Misure di prevenzione e sicurezza – Revoca della licenza di porto d’armi – Criteri.

La facoltà di concedere l’autorizzazione a portare armi prevista dall’art. 42 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (R.D. 18.6.1931, n. 773) costituisce una deroga al generale divieto previsto dall’art. 699 c.p. e può divenire operante soltanto nei confronti di quelle persone riguardo alle quali esista la completa e perfetta sicurezza che non abusino delle armi stesse, in modo da non sollevare dubbi e perplessità sotto il profilo dell’ordine e della sicurezza pubblica e in modo da garantire la tranquilla convivenza della collettività. In tale ottica, l’adozione del provvedimento di divieto di detenere armi deve considerarsi di carattere preventivo e cautelare e, a tal fine, non si richiede che il soggetto interessato sia stato ritenuto colpevole di uno specifico reato. In forza di quanto sopra la capacità di abusare di armi, munizioni e materie esplodenti – alla quale fa riferimento l’art. 39 del T.U.L.P.S. per giustificare la revoca della licenza di porto d’armi – può desumersi anche da un singolo episodio, purché espressivo di una situazione che possa sfociare nell’uso improprio delle armi stesse.

sulla revoca della licenza di porto d’armi

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 01720/2007 REG.SEN.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 397 del 2004, proposto da:
Macchi Luigi, rappresentato e difeso dagli avv. Gianluca Borghi, Angelo Scotto, con domicilio eletto presso l’avv. Angelo Scotto in Genova, Via N. Gallino, 10/4;

contro

Ministero dell’Interno, Prefettura di Genova, Questura di Genova, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distr.le Genova, domiciliata per legge in Genova, v.le Brigate Partigiane 2;
per l’annullamento
– del provvedimento della Prefettura di Genova, prot. 232/6D/2003 Area 1 bis del 21 novembre 2003, recante divieto di detenere armi, munizioni e materie esplodenti a qualsiasi titolo possedute notificato in data 7 gennaio 2004;
– della nota della Questura di Genova, Div. P.A.S. Categ. 2a-6F-6D datata 6 ottobre 2003, recante informazioni attinenti condotte pretese tenute dal signor Macchi, mai comunicata al ricorrente;
-del provvedimento della Questura di Genova Cat. 6F/03/Sett. 1^ Div. P.A.S. del 18 dicembre 2003, recante revoca di licenza di porto di fucile uso caccia intestata al signor Luigi Macchi, notificato al ricorrente in data 7 gennaio 20047, nonché per l’annu

