sulla giurisdizione del G.O. in ordine alla  controversia attinente la risoluzione di un rapporto contrattuale d’appalto, non ancora formalizzato nella stipula del relativo contratto.

1. Contratti della P.A. – Risoluzione del rapporto – Rapporto avviato pur in assenza di una formale stipula del contratto – Giurisdizione del G.O. – Sussiste – Ragioni.

1. Nel caso di un appalto per la gestione del servizio di igiene urbana, la controversia avente ad oggetto il provvedimento con cui il Comune ha ordinato alla società la cessazione del servizio deve ritenersi attratta alla giurisdizione del G.O. anche se il rapporto contrattuale non è stato formalizzato dalla stipula del relativo contratto ma è stato comunque caratterizzato dal sinallagma delle prestazioni e, quindi, dalla coppia “diritto – obbligo”, e dalla pariteticità delle parti. (1)

(1) cfr. Cass. SS. UU. 14/6/2006 n. 13690; Idem 3/5/2005 n. 9100; Idem 6/5/2005 n. 9391.

N. 01772/2016 REG.PROV.COLL.
N. 05941/2014 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5941 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Ego Eco Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Francesco Minichiello, Alessandra Fucci e Gherardo Marone, con i quali elettivamente domicilia in Napoli alla Via Cesario Console n. 3; 
contro
Comune di Torre del Greco, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Elio Benevento e Antonio Sasso, con i quali elettivamente domicilia in Napoli alla Via Toledo n. 156; 
per l’annullamento
1.della determina del Dirigente del settore Igiene Ambientale del Comune di Torre del Greco del 25711/2014 n.1670 che dispone la risoluzione del rapporto relativo al servizio di igiene urbana (ricorso principale);
2. del verbale del Segretario Generale del Comune di Torre del Greco del 25/11/2014 con cui vengono rigettate le controdeduzioni presentante dalla ricorrente in relazione alla contestazione di addebiti (ricorso principale);
3.della nota a firma del dirigente del servizio di igiene urbana del Comune di Torre del Greco i data 26/11/2014 prot. n.65686 con cui si trasmettono i provvedimenti impugnati sub 1 e 2 e si comunica ch il ricorrente cesserà dal servizio a far data dal 01/12/2014 (ricorso principale);
4. di tutti gli atti presupposti connessi e consequenziali e segnatamente se ed in quanto lesivi: 4a)della nota del Segretario generale prot. n. 49153 del 24/09/2014; 4b)della nota prot. n.59583 del 04/11/2014 di avvio del procedimento di risoluzione contrattuale; 4c)di tutti i verbali di contestazione con i quali sono state applicate le sanzioni per presunto inadempimento contrattuale della ricorrente e di i verbali di contestazione della Polizia Municipale; 4d)del provvedimento, se ed in quanto adottato, di affidamento del servizio di igiene urbana ad altro operatore economico (ricorso principale);
5.della determina del Dirigente del Settore Tutela dell’Ambiente del Comune di Torre del Greco del 04/12/2014 n.1774 che decurta dal canone da corrispondersi alla Ego Eco l’importo di €.258.600,60# a titolo di penale per inadempimenti contestati con le note in data 21/10/2014 n.55285 (relativi al periodo 15 luglio -22 luglio 2014) e in data 24/11/2014 n.64380 (relativi al periodo 1° agosto – 15 agosto 2014) (primo ricorso per motivi aggiunti);
6. della determina del medesimo dirigente in data 05/12/2014 n.1784 che decurta dal canone da corrisponde alla Ego Eco l’importo di €.236.489,53 a titolo di penale per inadempimenti contestati con la nota in data 24/11/2014 n64381 (relativi al periodo 16 agosto – 31 agosto 2014) (primo ricorso per motivi aggiunti);
7. per quanto possa occorrere, delle citate note del Dirigente del Settore Tutela dell’Ambiente in data 21/10/2014 n.55285, in data 24/11/2014 n.64381 di applicazione delle penalità (primo ricorso per motivi aggiunti);
8.delle varie note di contestazione delle inadempienze (primo ricorso per motivi aggiunti);
9.della determina del Dirigente del Settore Igiene Ambientale del Comune di Torre del Greco in data 08/01/2015 n,6 che conferma, integrandone la motivazione, la precedente determinazione n.1670 del 25/11/2014, già sospesa con decreto monocratico n.1977 del 28/11/1014 (secondo ricorso per motivi aggiunti);
10.di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti;
nonché
per il risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Torre del Greco;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Giudice relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 marzo 2016 la dott.ssa Ida Raiola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con ricorso spedito per la notifica a mezzo del servizio postale in data 28/11/2014 e depositato in pari data, la società ricorrente esponeva in fatto:
-di essere risultata aggiudicataria, all’esito di una procedura aperta indetta dal Comune di Torre del Greco con determinazione dirigenziale n.1937 del 20/12/2011, dell’appalto avente ad oggetto il servizio di igiene urbana;
-che alla gara avevano partecipato solo tre imprese e cioè, oltre alla ricorrente, la Ditta F.lli Balsamo s.r.l. e la Pulitem s.r.l, che, però, era stata esclusa;
-che, con determinazione dirigenziale n.304 del 21/03/2012, erano stati approvati gli atti di gara e disposta l’aggiudicazione definitiva in favore di essa istante;
-che, nel corso dell’attività di verifica dei requisiti, a seguito di acquisizione di un provvedimento interdittivo antimafia emesso dalla Prefettura di Napoli a carico di essa ricorrente, il Comune di Torre del Greco aveva disposto la decadenza dall’aggi
