmente la violazione delle prescrizioni impartite dal titolo abilitativo reso ai sensi dell’art. 269 dello stesso codice: in forza delle modifiche apportate dall’art. 1, comma 1, lettera o), numeri 2) e 3), del d.lgs. n. 183 del 2017, infatti, la violazione delle citate prescrizioni non è più¹ sanzionata penalmente, ma dà  luogo all’illecito amministrativo previsto dal nuovo comma 2-bis dello stesso art. 279.

La norma censurata, dunque, vista in una prospettiva esclusivamente penale, quale quella imposta dal parametro costituzionale evocato, assegna un rilievo essenziale alla presenza di un atto amministrativo che abbia recepito le relative indicazioni quanto ai valori limite previsti dalla stessa disciplina regionale. Ciù² a differenza della disposizione statale cui si richiama implicitamente, secondo l’impostazione sottesa al ricorso. L’art. 279, comma 2, cod. ambiente contiene, infatti, un più¹ ampio riferimento anche alla violazione dei valori limite emergenti «dagli Allegati I, II, III o V alla parte quinta del presente decreto, dai piani e dai programmi o dalla normativa di cui all’articolo 271» così da dare rilievo anche a condotte che sembrano prescindere dal contenuto o meglio dalla presenza stessa di un atto amministrativo abilitativo.

8.3.5.- Così ricostruiti sia il perimetro della censura sia, in via interpretativa, il tenore della disposizione censurata, letta attraverso il richiamo alla norma statale evocata a supporto della questione, la doglianza del ricorrente deve ritenersi infondata.

L’impugnazione del ricorrente, infatti, risulta rivolta nei confronti di una norma regionale che, così interpretata, richiama una disposizione statale nella parte in cui questa prevede sanzioni penali per la violazione di dati prescrittivi (i valori limite) definiti da uno specifico provvedimento amministrativo (l’autorizzazione riconducibile all’art. 269 cod. ambiente).

Secondo la giurisprudenza della Corte «la legislazione regionale – pur non potendo costituire fonte diretta e autonoma di norme penali, nè nel senso di introdurre nuove incriminazioni, nè in quello di rendere lecita un’attività  penalmente sanzionata dall’ordinamento nazionale (a quest’ultimo riguardo, ex plurimis, sentenze n. 185 del 2004, n. 504, n. 213 e n. 14 del 1991) – può, tuttavia, “concorrere a precisare, secundum legem, i presupposti di applicazione di norme penali statali”; [&] ciù², particolarmente, quando la legge statale “subordini effetti incriminatori o decriminalizzanti ad atti amministrativi (o legislativi) regionali” (il riferimento è, in particolare, alle cosiddette norme penali in bianco: sentenze n. 63 del 2012 e n. 487 del 1989)» (da ultimo, sentenza n. 46 del 2014).

Se dunque «resta preclusa al legislatore regionale una specifica ed autonoma determinazione delle fattispecie cui sono collegate le pene previste dalla legislazione statale (sentenza n. 387 del 2008; cfr. pure le sentenze n. 210 del 1972 e n. 104 del 1957)», per altro verso questa Corte ha ritenuto legittime norme regionali che si limitano «ad operare un mero rinvio a norme penali di matrice statale» (sentenza n. 295 del 2009).

Da qui l’infondatezza della censura rivolta alla norma oggetto di scrutinio, interpretata in termini coerenti al contenuto del ricorso.

9.- Il ricorrente ha infine addotto l’illegittimità  costituzionale dell’art. 6 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 per violazione dell’art. 123 Cost., in relazione all’art. 44, commi 1 e 2, della legge della Regione Puglia 12 maggio 2004, n. 7 (Statuto della Regione Puglia), nonchè dell’art. 117, sesto comma, Cost. in relazione agli artt. 7, comma 7, e 7-bis, comma 8, cod. ambiente.

9.1.- La disposizione censurata prevede, al comma 1, che «[l]a Giunta regionale con propria deliberazione provvede all’aggiornamento dell’allegato annesso alle presenti disposizioni». Il successivo comma 2 dispone che la Giunta regionale «definisce nel rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità , disposizioni volte alla minimizzazione dell’impatto olfattivo per particolari categorie di attività ».

9.2.- Ad avviso del ricorrente, la norma regionale impugnata reca, all’evidenza, una ipotesi di delegificazione che, tuttavia, contrasta, sotto molteplici profili, con la disciplina contenuta nello statuto reg. Puglia; sotto altri profili, con alcune disposizioni del cod. ambiente in tema di AIA e di VIA.

9.2.1.- Sotto il primo versante, il ricorrente, dopo avere premesso che le norme degli statuti regionali condizionano la validità  delle norme prodotte da una legge della medesima Regione, le quali non possono discostarsene, pena la violazione dell’art. 123 Cost., evidenzia che, in base all’art. 44, comma 1, secondo periodo, dello statuto reg. Puglia, la «legge regionale indica le norme da delegificare e i principi che la Giunta regionale deve osservare nei regolamenti di delegificazione. Le materie oggetto di legislazione concorrente non possono essere delegificate».

La disposizione censurata si discosta, secondo il ricorrente, dalle sopra citate previsioni statutarie perchè: a) affida la modifica dell’Allegato alla legge reg. Puglia n. 32 del 2018 a una deliberazione di Giunta, laddove lo statuto esige un regolamento, peraltro da approvare nel rispetto di specifiche prescrizioni procedurali (art. 44, comma 2, dello statuto reg. Puglia); b) risulta del tutto carente sotto il profilo della indicazione dei principi che dovrebbero guidare la Giunta nell’attività  di delegificazione, non potendosi al riguardo considerare sufficiente la generica disciplina posta dal sopra richiamato art. 6, comma 2, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018; c) utilizza lo strumento della delegificazione in violazione del divieto statutario per le materie di legislazione concorrente, strumento che, ancora più¹ radicalmente, deve ritenersi precluso per quelle di legislazione esclusiva statale, nelle quali le Regioni operano nello spazio lasciato dallo stesso legislatore statale.

9.2.2.- Sotto altro profilo, ad avviso del ricorrente la fattispecie di delegificazione introdotta dalla normativa regionale in esame contrasta altresì con l’art. 117, sesto comma, Cost. nella misura in cui è diretta a delegificare previsioni espressamente destinate ad applicarsi ai procedimenti di AIA e VIA di competenza sia statale, sia regionale.

Muovendo dal dato certo in forza del quale la disciplina contenuta nell’Allegato di cui si discute ricade certamente nella materia esclusiva statale della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema ex art. 117, comma secondo, lettera s), Cost., deve altresì evidenziarsi, secondo il ricorrente, che, in forza dell’evocato parametro costituzionale, nelle materie di legislazione statale esclusiva le Regioni possono esercitare potestà  regolamentare solo sulla base di una delega dello Stato.

Con riguardo alla disciplina relativa all’AIA, tale delega scaturisce dall’art. 7, comma 7, cod. ambiente che, tuttavia, si riferisce esclusivamente ai titoli di competenza legislativa regionale. In riferimento, poi, alla VIA, l’art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente riconosce uno spazio d’intervento alle leggi e ai regolamenti regionali esclusivamente in riferimento alle procedure di propria competenza e per profili strettamente delimitati.

Di qui le ragioni di illegittimità  costituzionale prospettate.

9.3.- La Regione ritiene infondate le censure rivolte all’art. 6 della legge regionale in esame.

Ad avviso della resistente, con particolare riguardo alle censure prospettate in riferimento all’art. 123 Cost., la disposizione impugnata non darebbe luogo ad alcuna delegificazione; prevede, piuttosto, l’aggiornamento di un contenuto meramente tecnico, quale quello descritto nell’Allegato, così da riportare l’atto in questione all’interno delle competenze espressamente proprie della Giunta Regionale.

Non rileva, inoltre, il mancato riferimento all’adozione di un regolamento, perchè si prevede comunque la forma tipica dei provvedimenti normativi generali propria delle deliberazioni della Giunta, senza peraltro escludere aprioristicamente l’acquisizione del parere della commissione consiliare competente in materia, non incompatibile con i primi.

9.4.- La questione prospettata in riferimento all’art. 123 Cost. merita l’accoglimento.

9.4.1.- In primo luogo va smentita la tesi difensiva della Regione resistente in forza della quale nel caso non ci si troverebbe innanzi a una delegificazione.

La Regione Puglia, inglobando l’Allegato tecnico all’interno della disciplina legislativa ora posta allo scrutinio della Corte, ha dato forza di legge alle relative disposizioni. Ciù², peraltro, in linea con il dato normativo previgente, giacchè anche la legge regionale n. 7 del 1999, che giù  regolava la materia delle emissioni odorigene nel territorio pugliese, annetteva, quale parte del relativo provvedimento legislativo, l’Allegato tecnico contenente le disposizioni attraverso le quali pervenire, in particolare, alla definizione dei valori soglia destinati ad informare l’azione amministrativa in materia.

Vero è che la stessa legge, all’art. 1, comma 2, demandava alla Giunta regionale la possibilità  di modificare i contenuti del detto Allegato, senza che lo Stato avesse mai sollevato contestazione alcuna. Ma tale circostanza, come giù  evidenziato, è notoriamente ininfluente sull’attuale possibilità  dello Stato di agire per rilevare, ora, i vizi della nuova disposizione legislativa che reitera violazioni giù  presenti in fonti legislative regionali previgenti e mai impugnate.

Certa dunque la forza di legge ascritta all’Allegato, la previsione in forza della quale se ne consente l’aggiornamento non può avere altro significato che quello dell’attribuzione alla Giunta regionale della potestà  di innovare il dato legislativo, dando sostanza alla funzione tipicamente propria dei fenomeni di delegificazione.

9.4.2.- Ciù² posto, va rimarcato che lo statuto reg. Puglia, nel definire i tratti della potestà  regolamentare della Giunta regionale (art. 44, commi 1, primo periodo, e 2), ha altresì dettato il procedimento da seguire in caso di delegificazione, disponendo a tal fine che la stessa debba essere prevista da una legge, la quale individui le norme da delegificare e contenga i principi che la Giunta regionale deve osservare nei regolamenti di delegificazione (art. 44, comma 1, secondo periodo); e ciù² sulla falsariga di quanto previsto dall’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività  di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), così da evitare che tale ultima attività  venga effettuata in bianco, lasciando di fatto l’intera disciplina di riferimento integralmente nelle mani della fonte secondaria.

9.4.3.- Lo statuto impone dunque, per una delegificazione conforme al suo dettato, la forma del regolamento, sottoposto al parere preventivo delle commissioni consiliari permanenti competenti per materia (implicitamente favorevole se non reso entro trenta giorni), così permettendo, per un verso il coinvolgimento dell’organo rappresentativo nell’attività  di delegificazione, per altro verso, in ragione di quanto previsto dall’art. 53 dello stesso statuto, di sottoporre l’atto di delegificazione alla pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione, prevista per le leggi e per i regolamenti e non per gli atti privi della forma regolamentare.

9.4.4.- Ciù² precisato, le disposizioni censurate contenute nell’impugnato art. 6 si pongono in contrasto con lo statuto, dando corpo all’addotta violazione dell’art. 123 Cost.

Le disposizioni censurate, infatti, demandano alla Giunta il compito di aggiornare l’Allegato tecnico, rendendo dunque possibili modifiche allo stesso senza precisare le forme che dovrà  assumere l’attività  di delegificazione e dunque legittimando strumenti diversi da quello regolamentare.

Difettano, inoltre, della imprescindibile indicazione dei principi di massima chiamati a delimitare l’operato della Giunta nel procedere alla delegificazione, dovendosi escludere che gli stessi possano ricavarsi dalle indicazioni offerte dal comma 2 dell’impugnato art. 6: disposizione, questa, il cui contenuto, tanto criptico quanto generico, non consente di superare la doglianza del ricorrente in parte qua.

E’ appena il caso di ricordare che, secondo il costante orientamento di questa Corte, tracciato con continuità  precedentemente e successivamente alla riforma del Titolo V della Parte seconda Cost., lo statuto, nell’ordinamento regionale, costituisce fonte sovraordinata rispetto alla legge regionale. Quest’ultima, dunque, se si pone in contrasto con la fonte statutaria interposta, viola l’art. 123 Cost. (sentenze n. 119 del 2006; n. 993 del 1988 e n. 48 del 1983).

Di qui l’illegittimità  costituzionale dell’art. 6 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 per violazione dell’art. 123 Cost.

9.5.- La fondatezza della questione sotto questo profilo, portando a una integrale ablazione della norma in questione, assorbe lo scrutinio sia dell’ulteriore censura prospettata dal Governo, sempre in riferimento alla ritenuta violazione dell’art. 123 Cost. (in relazione all’implicito limite statutario della potestà  regolamentare regionale riferito alle materie di competenza esclusiva dello Stato), sia della questione prospettata in relazione all’art. 117, sesto comma, Cost.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 1, comma 2, lettere a) e b), della legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 32 (Disciplina in materia di emissioni odorigene);

2) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 6 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018;

3) dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, comma 2, lettere c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9 e dell’Allegato tecnico della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione e in relazione agli artt. 7-bis, comma 8, 19, 22 e 23 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), con il ricorso indicato in epigrafe;

4) dichiara non fondata, nei termini di cui in motivazione, la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 3, comma 5, della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. e in relazione all’art. 279 del d.lgs. n. 152 del 2006, con il ricorso indicato in epigrafe.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 16/7/2019 n.178 proviene da Giustamm.

Presidente Grossi, redattore Morelli

È illegittima la disciplina edilizia relativa alle trasformazioni di interesse pubblico prevista dalla Regione Marche

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 15/7/2016 n.178 proviene da Giustamm.