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Prefettura di Genova;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Questura di Genova;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 05/07/2007 il dott. Antonio Bianchi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Il sig. Luigi Macchi è da anni titolare di una licenza per l’utilizzazione di un fucile ad uso caccia, unica sua attività di ricreazione e svago.
In riferimento all’arma di cui trattasi, la stessa è sempre stata utilizzata dal ricorrente in modo conforme alla disciplina che ne regola l’uso, senza mai essere incorso in abusi o essere fatto oggetto di contestazioni o censure da parte delle autorità di pubblica sicurezza.
Ciò non di meno l’esponente ha subito, a cura della Prefettura di Genova, l’imposizione, con provvedimento del 21.11.2003, del divieto detenere armi, munizioni e materie esplodenti, provvedimento al quale ha fatto seguito la revoca della licenza di porto di fucile uso caccia decretata dalla Questura di Genova con provvedimento del 18.12.2003.
Le impugnate Amministrazioni hanno motivato i loro atti facendo riferimento a fatti attribuiti al signor Luigi Macchi da due suoi vicini di casa, che pretenderebbero essere stati dal ricorrente minacciati di morte per questioni attinenti il comportamento del loro cane.
Il signor Macchi ha svolto le proprie difese nella competente sede penale, peraltro, non potendo che allibire a fronte della gravità delle accuse mossegli, stante la palese inconsistenza delle stesse e la loro manifesta contraddittorietà con quella che è la sua condotta quotidiana, quale generalmente riconosciuta ed apprezzata.
Sarebbe dunque manifesta l’ingiustizia subita dall’esponente il quale vede, in forza di mere dichiarazioni di soggetti non si comprende perché a lui ostili, derivargli, oltrechè un danno esiziale alla propria onorabilità – e rispetto al quale verrà chiesta ogni tutela nelle competenti sede – un vero e proprio pregiudizio dei propri diritti, nella fattispecie concretantesi nell’assunzione, da parte delle gravate Amministrazioni, degli atti sopra richiamati.
Ritenendo peraltro illegittimi tali atti l’istante con il ricorso in epigrafe, ha adito questo T.A.R. chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:
1. Violazione e/o falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 11, 39 e 43 r.d. 773/1931. Violazione dell’art. 3, Legge 241/1990. Eccesso di potere per m mancanza della motivazione. Ingiustizia manifesta. Carenza assoluta d’istruttoria. Irrazionalità. Contraddittorietà tra provvedimenti amministrativi. Sviamento dall’interesse pubblico.
Le autorizzazioni di polizia possono negarsi a chi abbia riportato condanna per delitti contro la personalità dello stato o contro l’ordine pubblico ovvero per delitti contro persone commessi con violenza, o per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina, o di estorsione, o per violenza o resistenza all’autorità.
L’art. 43 T.U.L.P.S., poi prevede, quali ulteriori casi di diniego di licenza, il fatto di avere riportato condanna alla reclusione per delitti non colposi contro le persone commessi con violenza, ovvero per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione; ovvero il fatto di avere riportato condanna a pena restrittiva della libertà personale per violenza o resistenza all’autorità o per delitti contro la personalità dello stato o contro l’ordine pubblico; ovvero, infine, a chi ha riportato condanna per diserzione in tempo di guerra o per porto abusivo d’armi.
Il fatto, quindi, di esser stato oggetto di denunce infondate non può comportare per il ricorrente il nocumento di vedersi revocata la licenza d’uso d’arma da caccia nonché addirittura imposta la cessione delle armi e munizioni da lui possedute.
Infatti, le denunce che gli atti censurati pongono a proprio fondamento altro non sono che travisamenti di incomprensioni intercorse ed emerse nell’ambito di normali rapporti di vicinato.
Per quanto concerne, infine, l’art. 39 e l’ultimo comma dell’art. 43 T.U.L.P.S., gli stessi, pur riconoscendo un ambito di discrezionalità dell’autorità di pubblica sicurezza, non escludono l’esigenza di un’adeguata motivazione che, ad ogni evidenza, deve essere rigorosa e attendibile, quale non appare quella sostanziale gli atti di cui si chiede l’annullamento.
In particolare, la Pubblica Amministrazione non ha evidenziato le ragioni per il sig. Macchi dovrebbe ritenersi non idoneo alla detenzione ed all’uso, a fini di caccia, di un fucile, pretendendosi che il ricorrere medesimo non dia affidamento di non abusare delle armi esclusivamente in forza di quanto dichiarato da due soggetti rispetto all’attendibilità dei quali nessun riscontro pare essere.
2. Violazione degli artt. 3, 7 e 10 Legge 241/1990. Eccesso di potere per mancanza assoluta di motivazione. Difetto assoluto di istruttoria.
L’impugnato provvedimento non risulta assistito da una motivazione idonea ai sensi e per gli effetti delle disposizioni normative di cui in rubrica, che sanciscono principi procedimentali imprescindibili e di generale applicabilità.
Conclude l’istante, chiedendo l’annullamento dei provvedimenti impugnati con vittoria di spese.
Si è costituita in giudizio l’Avvocatura dello Stato di Genova, la quale, con memoria nei termini, ha contestato la fondatezza del gravame chiedendone il rigetto.
Alla pubblica udienza del 5 luglio 2007, il ricorso è stato posto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato.

1.1 Con i due mezzi di censura proposti, che possono essere trattati congiuntamente attesa la loro sostanziale unitarietà giuridica, il ricorrente deduce l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per difetto di presupposto e di motivazione, atteso che le denunce assunte a fondamento dei provvedimenti stessi, altro non sarebbero che “travisamenti di incomprensioni intercorse ed emerse nell’ambito di normali rapporti di vicinato”.
La doglianza non può essere condivisa.