-che, avverso detto provvedimento, essa ricorrente aveva proposto ricorso innanzi a questo TAR;
-che, tuttavia, anche per la F.lli Balsamo, la Prefettura di Napoli aveva comunicato l’esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa e anche detto provvedimento era stato impugnato dall’interessata;
-che il Comune di Torre del Greco aveva, pertanto, dichiarato la decadenza anche della F.lli Balsamo e la gara deserta, affidando quindi il servizio ad una società pubblica, la Leucopetra, cui chiedeva di implementare il servizio con l’impiego di un maggi
-che con sentenza n. 157/2013, questo TAR, riuniti i ricorsi, aveva annullato le interdittive emesse nei confronti della Ego Eco, nonché la determinazione dirigenziale n.671/2012 di annullamento dell’aggiudicazione in favore della Ego Eco, con ricostituzi
-che, con la medesima sentenza, il TAR aveva rigettato il ricorso incidentale della F.lli Balsamo avverso l’aggiudicazione definitiva in favore della Ego ECO e aveva dichiarato l’obbligo del Comune di stipulare il contratto di appalto con la Ego Eco;
-che, iniziato il servizio nel marzo 2013, essa ricorrente si avvedeva dell’impossibilità di svolgere il servizio con il personale originariamente previsto dal Capitolato e, nei primi due mesi, lo aveva espletato con tutto il personale utilizzato dai prec
-che, in ossequio a quanto previsto dall’art.32 del Capitolato, essa ricorrente aveva segnalato al Comune tutte le criticità riscontrate atte a impedire il regolare svolgimento del servizio;
-che il responsabile del Servizio, con relazione del 28/03/2013, condividendo i rilievi di essa ricorrente, aveva concluso nel senso della necessità di assumere personale aggiuntivo in considerazione, da un lato, della mancata attivazione (per il parere n
-che il responsabile del servizio aveva preso atto, infine, della proposta della Ego Eco di svolgere il servizio nelle sole ore notturne, onde limitare i disagi della cittadinanza nella circolazione stradale e di utilizzare un kit di buste più economiche,
-che detta relazione veniva fatta propria dalla Giunta con delibera del 8 aprile 2013 n.197 e poi dal Consiglio Comunale con delibera del 30 aprile 2013 n.24;
-che, avverso dette delibere, la F.lli Balsamo proponeva impugnazione davanti a questo TAR che accoglieva il ricorso, ma la sentenza veniva poi riformata dal Consiglio di Stato con la pronuncia n. 2453/2013, che dichiarava legittima l’implementazione del
-che, nelle more, la F.lli Balsamo aveva sollecitato il Comune di Torre del Greco a verificare la regolarità contributiva della Ego Eco presso l’INPS di Cassino;
-che detta verifica si concludeva positivamente per la Ego Eco;
-che il Comune di Torre del Greco aveva però assunto un comportamento ostruzionistico e che, in particolare, il Segretario Generale, con nota prot. n. 49153 del 29/02/2014, sul presupposto di presunti inadempimenti della ricorrente alle prescrizioni del C
-che, a detta nota, essa ricorrente aveva puntualmente replicato con nota del 14/10/2014 (prot. n.53777);
-che, ciò nonostante, con nota prot. 59853, il Segretario comunale (carica per la quale vi era stato un avvicendamento), aveva avviato il procedimento per l risoluzione contrattuale, pur in assenza della stipula del contrato;
-che con nota del 14/11/2014 prot. n. 62520, la ricorrente aveva ribadito l’insussistenza di alcun inadempimento, contestando tutti gli addebiti;
-che, tuttavia, con verbale del 25711/2014, il Segretario generale aveva rigettato tutte le controdeduzioni di essa ricorrente e con nota del 26/11/2014 prot. n.65686 aveva trasmesso tutti i provvedimenti e comunicato alla Ego Eco la cessazione del serviz
-che, in assenza di un contratto stipulato, doveva affermarsi la giurisdizione del giudice amministrativo.
Tanto premesso in fatto, la società ricorrente impugnava gli atti indicati ai nn. da 1 a 4 dell’epigrafe, articolando le seguenti censure in diritto:
I.Violazione e falsa applicazione dell’art.136 d.lgs. n.163/2006 e dell’art.297 d.p.r. n.207/2010 – Violazione del giusto procedimento di legge – Incompetenza – Eccesso di potere per presupposto erroneo – Sviamento in quanto l’Amministrazione comunale avrebbe disposto la risoluzione del contratto in violazione della normativa specificamente dettata dal Codice dei contratti pubblici;
II.Violazione dell’art.1453 c.c. – Violazione degli artt.23 e 29 del C.S.A. – Eccesso di potere per presupposto erroneo – Sviamento – Difetto di motivazione in quanto sarebbe mancato il presupposto richiesto per la risoluzione del contratto ovvero il grave inadempimento.
Con decreto presidenziale n. 1977 del 28/11/2014, l’istanza cautelare di sospensiva veniva accolta.
Con un primo ricorso per motivi aggiunti spedito per la notifica a mezzo del servizio postale in data 22/12/2014 e depositato in data 30/12/2014, parte ricorrente impugnava gli atti indicati ai nn. da 5 a 8 dell’epigrafe per i seguenti motivi di diritto:
III.Violazione dell’ordine del Giudice – Eccesso di potere per abuso del diritto – Sviamento in quanto il Comune di Torre del Greco , nonostante la sospensiva accordata con decreto monocratico n.1977/2014, avrebbe illegittimamente decurtato somme ingenti dal corrispettivo contrattuale;
IV.Violazione e falsa applicazione dell’art.23 del Capitolato Speciale d’appalto – Violazione degli artt.2 e 2 bis della l. n. 241/1990 e del giusto procedimento di legge – Violazione dei principi di concentrazione del procedimento amministrativo e proporzionalità delle sanzioni- Sviamento in quanto la procedura seguita dall’Amministrazione sarebbe stata in contrasto con quanto previsto dall’art.23 del capitolato speciale d’appalto per la contestazione degli inadempimenti.
Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, spedito per la notifica in data 22/12/2014 e depositato in data 30/12/2014, la società ricorrente impugnava gli atti indicati dai nn. 9 e 10 dell’epigrafe, articolando le seguenti censure in diritto:
-in riferimento alla conferma dei motivi di risoluzione di cui alla determina 1670 del 25/11/2014:
V.Violazione dell’ordine del Giudice – Eccesso di potere per abuso del diritto – Sviamento in quanto il Comune di Torre del Greco, nonostante la sospensione accordata dal Giudice, ha ad adottare ulteriori atti in danno della ricorrente;
-in riferimento alle nuove motivazioni introdotte con la determina in data 08/01/2015 n.6:
VI.Violazione e falsa applicazione degli artt. 23 e 29 del Capitolato speciale d’appalto – Violazione degli artt.2, 2bis e 7 legge n.241/1990 – Violazione degli artt.136, d.lgs n.163/2006 e 297, d.p.r. n. 207/2010 – Eccesso di potere per presupposto erroneo in quanto con il provvedimento impugnato con il secondo ricorso per motivi aggiunti, il Comune di Torre del Greco ha integrato la motivazione del provvedimento di risoluzione in violazione del procedimento previsto dalla normativa di gara;
VII.Eccesso di potere per presupposto erroneo e sviamento in quanto gli addebiti mossi sarebbero del tutto infondati;
VIII.Stesse censure di cui al primo ricorso per motivi aggiunti;
-in riferimento alla determina n.6 del 08/01/2015 nel suo complesso:
IX.Violazione e falsa applicazione dell’art.136 d.lg.s n.163/20016 e dell’art.297 d.p.r. n.207/2010 – Violazione e falsa applicazione dell’art.38, comma 2, lett. f) d.lgs. n.163/2006 – Violazione del giusto procedimento di legge – Incompetenza – Eccesso di potere per presupposto erroneo – Sviamento in quanto il procedimento di risoluzione sarebbe stato adottato dall’Amministrazione in violazione della normativa di settore e senza il prescritto coinvolgimento del responsabile del procedimento;
X.Invalidità derivata per i vizi denunciati con il ricorso principale e con il primo ricorso per motivi aggiunti
Si costituiva e resisteva in giudizio il Comune di Torre del Greco, che insisteva per la reiezione del ricorso, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo per appartenere la controversia alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Con memoria depositata in giudizio in data 11 marzo 2016, la difesa di parte ricorrente dichiarava di aderire all’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, alla luce della giurisprudenza sopravvenuta sul tema.
All’udienza del 23 marzo 2016, la causa passava in decisione.
DIRITTO
Va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, per appartenere la presente controversia alla cognizione dell’autorità giudiziaria ordinaria.
Come ritenuto concordemente dalle parti in causa (con la memoria deposita in data 11 marzo 2016, la società ricorrente ha, infatti, aderito all’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune resistente), va dichiarato il difetto (relativo) di giurisdizione di questo Giudice per appartenere la controversia all’Autorità giudiziaria ordinaria, vertendosi n tema di risoluzione di un rapporto contrattuale in fase esecutiva, benché non ancora formalizzato dalla stipula del relativo contratto, caratterizzato dal sinallagma delle prestazioni – e, quindi, dalla coppia “diritto-obbligo” – e dalla pariteticità delle parti.
Il profilo enunciato risulta chiarito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nei seguenti termini: “le controversie nascenti dall’esecuzione contratti di appalto di opere hanno ad oggetto posizioni di diritto soggettivo inerenti a rapporti contrattuali di natura privatistica, nelle quali non hanno incidenza i poteri discrezionali ed autoritativi della p.a., anche quando questa si avvalga della facoltà, conferitale dalla legge, di recedere dal rapporto; con la conseguenza che dette controversie appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, quale giudice dei diritti, pur se la decisione dell’autorità amministrativa in ordine al rapporto sia adottata nelle forme dell’atto amministrativo (nella specie provvedimento di sospensione dei lavori), il quale non cessa di operare, per questo suo connotato, nell’ambito delle paritetiche posizioni contrattuali delle parti.” (Cass. Sez. un., 14 giugno 2006 n.13690; Id., n.9100/2005; Id., n. 9391/2005).
Conclusivamente va affermato che la controversia in esame verte in materia di diritto soggettivo e, pertanto, ai sensi dell’art. 11 c. p. a, essa va devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale il processo dovrà essere riassunto, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente pronuncia.
Avuto riguardo all’esito della controversia e al comportamento processuale delle parti si stima equo compensare tra queste le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sede di Napoli (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo per appartenere al presente controversia alla cognizione dell’autorità giudiziaria ordinaria dinanzi alla quale il processo dovrà essere riassunto, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente pronuncia.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Veneziano, Presidente
Ida Raiola, Consigliere, Estensore
Olindo Di Popolo, Primo Referendario
         