Presidente Criscuolo, Redattore Sciarra

in tema di trattamento economico complessivo dei dipendenti pubblici e di qualifiche dirigenziali

Bilancio e contabilità pubblica – Art. 16, c. 1, lett. b) del decreto-legge 06/07/2011, n. 98 – Previsione secondo la quale, a decorrere dal 1/1/2011 e fino al 31/12/2014, l’ammontare complessivo destinato annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni, di cui all’art. 1, c. 2, del d.lgs n. 165/2001, non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è comunque ridotto automaticamente in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio – Q.l.c. sollevata dal Tribunale ordinario di Ravenna – Lamentata violazione degli artt. 2, 3, c. 1, 36, c. 1 e 39, c. 1, Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’art. 16, comma 1, lettera b), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, come specificato dall’art. 1, comma 1, lettera c), primo periodo, del d.P.R. 4 settembre 2013, n. 122 (Regolamento in materia di proroga del blocco della contrattazione e degli automatismi stipendiali per i pubblici dipendenti, a norma dell’articolo 16, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111); art. 1, comma 453, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2014) e art. 1, comma 254, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2015)

SENTENZA N. 178

composta dai signori:

Presidente: Alessandro CRISCUOLO;

Giudici : Paolo Maria NAPOLITANO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 1, 2-bis, 17, primo periodo, e 21, ultimo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122 e dell’art. 16, comma 1, lettere b) e c) del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, promossi dal Tribunale ordinario di Roma con ordinanza del 27 novembre 2013 e dal Tribunale ordinario di Ravenna con ordinanza del 1° marzo 2014, rispettivamente iscritte ai nn. 76 e 125 del registro ordinanze 2014 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 22 e 35, prima serie speciale, dell’anno 2014.
Visti gli atti di costituzione di FLP – Federazione lavoratori pubblici e funzioni pubbliche ed altra, di Nardini Graziella ed altri, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e della Federazione GILDA-UNAMS, della CONFEDIR – Confederazione autonoma dei dirigenti, quadri e direttivi della pubblica amministrazione e della CSE – Confederazione indipendente sindacati europei;
udito nell’udienza pubblica del 23 giugno 2015 il Giudice relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Tommaso De Grandis per la Federazione GILDA-UNAMS, Sergio Galleano per la CONFEDIR – Confederazione autonoma dei dirigenti, quadri e direttivi della pubblica amministrazione, Michele Lioi per la CSE – Confederazione indipendente sindacati europei, Michele Lioi, Stefano Viti e Michele Mirenghi per la FLP – Federazione lavoratori pubblici e funzioni pubbliche ed altra, Pasquale Lattari per Nardini Graziella ed altri e l’avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.– Il Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro, con ordinanza depositata il 27 novembre 2013 e iscritta al n. 76 del registro ordinanze 2014, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 1 e 17, primo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, e dell’art. 16, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, prospettando la violazione degli artt. 2, 3, primo comma, 35, primo comma, 36, primo comma, 39, primo comma, e 53 della Costituzione.
1.1.– Il giudice rimettente espone di dover esaminare i ricorsi presentati il 26 ottobre 2012 dalla Federazione lavoratori pubblici e funzioni pubbliche (FLP) e dalla Federazione italiana autonoma lavoratori pubblici (FIALP), in qualità di firmatarie dei contratti collettivi stipulati con l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) per il personale della Presidenza del Consiglio dei ministri e del comparto ministeri e per il personale degli enti pubblici non economici.
I sindacati ricorrenti nel giudizio principale hanno chiesto di accertare il diritto a dar corso alle procedure contrattuali e negoziali, relative al triennio 2010-2012, per il personale di cui all’art. 2, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) e di condannare l’ARAN ad avviare le trattative per il rinnovo dei contratti, deducendo, a sostegno di tali domande, l’illegittimità costituzionale della normativa che “congela” i trattamenti economici percepiti dai dipendenti e “blocca” la contrattazione collettiva «con possibilità di proroga anche per l’anno 2014».
Nel giudizio principale, si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, per contestare la fondatezza del ricorso, l’ammissibilità della questione di legittimità costituzionale, per carenza del requisito dell’incidentalità, nonché per contestare la sussistenza dei dedotti profili di contrasto con i parametri costituzionali evocati.
Il giudice rimettente ha disatteso le eccezioni pregiudiziali, mosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, e ha ritenuto che risulti soddisfatto il requisito dell’incidentalità.
L’esame della questione di legittimità costituzionale, invero, rappresenterebbe l’antecedente ineludibile per giungere all’accertamento del diritto (art. 39, primo comma, Cost.), invocato dalla parte ricorrente. Tali considerazioni confermerebbero la rilevanza della questione, poiché il diritto della parte ricorrente ad avviare la contrattazione con riferimento al periodo 2010-2012 discenderebbe dal vaglio di costituzionalità della norma in esame.
Con riguardo alla non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale, il giudice rimettente argomenta che la sospensione della contrattazione collettiva determina una interruzione delle procedure negoziali che si propongono di garantire la proporzionalità tra il lavoro prestato e la retribuzione dovuta.
La sospensione della contrattazione sui trattamenti retributivi fino al 31 dicembre 2014 si accompagna all’impossibilità di qualsivoglia recupero, se solo si considera che, indipendentemente dalle ragioni poste a base della decretazione d’urgenza, si riscontra un prolungamento dei limiti posti all’autonomia collettiva.
Tali limiti confliggerebbero con il dettato degli artt. 35, primo comma, 36, primo comma, e 39, primo comma, Cost.
Le disposizioni censurate, inoltre, si porrebbero in contrasto con l’art. 3, primo comma, Cost., anche in relazione all’art. 2 Cost. Le misure di risanamento sarebbero, infatti, destinate a ripercuotersi sulle retribuzioni dei soli pubblici dipendenti, così violando il principio di eguaglianza tra i cittadini e il dovere di solidarietà politica, sociale ed economica di cui agli artt. 3, primo comma, e 2 Cost.
Tale dovere di solidarietà, difatti, non potrebbe non gravare sull’intera comunità.
Il giudice a quo osserva che la sospensione delle procedure contrattuali riguardanti gli incrementi retributivi, protraendosi fino al 31 dicembre 2014, con esclusione di ogni possibilità di recupero e di ogni adeguamento dell’indennità di vacanza contrattuale, interrompe la dinamica retributiva, senza presentare quei caratteri di eccezionalità e di temporaneità che la Corte costituzionale ha ritenuto imprescindibili nel vagliare analoghe misure di contenimento della spesa pubblica.
1.2.– Sono intervenute nel giudizio le organizzazioni sindacali FLP e FIALP, chiedendo l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale e lamentando, in particolare, l’irragionevole sacrificio dell’autonomia collettiva, costituzionalmente garantita ed espressione del principio democratico e partecipativo che permea la Carta costituzionale.
I sindacati intervenuti si dolgono del fatto che il legislatore abbia inibito del tutto alle organizzazioni sindacali la libertà di modulare la contrattazione nella materia retributiva, alla luce della situazione economica generale, così da impedire la ricerca di soluzioni volte a non far gravare i sacrifici sui lavoratori più deboli.
A questa stregua, finanche i contratti collettivi dal contenuto prettamente normativo, che non incidono sulla spesa pubblica, sarebbero stati arbitrariamente preclusi.
La disciplina, destinata a penalizzare in misura esorbitante il lavoro pubblico, sarebbe discriminatoria rispetto a quella applicabile al settore privato, non coinvolto da alcuna misura di contenimento delle retribuzioni, e lo sarebbe anche rispetto a quella che concerne il personale delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, che beneficerebbe di assegni una tantum nel corso del triennio di blocco degli adeguamenti retributivi.
1.3.– Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto di dichiarare l’infondatezza della questione.
Il blocco delle retribuzioni sarebbe legittimo, in quanto circoscritto ad un periodo contenuto, in concomitanza con una situazione eccezionale di emergenza economica e finanziaria, e risponderebbe all’obiettivo di rispettare l’equilibrio di bilancio (art. 81 Cost.) adottando politiche proiettate in un periodo che necessariamente travalica l’anno.
La difesa dello Stato rileva che il giudice rimettente censura la violazione dell’art. 53 Cost. soltanto nella parte dispositiva. Tale censura, oltretutto, sarebbe carente di fondamento, in quanto difetterebbero gli elementi caratteristici del prelievo tributario.
Quanto al merito della questione e all’adombrata violazione dell’art. 39, primo comma, Cost., l’Avvocatura generale dello Stato ribatte che non ha alcuna ragion d’essere una contrattazione collettiva che non possa approdare ad un risultato utile per le parti rappresentate.
La difesa dello Stato esclude che vi siano illegittime disparità di trattamento tra lavoratori privati e lavoratori alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, in considerazione delle difformità delle fattispecie comparate.
1.4.– Nel giudizio è intervenuta la Federazione GILDA-UNAMS, che asserisce di essere legittimata ad intervenire, in quanto portatrice di una posizione giuridica suscettibile di essere pregiudicata dall’esito del giudizio di legittimità costituzionale.
L’art. 64, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001 offrirebbe un argomento a favore dell’ammissibilità dell’intervento, in quanto accorderebbe alle organizzazioni sindacali firmatarie dei contratti collettivi la facoltà di intervenire nel giudizio anche oltre il termine previsto dall’art. 419 del codice di procedura civile.
La Federazione, qualificandosi come firmataria dell’ultimo contratto di lavoro del 27 novembre 2007 e come organizzazione sindacale maggiormente rappresentativa del personale del comparto scuola, ha chiesto, in prima battuta, la rimessione della questione alla Corte di giustizia dell’Unione europea, ai sensi dell’art. 267, comma 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), in quanto la disciplina impugnata violerebbe la direttiva 11 marzo 2002, n. 2002/14/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, che istituisce un quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione dei lavoratori).
La normativa, inoltre, contravverrebbe alla Carta sociale europea (art. 6, sul diritto di negoziazione collettiva), riveduta, con annesso, fatta a Strasburgo il 3 maggio 1996, ratificata e resa esecutiva con legge 9 febbraio 1999, n. 30, e agli artt. 27 e 28 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, che tutelano, rispettivamente, il diritto dei lavoratori all’informazione e alla consultazione nell’àmbito dell’impresa e il diritto di negoziazione e di azioni collettive.
La Federazione ha chiesto l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale, rilevando che è affidata all’autonomia collettiva, sacrificata dalle disposizioni impugnate, la garanzia del rispetto del principio di proporzionalità tra il lavoro svolto e la retribuzione e che, alla luce della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (sentenza 7 giugno 2011, Agrati e altri contro Italia), il credito del lavoratore si configura come proprietà, tutelata anche ai sensi dell’art. 1 Primo Protocollo addizionale alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
La norma impugnata istituirebbe, in spregio all’art. 53 Cost., un prelievo tributario e pregiudicherebbe il diritto dei lavoratori a percepire una retribuzione proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro svolto, violando, inoltre, i princípi di affidamento, di buona fede e di eguaglianza sostanziale.
1.5.– Nel giudizio è intervenuta la Confederazione indipendente sindacati europei (CSE), insistendo per l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale.
La CSE asserisce di vantare un interesse qualificato, inerente al rapporto sostanziale e idoneo a giustificare l’ammissibilità dell’intervento, poiché avrebbe sottoscritto, unitamente alla FLP, ricorrente nel giudizio principale, il contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale della Presidenza del Consiglio dei ministri per il biennio economico 2006-2007 e il contratto collettivo, riguardante il medesimo comparto, per il biennio economico 2008-2009.
Da tale status discenderebbe l’interesse qualificato a intervenire nel giudizio di costituzionalità, poiché le disposizioni impugnate lederebbero l’esercizio delle prerogative negoziali della Confederazione.
La Confederazione in parola, quanto al merito delle questioni, ha rilevato che le norme censurate arrestano per un quadriennio la dinamica salariale e comprimono, per lo stesso considerevole arco di tempo, l’autonomia collettiva, tutelata dall’art. 39, primo comma, Cost. e dalle fonti sovranazionali.
Fra tali fonti sovranazionali, la Confederazione menziona l’art. 6 della Carta sociale europea, l’art. 28 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, l’art. 152 del TFUE, gli artt. 11, 12, 13 e 14 della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, adottata a Strasburgo il 9 dicembre 1989, la Convenzione n. 151 dell’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL), relativa alla protezione del diritto di organizzazione e alle procedure per la determinazione delle condizioni di impiego nella funzione pubblica, adottata a Ginevra il 27 giugno 1978 nel corso della 64ª sessione della Conferenza generale, ratificata e resa esecutiva con legge 19 novembre 1984, n. 862.
La parte intervenuta osserva che, secondo la giurisprudenza costituzionale, la mancata attuazione dell’art. 39, secondo comma, Cost. non dovrebbe giustificare alcun impedimento alla libertà d’azione dei sindacati e al potere di stipulare contratti, seppure vincolanti soltanto per gli iscritti.
La Confederazione soggiunge che le uniche limitazioni ammesse dovrebbero essere eccezionali, transitorie, non arbitrarie, consentanee con lo scopo prefisso.
Nel caso di specie, per contro, l’intervento legislativo, discriminatorio rispetto ai lavoratori pubblici e immemore del canone di ragionevolezza, avrebbe «annichilito» la libertà sindacale.
1.6.– Nel giudizio è intervenuta anche la Confederazione autonoma dei dirigenti, quadri e direttivi della pubblica amministrazione (CONFEDIR), rivendicando, a sostegno dell’ammissibilità dell’intervento, un ruolo primario di rappresentanza delle aree dirigenziali, leso dalle norme censurate e idoneo a giustificare la partecipazione al giudizio di costituzionalità di una organizzazione, firmataria degli accordi del 1993, del 1998, del 2009 e chiamata, in particolare, a partecipare a tutti i tavoli di contrattazione relativi alle aree dirigenziali II, III, IV.
La CONFEDIR sollecita la rimessione della questione, anche d’ufficio, alla Corte di giustizia dell’Unione europea, individuando una violazione della direttiva n. 2002/14/CE sull’informazione e sulla consultazione dei lavoratori.
Essa denuncia, inoltre, la violazione degli artt. 5 e 6 della Carta sociale europea, che tutelano, rispettivamente, i diritti sindacali e il diritto di negoziazione collettiva, la violazione degli artt. 27 e 28 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che attengono al diritto dei lavoratori all’informazione e alla consultazione nell’àmbito dell’impresa e al diritto di negoziazione e di azioni collettive, il contrasto inconciliabile delle norme impugnate con la Convenzione OIL n. 87, firmata a San Francisco il 17 giugno 1948, concernente la libertà sindacale e la protezione del diritto sindacale, e con la Convenzione OIL n. 98, firmata a Ginevra l’8 giugno 1949, concernente l’applicazione dei Principi del diritto di organizzazione e di negoziazione collettiva, entrambe ratificate e rese esecutive con legge 23 marzo 1958, n. 367.
1.7.– In prossimità dell’udienza, la difesa dello Stato ha depositato una memoria illustrativa, che ribadisce le argomentazioni già svolte.
La difesa dello Stato ha imputato ai giudici rimettenti di non avere esplorato la possibilità di un’interpretazione costituzionalmente orientata, di non avere offerto argomentazioni convincenti in merito alla rilevanza, trascurando, inoltre, lo stato di emergenza, in cui le misure si collocano.
Così inquadrata, la normativa impugnata andrebbe esente dalle censure di violazione degli artt. 2 e 3, primo comma, Cost.
Essa non avrebbe natura tributaria, perseguirebbe l’obiettivo di razionalizzare e contenere la spesa pubblica, in un’ottica di programmazione di bilancio necessariamente pluriennale, e si limiterebbe a imporre un contributo equamente distribuito tra tutte le componenti dell’apparato pubblico, senza arrecare alcun vulnus al principio di proporzionalità della retribuzione al lavoro svolto.
Neppure le doglianze sulla violazione dell’art. 39, primo comma, Cost. coglierebbero nel segno, giacché la contrattazione collettiva avrebbe avuto occasione di svolgersi sia a livello nazionale, sia decentrato.
1.8.– In vista dell’udienza, hanno depositato una memoria illustrativa anche la FIALP e la FLP, replicando che le disposizioni impugnate hanno irragionevolmente limitato e perfino «annichilito», per un arco temporale di ben cinque anni, quella libertà sindacale, che proprio nella libertà di contrattazione ha la sua espressione caratteristica.
La contrattazione collettiva nel settore del lavoro pubblico, che può essere limitata in ragione di esigenze finanziarie di carattere generale e delle risorse concretamente disponibili (art. 47 del d.lgs. n. 165 del 2001), non dovrebbe essere sospesa per un periodo così lungo.
Pur in assenza di risorse finanziarie, le parti collettive potrebbero operare interventi redistributivi e perequativi, per erogare tutela nei confronti delle fasce di lavoratori a più basso reddito.
Per contro, in conseguenza delle misure impugnate, il peso del risanamento dei conti pubblici graverebbe in misura sproporzionata sulla sola categoria dei dipendenti pubblici.
2.– Con ordinanza depositata il 1° marzo 2014 e iscritta al n. 125 del registro ordinanze 2014, il Tribunale ordinario di Ravenna, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 1, 2-bis, 17, primo periodo, e 21, ultimo periodo, del d.l. n. 78 del 2010 e dell’art. 16, comma 1, lettere b) e c), del d.l. n. 98 del 2011, in riferimento agli artt. 2, 3, primo comma, 35, primo comma, 36, primo comma, 39, primo comma, e 53 Cost.
2.1.– Il giudice rimettente espone di conoscere della controversia promossa da dipendenti del Ministero della giustizia, in servizio presso il Tribunale ordinario di Ravenna.
I ricorrenti hanno chiesto, previo accertamento dell’illegittimità del blocco stipendiale e contrattuale, di vedere riconosciuto il diritto all’aumento e/o all’adeguamento del trattamento retributivo, fermo al 2010, e comunque il diritto all’indennizzo e/o all’indennità per il danno patito per effetto della violazione del diritto a una retribuzione giusta e proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro prestato o perlomeno adeguata all’inflazione e/o al costo della vita.
Il lavoro – allegano i ricorrenti – si sarebbe aggravato in conseguenza della diminuzione del numero dei dipendenti dell’Ufficio per il “blocco” legislativo del turn over.
La controversia è stata incardinata dinanzi al Tribunale di Ravenna anche dalla CONFSAL-UNSA, Confederazione generale dei sindacati autonomi dei lavoratori – Unione nazionale sindacati autonomi. In qualità di sindacato maggiormente rappresentativo del comparto Ministeri e di sindacato primo per rappresentatività del Ministero della giustizia, ha chiesto, in primo luogo, l’accertamento del diritto a partecipare alle procedure contrattuali collettive e, in secondo luogo, è intervenuta in senso adesivo alle ragioni dei propri iscritti.
Il Ministero della giustizia si è costituito nel giudizio principale, deducendo l’infondatezza delle domande e delle questioni di legittimità costituzionale e sollevando eccezioni pregiudiziali d’incompetenza per territorio, di carenza di legittimazione attiva e passiva delle parti.
Il giudice rimettente ha scelto di decidere, unitamente al merito della causa, le eccezioni relative all’incompetenza per territorio, con riguardo alla posizione di D’A.C. e P.A., le eccezioni di difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti e di legittimazione passiva del Ministero della giustizia.
Quanto alle domande proposte dal sindacato, volte ad ottenere la riapertura della contrattazione collettiva, il giudice rimettente si è spogliato della controversia a favore del Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro. La competenza per territorio si radicherebbe innanzi a tale giudice, in quanto a Roma ha sede il Ministero convenuto in causa.
Tale declaratoria d’incompetenza – ad avviso del giudice rimettente – non elide la rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale del blocco della contrattazione.
Il sindacato, difatti, avrebbe comunque titolo a sostenere le domande degli iscritti, che presuppongono l’accertamento dell’illegittimità costituzionale di tale blocco.
In punto di rilevanza, il giudice rimettente evidenzia che la normativa censurata preclude l’accoglimento delle domande dei ricorrenti.
Per quel che attiene alla non manifesta infondatezza, le disposizioni impugnate contrasterebbero con il principio di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.), poiché si rivolgerebbero ai soli pubblici dipendenti “contrattualizzati”, senza coinvolgere altre categorie del lavoro pubblico (appartenenti al comparto scuola, forze armate, prefetti, ambasciatori, magistrati).
Tali misure confliggerebbero con l’art. 3, primo comma, Cost., anche sotto il profilo dell’irragionevolezza intrinseca, giacché sarebbero irrispettose dei caratteri di transitorietà e di eccezionalità, che la giurisprudenza costituzionale ha indicato come parametri di legittimità di provvedimenti affini.
Il giudice rimettente scorge un altro profilo d’illegittimità costituzionale nel contrasto con la gradualità dei sacrifici imposti (art. 53 Cost.) e la solidarietà (art. 2 Cost.).
La disciplina censurata, secondo questa prospettazione, penalizzerebbe i dipendenti pubblici che percepiscono gli stipendi più bassi, preservando la posizione di quelli con redditi più elevati.
Il giudice rimettente segnala, inoltre, la violazione dell’art. 36, primo comma, Cost., rilevando che il blocco contrattuale e stipendiale, protraendosi dal 2010, pregiudicherebbe il diritto a una retribuzione adeguata e proporzionata al lavoro svolto. Il pregiudizio si aggraverebbe per effetto del blocco del turn over.
Il blocco contrattuale sarebbe lesivo dei princípi consacrati dagli artt. 35, primo comma, e 39, primo comma, Cost., visto che andrebbe a detrimento dell’autonomia negoziale e della libertà sindacale riservata alle parti nell’àmbito della contrattazione collettiva.
Gli interventi normativi, che limitano al 2013/2014 la riapertura delle procedure contrattuali soltanto per la parte normativa, non varrebbero a mutare il quadro appena delineato.
2.2.– Nel giudizio sono intervenuti i lavoratori, ricorrenti nel giudizio a quo, e la Confederazione CONFSAL-UNSA, chiedendo l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale, sollevata dal Tribunale ordinario di Ravenna, sotto tutti i profili evocati (violazione della libertà sindacale e dell’autonomia collettiva, tutelate dall’art. 39, primo comma, Cost., violazione degli artt. 35, primo comma, e 36, primo comma, Cost., violazione del principio di eguaglianza e di ragionevolezza).
2.3.– È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, con una memoria corredata anche da una nota del Dipartimento della funzione pubblica, chiedendo di respingere le questioni di legittimità costituzionale proposte dal Tribunale ordinario di Ravenna, in quanto irrilevanti, inammissibili e manifestamente infondate.
L’Avvocatura generale dello Stato adombra, in via pregiudiziale, la carenza d’interesse dell’organizzazione sindacale, che non ha impugnato gli atti lesivi applicativi.
Per quel che concerne il merito delle questioni, la difesa dello Stato ribadisce che le disposizioni censurate mirano a ridurre la spesa pubblica, in adempimento degli obblighi che derivano dall’appartenenza all’Unione europea e dell’obbligo, costituzionalmente sancito, di raggiungere l’equilibrio strutturale delle entrate e delle spese del bilancio.
Sarebbe legittima, alla luce delle enunciazioni di principio della giurisprudenza costituzionale, l’introduzione di misure eccezionali, transitorie, non arbitrarie e consentanee allo scopo prefisso, volte a fissare limiti di compatibilità della contrattazione collettiva con le finanze pubbliche.
Tali misure non sarebbero irragionevoli, in quanto salvaguarderebbero l’erogazione dell’indennità di vacanza contrattuale e non assoggetterebbero al vincolo né le componenti retributive legate ad eventi straordinari della dinamica retributiva individuale, né la parte accessoria variabile.
Tali peculiarità garantirebbero il rispetto del principio di parità di trattamento, del vincolo sinallagmatico, tutelato dall’art. 36, primo comma, Cost., del diritto di azione sindacale e dell’autonomia negoziale, che non sarebbe stata affatto esclusa in radice, come dimostrerebbe l’esplicarsi della contrattazione integrativa e della contrattazione nazionale.
La difesa dello Stato revoca in dubbio il carattere pregiudizievole della mancata applicazione dell’indicatore d’inflazione IPCA (indice dei prezzi al consumo armonizzato europeo) e della conseguente applicazione, per la rivalutazione dello stipendio, del tasso d’inflazione programmata.
I dipendenti pubblici, inoltre, avrebbero percepito quote aggiuntive di salario in misura percentualmente maggiore rispetto al settore privato, erogate dalla contrattazione integrativa. Le retribuzioni di fatto del pubblico impiego beneficerebbero di una dinamica superiore al TIP (tasso di inflazione programmata) e resisterebbero all’inflazione reale registrata a consuntivo.
Non sarebbero, dunque, fondati i rilievi sulla disparità di trattamento tra il settore pubblico e il settore privato, anche perché pretermettono la specialità del rapporto di lavoro pubblico e le esigenze di perseguimento di interessi generali, coessenziali a tale àmbito.
A fronte di una misura sfornita di ogni carattere tributario, non parrebbero aver pregio neppure le censure di violazione degli artt. 2 e 53 Cost.
La normativa, pertanto, ripromettendosi di neutralizzare gli effetti della crisi economica, in un’ottica di razionalizzazione e di riduzione della spesa pubblica, non presterebbe il fianco alle censure proposte.
2.4.– Nella memoria, depositata in prossimità dell’udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ha passato in rassegna le argomentazioni già spese nel giudizio r.o. n. 76 del 2014 (si veda supra punto 1.7. del Ritenuto in fatto).
2.5.– In vista dell’udienza, hanno depositato una memoria illustrativa anche i dipendenti del Ministero della giustizia e la CONFSAL-UNSA, confutando le tesi propugnate dalla difesa dello Stato e puntualizzando che, con la legge di stabilità per il 2015, il blocco della contrattazione economica è stato esteso fino al 31 dicembre 2015.
Le parti intervenute lamentano che la normativa abbia bilanciato in maniera irragionevole e sproporzionata i diritti sociali fondamentali (artt. 35, primo comma, 36, primo comma, e 39, primo comma, Cost.) e gli obiettivi di pareggio di bilancio e di risanamento economico (art. 81 Cost.).
La reiterazione delle misure, così come congegnata in questi anni, implicherebbe una deroga costante al meccanismo di adeguamento retributivo, pregiudizievole per i dipendenti che percepiscono una retribuzione modesta e sono costretti, in conseguenza del blocco del turn over, a un carico di lavoro superiore.
Quanto ai contratti integrativi, enumerati dalla difesa dello Stato, riguarderebbero aspetti estranei al trattamento retributivo, sottoposto, con il decorrere del tempo, a una rilevante erosione del potere d’acquisto, dovuta anche al temporaneo abbandono del meccanismo di adeguamento secondo l’indice IPCA, che registra dati costantemente superiori al tasso d’inflazione programmata.
3.– All’udienza pubblica, le parti costituite nel giudizio e il Presidente del Consiglio dei ministri hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni formulate nelle difese scritte.