1.2 Ed invero, come precisato nella parte motiva, la determinazione del Prefetto è stata adottata alla luce della situazione di fatto rappresentata dalla Questura di Genova con nota in data 6 ottobre 2003, dalla quale si evince che il ricorrente in data 16.07.2003, nel corso di una discussione avuta con vicini di casa, ha minacciato gli stessi di morte, facendo esplicito riferimento all’uso delle armi, e che per tali ragioni è stato deferito all’A.G.O. per il reato di minacce gravi.
Pertanto il provvedimento prefettizio emesso nei confronti del ricorrente, per quanto concerne il divieto a detenere armi e munizioni, risulta del tutto ragionevole ed adeguatamente supportato, non offrendo quest’ultimo le dovute garanzie di non abusare delle armi di cui era in legale possesso.
La facoltà di concedere l’autorizzazione a portare armi prevista dall’art. 42 del T.U. delle Leggi di P.S., infatti, costituisce una deroga al generale divieto previsto dall’art. 699 C.P. e può divenire operante soltanto nei confronti di quelle persone riguardo alle quali esista la completa e perfetta sicurezza che non abusino delle armi stesse, in modo da non sollevare dubbi e perplessità sotto il profilo dell’ordine e della sicurezza pubblica ed in modo da garantite la tranquilla convivenza delle collettività.
L’adozione del provvedimento di divieto di detenere armi, peraltro, non richiede che il soggetto sia stato ritenuto colpevole di reati, trattandosi di provvedimento che ha carattere preventivo e persegue finalità cautelari (cfr. T.A.R. Friuli Venezia Giulia 08.08.2000, n. 556).
Infatti, la capacità di abusare di armi, munizioni e materie esplodenti, alla quale fa riferimento l’art. 39 del T.U.L.P.S. per giustificare l’emissione della misura diretta a vietare la detenzione di armi, munizioni e materie esplodenti denunciate, può desumersi anche da un singolo episodio, purchè espressivo di una situazione che possa sfociare in un uso improprio delle armi stesse (cfr. T.A.R. Veneto 05.10.1999 n. 1495).
In altri termini, la misura diretta a vietare la detenzione delle armi, prevista dall’art. 39 del T.U.L.P.S., persegue la finalità di prevenire la commissione di reati e, in generale, di fatti lesivi della pubblica sicurezza, pertanto, il detentore delle armi, per evitare l’applicazione di tale misura, deve avere una condotta irreprensibile ed immune da mende, anche remote, e vivere in modo tranquillo e trasparente in famiglia e nelle relazioni civili con gli atri consociati.
Nella fattispecie, atteso che le risultanze a carico del ricorrente non erano tali da configurare la condotta irreprensibile richiesta per far luogo alla concessione dell’autorizzazione a detenere armi, correttamente il Prefetto, nell’estrinsecazione del suo potere ampiamente discrezionale, ha ritenuto che lo stesso non desse garanzie di non abusare delle armi in proprio possesso ed ha emesso l’impugnato provvedimento, supportandolo con diffusa motivazione.
Né, al riguardo, può assumere decisivo rilievo l’invocata circostanza per cui il Pubblico Ministero ha chiesto l’archiviazione del procedimento penale conseguente alla segnalazione del 6 ottobre 2003.
Per un verso, infatti, l’adozione del provvedimento di divieto di detenere armi non richiede che il soggetto sia stato ritenuto colpevole di uno specifico reato, avendo tale misura, come già precisato, carattere preventivo e cautelare siccome preordinata ad evitare in generale la commissione di fatti lesivi della pubblica sicurezza.
Per altro vero, poi, l’archiviazione del procedimento penale è stata richiesta non per l’insussistenza del fatto, ma per l’assenza “di una valida e rituale querela” trattandosi di “un reato procedibile a querela e non di ufficio”, come precisato nella richiesta stessa.
Quest’ultima, infine, è sopravvenuta nel febbraio 2004 e quindi può assumere rilievo non tanto nei confronti dei provvedimenti impugnati (adottati l’anno precedente), ma semmai ai fini dell’eventuale adozione di nuove determinazioni da parte dell’Amministrazione resistente.

2. Alle stese conclusioni deve poi pervenirsi per ciò che concerne l’impugnato decreto del Questore, trattandosi di provvedimento strettamente consequenziale al divieto di detenzione armi legittimamente adottato dal Prefetto, non gravato con specifiche ed autonome censure e su cui pertanto non v’è motivo di immorare.

3. Per le ragioni esposte il ricorso è infondato, e come tale da respingere.
Sussistono tuttavia giusti motivi, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, Sezione Seconda, respinge il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 05/07/2007 con l’intervento dei signori:
Enzo Di Sciascio, Presidente
Antonio Bianchi, Consigliere, Estensore
Paolo Peruggia, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/10/2007
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Liguria – Genova – Sezione II – Sentenza – 9/10/2007 n.1720 proviene da Giustamm.

Gennaro FERRARI – Presidente, Leonardo SPAGNOLETTI – Relatore
STUDIO9/ITALIA s.r.l. e altro (Avv. Vito Petrarota) contro REGIONE PUGLIA (Avv. Luigi Volpe), POMILIO BLUMM s.r.l. (n.c.), A.T.I. FONO VIPI ITALIA s.p.a.-AD CONCORD s.p.a.-C.O.T.U.P. (n.c.).

in tema di appalti pubblici, il potere discrezionale ex art.113 comma 1, r.d. 23 maggio 1924 n.827, può essere esercitato anche riguardo alla aggiudicazione definitiva

1. Contratti della pubblica amministrazione – Aggiudicazione della gara – Potere ex art.113 comma 1, r.d. n.827 del 1924 – Esercizio – Ammissibilità.

2. Contratti della pubblica amministrazione – Aggiudicazione della gara – Diniego – Per motivi di opportunità – Potere discrezionale – Esercizio – Condizioni.