         
L’ESTENSORE        IL PRESIDENTE
         
         
         
         
         
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/04/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 4/4/2016 n.1772 proviene da Giustamm.

Pres.Baccarini – Est. Saltelli
N. Rizzo (Avv. P. Nicolardi) / Comune di Specchia (Avv. P. Quinto)

in tema di accesso agli atti

Accesso agli atti amministrativi – Amministrazione locale – Richiesta di accesso – Condizioni generali ex art. 25 L. 241/90 – Deroga – Illegittimità

L’accesso agli atti di un’amministrazione locale, tanto più quanto esso sia specialmente regolato da un apposito regolamento, non può prescindere o meno dalle, ovvero non può derogare alle, condizioni generali per l’esercizio dell’accesso fissate dall’articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto la disposizione contenuta nel primo comma dell’articolo 10 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (secondo cui “tutti gli atti dell’amministrazione comunale e provinciale, ad eccezione di quelli riservati per espressa disposizione di legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del sindaco o del presidente della provincia che ne vieti l’esibizione, conformemente a quanto previsto dal regolamento, in quanto la loro diffusione possa pregiudicare il diritto alla riservatezza delle persone, dei gruppi o delle imprese”), sancisce il principio della pubblicità degli atti delle amministrazioni locali, senza tuttavia che ciò possa implicare una diversa configurazione del diritto di accesso, così come delineato dall’articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e senza neppure disciplinare modalità differenziate di esercizio di tale diritto.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscirtto al numero di registro generale 7011 del 2010, proposto da:

RIZZO FRANZ NICOLA, rappresentato e difeso dall’avv. Pietro Nicolardi, con domicilio eletto presso Marco Gardin in Roma, via L. Mantegazza, n. 24;

COMUNE DI SPECCHIA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Pietro Quinto, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, n. 2;

COMUNE DI SPECCHIA – Responsabile IV Settore UTC e COMUNE DI SPECCHIA – Segretario Comunale, non costituiti in giudizio;
SOCIETA’ PETRA S.R.L., in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in giudizio;

della sentenza del T.A.R. PUGLIA – SEZ. STACCATA DI LECCE, Sez. II, n. 1020 del 27 aprile 2010;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Specchia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2011 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Nicolardi e Quinto;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede staccata di Lecce, sez. II, con la sentenza n. 1020 del 27 aprile 2010, nella resistenza del Comune di Specchia, ha respinto il ricorso proposto dal signor Franz Nicola Rizzo per la declaratoria del diritto di accesso alla delibera della Giunta Comunale n. 113 del 29 ottobre 2009, avente ad oggetto “Autorizzazione liquidazione somme nei confronti della Petra s.r.l. a titolo di anticipazione canone per il nuovo servizio di raccolta RR.SS.UU.” e agli atti in essa richiamata (in particolare: a) verbale incontro del 27 ottobre 2009, tramite l’Ufficio Tecnico, tra l’amministrazione comunale e rappresentanti della Petra s.r.l.;b) verbale della riunione del Consiglio di amministrazione della società Petra s.r.l. del 28 ottobre 2009), nonché alla deliberazione consiliare n. 24 del 30 maggio 2008 e agli atti in essa richiamati (in particolare il Piano di impresa POG – SIU presentato dalla società Petra s.r.l. ed approvato).

Secondo il predetto tribunale erano infatti infondati i due motivi di censura sollevati, il primo imperniato su “violazione degli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990, del D.P.R. n. 184/2006, dell’art. 10 del d. lgs. n. 267/2000, dell’art. 10, comma 1, lett. a) della legge 69/2009, dell’art. 117, comma 2, lett. m) Cost., violazione dei principi in materia di accesso, di trasparenza, di imparzialità, di partecipazione, di pubblicità” ed il secondo rubricato “violazione degli artt. 1, 2 e 19 del Regolamento comunale, del DPR n. 184/2006, dell’art. 10, comma 1, lett. a) della legge n. 69/2009, violazione dei principi in materia di accesso, di trasparenza, di imparzialità, di partecipazione, di pubblicità, eccesso di potere”.

2. Con atto di appello notificato il 29 luglio 2010 il signor Franz Nicola Rizzo ha chiesto la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’illogicità con particolare riguardo all’omesso ovvero insufficiente apprezzamento della specifica previsione del vigente regolamento del Comune di Specchia sul diritto di accesso alle informazioni e ai documenti amministrativi, alla stregua della cui corretta interpretazione ed applicazione non poteva dubitarsi del diritto di accesso ai documenti richiesti, senza alcun onere di dimostrazione dell’interesse.