1.– Il Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro, dubita della legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 1 e 17, primo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, e dell’art. 16, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, in riferimento agli artt. 2, 3, primo comma, 35, primo comma, 36, primo comma, 39, primo comma, e 53 Cost.
La normativa impugnata, che determina per i lavoratori di cui all’art. 2, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) una prolungata sospensione delle procedure negoziali e dell’ordinaria dinamica retributiva, si porrebbe in contrasto con i princípi di eguaglianza, di tutela del lavoro, di proporzionalità della retribuzione al lavoro svolto, di libertà di contrattazione collettiva.
Le limitazioni, imposte dal legislatore per il periodo 2010-2014, introdurrebbero una disciplina irragionevole e sproporzionata, discriminando, per un periodo tutt’altro che transitorio ed eccezionale, i lavoratori pubblici rispetto ai lavoratori del settore privato.
2.– Il Tribunale ordinario di Ravenna, in funzione di giudice del lavoro, sospetta di illegittimità costituzionale l’art. 9, commi 1, 2-bis, 17, primo periodo, e 21, ultimo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, e l’art. 16, comma 1, lettere b) e c), del d.l. n. 98 del 2011, in riferimento agli artt. 2, 3, primo comma, 35, primo comma, 36, primo comma, 39, primo comma, e 53 Cost.
Il giudice rimettente assume che il “congelamento” delle retribuzioni dei pubblici dipendenti rientranti nel regime della contrattazione collettiva, prolungatosi per il periodo 2010-2014, senza alcuna possibilità di recupero, riveli molteplici profili di contrasto con la Carta costituzionale.
Tale disciplina, destinata ad applicarsi per un periodo apprezzabile, comprometterebbe irreparabilmente lo svolgersi della contrattazione collettiva e il diritto dei lavoratori pubblici, sottoposti ad un carico di lavoro sempre più gravoso, a percepire una retribuzione proporzionata al lavoro svolto.
Le norme impugnate, che trascendono i limiti della transitorietà e dell’eccezionalità tracciati dalla giurisprudenza costituzionale per gli interventi di contenimento della spesa, introdurrebbero un prelievo tributario a carico dei pubblici dipendenti, in spregio all’universale dovere di solidarietà economica (art. 2 Cost.) e al principio di gradualità dei sacrifici imposti (art. 53 Cost.).
La disciplina in esame discriminerebbe i lavoratori pubblici rispetto ai lavoratori privati e introdurrebbe disparità di trattamento arbitrarie anche tra le varie categorie di dipendenti pubblici.
3.– Alle censure dei giudici rimettenti la difesa dello Stato ha contrapposto l’eccezionalità dell’intervento normativo, che, in armonia con le esigenze costituzionalmente imposte di salvaguardia della stabilità di bilancio, si articola comunque in un periodo di tempo circoscritto e impone un sacrificio ragionevole all’autonomia collettiva e ai diritti tutelati dall’art. 36, primo comma, Cost., senza introdurre alcun prelievo tributario e senza ingenerare discriminazioni di sorta con altre categorie di lavoratori.
4.– I due giudizi, in ragione dell’omogeneità delle questioni e dell’intima connessione delle censure, devono essere riuniti e decisi con un’unica sentenza.
5.– In via preliminare, dev’essere confermata l’ordinanza letta nel corso dell’udienza pubblica e qui allegata, che ha dichiarato ammissibile l’intervento della Confederazione indipendente sindacati europei (CSE) e inammissibili gli interventi spiegati dalla Federazione GILDA-UNAMS e dalla Confederazione autonoma dei dirigenti, quadri e direttivi della pubblica amministrazione (CONFEDIR), nel giudizio iscritto al n. 76 del registro ordinanze 2014.
6.– La normativa impugnata, nei termini esposti dai giudici rimettenti, concerne le previsioni del d.l. n. 78 del 2010 e del d.l. n. 98 del 2011, nella parte in cui sacrificano la libertà di accedere alla contrattazione collettiva e circondano di limiti rigorosi l’incremento delle retribuzioni nel lavoro pubblico.
Il d.l. n. 78 del 2010 stabilisce che non si dia luogo, senza possibilità di recupero, «alle procedure contrattuali e negoziali relative al triennio 2010-2012 del personale di cui all’articolo 2, comma 2 […] del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni» e salvaguarda l’erogazione dell’indennità di vacanza contrattuale «nelle misure previste a decorrere dall’anno 2010 in applicazione dell’articolo 2, comma 35, della legge 22 dicembre 2008, n. 203» (art. 9, comma 17).
Alla sospensione delle «procedure contrattuali e negoziali» si associa la previsione del “congelamento” dei trattamenti retributivi, che, per gli anni 2011, 2012, 2013, non possono superare, neppure nelle componenti accessorie, «il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010» (art. 9, comma 1).
Anche il trattamento accessorio del personale, ivi compreso quello di livello dirigenziale, e il trattamento retributivo delle progressioni di carriera soggiacciono a limitazioni drastiche, che sono fatte segno delle specifiche censure del Tribunale ordinario di Ravenna.
Quanto al trattamento accessorio del personale, l’art. 9, comma 2-bis, del d.l. n. 78 del 2010 sancisce che «non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio».
L’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010 attribuisce alle progressioni di carriera, per gli anni 2011, 2012, 2013, una valenza esclusivamente giuridica.
A prolungare gli effetti di tali misure di contenimento della spesa, interviene il d.l. n. 98 del 2011, che persegue l’obiettivo di assicurare il consolidamento delle misure di razionalizzazione e contenimento della spesa in materia di pubblico impiego adottate nell’àmbito della manovra di finanza pubblica per gli anni 2011-2013, indicando ulteriori risparmi in termini di indebitamento netto che si spingono fino al 2016 (art. 16, comma 1).
In tale ottica, il legislatore ha demandato a uno o più regolamenti, da emanare ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), previa proposta dei Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e dell’economia e delle finanze, la previsione della «proroga fino al 31 dicembre 2014 delle vigenti disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti economici anche accessori del personale delle pubbliche amministrazioni previste dalle disposizioni medesime» (art. 16, comma 1, lettera b), e «la fissazione delle modalità di calcolo relative all’erogazione dell’indennità di vacanza contrattuale per gli anni 2015-2017» (art. 16, comma 1, lettera c).
Il d.P.R. 4 settembre 2013, n. 122 (Regolamento in materia di proroga del blocco della contrattazione e degli automatismi stipendiali per i pubblici dipendenti, a norma dell’articolo 16, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111) si colloca nel solco di tali indicazioni normative.
L’art. 1, comma 1, lettera a), proroga sino al 31 dicembre 2014 le disposizioni di cui all’art. 9, commi 1, 2-bis e 21 del d.l. n. 78 del 2010, in tema di trattamenti economici individuali, di trattamenti accessori, di progressioni di carriera. L’art. 1, comma 1, lettera c), precisa che «si dà luogo, alle procedure contrattuali e negoziali ricadenti negli anni 2013-2014 del personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche così come individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, per la sola parte normativa e senza possibilità di recupero per la parte economica».
Quanto all’indennità di vacanza contrattuale, l’art. 1, comma 1, lettera d), esclude che, per il periodo 2013-2014, siano dovuti incrementi. Per la tornata 2015-2017, l’indennità è dovuta «secondo le modalità ed i parametri individuati dai protocolli e dalla normativa vigenti».
Le previsioni regolamentari sono state trasfuse in una fonte di rango legislativo (legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2014»), con riguardo all’indennità di vacanza contrattuale per il periodo 2015-2017 (art. 1, comma 452), alla sospensione delle procedure negoziali inerenti alla parte economica per il periodo 2013-2014 (art. 1, comma 453), all’ammontare dei trattamenti accessori (art. 1, comma 456). Per effetto dell’art. 1, comma 254, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2015), la sospensione delle procedure negoziali è destinata a protrarsi, per la parte economica, fino al 31 dicembre 2015.
A tale sospensione non fa riscontro alcun incremento dell’indennità di vacanza contrattuale, ancorata, fino al 2018, ai valori del 31 dicembre 2013 (art. 1, comma 255, della legge n. 190 del 2014).
7.– Le questioni di legittimità costituzionale devono essere esaminate alla stregua del quadro normativo appena delineato, caratterizzato da disposizioni susseguitesi nel tempo, legate da un evidente nesso di continuità, al fine di perseguire un dichiarato obiettivo di contenimento della spesa.
7.1.– La difesa dello Stato formula alcune eccezioni preliminari.
Quanto al paventato difetto di incidentalità, si deve rilevare che entrambi i giudizi non si esauriscono nell’accertamento dell’illegittimità costituzionale della normativa censurata.
Nel giudizio pendente dinanzi al Tribunale ordinario di Roma, le organizzazioni sindacali, oltre all’accertamento del diritto di accedere alla contrattazione collettiva, hanno chiesto la condanna dell’ARAN ad avviare le trattative. Nel contenzioso ravennate il giudice è investito delle questioni concernenti le pretese retributive dei lavoratori ricorrenti, nonché delle domande di natura indennitaria e risarcitoria.
Da tali considerazioni si evince che il petitum del giudizio principale, in ambedue i casi, ha una maggiore latitudine rispetto all’oggetto della questione di legittimità costituzionale e involge un tema di indagine più complesso, che impone ai giudici rimettenti, dopo la soluzione del dubbio di costituzionalità, di orientare su aspetti diversi il dibattito processuale. Nei giudizi a quibus, pertanto, non è dato discernere quella perfetta sovrapponibilità del petitum del giudizio principale rispetto all’oggetto del giudizio di legittimità costituzionale (sentenza n. 84 del 2006), che snatura il carattere incidentale del giudizio.
7.2.– La difesa dello Stato, nel giudizio iscritto al n. 125 del registro ordinanze 2014, adombra una carenza d’interesse delle organizzazioni sindacali ricorrenti, desumendola dalla mancata impugnazione degli atti lesivi, chiamati a dare applicazione alle norme censurate.
Tale rilievo non può essere condiviso.
È palese l’interesse delle organizzazioni ricorrenti a reclamare l’effettiva tutela di prerogative costituzionali, ad esse riconoscibili, che si ritiene siano messe a repentaglio dalle norme impugnate.
7.3.– Nelle memorie integrative, depositate il 29 maggio 2015, la difesa dello Stato lamenta che i giudici rimettenti abbiano omesso di esplorare la praticabilità di un’interpretazione conforme al dettato costituzionale e di offrire una motivazione esaustiva sulla rilevanza della questione.
Le ordinanze di rimessione superano, anche da tale angolo visuale, il vaglio di ammissibilità, sollecitato a questa Corte. Le censure di illegittimità costituzionale si appuntano contro una normativa con un significato letterale e sistematico inequivocabile, che non offre alcun appiglio ad una interpretazione alternativa, rispettosa dei princípi della Carta fondamentale.
8.– Le ordinanze di rimessione, nondimeno, non appaiono scevre da lacune, che ridondano sul piano dell’inammissibilità di alcune delle questioni proposte.
8.1.– Presentano, anzitutto, profili di inammissibilità le censure riguardanti l’indennità di vacanza contrattuale.
I giudici rimettenti, nell’impugnare l’art. 16, comma 1, lettera c), del d.l. n. 98 del 2011, non spiegano per quale ragione sia rilevante ratione temporis, alla luce delle domande proposte dalle parti sindacali e dai lavoratori, una normativa che riguarda specificamente le modalità di calcolo relative all’erogazione dell’indennità di vacanza contrattuale per gli anni 2015-2017.
Le ordinanze non chiariscono, inoltre, il profilo attinente alla non manifesta infondatezza, incentrato sulla violazione dell’art. 36, primo comma, Cost.
I giudici a quibus, nell’esaminare la disciplina che concerne la determinazione dell’indennità di vacanza contrattuale e l’esclusione degli incrementi di questa voce fino al 2017 (e poi, nella pendenza della lite, fino al 2018), non enunciano le ragioni del contrasto della normativa con il canone della proporzionalità della retribuzione (art. 36, primo comma, Cost.).
Secondo l’insegnamento costante di questa Corte, la conformità della retribuzione ai requisiti di proporzionalità e sufficienza indicati dall’art. 36, primo comma, Cost. deve essere valutata in relazione alla retribuzione nel suo complesso, non già alle singole componenti di essa (fra le tante, sentenze n. 366 del 2006 e n. 164 del 1994).
Le ordinanze non si soffermano su tale valutazione complessiva.
8.2.– Con riguardo alla dedotta violazione dell’art. 35, primo comma, Cost., le ordinanze di rimessione non offrono, a sostegno dei dubbi di costituzionalità, argomentazioni autonome, che valgano ad affrancare il richiamo al precetto costituzionale dalla sua funzione ancillare rispetto alle censure fondate sugli artt. 36, primo comma, e 39, primo comma, Cost.
8.3.– Sono inammissibili anche le questioni proposte dal Tribunale ordinario di Roma in riferimento all’art. 53 Cost.
Su tale profilo, l’ordinanza di rimessione è parca di riferimenti circostanziati e – come la difesa dello Stato non ha mancato di eccepire – si limita a menzionare nel dispositivo il parametro costituzionale, omettendo di fornire un’argomentazione esaustiva sulle ragioni del contrasto con le norme invocate.
9.– Così delimitato l’àmbito del giudizio, occorre esaminare le censure che postulano l’illegittimità radicale dei provvedimenti legislativi restrittivi della dinamica contrattuale e salariale nel lavoro pubblico, senza annettere alcun rilievo al fattore della durata di tali misure.
9.1.– Il Tribunale ordinario di Ravenna ritiene di argomentare tale illegittimità sulla scorta del richiamo all’art. 53 Cost. e configura, per il caso di specie, un prelievo tributario a tutti gli effetti. Il giudice rimettente raccorda il principio di “gradualità dei sacrifici imposti”, di progressività dell’imposizione e di capacità contributiva (art. 53 Cost.) al più generale dovere di solidarietà, prescritto dall’art. 2 Cost.
Le censure, così articolate, muovono dall’erroneo presupposto interpretativo che il meccanismo di “blocco” si sostanzi, in ultima analisi, nell’imposizione di un tributo.
Le caratteristiche delle misure impugnate, che si traducono in un mero risparmio di spesa e non si atteggiano come decurtazione definitiva del patrimonio del soggetto passivo e come atto autoritativo di carattere ablatorio, diretto a reperire risorse per l’erario, divergono dagli elementi distintivi del prelievo tributario (fra le tante, sentenza n. 70 del 2015, punto 4. del Considerato in diritto).
Gli elementi indefettibili della prestazione tributaria, enucleati dalla costante giurisprudenza di questa Corte, si identificano, per un verso, nella presenza di una disciplina legale, finalizzata in via prevalente a provocare una decurtazione patrimoniale del soggetto passivo, svincolata da ogni modificazione del rapporto sinallagmatico. Per altro verso, a definire la natura tributaria concorre l’elemento teleologico.
In particolare, le risorse derivanti dal prelievo e connesse a un presupposto economicamente rilevante, idoneo a porsi come indice della capacità contributiva, devono essere destinate a «sovvenire le pubbliche spese» (sentenza n. 310 del 2013, punto 11. del Considerato in diritto). Caduta la premessa che si tratti di un tributo, anche le censure di violazione dell’art. 53 Cost. perdono consistenza.