1. In tema di appalti pubblici, l’esercizio del potere discrezionale disciplinato dall’art.113 comma 1, r.d. 23 maggio 1924 n.827, sebbene sia testualmente riferito all’approvazione dei contratti, riguarda anche l’approvazione degli atti di gara e l’aggiudicazione definitiva, essendo espressivo dei principi dell’autotutela amministrativa.

2. In caso di diniego di aggiudicazione di un appalto pubblico per motivi di opportunità, l’esercizio della discrezionalità deve connotarsi in termini di particolare incisività, essendo necessaria la ricorrenza di gravi motivi di interesse pubblico, e deve essere accompagnato da una motivazione assai penetrante.

In tema di appalti pubblici, il potere discrezionale ex art.113 comma 1, r.d. 23 maggio 1924 n.827, può essere esercitato anche riguardo alla aggiudicazione definitiva

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. Reg.Sent.
N. 717/03 Reg.Ric.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA SEDE DI BARI
SEZIONE I

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 717 del 2003 proposto da

STUDIO9/ITALIA Agenzia di marketing e pubblicità S.r.l., con sede in Bari, in persona del legale rappresentante pro-tempore, in proprio e quale capogruppo della costituenda ASSOCIAZIONE TEMPORANEA d’IMPRESE con le ditte CK Associati S.r.l., con sede in Potenza, SPEGEA S.r.l., con sede in Bari,

FLEISHMAN HILLARD ITALIA S.p.A.,

con sede in Milano, OPIFICIO S.r.l., con sede in Milano, nonché delle suddette imprese riunende anche in proprio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, tutte rappresentate e difese dall’avv. Vito Petrarota e con questi elettivamente domiciliate in Bari alla via Putignani n. 226 (studio legale Di Bari), per mandati in calce al ricorso;

CONTRO

la REGIONE PUGLIA, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta regionale, rappresentata e difesa dal prof. avv. Luigi Volpe e presso lo studio di questi elettivamente domiciliata in Bari al corso Vittorio Emanuele II n. 52, per mandato a margine del controricorso;

e nei confronti di

– POMILIO BLUMM S.r.l., con sede in Pescara, in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio;

– ASSOCIAZIONE TEMPORANEA d’IMPRESE costituenda tra FONO VIPI ITALIA S.p.A., con sede in Bari, capogruppo, AD CONCORD S.p.A., con sede in Bari, C.O.T.U.P., con sede in Bari, in persona dei rispettivi legali rappresentati pro-tempore, non costituita

per l’annullamento
– della determinazione del dirigente del settore provveditorato, economato, contratti e appalti della Regione Puglia n. 239 del 27 marzo 2003, recante diniego di aggiudicazione in favore delle società ricorrenti, costituende in associazione temporanea d’i
– nonché di ogni altro atto presupposto e consequenziale o connesso, ancorché non conosciuto, ivi comprese eventuali determinazioni del responsabile del procedimento e i suggerimenti espressi dalla commissione giudicatrice nel verbale n. 14 del 24 febbrai
– della comunicazione n. 3478 di prot. del 10 aprile 2004 della determinazione dirigenziale n. 239 del 27 marzo 2003 recante altresì restituzione della polizza fideiussoria

e per l’accertamento
del diritto delle società ricorrenti al risarcimento, anche in forma specifica, del danno
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 17 dicembre 2003, il dott. Leonardo Spagnoletti e uditi l’avv. Vito Petrarota per la società ricorrenti e l’avv. Luigi Volpe per la Regione Puglia;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F A T T O

Con ricorso collettivo notificato l’8 maggio 2003 e depositato in Segreteria il 21 maggio 2003, le società Studio/9 Agenzia di pubblicità e marketing S.r.l., con sede in Bari, anche quale capogruppo della costituenda associazione temporanea d’imprese, CK Associati S.r.l., con sede in Potenza, Spegna S.r.l., con sede in Bari, Fleishman Hillard Italia S.p.A., con sede in Milano, Opificio S.r.l., con sede in Milano, in persona dei rispettivi legali rappresentati pro-tempore, hanno proposto le cumulative domande di annullamento, accertamento e condanna in epigrafe meglio specificate.
Giova premettere che:
– con determinazione del dirigente dell’area di coordinamento delle politiche comunitarie della Regione Puglia n. 5 del 15 marzo 2002 è stato approvato il bando di gara ed il connesso disciplinare per l’affidamento della campagna di comunicazione del pian
– pubblicato il bando del pubblico incanto e nominata la commissione giudicatrice (alcuni componenti della quale sono stati sostituiti nel corso dei lavori), all’esito dei lavori della medesima le imprese partecipanti sono risultate così graduate:
1) A.T.I. Studio9/Italia-CK Associati Spegea-Fleishman Hillard-Opificio
p. 88,69 (di cui 74 per l’offerta tecnica e 14,69 per l’offerta economica)