Peraltro, secondo l’appellante, l’illegittimità del rifiuto opposto dall’amministrazione si ricavava agevolmente anche dall’articolo 7 della legge 8 giugno 1990, n. 142, e dalla speciale disciplina contenuta nel regolamento regionale in materia di accesso 29 settembre 2009, n. 20; ciò senza contare che non poteva sussistere alcuna ragione per negare l’accesso ad atti per i quali, come quelli in questione, era stata già disposta nel rispetto della normativa vigente la pubblicazione all’albo pretorio del comune.

3. Ha resistito al gravame il Comune di Specchia, deducendone l’inammissibilità e l’infondatezza e chiedendone il rigetto.

4. Nell’imminenza dell’udienza di discussione le parti hanno ribadito con apposite memorie le proprie rispettive tesi difensive, insistendo l’appellante sul diritto di accesso, a suo avviso ingiustamente negato, trattandosi di atti inerenti la “informazione ambientale” (deduzioni ritenuta inammissibile per novità, oltre che del tutto infondata nel merito, dall’amministrazione appellata).

All’udienza in camera di consiglio del 14 gennaio 2010, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. Occorre premettere che, come del resto emerge dalla documentazione versata in atti dallo stesso appellante (in particolare nota prot. 9144 del 2 dicembre 1999 dell’Ufficio tecnico comunale), l’amministrazione comunale di Specchia non ha espressamente negato l’accesso agli atti richiesti, avendo piuttosto sollecitato l’interessato ad integrare le istanze di accesso con gli elementi necessari e sufficienti all’individuazione dell’interesse, personale, concreto ed emulativo che le legittimava.

Pertanto, non essendovi contestazione su tale decisiva circostanza di fatto, la questione controversa sottoposta all’esame della Sezione consiste nello stabilire se l’accesso agli atti di un’amministrazione locale, tanto più quanto esso sia specialmente regolato da un apposito regolamento, possa prescindere o meno dalle, ovvero possa derogare alle, condizioni generali per l’esercizio dell’accesso fissate dall’articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

6. Ciò precisato, la Sezione è dell’avviso che l’appello sia infondato, potendo così prescindersi dall’esame dell’eccezione d’inammissibilità sollevata dalla difesa dell’amministrazione appellata riguardo a motivi di gravame, asseritamente diversi e/o nuovi rispetto a quelli spiegati in primo grado.

6.1. Come la giurisprudenza ha già avuto modo di rilevare in controversie pressochè analoghe (C.d.S., sez. V, 29 novembre 2004, n. 7773; 20 ottobre 2004, n. 6879; 18 marzo 2004, n.1412), la disposizione contenuta nel primo comma dell’articolo 10 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (secondo cui “tutti gli atti dell’amministrazione comunale e provinciale, ad eccezione di quelli riservati per espressa disposizione di legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del sindaco o del presidente della provincia che ne vieti l’esibizione, conformemente a quanto previsto dal regolamento, in quanto la loro diffusione possa pregiudicare il diritto alla riservatezza delle persone, dei gruppi o delle imprese”), sancisce il principio della pubblicità degli atti delle amministrazioni locali, senza tuttavia con ciò possa implicare una diversa configurazione del diritto di accesso, così come delineato dall’articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e senza neppure disciplinare modalità differenziate di esercizio di tale diritto.

Per quanto riguarda i requisiti di accoglimento della domanda di accesso non sussiste dunque alcuna ragione per discostarsi da quelli contenuti nella disciplina generale di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241.

In altri termini, come pure è stato opportunamente evidenziato nei citati arresti giurisprudenziali, l’articolo 10 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (e prima di esso l’articolo 7 della legge 8 giugno 1990, n. 142), contiene una deroga all’articolo 24 della citata legge 7 agosto 1990, n. 241, ma non alle disposizioni di cui al successivo articolo 25.

6.2. Tali ragionevoli e condivisibili conclusioni, da cui la Sezione non ha motivo di discostarsi, consentono di respingere la pur suggestiva tesi, costituente il motivo centrale del gravame in esame, della specialità delle disposizioni regolamentari emanate in tema di accesso dal Comune di Specchia, in forza delle quali, secondo l’appellante, l’accesso stesso per i soli cittadini residenti non sarebbe subordinato alla dimostrazione dell’interesse (all’accesso), secondo le disposizioni generali di cui all’articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

6.2.1. Innanzitutto, anche a voler prescindere dal carattere assolutamente soggettivo dell’interpretazione delle disposizioni regolamentari comunali propugnata dall’appellante, la Sezione osserva sul piano sistematico che il potere riconosciuto all’amministrazione locale, ai sensi dell’articolo 7, comma 3, della legge 8 giugno 1990, n. 142, e del successivo articolo 10, comma 2, del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, di disciplinare in concreto il diritto di accesso ai propri atti, non si configura affatto come potere normativo libero e autonomo, derogatorio dei principi generali in materia, bensì si colloca armonicamente proprio come strumentale all’applicazione dei principi fondamentali della materia (nel rispetto, quindi, del fondamentale rispetto del principio di legalità cui è subordinato l’esercizio del potere regolamentare), essendo diretto, come puntualmente stabilito dalle disposizioni legislative ricordate, ad assicurare ai cittadini, singoli e associati, il diritto di accesso ai documenti attraverso la disciplina del rilascio delle copie di atti previo pagamento dei soli costi; individuando, anche attraverso norme di organizzazione, gli uffici e i servizi e i responsabili del procedimento; dettando le norme per assicurare ai cittadini l’informazione sugli atti, procedure e provvedimenti che li riguardano ed in generale l’accesso alle informazioni in possesso dell’informazione.