9.2.– Altre censure sono accomunate dal riferimento all’art. 3, primo comma, Cost., evocato dal Tribunale ordinario di Roma anche in rapporto ai doveri di solidarietà di cui all’art. 2 Cost., e additano, in prima istanza, un’ingiustificata disparità di trattamento tra il lavoro pubblico e il lavoro privato.
Il Tribunale ordinario di Ravenna, dal canto suo, evidenzia altre sperequazioni con riferimento a diversi pubblici dipendenti, lungo il discrimine che corre, da un lato, tra il lavoro pubblico assoggettato a una disciplina contrattuale e, dall’altro, il lavoro pubblico escluso da tale disciplina. Disparità di trattamento sarebbero anche ravvisabili tra i diversi comparti del lavoro pubblico regolato dalla fonte contrattuale.
Neppure tali censure sono fondate.
La disciplina impugnata, che non lascia indenne il personale della carriera diplomatica (sentenza n. 304 del 2013) menzionato come termine di paragone dal giudice ravennate, persegue l’obiettivo di un risparmio di spesa, che «opera riguardo a tutto il comparto del pubblico impiego, in una dimensione solidaristica – sia pure con le differenziazioni rese necessarie dai diversi statuti professionali delle categorie che vi appartengono» (sentenza n. 310 del 2013, punto 13.5. del Considerato in diritto).
I giudici rimettenti non tengono conto della diversità degli statuti professionali delle categorie appartenenti al lavoro pubblico e comparano fattispecie dissimili, che non possono fungere da utile termine di raffronto.
Il lavoro pubblico e il lavoro privato non possono essere in tutto e per tutto assimilati (sentenze n. 120 del 2012 e n. 146 del 2008) e le differenze, pur attenuate, permangono anche in séguito all’estensione della contrattazione collettiva a una vasta area del lavoro prestato alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni.
La medesima eterogeneità dei termini posti a raffronto connota l’area del lavoro pubblico contrattualizzato e l’area del lavoro pubblico estraneo alla regolamentazione contrattuale. Tale eterogeneità preclude ogni plausibile valutazione comparativa sul versante dell’art. 3, primo comma, Cost. e risalta ancor più netta in ragione dell’irriducibile specificità di taluni settori (forze armate, personale della magistratura), non governati dalla logica del contratto e indicati dal giudice ravennate come tertia comparationis. Si valorizza in tal modo una funzione solidaristica delle misure adottate, strettamente collegata all’eccezionalità della situazione economica generale, in piena armonia con il dettato dell’art. 2 Cost.
Con riguardo al trattamento differenziato riservato al personale della scuola, il Tribunale ordinario di Ravenna non offre ragguagli di sorta in merito alle peculiarità di tale disciplina e all’irragionevolezza intrinseca delle differenze che intercorrono tra il genus del lavoro pubblico, disciplinato dal contratto, e la species del comparto della scuola che, pur nella comune matrice negoziale della disciplina del rapporto, serba intatta la sua particolarità.
10.– Sgombrato il campo dalle censure che presuppongono l’indiscriminata illegittimità della sospensione delle procedure negoziali, l’analisi non può che riguardare ciascun provvedimento legislativo, ricostruendone la ratio e le finalità, allo scopo di saggiarne la compatibilità con i parametri costituzionali richiamati.
10.1.– In tal modo si è mossa la giurisprudenza di questa Corte, sin dalle pronunce sulla legittimità costituzionale dell’art. 7, comma 3, del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni fiscali), convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre 1992, n. 438 (sentenza n. 245 del 1997, ordinanza n. 299 del 1999).
Nella disamina di una normativa che, per l’anno 1993, disconosceva ogni incremento retributivo, questa Corte ha mostrato di ponderare le finalità particolari, che ispiravano quei provvedimenti di contenimento della spesa. Le misure a quel tempo adottate non trasmodavano in una disciplina arbitraria, proprio perché circoscritte entro un anno (sentenza n. 245 del 1997, punto 3. del Considerato in diritto).
10.2.– Quanto ai vincoli legali all’autonomia collettiva, volti a garantire la «compatibilità con obiettivi generali di politica economica», questa Corte ne ha riconosciuto la legittimità, giustificando in «situazioni eccezionali» ed eminentemente transitorie, allorché sia in gioco la «salvaguardia di superiori interessi generali», la compressione della libertà tutelata dall’art. 39, primo comma, Cost. (sentenza n. 124 del 1991, punto 6. del Considerato in diritto).
Anche tali rilievi sottendono una valutazione particolare, condotta caso per caso, e non si accordano con la tesi che sia per ciò stesso illegittima ogni misura che precluda, per un arco di tempo comunque definito, gli incrementi salariali e arresti lo svolgimento delle procedure negoziali.
10.3.– Tale valutazione si incentra sul contemperamento dei diritti, tutelati dagli artt. 36, primo comma, e 39, primo comma, Cost., con «l’interesse collettivo al contenimento della spesa pubblica», che deve essere adeguatamente ponderato «in un contesto di progressivo deterioramento degli equilibri della finanza pubblica» (sentenza n. 361 del 1996, punto 3. del Considerato in diritto).
Si tratta di misure oggi più stringenti, in séguito all’introduzione nella Carta fondamentale dell’obbligo di pareggio di bilancio (art. 81, primo comma, Cost., come sostituito dall’art. 1 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, recante «Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale»).
Il sistema della contrattazione collettiva nel lavoro pubblico, inteso nella sua interezza, contempla la pianificazione degli oneri connessi al suo svolgersi nel tempo, secondo un modello dinamico, «in coerenza con i parametri previsti dagli strumenti di programmazione e di bilancio di cui all’articolo 1-bis della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni e integrazioni» (art. 48, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001).
11.– Ciò posto, l’analisi deve muovere dalle disposizioni dell’art. 9 del d.l. n. 78 del 2010, che reca l’eloquente rubrica «Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico» e, in ossequio a tale linea programmatica, preclude ogni incremento dei trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti per gli anni 2011, 2012, 2013 (comma 1), ogni efficacia economica delle progressioni di carriera (comma 21), e – per il periodo che dal 1° gennaio 2011 giunge fino al 31 dicembre 2013 – vieta ogni incremento dell’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale (comma 2-bis).
La scelta di adottare disposizioni restrittive culmina nella sospensione dello svolgimento delle procedure “contrattuali e negoziali” per il triennio 2010-2012 (comma 17).
12.– Le disposizioni in esame sfuggono alle censure dei giudici rimettenti.
12.1.– Con l’assetto normativo delineato dall’art. 9 del d.l. n. 78 del 2010, questa Corte ha già avuto occasione di confrontarsi (sentenze n. 219 del 2014 e n. 310 del 2013).
Seppure sotto angolazioni specifiche, le sentenze citate hanno respinto le censure di illegittimità costituzionale delle misure contenute nel d.l. n. 78 del 2010, sulla base di un percorso argomentativo che instrada alla soluzione delle questioni di legittimità costituzionale qui considerate.
Si è precisato, in quell’occasione, che le prospettive necessariamente pluriennali del ciclo di bilancio non consentono analogie con situazioni risalenti in cui le manovre economiche si ponevano obiettivi temporalmente delimitati. A tale riguardo, questa Corte ha valorizzato «[l]a recente riforma dell’art. 81 Cost., a cui ha dato attuazione la legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione), con l’introduzione, tra l’altro, di regole sulla spesa, e dell’art. 97, primo comma, Cost., rispettivamente ad opera degli artt. 1 e 2 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), ma ancor prima il nuovo primo comma dell’art. 119 Cost.» (sentenza n. 310 del 2013, punto 13.4. del Considerato in diritto).
Anche la direttiva 8 novembre 2011, n. 2011/85/UE (Direttiva del Consiglio relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri) corrobora la necessità di considerare le politiche di bilancio in una dimensione pluriennale, puntualizzando che «la maggior parte delle misure finanziarie hanno implicazioni sul bilancio che vanno oltre il ciclo di bilancio annuale» e che «[u]na prospettiva annuale non costituisce pertanto una base adeguata per politiche di bilancio solide» (considerando n. 20).
Alla stregua di tali rilievi, questa Corte ha riconosciuto la ragionevolezza di un sistema di misure dotate di una proiezione strutturale, che esclude in radice ogni possibilità di recupero delle procedure negoziali per il periodo di riferimento (sentenza n. 189 del 2012, punto 4.1. del Considerato in diritto).
La natura pluriennale delle politiche di bilancio, espressamente considerata nei precedenti citati, è speculare alla durata triennale delle tornate contrattuali, nei termini consacrati nell’ “Intesa per l’applicazione dell’Accordo quadro sulla riforma degli assetti contrattuali del 22 gennaio 2009 ai comparti contrattuali del settore pubblico”, siglata a Roma il 30 aprile 2009 dai ministri competenti e da alcune organizzazioni sindacali (si veda, in particolare, art. 2, lettera a).
Si prefigura, in tal modo, sia per la parte normativa, sia per quella economica, una spiccata dimensione programmatica della contrattazione collettiva. A conferma di una natura dinamica, tipica dei meccanismi di rinnovo dei contratti collettivi, si possono osservare le interrelazioni degli stessi con la manovra triennale di finanza pubblica, secondo le cadenze scandite dall’art. 11, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) e secondo i criteri indicati dall’art. 17, comma 7 della stessa legge.
Spetta alla legge di stabilità indicare, per ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, l’importo complessivo massimo destinato al rinnovo dei contratti del pubblico impiego (art. 11, comma 3, lettera g, della legge n. 196 del 2009, ai sensi dell’art. 48, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001).
12.2.– La legittimità delle misure ricordate, oltre che nella prospettiva programmatica ora esposta, risiede nella ragionevolezza che ne ispira le linee direttrici.
Si tratta, invero, di provvedimenti che, pur diversamente modulati, si applicano all’intero comparto pubblico e impongono limiti e restrizioni generali, in una dimensione che questa Corte ha connotato in senso solidaristico (sentenza n. 310 del 2013, punto 13.5. del Considerato in diritto, già citato).
La ragionevolezza delle misure varate discende anche dalla particolare gravità della situazione economica e finanziaria, concomitante con l’intervento normativo.
Tali dati contingenti sono confermati sia dalle fonti ufficiali (Rapporto semestrale ARAN sulle retribuzioni dei pubblici dipendenti, giugno 2010), sia dai lavori preparatori. Il dibattito che, al Senato, scandisce l’iter parlamentare della conversione in legge del decreto polarizza l’attenzione sulla «particolare gravità della situazione economica e finanziaria internazionale» e sulle «ripercussioni sull’economia nazionale» (seduta della Quinta Commissione del Senato – Commissione Bilancio – del 16 giugno 2010).
Dal canto suo, la magistratura contabile avvalora l’urgenza di intervenire con misure di contenimento delle retribuzioni (Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, rapporto 2012 sul coordinamento della finanza pubblica, e Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, rapporto 2011 sul coordinamento della finanza pubblica).
La ragionevolezza dell’intero impianto normativo si coglie anche nell’incidenza delle misure su una dinamica retributiva pubblica, che si attestava «su valori più sostenuti di quanto registrato nei settori privati dell’economia» (si veda il citato Rapporto semestrale ARAN, giugno 2010). Nella seduta della Quinta Commissione del Senato (Commissione Bilancio), tenutasi il 16 giugno 2010, si è sottolineato che nell’ultimo decennio le retribuzioni dei dipendenti pubblici hanno visto «un incremento di fatto sensibilmente superiore per la pubblica amministrazione rispetto a quello degli altri due comparti» dell’industria e dei servizi di mercato. Tale dato collima con quanto è stato segnalato dalla Corte dei conti, sezioni riunite di controllo, nel rapporto 2012 sul coordinamento della finanza pubblica.
Il carattere generale delle misure varate dal d.l. n. 78 del 2010, inserite in un disegno organico improntato a una dimensione programmatica, scandita su un periodo triennale, risponde all’esigenza di governare una voce rilevante della spesa pubblica, che aveva registrato una crescita incontrollata, sopravanzando l’incremento delle retribuzioni del settore privato.
Sono dunque da disattendere le censure di violazione degli artt. 36, primo comma, e 39, primo comma, Cost., in quanto il sacrificio del diritto alla retribuzione commisurata al lavoro svolto e del diritto di accedere alla contrattazione collettiva non è, nel quadro ora delineato, né irragionevole né sproporzionato.
13.– Quanto alle disposizioni introdotte dall’art. 16, comma 1, lettera b), del d.l. n. 98 del 2011, che demandavano a un regolamento la possibilità di prorogare fino al 31 dicembre 2014 le vigenti disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti economici anche accessori del personale delle pubbliche amministrazioni, si deve rilevare che il sindacato di costituzionalità non può tralasciare le norme della legge di stabilità per il 2014, che hanno recuperato al rango primario la normativa di matrice regolamentare (d.P.R. n. 122 del 2013), inizialmente intervenuta a specificare e a completare il contenuto precettivo delle norme di legge (sentenza n. 1104 del 1988, punto 6. del Considerato in diritto). In particolare, le previsioni di tale legge riguardano la sospensione delle procedure negoziali inerenti alla parte economica per il periodo 2013-2014 (art. 1, comma 453, della legge n. 147 del 2013) e la limitazione dell’ammontare dei trattamenti accessori (art. 1, comma 456, della legge n. 147 del 2013).
Intercorre, dunque, un nesso inscindibile tra le disposizioni del d.l. n. 98 del 2011, specificamente impugnate, e le disposizioni della legge di stabilità per il 2014 (sentenze n. 186 del 2013 e n. 310 del 2010).
14.– In primo luogo, si devono esaminare le censure relative all’estensione fino al 31 dicembre 2014 delle disposizioni mirate a bloccare l’incremento dei trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti e dell’ammontare complessivo delle risorse destinate ai trattamenti accessori e gli effetti economici delle progressioni di carriera (art. 1, comma 1, lettera a, del d.P.R. n. 122 del 2013), estensione di cui si deduce anzitutto il contrasto con l’art. 36, primo comma, Cost.
Sotto tale profilo, le censure formulate con riguardo all’estensione delle misure restrittive oltre i confini temporali originariamente tracciati non si dimostrano fondate, al pari di quelle che riguardavano le originarie disposizioni del d.l. n. 78 del 2010.
14.1.– Entrambi i giudici rimettenti paventano i riflessi del prolungato blocco della dinamica negoziale sulla proporzionalità della retribuzione al lavoro prestato.
Il giudice ravennate, in particolare, correla la violazione del citato canone di proporzionalità al mancato adeguamento delle retribuzioni al costo della vita e al fatto che le retribuzioni non rispecchino il livello di professionalità acquisito dai lavoratori e la maggiore gravosità del lavoro prestato, dovuta al blocco del turn over.
Neppure tali rilievi persuadono circa la fondatezza dei dubbi di costituzionalità.
Si deve ribadire, in linea di principio, che l’emergenza economica, pur potendo giustificare la stasi della contrattazione collettiva, non può avvalorare un irragionevole protrarsi del “blocco” delle retribuzioni. Si finirebbe, in tal modo, per oscurare il criterio di proporzionalità della retribuzione, riferito alla quantità e alla qualità del lavoro svolto (sentenza n. 124 del 1991, punto 6. del Considerato in diritto).