2) A.T.I. Fono Vipi Italia-AD Concord- C.O.T.U.P.
p. 82, 81 (di cui 66 per l’offerta tecnica e 16,81 per l’offerta economica)
3) Pomilio Blum p. 77,00 (di cui 57 per l’offerta tecnica e 20 per l’offerta economica)

4) A.T.I. Fidanzia Sistemi-Sec-Promen su Est-HDC
p. 72,68 (di cui 58 per l’offerta tecnica e 14,60 per l’offerta economica)

5) A.T.I. Italgrafica Sud-C.C.L.-Edit Copyright-Videoland-Aiming Progress
p. 72,13 (di cui 57 per l’offerta tecnica e 15,13 per l’offerta economica)

6) Synergy p. 66,12 (di cui 51 per l’offerta tecnica e 15,12 per l’offerta economica)

7) A.T.I. AreA-KPMG-PMS-Suite 3 p. 63,69 (di cui 48 per l’offerta tecnica e 15,29 per l’offerta economica)

8) A.T.I. Carat Italia-Image-Global Media-Sinergie Promotion & Incentive
p. 62,70 (di cui 48 per l’offerta tecnica e 14,70 per l’offerta economica)

– con il verbale di gara n. 15 la commissione giudicatrice, preso atto che il primo concorrente graduato era la costituenda associazione temporanea d’imprese tra le società ricorrenti, nel rimettere gli atti al settore provveditorato, economato, contratti
Tale incidenza, peraltro espressamente prevista dal capitolato, ha reso, di fatto, irrilevante qualunque valutazione dell’offerta economica, determinando, in conseguenza, la soccombenza di proposte ugualmente valide…e con l’ulteriore vantaggio di un costo più basso”, nonché l’opportunità “…per occasioni similari, (di) prevedere, salvo diverso avviso, una più congrua rilevanza al fattore economico, in linea, ad esempio, con quanto stabilito dal D.P.C.M. 13 marzo 1999, n. 117, sia pure per quanto concerne gli appalti di pubblico servizio”;
– con determinazione del dirigente del settore provveditorato, economato, contratti e appalti della Regione Puglia n. 239 del 27 marzo 2003 è stata negata l’aggiudicazione del pubblico incanto “…interessando il competente settore Area delle Politiche Comu
– a sostegno della suddetta determinazione sono state addotte:
— “…alcune perplessità sulla correttezza della conduzione dei lavori…(apparendo al dirigente)…inopportuna la tassativa esclusione dalla gara della ditta Carsa SpA, peraltro assente in sede di prima riunione pubblica, per cauzione insufficiente, potendosi
— la circostanza che la commissione “…quasi integralmente ricostituita (ad eccezione del Presidente) non doveva limitarsi a prendere sommaria visione del lavoro svolto ma anche approvarne le risultanze”;
— “maggiori perplessità…per la decisione della commissione, in riferimento alle modalità di attribuzione dei punteggi previsti dall’art. 6 del disciplinare di gara, di individuare i criteri qualitativi di valutazione esclusivamente così come riportati ne
— “determinante, comunque, ai fini della adottanda decisione, è la conclusione alla quale perviene la commissione con il verbale n. 15… (in ordine alla)…scarsissima incidenza del fattore economico sulla aggiudicazione del progetto…(poiché) la graduatoria
— “…solo in via marginale…(dalla circostanza che) la data del 10.3.2003 (trasmissione degli atti da parte della commissione) coincide con quella di scadenza del vincolo di validità dell’offerta…condizione essenziale di partecipazione alla gara…anche per
A sostegno delle cumulative domande proposte, con unico motivo complesso, le società ricorrenti hanno dedotto le seguenti censure:
Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 comma 1 lettera b) del d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157 in riferimento in particolare al potere di non aggiudicare la gara; per l’effetto, falsa interpretazione e applicazione della direttiva 92/59/CEE e successive direttive comunitarie sul punto.
Violazione del principio costituzionale di buon andamento e trasparenza della p.A., ex art. 97 Cost.
Violazione del principio di autolimite della p.A. Violazione reiterata delle disposizioni del bando e del disciplinare di gara.
Eccesso di potere per irragionevolezza della motivazione, sviamento, violazione dei principi di trasparenza e imparzialità, anche sotto forma di falsa applicazione dei principi di economicità, efficacia e non aggravamento del procedimento ex art. 1 della legge n. 241 del 1990. Illogicità, travisamento, pretestuosità, contraddittorietà. Difetto di competenza.