D’altra parte deve anche rilevarsi che lo stesso primo comma dell’articolo 2 del predetto regolamento comunale afferma solennemente che il diritto di accesso dei cittadini agli atti amministrativi è assicurato in conformità di quanto disposto dall’articolo 7 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (ora articolo 10 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267), così esprimendo esso stesso il richiamo ed il rispetto dei principi generali in materia, con la conseguenza che il riferimento ai “cittadini residenti” contenuto nel successivo comma 2, sub lett. a), costituisce una mera caratterizzazione (in relazione all’ente che ha emanato il regolamento) dei titolari del diritto di accesso, senza costituire invece la enucleazione di una particolare categoria di titolari del diritto di accesso (agli atti dell’amministrazione locale) diversa ed ulteriore rispetto a quella dei cittadini in generale: ciò senza contare che una diversa interpretazione della norma, nel senso preteso dall’appellante, si porrebbe in stridente contrasto con il principio di uguaglianza dei cittadini.

6.2.2. Occorre ancora aggiungere, sotto una diversa angolazione prospettica, che condividere la tesi dell’appellante – secondo cui l’accesso agli atti dell’amministrazione comunale di Specchia dovrebbe ritenersi consentito senza alcun onere di dimostrare l’interesse del richiedente all’accesso stesso – asignificherebbe, peraltro del tutto irragionevolmente, che detta amministrazione comunale con il proprio specifico regolamento in materia di accesso avrebbe ammesso nei confronti della propria azione amministrativa un diritto di controllo, generico e generalizzato, che, lungi dal costituire un mezzo di partecipazione responsabile dei cittadini in ossequio ai principi di trasparenza, imparzialità e buona amministrazione, determinerebbe un ingiustificato appesantimento e rallentamento della stessa attività amministrativa.

6.3. In effetti anche le particolari disposizioni contenute nel vigente regolamento del Comune di Specchia in materia di accesso agli atti non escludono, anzi impongono anch’esse, che la richiesta di accesso sia supportato da un interesse concreto e attuale dell’interessato per la tutela di una situazione giuridicamente rilevante, pur dovendo ricordarsi, come più volte rilevato dalla giurisprudenza (tra le più recenti, C.d.S., srz. V, 25 maggio 2010, n. 3309; sez. IV, 3 agosto 2010, n. 5173), che la nozione di tale interesse è diversa e più ampia di quella rispetto all’interesse all’impugnativa, non presupponendo necessariamente una posizione soggettiva qualificabile come diritto soggettivo o interesse legittimo (con la conseguenza che la legittimazione all’accesso può essere riconosciuta a chi possa dimostrare che gli atti – anche procedimentali – richiesti abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante l’autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse ad un bene della vita distinto rispetto a quello relativo alla situazione legittimante eventualmente l’impugnativa dell’atto) (anche C.d.S., sez. IV, 30 novembre 2009, n. 7486; 26 novembre 2009, n. 7431).

6.4. La Sezione deve ancora osservare che la tesi dell’accesso incondizionato prospettata dall’appellante sul rilievo che i documenti in questione atterrebbero alla materia ambientale, indipendentemente da ogni questione sulla novità del motivo eccepita dall’amministrazione appellata, è del tutto priva di fondamento: infatti gli atti oggetto di richiesta di accesso concernono esclusivamente la liquidazione del gestore del servizio di raccolta RR.SS.UU. di somme a titolo di anticipazione del canone per lo svolgimento di detto servizio e non attengono pertanto in alcun modo ad interessi ambientali (nozione che evidentemente, trattandosi – come prospettato dall’appellante – di eccezione alla regola generale in tema di accesso, deve essere inteso in senso assolutamente restrittivo).

Né risulta convincente la tesi che nel caso in esame, essendo stata la delibera oggetto di accesso già pubblicata all’albo pretorio, nulla si opporrebbe ad un accesso incondizionato.

Anche a voler prescindere dal fatto che oggetto della richiesta di accesso sono anche documenti che non risultano far parte direttamente della delibera di liquidazione dell’anticipazione del canone del nuovo servizio ed indipendentemente dalla considerazione che la pubblicazione all’albo pretorio delle delibere comunali attiene alla fase di perfezionamento dell’efficacia dell’atto e non è direttamente finalizzata alle esigenze di trasparenza e di partecipazione al procedimento, cui si ispira la normativa in materia di accesso, è sufficiente osservare che la tesi dell’appellante prova in realtà troppo, perché, essendo tutti gli atti deliberativi pubblicati all’albo pretorio, la normativa in materia di accesso costituirebbe una inutile disciplina, di per sé limitata a quei soli pochi atti che, per legge o per disposizione regolamentare, non siano già oggetto di affissione all’albo pretorio.