Tale criterio è strettamente correlato anche alla valorizzazione del merito, affidata alla contrattazione collettiva, ed è destinato a proiettarsi positivamente nell’orbita del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
Nondimeno, il giudizio sulla conformità al parametro dell’art. 36 Cost. non può essere svolto in relazione a singoli istituti, né limitatamente a periodi brevi, poiché si deve valutare l’insieme delle voci che compongono il trattamento complessivo del lavoratore in un arco temporale di una qualche significativa ampiezza, alla luce del canone della onnicomprensività (sentenza n. 154 del 2014). Con tale valutazione complessiva l’ordinanza non si confronta.
Nel considerare – alla stregua della giurisprudenza di questa Corte – un siffatto arco temporale, si deve notare, anzitutto, che le disposizioni censurate hanno cessato di operare a decorrere dal 1° gennaio 2015.
La legge di stabilità per il 2015 non ne ha prorogato l’efficacia, in quanto ha dettato disposizioni che riguardano unicamente l’estensione fino al 31 dicembre 2015 del “blocco” della contrattazione economica (art. 1, comma 254, della legge n. 190 del 2014) ed escludono gli incrementi dell’indennità di vacanza contrattuale (art. 1, comma 255, della medesima legge n. 190 del 2014). Emerge dunque con chiarezza l’orizzonte delimitato entro cui si collocano le misure restrittive citate.
Tra i fattori rilevanti, da valutare in un arco temporale più ampio, si deve annoverare, in secondo luogo, la pregressa dinamica delle retribuzioni nel lavoro pubblico, che, attestandosi su valori più elevati di quelli riscontrati in altri settori, ha poi richiesto misure di contenimento della spesa pubblica.
A questo riguardo, l’ordinanza di rimessione del Tribunale ordinario di Ravenna non offre una dimostrazione puntuale del «macroscopico ed irragionevole scostamento», che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 126 del 2000, punto 5. del Considerato in diritto), in difetto di un principio cogente di costante allineamento delle retribuzioni, denota il contrasto della legge con il precetto dell’art. 36, primo comma, Cost.
L’argomento suggestivo del “blocco” del turn over, legato alla specificità del settore della giustizia e della realtà locale, analizzata nella predetta ordinanza di rimessione, non vale a dar conto della violazione dei precetti costituzionali denunciata in capo a una normativa destinata ad applicarsi – nella sua valenza generale ed astratta – a una platea più vasta di dipendenti del settore pubblico.
Peraltro, dall’incremento delle pendenze da trattare, congiunto con l’assottigliarsi del numero dei dipendenti, non si può inferire, per ciò stesso, un aumento del carico di lavoro, che renda radicalmente sproporzionata la retribuzione percepita.
Un’inferenza come quella ipotizzata potrebbe essere accreditata di un qualche fondamento empirico, soltanto se le metodologie di lavoro e i moduli organizzativi permanessero inalterati, senza riverberarsi sul lavoro degli uffici, e se il disbrigo degli affari avvenisse secondo le medesime scansioni temporali, imponendo conseguentemente ai dipendenti un carico di lavoro più gravoso.
Nel caso di specie, pertanto, alla stregua di una valutazione necessariamente proiettata su un periodo più ampio e del carattere non decisivo degli elementi addotti a fondamento delle censure, non risulta dimostrato l’irragionevole sacrificio del principio di proporzionalità della retribuzione.
14.2.– L’infondatezza delle censure incentrate sull’art. 36, primo comma, Cost. ha come corollario l’infondatezza di eventuali pretese risarcitorie o indennitarie.
15.– Sono, invece, fondate, nei termini di cui si dirà, le censure mosse, al regime di sospensione per la parte economica delle procedure contrattuali e negoziali in riferimento all’art. 39, primo comma, Cost. Esse si incentrano sul protrarsi del “blocco” negoziale, così prolungato nel tempo da rendere evidente la violazione della libertà sindacale
15.1.– Le norme impugnate dai giudici rimettenti e le norme sopravvenute della legge di stabilità per il 2015 si susseguono senza soluzione di continuità, proprio perché accomunate da analoga direzione finalistica.
Tale scansione temporale preclude, in relazione all’art. 39, primo comma, Cost., ogni considerazione atomistica del “blocco” della contrattazione economica per il periodo 2013-2014, avulso dalla successiva proroga. Il “blocco”, così come emerge dalle disposizioni che, nel loro stesso concatenarsi, ne definiscono la durata complessiva, non può che essere colto in una prospettiva unitaria.
Ciò risulta anche dalla formulazione letterale dell’art. 1, comma 254, della legge n. 190 del 2014, che estende fino al 2015 il “blocco” ed è quindi destinato a incidere sui giudizi in corso.
15.2.– La disamina unitaria delle misure di “blocco” della contrattazione collettiva le colloca in un orizzonte meno angusto e contingente, per porne in luce l’incidenza, tutt’altro che episodica, sui valori costituzionali coinvolti.
La valutazione di tali profili problematici emerge anche dal dibattito parlamentare, che ha preceduto l’emanazione del regolamento governativo (Commissioni riunite I, Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni, e XI, Lavoro pubblico e privato, della Camera dei deputati, parere reso il 19 giugno 2013).
Inoltre, l’entrata in vigore delle disposizioni della legge di stabilità per il 2015 tende a rendere strutturali le misure introdotte per effetto del d.P.R. n. 122 del 2013 e della legge n. 147 del 2013.
Il fatto che tali misure fossero destinate a perpetuarsi nel tempo si evince dall’art. 1, comma 255, della legge n. 190 del 2014, che, fino al 2018, cristallizza l’ammontare dell’indennità di vacanza contrattuale ai valori del 31 dicembre 2013.
Il carattere strutturale delle misure e la conseguente violazione dell’autonomia negoziale non possono essere esclusi, sol perché, per la tornata 2013-2014, è stata salvaguardata la libertà di svolgere le procedure negoziali riguardanti la parte normativa (art. 1, comma 1, lettera c, del d.P.R. n. 122 del 2013).
La contrattazione deve potersi esprimere nella sua pienezza su ogni aspetto riguardante la determinazione delle condizioni di lavoro, che attengono immancabilmente anche alla parte qualificante dei profili economici.
Non appaiono decisivi, per escludere il contrasto con l’art. 39, primo comma, Cost., i molteplici contratti enumerati dalla difesa dello Stato, che non attestano alcun superamento della sospensione delle procedure negoziali per la parte squisitamente economica del rapporto di lavoro e per gli aspetti più caratteristici di tale àmbito.
L’estensione fino al 2015 delle misure che inibiscono la contrattazione economica e che, già per il 2013-2014, erano state definite eccezionali, svela, al contrario, un assetto durevole di proroghe. In ragione di una vocazione che mira a rendere strutturale il regime del “blocco”, si fa sempre più evidente che lo stesso si pone di per sé in contrasto con il principio di libertà sindacale sancito dall’art. 39, primo comma, Cost.
16.– La libertà sindacale è tutelata dall’art. 39, primo comma, Cost., nella sua duplice valenza individuale e collettiva, e ha il suo necessario complemento nell’autonomia negoziale (ex plurimis, sentenze n. 697 del 1988, punto 3. del Considerato in diritto, e n. 34 del 1985, punto 4. del Considerato in diritto).
Numerose fonti internazionali soccorrono nella definizione del nesso funzionale che lega un diritto a esercizio collettivo, quale è la contrattazione, con la libertà sindacale. Pertanto, l’interpretazione della fonte costituzionale nazionale si collega sincronicamente con l’evoluzione delle fonti sovranazionali e da queste trae ulteriore coerenza.
Tra tali fonti spiccano la Convenzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) n. 87, firmata a San Francisco il 17 giugno 1948, concernente la libertà sindacale e la protezione del diritto sindacale, la Convenzione OIL n. 98, firmata a Ginevra l’8 giugno 1949, concernente l’applicazione dei Principi del diritto di organizzazione e di negoziazione collettiva, entrambe ratificate e rese esecutive con legge 23 marzo 1958, n. 367, e, con specifico riguardo al lavoro pubblico, la Convenzione OIL n. 151, relativa alla protezione del diritto di organizzazione e alle procedure per la determinazione delle condizioni di impiego nella funzione pubblica, adottata a Ginevra il 27 giugno 1978 nel corso della 64ª sessione della Conferenza generale, ratificata e resa esecutiva con legge 19 novembre 1984, n. 862.
Un rapporto di mutua implicazione tra libertà sindacale e contrattazione collettiva traspare dall’evoluzione della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sulla libertà sindacale, che interpreta estensivamente l’art. 11 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (Grande Camera, sentenza 12 novembre 2008, Demir e Baykara contro Turchia, riguardante il diritto di stipulare contratti collettivi nel lavoro pubblico).
Si deve inoltre citare l’art. 6 della Carta sociale europea, riveduta, con annesso, fatta a Strasburgo il 3 maggio 1996, ratificata e resa esecutiva con legge 9 febbraio 1999, n. 30, che affianca all’esercizio collettivo del diritto di contrattazione la procedura dei reclami collettivi, disciplinata dal Protocollo addizionale alla Carta del 1995.
Il «diritto di negoziare e di concludere contratti collettivi» è riconosciuto anche dall’art. 28 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, che ha ora «lo stesso valore giuridico dei trattati», in forza dell’art. 6, comma 1, del Trattato sull’Unione europea (TUE), come modificato dal Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007, ratificato e reso esecutivo con legge 2 agosto 2008 n. 130, ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009.
Infine, in un quadro inteso a riconoscere e a promuovere il ruolo delle parti sociali, a favorire il dialogo tra le stesse, nel rispetto della loro autonomia, si deve ricordare l’art. 152, comma 1, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), norma introdotta con il Trattato di Lisbona.
17.– Il reiterato protrarsi della sospensione delle procedure di contrattazione economica altera la dinamica negoziale in un settore che al contratto collettivo assegna un ruolo centrale (sentenza n. 309 del 1997, punti 2.2.2., 2.2.3. e 2.2.4. del Considerato in diritto). Nei limiti tracciati dalle disposizioni imperative della legge (art. 2, commi 2, secondo periodo, e 3-bis del d.lgs. n. 165 del 2001), il contratto collettivo si atteggia come imprescindibile fonte, che disciplina anche il trattamento economico (art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001), nelle sue componenti fondamentali ed accessorie (art. 45, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001), e «i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonché le materie relative alle relazioni sindacali» (art. 40, comma 1, primo periodo, del d.lgs. n. 165 del 2001).
In una costante dialettica con la legge, chiamata nel volgere degli anni a disciplinare aspetti sempre più puntuali (art. 40, comma 1, secondo e terzo periodo, del d.lgs. n. 165 del 2001), il contratto collettivo contempera in maniera efficace e trasparente gli interessi contrapposti delle parti e concorre a dare concreta attuazione al principio di proporzionalità della retribuzione, ponendosi, per un verso, come strumento di garanzia della parità di trattamento dei lavoratori (art. 45, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001) e, per altro verso, come fattore propulsivo della produttività e del merito (art. 45, comma 3, del d.lgs. 165 del 2001).
Il contratto collettivo che disciplina il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni si ispira, proprio per queste peculiari caratteristiche che ne garantiscono l’efficacia soggettiva generalizzata, ai doveri di solidarietà fondati sull’art. 2 Cost.
Tali elementi danno conto sia delle molteplici funzioni che, nel lavoro pubblico, la contrattazione collettiva riveste, coinvolgendo una complessa trama di valori costituzionali (artt. 2, 3, 36, 39 e 97 Cost.), in un quadro di tutele che si è visto essere presidiato anche da numerose fonti sovranazionali, sia delle disarmonie e delle criticità, che una protratta sospensione della dinamica negoziale rischia di produrre.
Se i periodi di sospensione delle procedure “negoziali e contrattuali” non possono essere ancorati al rigido termine di un anno, individuato dalla giurisprudenza di questa Corte in relazione a misure diverse e a un diverso contesto di emergenza (sentenza n. 245 del 1997, ordinanza n. 299 del 1999), è parimenti innegabile che tali periodi debbano essere comunque definiti e non possano essere protratti ad libitum.
Su tale linea converge anche la Corte europea dei diritti dell’uomo, che ha sottolineato l’esigenza di «un “giusto equilibrio” tra le esigenze di interesse generale della comunità e i requisiti di protezione dei diritti fondamentali dell’individuo» e ha salvaguardato le misure adottate dal legislatore portoghese – in tema di riduzione dei trattamenti pensionistici – sulla scorta dell’elemento chiave del limite temporale che le contraddistingue (Seconda sezione, sentenza 8 ottobre 2013, António Augusto da Conceiçao Mateus e Lino Jesus Santos Januário contro Portogallo, punti 23 e seguenti del Considerato in diritto).
Il carattere ormai sistematico di tale sospensione sconfina, dunque, in un bilanciamento irragionevole tra libertà sindacale (art. 39, primo comma, Cost.), indissolubilmente connessa con altri valori di rilievo costituzionale e già vincolata da limiti normativi e da controlli contabili penetranti (artt. 47 e 48 del d.lgs. n. 165 del 2001), ed esigenze di razionale distribuzione delle risorse e controllo della spesa, all’interno di una coerente programmazione finanziaria (art. 81, primo comma, Cost.).
Il sacrificio del diritto fondamentale tutelato dall’art. 39 Cost., proprio per questo, non è più tollerabile.
Solo ora si è palesata appieno la natura strutturale della sospensione della contrattazione e può, pertanto, considerarsi verificata la sopravvenuta illegittimità costituzionale, che spiega i suoi effetti a séguito della pubblicazione di questa sentenza.
18.– Rimossi, per il futuro, i limiti che si frappongono allo svolgimento delle procedure negoziali riguardanti la parte economica, sarà compito del legislatore dare nuovo impulso all’ordinaria dialettica contrattuale, scegliendo i modi e le forme che meglio ne rispecchino la natura, disgiunta da ogni vincolo di risultato.
Il carattere essenzialmente dinamico e procedurale della contrattazione collettiva non può che essere ridefinito dal legislatore, nel rispetto dei vincoli di spesa, lasciando impregiudicati, per il periodo già trascorso, gli effetti economici derivanti dalla disciplina esaminata.
per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara l’illegittimità costituzionale sopravvenuta, a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione di questa sentenza nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nei termini indicati in motivazione, del regime di sospensione della contrattazione collettiva, risultante da: art. 16, comma 1, lettera b), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, come specificato dall’art. 1, comma 1, lettera c), primo periodo, del d.P.R. 4 settembre 2013, n. 122 (Regolamento in materia di proroga del blocco della contrattazione e degli automatismi stipendiali per i pubblici dipendenti, a norma dell’articolo 16, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111); art. 1, comma 453, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2014) e art. 1, comma 254, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2015);