Il diniego di aggiudicazione, fondato su profili di opportunità piuttosto che di legittimità, si risolve nella revoca degli atti di gara e dell’aggiudicazione provvisoria, con disapplicazione del bando e del capitolato e violazione dell’obbligo di concludere il procedimento.
Non vale a fornire, poi, una motivazione sufficiente all’impugnato diniego il richiamo ai rilievi della commissione giudicatrice che non ha affatto proposto di non aggiudicare il pubblico incanto limitandosi solo a segnalare che le previsioni del bando assegnavano netta prevalenza all’elemento tecnico.
In ogni caso l’esito della gara rispecchia la puntuale applicazione delle prescrizioni del bando e del disciplinare, che non possono essere disattese avendo le stesse autolimitato la discrezionalità dell’ente appaltante, e tantomeno sindacate, stante la sua evidente incompetenza, dal dirigente del settore provveditorato, economato, contratti e appalti della Regione Puglia che, peraltro, tra i chiarimenti richiesti al dirigente dell’area politiche comunitarie in ordine al bando non aveva sollevato alcuna perplessità in ordine ai parametri valutativi ed al rispettivo “peso”.
D’altro canto non possono compararsi prezzi riferiti a offerte tecniche qualitativamente diverse.
E’ stata inoltre omessa la comunicazione di avvio del procedimento di ritiro degli atti di gara e di diniego di aggiudicazione.
Infondato è poi il preteso rilievo dell’esclusione di una concorrente che, avendo prestato cauzione provvisoria in misura inferiore a quella dovuta, legittimamente non è stata ammessa alla valutazione delle offerte ai sensi del bando di gara.
Stante poi la specificità dei criteri di valutazione dell’offerta tecnica, come precisati nel disciplinare, non incombeva alla commissione giudicatrice alcun obbligo di dettagliarne ulteriormente il contenuto.
Né la commissione doveva approvare alcunché in relazione al principio di continuità della gara e quindi dell’organo a prescindere dai mutamenti della sua composizione soggettiva.
Irrilevante è altresì la scadenza del vincolo di validità delle offerte posto nell’interesse dell’amministrazione e che implica solo la facoltà degli offerenti di svincolarsi.

Nel giudizio si è costituita la Regione Puglia, con memorie difensive depositate il 10 giugno ed 11 novembre 2003, rilevando l’infondatezza del ricorso in base ai rilievi di seguito sintetizzati:
a) del tutto legittimo è il diniego di aggiudicazione in presenza di offerta che, ancorché migliore sotto il profilo tecnico, comporta comunque un prezzo notevolmente superiore a quello degli altri concorrenti graduati che hanno presentato offerte egualmente apprezzabili in senso tecnico;
b) la commissione, in relazione alle sostituzioni reiterate dei suoi componenti, avrebbe dovuto approvare i lavori già svolti in diversa composizione;
c) la commissione avrebbe dovuto specificare i criteri enunciati dal bando;
d) la commissione avrebbe dovuto consentire l’integrazione della cauzione da parte della società Carsa S.p.A., viceversa esclusa dalla gara.

Con memoria difensiva depositata il 6 dicembre 2003, le società ricorrenti hanno ribadito e ulteriormente illustrato le censure dedotte in ricorso.
Con ordinanza n. 454 dell’11 giugno 2003 è stata respinta l’istanza incidentale di sospensione dell’efficacia esecutiva dei provvedimenti impugnati, con successiva rinuncia all’appello di cui ha preso atto il Consiglio di Stato – Sezione IV con ordinanza n. 4019 del 23 settembre 2003.
All’udienza pubblica del 17 dicembre 2003, il ricorso è stato discusso e riservato per la decisione.

D I R I T T O

1.) Il ricorso in epigrafe è fondato e deve essere accolto, nei sensi che seguono.

1.1) Preliminare, in senso logico-giuridico, è la censura relativa all’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento di diniego dell’aggiudicazione, siccome configurante vizio formale in grado ex se di integrare invalidità implicante l’annullamento della determinazione dirigenziale impugnata e la rinnovazione del procedimento con acquisizione delle deduzioni delle società ricorrenti componenti la costituenda associazione temporanea d’imprese.
La censura è destituita di fondamento giuridico.
Il diniego di aggiudicazione non rappresenta, infatti, l’avvio di un nuovo procedimento, distinto e diverso da quello in cui esso si innesta, sebbene uno dei possibili esiti alternativi del procedimento di evidenza pubblica, assieme all’approvazione degli atti ed all’aggiudicazione definitiva.
Pertanto non può ritenersi dovuta alcuna comunicazione di avvio in ordine all’adozione della determinazione negativa (diniego di aggiudicazione) che costituisce pur sempre atto terminale dello stesso ed unico procedimento di gara (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 1 agosto 2002, n. 6873 e T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 27 maggio 1999, n. 705).