7. In conclusione l’appello deve essere respinto, non potendosi dubitare della correttezza dell’operato dell’amministrazione comunale e non meritando pertanto la sentenza impugnata alcuna censura.

La natura della controversia giustifica nondimeno la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal signor Franz Nicola Rizzo avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede distaccata di Lecce, sez. II, n. 1020 del 27 aprile 2010, lo respinge.

Dichiara interamente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Stefano Baccarini, Presidente

Carlo Saltelli, Consigliere, Estensore

Adolfo Metro, Consigliere

Francesca Quadri, Consigliere

Doris Durante, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/03/2011

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 24/3/2011 n.1772 proviene da Giustamm.

Pres. Sammarco, Est. Ranalli
Ric. Sig. Falcucci Mauro contro l’ENAV

in tema di giurisdizione sulle controversie di lavoro attinenti a questioni anteriori alla trasformazione degli Enti pubblici in Enti pubblici economici

Dipendenti ENAV – Revisione di inquadramento giuridico ed economico – Trasformazione dell’AAVTAG in Ente pubblico economico e contestuale attribuzione della giurisdizione al giudice ordinario – controversie relativi a rapporti di lavoro precedenti la trasformazione – Giurisdizione del giudice ordinario – non sussiste – Ricorso avverso rigetto della domanda di revoca – Giurisdizione Amministrativa – Sussiste

E’ necessaria una espressa disposizione per derogare al principio generale stabilito dal D.L. 6 maggio 1994 n° 269, come convertito dalla legge 4 luglio 1994 n° 432, sulla confermata attribuzione al Giudice amministrativo della controversie di lavoro attinenti a questioni anteriori alla trasformazione degli Enti pubblici in Enti pubblici economici.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLE MARCHE

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n.1102 del 1999 proposto da

FALCUCCI Mauro, rappresentato e difeso dagli avv.ti Riccardo Stecconi e Valeria Mancinelli e con domicilio eletto presso il loro studio in Ancona, Piazza Cavour n.2;

contro

l’ENAV – Ente Nazionale Assistenza al Volo (già Azienda Autonoma AAVTAG), con sede legale in Roma, in persona dell’Amministratore delegato e legale rappresentante, ing. Sandro Gualano, rappresentato e difeso dall’avv. Umberto Verdacchi ed elettivamente domiciliato in Ancona, Via Matteotti n.99, presso lo studio dell’avv. Ennio Tommassoni Compagnucci;

per l’annullamento
della nota 14.7.1999 con cui il Direttore dell’area risorse umane dell’ENAV ha respinto la domanda di reinquadramento del ricorrente;

e per l’accertamento
del diritto all’inquadramento nella seconda qualifica funzionale dal-l’1.1.1982, con conseguente ricostruzione giuridica ed economica e pagamento della maggior retribuzione dovuta, oltre interessi e rivalutazione monetaria.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’ENAV;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 2 dicembre 2004, il Cons. Luigi Ranalli;
Uditi l’avv. Mancinelli per il ricorrente e l’avv. Maurizio Discepolo, su delega dell’avv. Verdacchi, per l’Ente resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Il Direttore generale dell’Area risorse umane dell’ENAV, con atto del 19.7.1999, ha respinto la domanda di Falcucci Mauro per la revisione dell’inquadramento giuridico ed economico a suo tempo disposto ai sensi del D.P.R. 7 aprile 1983 n.279 (approvazione del regolamento del personale dell’Azienda autonoma dell’assistenza al volo), dal momento che, ai sensi dell’art.2909 cod. civ., il giudicato intervenuto, a seguito della sentenza n.1534/1989 del TAR Lazio, Sez.III, nei confronti di altro dipendente dell’Ente, fa stato solo tra le parti, i loro eredi o aventi causa.
L’interessato, con il ricorso in esame, notificato il 29.10.1999 e depositato il 27.11.1999, ha impugnato il diniego per violazione del-l’art.110 del D.P.R. n.279/1983 e dei principi di diritto sull’efficacia del giudicato amministrativo, atteso che:

– la sentenza n.1534 del 1989 del TAR Lazio, Sez.III (confermata dal Consiglio di Stato, Sez.VI, con decisione n.944/1992), anche se ha accolto il ricorso di altro dipendente, ha, però, annullato la deliberazione n.60/1983 con cui l’allora Azienda autonom
– in sua esecuzione il nominato Commissario ad acta ha adottato altre tabelle di equiparazione ed in loro applicazione il ricorrente deve essere inquadrato dall’1.1.1982 nella seconda qualifica funzionale, non nella terza, come a suo tempo disposto;
– trattandosi di annullamento di un atto regolamentare a contenuto generale e di sua sostituzione con atto di ugual natura, la loro efficacia non si limita affatto alle parti processuali che hanno originato il contenzioso concluso dalla suindicata sentenz
– di conseguenza, anche l’iniziale inquadramento del ricorrente è illegittimo ed inefficace e la sua richiesta è stata erroneamente intesa come “estensione” di giudicato, anziché come “diretta” applicazione del giudicato e della sopravvenuta deliberazione
Il ricorso conclude per l’annullamento del diniego come sopra opposto e per l’accertamento del diritto all’inquadramento nella seconda qualifica funzionale dall’1.1.1982, con conseguente ricostruzione giuridica ed economica della carriera e condanna dell’Ente al pagamento della maggior somme dovute, oltre interessi e rivalutazione monetaria.
La difesa dell’ENAV, con la memoria di costituzione in giudizio e successiva memoria depositata il 19.11.2004:
– preliminarmente, ha eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo, dal momento che l’art.8, IV comma, della legge 21 dicembre 1996 n.665, di trasformazione dell’AAVTAG in Ente pubblico economico, ha attribuito al Giudice ordinario le c
– in subordine, ha chiesto che il ricorso sia respinto in quanto infondato, attesa l’intangibilità del primo inquadramento, anche ai sensi degli artt.8, VI comma, dei decreti legge 22 luglio 1996 n.387 e 20 settembre 1996 n.490 e dell’art.15, I comma, del
All’eccepito difetto di giurisdizione, ha diffusamente replicato la difesa del ricorrente con memoria depositata il 20.11.2004, insistendo per l’accoglimento ed ulteriormente illustrando tesi e richieste.