2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 1, lettera c), del d.l. n. 98 del 2011, come specificato dall’art. 1, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 122 del 2013, e dall’art. 1, comma 452, della legge n. 147 del 2013, promosse, in riferimento all’art. 36, primo comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro, e dal Tribunale ordinario di Ravenna, in funzione di giudice del lavoro, con le ordinanze di rimessione indicate in epigrafe;

3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 1 e 17, primo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, e dell’art. 16, comma 1, lettera b), del d.l. n. 98 del 2011, come specificato dall’art. 1, comma 1, lettera a), primo periodo, del d.P.R. n. 122 del 2013, con riguardo alla limitazione dei trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, e dall’art. 1, comma 1, lettera c), primo periodo, del d.P.R. n. 122 del 2013 e dall’art. 1, comma 453, della legge n. 147 del 2013, con riguardo alla sospensione delle procedure contrattuali e negoziali per la parte economica per il periodo 2013-2014, sollevate, in riferimento agli artt. 35, primo comma, e 53, primo e secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro, con l’ordinanza di rimessione indicata in epigrafe;

4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 9, commi 1, 2-bis, 17, primo periodo, e 21, ultimo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, e 16, comma 1, lettera b), del d.l. n. 98 del 2011, come specificato dall’art. 1, comma 1, lettera a), primo periodo, del d.P.R. n. 122 del 2013, con riguardo alla limitazione dei trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, del trattamento accessorio, degli effetti economici delle progressioni di carriera, dall’art. 1, comma 456, della legge n. 147 del 2013, con riguardo alla limitazione dei trattamenti accessori, dall’art. 1, comma 1, lettera c), primo periodo, del d.P.R. n. 122 del 2013 e dall’art. 1, comma 453, della legge n. 147 del 2013, con riguardo alla sospensione delle procedure contrattuali e negoziali per la parte economica per il periodo 2013-2014, promosse, in riferimento all’art. 35, primo comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Ravenna, in funzione di giudice del lavoro, con l’ordinanza di rimessione indicata in epigrafe;

5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 1 e 17, primo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, primo comma, 36, primo comma, e 39, primo comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro, con l’ordinanza di rimessione indicata in epigrafe;

6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 1, lettera b), del d.l. n. 98 del 2011, come specificato dall’art. 1, comma 1, lettera a), primo periodo, del d.P.R. n. 122 del 2013, con riguardo alla limitazione dei trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, dall’art. 1, comma 1, lettera c), primo periodo, del d.P.R. n. 122 del 2013, e dall’art. 1, comma 453, della legge n. 147 del 2013, con riguardo alla sospensione delle procedure contrattuali e negoziali per la parte economica per il periodo 2013-2014, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, primo comma, e 36, primo comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro, con l’ordinanza di rimessione indicata in epigrafe;

7) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 1, 2-bis, 17, primo periodo, e 21, ultimo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, promosse, in riferimento agli artt. 2, 3, primo comma, 36, primo comma, 39, primo comma, e 53, primo e secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Ravenna, in funzione di giudice del lavoro, con l’ordinanza di rimessione indicata in epigrafe;

8) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 1, lettera b), del d.l. n. 98 del 2011, come specificato dall’art. 1, comma 1, lettera a), primo periodo, del d.P.R. n. 122 del 2013, con riguardo alla limitazione dei trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, del trattamento accessorio, degli effetti economici delle progressioni di carriera, dall’art. 1, comma 456, della legge n. 147 del 2013, con riguardo alla limitazione dei trattamenti accessori, dall’art. 1, comma 1, lettera c), primo periodo, del d.P.R. n. 122 del 2013, e dall’art. 1, comma 453, della legge n. 147 del 2013, con riguardo alla sospensione delle procedure contrattuali e negoziali per la parte economica per il periodo 2013-2014, promosse, in riferimento agli artt. 2, 3, primo comma, 36, primo comma, e 53, primo e secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Ravenna, in funzione di giudice del lavoro, con l’ordinanza di rimessione indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2015.

Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2015.

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Allegato:
Ordinanza letta all’udienza del 23 giugno 2015

ORDINANZA

Visti gli atti relativi al giudizio di legittimità costituzionale introdotto con ordinanza del Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro, depositata il 27 novembre 2013 (n. 76 del Registro ordinanze 2014);
rilevato che, in tale giudizio, sono intervenute, con atto d’intervento depositato il 6 giugno 2014, la Federazione GILDA-UNAMS e, con atto d’intervento depositato il 10 giugno 2014, la Confederazione indipendente sindacati europei (CSE) e la Confederazione autonoma dei dirigenti, quadri e direttivi della Pubblica amministrazione (CONFEDIR);
che i soggetti sopra indicati non sono stati parti nel giudizio a quo;
che la costante giurisprudenza di questa Corte (tra le tante, si vedano le ordinanze allegate alle sentenze n. 37 del 2015, n. 162 del 2014, n. 231 del 2013, n. 272 del 2012 e n. 349 del 2007) è nel senso che la partecipazione al giudizio di legittimità costituzionale è circoscritta, di norma, alle parti del giudizio a quo, oltre che al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale (artt. 3 e 4 delle Norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte costituzionale);
che a tale disciplina è possibile derogare – senza venire in contrasto con il carattere incidentale del giudizio di costituzionalità – soltanto a favore di soggetti terzi, che siano portatori di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura;
che, pertanto, l’incidenza sulla posizione soggettiva dell’interveniente non deve derivare, come per tutte le altre situazioni sostanziali disciplinate dalla legge denunciata, dalla pronuncia della Corte sulla legittimità costituzionale della legge stessa, ma dall’immediato effetto che la pronuncia della Corte produce sul rapporto sostanziale dedotto nel giudizio a quo;
che, nel giudizio da cui traggono origine le questioni di legittimità costituzionale oggi in discussione, GILDA-UNAMS e CONFEDIR non rivestono la posizione di terzo, legittimato a partecipare al giudizio dinanzi a questa Corte;
che, infatti, GILDA-UNAMS e CONFEDIR sarebbero soltanto investite dagli effetti riflessi della pronuncia di questa Corte, al pari degli altri soggetti sindacali che si trovino in posizione analoga a quella degli organismi (Federazione lavoratori pubblici-FLP e Federazione italiana lavoratori pubblici-FIALP), che hanno promosso il giudizio a quo;
che, inoltre, si tratta di soggetti sindacali che mancano di qualsiasi collegamento con il rapporto sostanziale dedotto nel giudizio a quo, concernente la stipulazione dei contratti applicati al personale della Presidenza del Consiglio dei ministri e del comparto ministeri e al personale degli enti pubblici non economici;
che, difatti, GILDA-UNAMS allega di essere organizzazione sindacale maggiormente rappresentativa del diverso comparto della scuola e CONFEDIR non ha dimostrato di aver partecipato alle stesse procedure negoziali che hanno coinvolto i sindacati ricorrenti nel giudizio principale (FLP e FIALP), avendo documentato di avere sottoscritto il contratto collettivo nazionale del personale dirigente per i diversi comparti delle Regioni e delle autonomie locali (area II) e del servizio sanitario nazionale;
che deve ritenersi, per contro, ammissibile l’intervento di CSE, organizzazione sindacale intercategoriale senza fini di lucro, alla quale aderiscono FLP e FIALP, parti ricorrenti nel giudizio principale;
che l’interveniente CSE ha sottoscritto, unitamente a FLP, sindacato ricorrente nel giudizio principale, il contratto nazionale di lavoro relativo al personale della Presidenza del Consiglio dei ministri per il quadriennio 2006-2009 (biennio economico 2006-2007) e il contratto collettivo relativo al medesimo comparto per il biennio economico 2008-2009;
che, pertanto, CSE, in quanto organizzazione rappresentativa, ai sensi dell’art. 43 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), e firmataria della contrattazione rilevante nel giudizio a quo, vanta un interesse qualificato, che si differenzia rispetto all’interesse generale della più vasta platea delle organizzazioni sindacali;
che si configura, nella specie, un interesse direttamente connesso con la posizione soggettiva dedotta in giudizio da FLP, in considerazione dell’unitarietà della situazione sostanziale dei sindacati ammessi alla medesima procedura di contrattazione collettiva e firmatari del medesimo contratto.
per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili gli interventi spiegati da GILDA-UNAMS e CONFEDIR (Confederazione autonoma dei dirigenti, quadri e direttivi della Pubblica amministrazione) nel giudizio di legittimità costituzionale di cui al numero 76 del Registro ordinanze 2014;
2) dichiara ammissibile, nel presente giudizio di costituzionalità, l’intervento di CSE (Confederazione indipendente sindacati europei).

F.to: Alessandro Criscuolo, Presidente

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 23/7/2015 n.178 proviene da Giustamm.

Pres. LAMBERTI – Est. AMOVILLI

Sulla differenza tra verificazione e C.T.U.

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 11/3/2015 n.178 proviene da Giustamm.

Pres. Mastrocola, est. Russo
Media Group srl (Avv. Mario Caliendo) c. Comune di Giano Vetusto (Avv. Francesco Maria Caianiello) nei confronti di Raggio srl (Avv. Andrea Abbamonte)

sull’annullamento del provvedimento di aggiudicazione definitiva dei lavori di riqualificazione e valorizzazione di un borgo rurale

1. Contratti della P.A. – Appalto di lavori – Suddiviso in più categorie – Lavori scorporabili – Eseguiti in proprio dalla mandataria – Importo inferiore a 150.000 euro – Non si somma all’importo dei lavori nella categoria prevalente.

2. Contratti della P.A. – Documentazione amministrativa – Omessa effettuazione di una dichiarazione supplementare richiesta dal bando – Possibilità di ricorrere al “soccorso istruttorio” – Sussiste – Ragioni – Mancanza di una espressa comminatoria di esclusione nel bando – Ipotesi non prevista tra le cause tassative di esclusione.

3. Contratti della P.A. – Art. 90, co. 1, DPR 207/2010 – Requisiti di ordine tecnico – organizzativo – Dimostrazione del possesso dei requisiti tramite CEL rilasciato da un privato – Legittimità – Sussiste – Ragioni.

4. Contratti della P.A. – Dichiarazione ex art. 38, co. 1, lett. m-ter) D.lgs. 163/2006 – Mancata dichiarazione da parte del Vice presidente e del direttore tecnico della mandante – Può essere integrata in sede di soccorso istruttorio nel caso di fedele compilazione del modulo allegato alla lex specialis – Ragioni.

5. Contratti della P.A. – Integrazione documentale – Avvenuta dopo l’apertura delle offerte e ad operazioni concluse – Non comporta violazione del principio di segretezza delle offerte.

1. Nel caso di un appalto suddiviso in più categorie di lavori, qualora la lex specialis consenta alla ditta in possesso della qualificazione per la sola categoria prevalente di eseguire in proprio o subappaltare i lavori della categoria scorporabile aventi valore inferiore a 150 mila euro, l’importo di tali lavori non va a sommarsi all’importo dei lavori della categoria prevalente per la quale resta valida la classificazione richiesta dal bando. (Nella specie il TAR ha respinto l’assunto di parte ricorrente secondo cui la classificazione dell’aggiudicataria nella categoria prevalente – class. II cat. OG10 – non era idonea a coprire anche l’importo della scorporabile, inferiore a €. 150.000, per la cui esecuzione non è richiesta la SOA).

2. In materia di appalti pubblici, l’omessa allegazione alla documentazione amministrativa di una dichiarazione “di impegno” a nominare quale responsabile dei lavori nella fase esecutiva un tecnico iscritto all’albo professionale, può essere sanata dalla stazione appaltante tramite l’espletamento del soccorso istruttorio, laddove tale adempimento non sia previsto dal bando a pena di esclusione e considerato che la sua omissione non integra una causa tassativa di esclusione.

3. In materia di appalti pubblici di lavori, deve ritenersi idoneo strumento di prova dei requisiti di ordine tecnico – organizzativo stabiliti dall’art. 90, co. 1, DPR 207/2010, l’esibizione, in sede di soccorso istruttorio, di un certificato di esecuzione lavori rilasciato da un committente privato, atteso che la previsione normativa non contiene alcuna preclusione al riguardo.

4. In materia di appalti pubblici deve ritenersi legittima l’aggiudicazione disposta a favore di un’ATI nel caso in cui il Vice-presidente e il Direttore Tecnico della mandante non abbiano reso la dichiarazione ai sensi della lettera m-ter dell’art. 38 T.U. 163/2006, laddove gli stessi si siano attenuti scrupolosamente al modello di dichiarazione predisposto dalla stazione appaltante e allegato alla lex specialis. (Nella specie il TAR ha affermato che è più equo e conforme ai principi di proporzionalità e di favor partecipationis che la stazione appaltante richieda chiarimenti sul punto al fine di accertare la sussistenza o meno della causa di esclusione.) (1) (2)

5. Non è violato il principio di segretezza dell’offerta economica da parte della stazione appaltante, allorquando quest’ultima abbia richiesto ad operazioni concluse e successivamente all’aggiudicazione dei lavori, un’integrazione documentale riguardante la sola completezza della documentazione amministrativa. (3)

— *** —

(1) Cfr. Cons. Stato, Sez. III, 4/2/2014 n. 507.
(2) Cfr. TAR Lazio, Roma, Sez. II ter, 16/4/2013 n. 3851.
(3) Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 15/3/2013 n. 1558.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4425 del 2014, proposto da:
Media Group s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. sig. Vincenzo Massaro, rappresentata e difesa dall’avv. Mario Caliendo, con domicilio eletto presso lo stesso in Napoli, alla via P. Colletta, n. 12;

contro

Comune di Giano Vetusto, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Maria Caianiello, con domicilio eletto presso lo stesso in Napoli, al viale A. Gramsci, n. 19;

nei confronti di

Raggio srl., in proprio e quale capogruppo dell’ATI Raggio srl – Omou scarl, in persona del legale rappresentante sig. Domenico Antropoli, rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso lo stesso in Napoli, alla via G. Melisurgo, n. 4;

– per l’annullamento previa sospensione

della determina n.109 del 20.8.2014 emessa dal Comune di Giano Vetusto recante l’aggiudicazione definitiva dei lavori di riqualificazione e valorizzazione del borgo rurale “Curti – Villa” in favore dell’ATI Raggio srl – Omou scarl;

– per la declaratoria di inefficacia

del contratto di appalto stipulato dall’amministrazione con l’aggiudicataria;