1.2) Quanto alle altre censure, devono esaminarsi separatamente quelle relative alla contestazione in radice del potere dirigenziale di disattendere gli esiti della gara e di negare l’aggiudicazione in relazione alla rilevata pretesa eccessiva “onerosità” dell’offerta economica delle società ricorrenti, e le altre concernenti i rilievi minori (si direbbe “di contorno”) mossi dal dirigente all’operato della commissione di gara, che peraltro, secondo la stessa determinazione dirigenziale n. 239 del 27 marzo 2003, sono sostanzialmente ininfluenti risultando, come espressamente dichiarato nell’atto, “…determinante, comunque, ai fini della adottanda decisione…la conclusione alla quale perviene la commissione con il verbale n. 15… (in ordine alla)…scarsissima incidenza del fattore economico sulla aggiudicazione del progetto…(poiché) la graduatoria…pone in evidenza che effettivamente offerte di prezzo più contenuto…sono superate per il meccanismo che la valutazione dell’offerta economica è determinata da una semplice formula matematica e che l’attribuzione dei punteggi per le qualità tecniche assorbe 80 su 100 punti…”.

1.3) Orbene, è noto che l’Amministrazione conserva sempre e comunque il potere di negare l’approvazione degli atti di gara o in funzione della rilevata illegittimità di alcuni segmenti procedimentali o in relazione ad un apprezzamento discrezionale in ordine all’opportunità di procedere alla stipulazione del contratto.
Sotto quest’ultimo aspetto è nota la clausola generale di cui all’art. 113 comma 1 del r.d. 23 maggio 1924, n. 827, a tenore della quale:
“Per gravi motivi di interesse pubblico o dello Stato, il ministro o l’autorità delegata per l’approvazione può negare l’approvazione ai contratti anche se riconosciuti regolari”.
Né è dubbio che, pur riferendosi testualmente l’art. 113 all’approvazione dei contratti, l’esercizio del potere discrezionale ivi disciplinato riguardi anche l’approvazione degli atti di gara e l’aggiudicazione definitiva, e sia espressivo, altresì, più in generale dei principi dell’autotutela amministrativa (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 5 giugno 2003, n. 3124).
Naturalmente l’esercizio della discrezionalità, proprio perché riferita non già a profili di legittimità, sebbene a profili di opportunità, ed alla dimensione, in certo qual modo sempre più sfumata rispetto all’altra, della considerazione della compatibilità tra l’esito della gara e l’interesse pubblico perseguito dall’amministrazione appaltante, che deve connotarsi in termini di particolare incisività (non essendo sufficienti motivi più o meno rilevanti, ma occorrendo la ricorrenza di “gravi motivi” di interesse pubblico), deve essere accompagnata da una motivazione assai penetrante, posto che il diniego di approvazione per gravi motivi di interesse pubblico integra un uso speciale ed eccezionale della discrezionalità, secondo gli insegnamenti, consolidati, di ormai risalente giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 11 aprile 1983, n. 223, secondo cui “l’amministrazione è tenuta ad esercitare con particolare cautela la facoltà di non approvare i risultati di gara ed è tenuta a dare piena ed appagante giustificazione dei gravi motivi di eventuali rifiuti”).
Così, ad esempio, è stata riconosciuta la legittimità del diniego di aggiudicazione nel caso di ribassi assolutamente esigui e di partecipazione alla gara di un numero assai ristretto di imprese (cfr. Cons. di Stato, Sez. IV, 26 maggio 2003, n. 2823, in fattispecie relativa ad un ribasso pari appena allo 0.76% sul prezzo a base di gara) ovvero quando l’offerta comporti un impegno finanziario esorbitante rispetto al prezzo a base di gara e incompatibile con le risorse finanziarie a disposizione dell’amministrazione (Consiglio Stato, Sez. V, 6 marzo 1991, n. 225, in fattispecie di appalto-concorso relativo ad ampliamento di un ospedale in cui l’offerta giudicata migliore comportava una spesa pari a 24 miliardi di lire a fronte di un prezzo a base di gara “chiavi in mano” di soli 14 miliardi).
Sennonché, nel caso di specie, i principi nonché gli orientamenti giurisprudenziali innanzi richiamati (oltre a quelli invocati dal difensore della Regione Puglia) non possono trovare applicazione né valgono a sorreggere la legittimità della determinazione dirigenziale n. 239 del 27 marzo 2003 di diniego di aggiudicazione del pubblico incanto in favore delle società ricorrenti componenti la costituenda associazione temporanea d’imprese.