DIRITTO

Preliminarmente il Collegio considera che, sebbene l’art.8, IV comma, della legge 21 dicembre 1996 n.665, nell’attribuire al Giudice ordinario le controversie di lavoro dei dipendenti dell’ENAV a seguito della sua trasformazione in Ente pubblico economico dall’1.1.1996, non rechi alcuna disposizione transitoria per il periodo precedente, tanto non comporta affatto la giurisdizione del Giudice ordinario anche per il periodo precedente la trasformazione, essendo, invece, necessaria proprio una disposizione espressa in tal senso per derogare al principio generale espressamente stabilito dal D.L. 6 maggio 1994 n.269, come convertito dalla legge 4 luglio 1994 n.432, sulla confermata attribuzione al Giudice amministrativo della controversie di lavoro attinenti a questioni anteriori alla trasformazione degli Enti pubblici in Enti pubblici economici (Cons.St., Sez.VI, n.3497/2004).
Orbene, poiché il trattamento giuridico ed economico che si afferma dovuto ed illegittimamente negato nel ricorso in esame si riferisce all’applicazione del D.P.R. n.279/1983, cioè riguarda un periodo di lavoro anteriore all’1.1.1996, l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa dell’ENAV va respinta ed il ricorso deve essere esaminato nel merito.
L’illegittimità del negato inquadramento nella seconda qualifica funzionale del D.P.R. n.279/1983 è stata dedotta perché erroneamente il Direttore generale dell’Area risorse umane dell’ENAV ha ritenuto che si trattasse di “estensione di giudicato”, anziché di sua “diretta” applicazione, dal momento che, avendo la sentenza n.1534/1989 del TAR Lazio, Sez.III, annullato un atto regolamentare, cioè la deliberazione n.60/83 con cui l’ex AAVTAG aveva stabilito i criteri per l’ap-plicazione delle tabelle di inquadramento, ed essendo stato adottato, in sua sostituzione, dal Commissario ad acta, nominato nel giudizio d’ottemperanza, altro atto di natura regolamentare, anche l’inquadra-mento del ricorrente doveva ritenersi illegittimo ed inefficace, con conseguente obbligo per l’Ente di applicare nei suoi confronti un nuovo inquadramento conforme all’atto così sopravvenuto.
Il Collegio non ritiene di poter condividere questa conclusione interpretativa.
A parte la rilevanza della convalida degli inquadramenti disposta dagli artt.8, VII comma, dei DD.LL. n.490/1996 e n.387/1996 e dal-l’art.15 della legge n.665/1996, l’illegittimità ed il conseguente annullamento dell’atto regolamentare presupposto costituisce, infatti, solo motivo di illegittimità derivata dei singoli atti applicativi – come deve considerarsi quello in base al quale il ricorrente è stato a suo tempo inquadrato nella terza qualifica funzionale del D.P.R. n.279/1983 – ma non comporta affatto anche il loro “diretto” annullamento: il suindicato inquadramento nella terza qualifica funzionale, in mancanza di esplicito annullamento, è, quindi, pienamente efficace, anche se illegittimo, né risulta dagli atti causa che la deliberazione adottata in sede di ottemperanza dal Commissario ad acta l’abbia annullato, né, ovviamente, tanto può ritenersi per implicito, dal momento che siffatto potere non è configurabile nei confronti del Commissario ad acta e, comunque, il ricorrente neppure era parte processuale nel relativo giudizio.
Di conseguenza, allorché è stato chiesto il reinquadramento nella superiore qualifica funzionale, per poter tanto disporre l’Amministra-zione doveva comunque annullare d’ufficio il precedente specifico inquadramento nella qualifica funzionale inferiore e, quindi, attuare effettivamente una estensione di giudicato, non una sua diretta applicazione.
E’, però, noto principio di diritto che l’Amministrazione non ha alcun obbligo di estendere il giudicato, né di riesaminare, in sede di autotulela, la legittimità dei propri atti ormai inoppugnabili e, per di più, consolidati nel tempo, né risulta che vi abbia proceduto nei confronti di altri dipendenti in situazione analoga: del resto, neppure è stata dedotta una siffatta disparità di trattamento.
Il ricorso è, dunque, infondato e va respinto.
Sussistono motivi per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale delle Marche respinge il ricorso in epigrafe indicato.
Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

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