– nonché per la condanna al risarcimento in forma specifica, con subingresso nel contratto della ricorrente, ovvero per equivalente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Giano Vetusto e dell’ATI Raggio srl – Omou scarl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2014 il dott. Pierluigi Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con atto notificato il 29 agosto 2014 e depositato il successivo 10 settembre, Media Group s.r.l. ha premesso di aver partecipato alla gara indetta dal Comune di Giano Vetusto, con bando del 23 gennaio 2014, per l’affidamento dei lavori di riqualificazione e valorizzazione del borgo rurale Curti – Villa, per un importo complessivo posto a base d’asta di € 891.307,61, oltre ad € 11.673,79 per gli oneri per la sicurezza non soggetti a ribasso. La ricorrente ha esposto che:
– nella seduta del 15 aprile 2014, come da verbale n.4, la commissione stilava la graduatoria, ove l’ATI Raggio si collocava al primo posto con punti 77,45, seguita al secondo posto da Media Group con punti 69,85;
– con determina n. 49 del 30 aprile 2014 l’appalto veniva quindi aggiudicato alla prima classificata;
– ravvisando l’illegittimità del provvedimento, l’instante comunicava un preavviso di ricorso alla stazione appaltante, la quale, con determina n. 71 del 28 maggio 2014, annullava in autotutela l’aggiudicazione e rinviava gli atti alla commissione di gara
– la commissione riapriva le operazioni, invitando l’ATI Raggio – Omou a produrre la dichiarazione ivi specificata (nella seduta del 10 giugno 2014, come da verbale n. 5);
– acquisiti la documentazione prodotta dalla concorrente ed un parere legale pro veritate, nella seduta del 4 agosto 2014 (verbale n. 7), la commissione confermava la precedente graduatoria;
– con determina n.109 del 20 agosto 2014 l’amministrazione approvava gli atti di gara e disponeva nuovamente l’aggiudicazione definitiva in favore dell’ATI Raggio – Omou.
Avverso quest’ultimo provvedimento è insorta Media Group s.r.l., formulando con il gravame in epigrafe sei motivi di diritto, coi quali ha dedotto: violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 76, 77, 86, 90, 92 e 107 d.P.R. 207/2010, degli artt. 37, 38, 46 e 74 d. lgs. 163/2006, dell’art. 25 e dell’all. D) del d.P.R. 34/2000, dell’art. 3.6 del bando – violazione della par condicio – violazione della L. 241/1990 – eccesso di potere – sviamento – difetto di motivazione – carenza dei presupposti.
Oltre alla domanda impugnatoria la parte ricorrente ha contestualmente chiesto la declaratoria di inefficacia del relativo contratto d’appalto stipulato con l’aggiudicataria nonché il risarcimento del danno in forma specifica ovvero per equivalente.
Si sono costituiti in resistenza il Comune di Giano Vetusto e l’ATI controinteressata con memorie in cui hanno replicato alle censure attoree, concludendo con richiesta di reiezione del gravame.
Alla camera di consiglio del 24 settembre 2014 la Sezione ha respinto la domanda cautelare. Con ordinanza n. 4692, depositata il 15 ottobre 2014, il Consiglio di Stato, Sezione V, ha respinto l’appello di Media Group s.r.l..
Le parti hanno depositato memorie difensive e documenti insistendo nelle rispettive richieste.
Alla pubblica udienza del 17 dicembre 2014, sentiti i difensori presenti, come da verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Nel presente giudizio è controversa la legittimità del provvedimento con cui il Comune di Giano Vetusto ha disposto l’aggiudicazione definitiva dei lavori di riqualificazione e valorizzazione del borgo rurale Curti – Villa in favore dell’ATI Raggio s.r.l. – Omou scarl.
2. E’ opportuno premettere, con riferimento alla principale questione dedotta dalla ricorrente Media Group s.r.l. coi primi tre motivi, relativa alla qualificazione dell’odierna controinteressata, che il bando di gara prevedeva:
– un importo complessivo posto a base d’asta di € 891.307,61, oltre ad € 11.673,79 per gli oneri per la sicurezza (non soggetti a ribasso);
– come categoria prevalente di lavorazioni la OG 03 (strade, autostrade, etc.), classifica II, per un importo di € 562.765,11;
– come categorie scorporabili la OG 02 (opere di restauro e manutenzione dei beni immobili), classifica I, per un importo di € 212.127,37, e la OG 10 (impianti per la trasformazione e distribuzione di energia elettrica), classifica I, per un importo di €
Al punto 3.6, la lex specialis precisava quanto segue: “Qualora il partecipante non sia in possesso della certificazione SOA per la lavorazione della categoria OG 02, trattandosi di importo superiore ad € 150.000,00, nonché superiore al 10% dell’importo complessivo a base d’asta, la lavorazione dovrà essere eseguita da impresa munita della relativa qualificazione ai sensi e per gli effetti del co.2 dell’art. 109 del DPR n. 207 del 2010. Qualora il partecipante non sia in possesso della certificazione SOA per la lavorazione della categoria OG 10, trattandosi di importo inferiore ad € 150.000,00, nonché inferiore al 10% dell’importo complessivo a base d’asta, la lavorazione potrà essere, a scelta del partecipante, subappaltabile o eseguita in proprio, a condizione che nelle dichiarazioni da allegare nella busta “A” – documentazione amministrativa dichiari che in fase esecutiva proporrà come responsabile delle lavorazioni in questione un tecnico in possesso dei relativi prescritti requisiti ed iscritto all’albo professionale di appartenenza che sottoscriverà le certificazioni”.
Va soggiunto in fatto che nella domanda di partecipazione l’ATI risultata aggiudicataria ha dichiarato che la mandataria Raggio s.r.l., dotata di attestazione SOA nella categoria OG 03, classifica II, oltre ad effettuare al 100% i lavori rientranti nella suddetta categoria prevalente, avrebbe eseguito anche quelli della categoria OG 10, mentre le lavorazioni relative all’altra categoria scorporabile sarebbero stati svolti interamente dalla mandante Omou, in possesso della relativa qualificazione.
3. Tanto premesso, la seconda graduata Media Group s.r.l., con il primo, articolato motivo, lamenta che la società Raggio s.r.l. avrebbe dovuto possedere una qualificazione nella categoria prevalente idonea a coprire anche l’importo della scorporabile OG10, non essendo in possesso della SOA per tale categoria. Tale requisito non sarebbe soddisfatto in quanto la classifica II della categoria OG03, pur tenendo conto dell’incremento di cui all’art. 61, comma 2, del D.P.R. 207/2010, corrisponde ad un importo di € 619.200,00 mentre la somma delle lavorazioni delle categorie OG03 e OG10 è di € 619.966,98 (562.765,11+57.201,87=619.966,98).
Inoltre, per i lavori di cui alla categoria OG 10, la stessa concorrente non avrebbe dichiarato o dimostrato di possedere quantomeno i requisiti tecnici per la realizzazione dei lavori di impiantistica, ai sensi dell’art. 90 del D.P.R. 207/2010.
Infine, la controinteressata non avrebbe allegato alla domanda di partecipazione la dichiarazione di impegno di cui al punto 3.6 del bando, sopra riportato per esteso, per cui avrebbe dovuto comunque essere esclusa dalla procedura.
Con il secondo motivo l’instante lamenta che la stazione appaltante, nel concedere alla concorrente di integrare la documentazione mancante, avrebbe oltrepassato i limiti del soccorso istruttorio di cui al’art. 46 del D. Lgs. 163/2006.
Con il terzo motivo la deducente sostiene che la documentazione esibita dall’interessata non dimostrerebbe il possesso dei requisiti tecnici per l’esecuzione delle lavorazioni rientranti nella categoria OG10 in quanto:
– il certificato di esecuzione lavori, rilasciato da un privato, non sarebbe idoneo allo scopo;
– non sarebbe stata acquisita l’ulteriore documentazione necessaria, comprendente la copia del permesso di costruire con l’allegato progetto tecnico approvato, la copia del contratto e delle fatture, i dati relativi al personale dipendente ed all’adeguate
– il sig. Antropoli non sarebbe abilitato a sottoscrivere certificazioni di idoneità delle lavorazioni in questione in quanto non iscritto nell’albo professionale di riferimento.
4. Ad avviso del Collegio le censure sopra compendiate – da esaminarsi unitariamente poichè attinenti alla medesima questione del possesso della necessaria qualificazione all’esecuzione dell’appalto in capo all’aggiudicataria – sono infondate.
4.1. Deve anzitutto osservarsi che l’art. 60, comma 2, del D.P.R. n. 207 del 2010 stabilisce che
“La qualificazione e’ obbligatoria per chiunque esegua i lavori pubblici affidati dalle stazioni appaltanti, di importo superiore a 150.000 euro”. Dunque, nella specie, non occorreva essere in possesso dell’attestazione SOA per la categoria OG10, venendo in rilievo lavorazioni di impiantistica elettrica per un valore di € 57.201,87. Per la stessa ragione il suddetto importo non va sommato a quello relativo alla categoria prevalente OG03, tenuto anche conto che, diversamente opinando, si finirebbe per esigere una classifica superiore alla II prevista dalla lex specialis.
In tal senso depone, peraltro, chiaramente il bando di gara che, al già riportato punto 3.6, disciplina diversamente le ipotesi concernenti il mancato possesso della certificazione SOA per le due categorie scorporabili, consentendo al concorrente, in possesso della richiesta qualificazione per la categoria prevalente, di scegliere se subappaltare o eseguire in proprio le sole lavorazioni rientranti nella OG10.
Avvalendosi di tale facoltà di scelta, nella domanda di ammissione alla gara, il sig. D. Antropoli, in qualità di legale rappresentante della Raggio s.r.l., ha dichiarato che quest’ultima si impegnava ad eseguire il 100% dei lavori oltre che della categoria OG03 anche della OG10.
4.2. Procedendo oltre, deve rilevarsi che effettivamente, come segnalato dalla ricorrente, l’ATI controinteressata non ha effettuato l’esplicita dichiarazione richiesta dal già citato punto 3.6 del bando ossia “che in fase esecutiva proporrà come responsabile delle lavorazioni in questione un tecnico in possesso dei relativi prescritti requisiti ed iscritto all’albo professionale di appartenenza che sottoscriverà le certificazioni”.
Tuttavia, ad avviso del Collegio, correttamente la commissione di gara si è avvalsa del cd. soccorso istruttorio di cui all’art. 46, comma 1, del codice dei contratti pubblici non reputando sanzionabile con l’esclusione l’incompleta dichiarazione.
In primo luogo, deve osservarsi che la summenzionata previsione del bando di gara non conteneva al riguardo un’esplicita comminatoria di esclusione dalla procedura .
Deve poi rilevarsi che nell’istanza di partecipazione era contenuta, sub lettera v), anche la dichiarazione “che l’impresa è iscritta nel registro delle imprese della Camera di Commercio di Caserta per la seguente attività Edile stradale, impianti ecc.”, con la specificazione dei relativi dati, ivi compresa la circostanza che il sig. Antropoli ossia lo stesso dichiarante riveste la qualifica di amministratore unico e direttore tecnico.
Inoltre, osta alla prospettazione attorea il principio di tassatività delle cause di esclusione codificato dall’art. 46-bis del D. Lgs. n. 163/2006, non venendo in rilievo un adempimento prescritto dal codice dei contratti pubblici o dal regolamento di esecuzione ovvero da altre disposizioni di legge vigenti e non essendo neppure ipotizzabili nessuno dei casi ivi previsti (incertezza assoluta sul contenuto o sulla provenienza dell’offerta, difetto di sottoscrizione o di altri elementi essenziali, non integrità del plico contenente l’offerta o la domanda di partecipazione).
Legittimamente quindi la commissione di gara ha consentito alla concorrente di completare la documentazione consentendo al dichiarante di chiarire, alla stregua dei principi delineati in giurisprudenza (cfr., per tutte, Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 9 del 25.2.2014), che:
– “oltre a ricoprire le cariche di amministratore unico e direttore tecnico è anche responsabile tecnico, nominato in data 10/07/2004, è quindi abilitato alla emissione delle certificazioni di cui al Decreto 37/2008 per la esecuzione degli impianti, ta
– “la Raggio s.r.l. eseguirà in proprio le lavorazioni di cui alla cat. OG10, dato che è in possesso dei relativi prescritti requisiti (vedi certificato di esecuzione lavori allegato)”;
– “comunque si impegna in fase esecutiva a proporre come responsabile delle lavorazioni in questione un tecnico in possesso dei relativi requisiti ed iscritto all’albo professionale di appartenenza che sottoscriverà le certificazioni”.
4.3. Neppure può ritenersi che l’amministrazione avrebbe dovuto escludere la stessa concorrente in quanto la documentazione esibita non sarebbe idonea a dimostrare il possesso dei requisiti tecnici ed organizzativi per la realizzazione dei lavori di impiantistica, ai sensi dell’art. 90 del D.P.R. 207/2010.
Invero, nella seduta di cui al verbale n. 5, la commissione si è limitata a riesaminare la completezza delle dichiarazioni prodotte dall’ATI interessata in sede di partecipazione alla gara e ad invitare la stessa a completarle ai sensi del già citato art. 46 del D. Lgs. 163/2006 ma non ha inteso procedere al controllo sul possesso dei requisiti di cui al successivo art. 48. Ciò posto e fatte salve le eventuali, ulteriori verifiche circa il possesso di tutti i requisiti di ordine tecnico – organizzativo stabiliti dall’art. 90, comma 1, del D.P.R. 207/2010, alle lettere a), b) e c), per gli appalti di lavori pubblici di importo pari o inferiore a 150.000 euro (circa l’ammontare dei lavori analoghi eseguiti direttamente nel quinquennio antecedente la data di pubblicazione del bando, il costo complessivo sostenuto per il personale dipendente e l’adeguatezza dell’attrezzatura tecnica), il Collegio si limita ad osservare che il certificato di esecuzione lavori esibito non può reputarsi inidoneo allo scopo per il semplice fatto che è stato rilasciato da un committente privato, in quanto la previsione normativa evocata non contiene alcuna preclusione al riguardo.
5. Con il quarto motivo è contestata la validità dell’attestazione SOA allegata dalla Omou scarl sul rilievo che l’interessata non avrebbe avviato il procedimento di verifica triennale novanta giorni prima della scadenza, fissata al 5.5.2014, ai sensi dell’art. 77 del D.P.R. 207/2010.
La censura va rigettata in quanto la fattispecie concreta non rientra nell’ambito temporale applicativo della norma evocata, che così dispone al comma 1, secondo periodo: “[…]Qualora l’impresa si sottoponga a verifica dopo la scadenza del triennio di validità dell’attestazione, la stessa non può partecipare alle gare nel periodo decorrente dalla data di scadenza del triennio sino alla data di effettuazione della verifica con esito positivo.” .
Invero, occorre precisare che il certificato è stato rilasciato l’1.6.2011 sicché il triennio scadeva il 31.5.2014 e non il 5.5.2014 e, di conseguenza, il termine ultimo per inoltrare la domanda di verifica era il 2.3.2014. Orbene, è dirimente osservare che a tale data era già scaduto il termine per presentare le domande di partecipazione, fissato al 24.2.2014, ed anche già disposta la prima aggiudicazione all’ATI Raggio in data 30.4.2014.
In definitiva, alcun divieto di partecipazione era opponibile alla Omou s.r.l., atteso che alla data di scadenza del triennio di validità dell’attestazione non solo era già decorso il termine finale per la presentazione delle domande di partecipazione ma era stata finanche conclusa la procedura con l’aggiudicazione (poi annullata in autotutela e successivamente confermata in via definitiva).
Va peraltro aggiunto che nel caso di specie non si è verificata alcuna soluzione di continuità nel possesso della qualificazione SOA atteso che l’interessata ha conseguito in data 23.5.2014 il nuovo attestato (n. 10334/23/00, rilasciato da ATTICO SOA e versato in giudizio), che ha confermato il mantenimento dei requisiti stabiliti.
6. Con il quinto mezzo la società ricorrente individua quale ulteriore causa di esclusione dell’ATI controinteressata la circostanza che il Vice Presidente ed il Direttore tecnico della Omou scarl non avrebbero reso la dichiarazione prevista dall’art. 38, comma 1, lettera m-ter, del codice dei contratti pubblici, riguardante l’omessa denuncia all’A.G. di essere stati vittima dei reati di cui agli artt. 317 e 629 c.p..
In punto di fatto va precisato che mentre il legale rappresentante dell’impresa mandataria Raggio s.r.l. ha reso in modo completo tutte le dichiarazioni richieste, la voce di cui alla suindicata lettera m-ter è effettivamente assente nel documento redatto dalle sig.re Marilena Monaco e Tiziana Calandro, le quali rivestono le suindicate qualifiche nella impresa mandante.
Tuttavia, è dirimente osservare che non è contestato che le stesse si sono avvalse del modello di dichiarazione predisposto dalla stazione appaltante. In tale ipotesi, il Collegio condivide la soluzione secondo cui non può direttamente disporsi l’esclusione dell’impresa concorrente, che s’è attenuta in buona fede in modo scrupoloso al modulo allegato alla lex specialis (cfr. Consiglio di Stato, Sezione III, 4.2.2014, n. 507), risultando più equo e conforme ai principi di proporzionalità e ragionevolezza nonché al favor per la massima partecipazione alla gara che la stazione appaltante richieda chiarimenti sul punto al fine di accertare la sussistenza o meno della causa di esclusione (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sezione II ter, 16.4.2013, n. 3851).
7. Non merita condivisione neppure l’ultima doglianza formulata, ove si lamenta che l’integrazione documentale non poteva essere effettuata dopo l’apertura delle offerte tecniche ed economiche, pena la violazione dei principi di par condicio nonchè di segretezza ed intangibilità delle offerte.
Osserva il Collegio che l’attività di riesame, sollecitata dalla stessa ricorrente con il cd. preavviso di ricorso, è avvenuta quando le operazioni di gara erano già concluse con l’aggiudicazione dei lavori e non ha comportato la modifica del contenuto delle offerte ma, come fin qui rilevato, ha riguardato solo la completezza della documentazione amministrativa afferente la busta A (cfr. Consiglio di Stato, Sezione VI, 15.3.2013, n. 1558).
Ne discende che non si configura alcuna lesione dei beni giuridici tutelati dagli evocati principi generali.
8. In conclusione, alla luce delle considerazioni sopra esposte, il ricorso va respinto.
Nondimeno, tenuto conto della peculiarità della vicenda contenziosa, sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio tra le parti, fatto salvo il contributo unificato, che resta definitivamente a carico della parte soccombente.

P.Q.M.