Infatti, come è agevole desumere dalla semplice lettura del provvedimento, il diniego di aggiudicazione si fonda non già sul negativo apprezzamento diretto dell’onerosità dell’offerta delle società ricorrenti, sebbene sulla valutazione negativa del rapporto tra punteggio assegnabile per l’elemento tecnico (80 punti) e punteggio assegnabile per l’elemento economico (20 punti), come fissato nell’art. 6 del disciplinare di gara e richiamato nel punto 16 del bando di gara, che ad avviso del dirigente si riverbera nel risultato (in sé e per sé pienamente legittimo siccome aderente alla lex specialis della gara: n.d.e.) dell’aggiudicazione dell’appalto ad un’offerta di maggior onere economico rispetto alle altre, tenuto conto “…che l’attribuzione dei punteggi per le qualità tecniche assorbe 80 su 100 punti”.
Ed infatti, negata l’aggiudicazione, il dirigente ha ritenuto di dover interessare “…il competente settore Area delle Politiche Comunitarie perché attivi un nuovo e diverso procedimento, tarato eventualmente in maniera diversa, fissando nuovi parametri, sulla scorta dei quali valutare le nuove offerte, sia sotto l’aspetto tecnico che sotto quello economico”.
In tal modo, però -secondo quanto esattamente dedotto in ricorso- per un verso il dirigente ha disapplicato la lex specialis della gara che imponeva di considerare non solo legittima ma altresì congrua un’offerta che, comunque formulata in ribasso rispetto al prezzo a base di gara (€ 3.088.934,16 a fronte di € 3.144.600,00), era risultata economicamente più vantaggiosa ai sensi del criterio di aggiudicazione prescelto (art. 23 comma 1 lettera b) del d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157) ed in base all’applicazione dei parametri valutativi fissati dal disciplinare e dal bando di gara, nella combinazione tra il punteggio assegnato per l’aspetto tecnico e quello conseguito per l’aspetto economico; e per altro verso si è effettivamente arrogato un potere che non gli spettava, in quanto, al di là del nomen del provvedimento impugnato, quest’ultimo, fondato su un rinnovato apprezzamento di opportunità sui valori da assegnare ai due elementi e sul negativo giudizio in ordine al peso ad essi attribuito dalla lex specialis della gara, si risolve, a ben guardare, in una vera e propria revoca del disciplinare e del bando di gara nella parte, ovviamente essenziale, in cui hanno fissato il rapporto tra i due elementi, e quindi in un atto che non poteva essere adottato se non dal competente dirigente dell’area di coordinamento delle politiche comunitarie della Regione Puglia, che con la propria determinazione n. 5 del 15 marzo 2002 aveva approvato il bando di gara ed il connesso disciplinare.
Peraltro a tale illegittima determinazione, il dirigente regionale in questione è pervenuto, come pure esattamente denunciato dalle società ricorrenti, attraverso un chiaro travisamento del senso e della portata della “raccomandazione” espressa dalla commissione di gara che, evidentemente ben più consapevole del dirigente del settore provveditorato, economato, contratti e appalti della Regione Puglia della assoluta cogenza della lex specialis della gara, si era limitata a segnalare l’opportunità “…per occasioni similari, (e quindi per altre gare future del medesimo oggetto: n.d.e) (di) prevedere, salvo diverso avviso, una più congrua rilevanza al fattore economico, in linea, ad esempio, con quanto stabilito dal D.P.C.M. 13 marzo 1999, n. 117, sia pure per quanto concerne gli appalti di pubblico servizio”, e non aveva certo richiesto, sollecitato o evidenziato l’opportunità di un diniego dell’aggiudicazione.
Al limite il dirigente del settore provveditorato, economato, contratti e appalti della Regione Puglia avrebbe potuto sospendere ogni determinazione e rimettere gli atti al dirigente dell’area di coordinamento delle politiche comunitarie della Regione Puglia perché valutasse l’opportunità di revocare la determinazione di indizione della gara e di approvazione del disciplinare e del bando di gara, giammai sostituirsi a quest’ultimo nella valutazione della rispondenza all’interesse pubblico delle previsioni della lex specialis della gara relative al rispettivo peso dell’elemento tecnico ed economico, per un verso disapplicandole e per altro verso esercitando, in concreto, un potere di revoca del disciplinare e del bando di gara spettante all’altro dirigente.

1.4) I rilievi che precedono sarebbero per sé sufficienti a sorreggere l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 239 del 27 marzo 2003, tenuto conto che la stessa qualifica come “determinante ai fini della adottanda decisione…la conclusione alla quale perviene la commissione con il verbale n. 15… (in ordine alla)…scarsissima incidenza del fattore economico sulla aggiudicazione del progetto…(poiché) la graduatoria…pone in evidenza che effettivamente offerte di prezzo più contenuto…sono superate per il meccanismo che la valutazione dell’offerta economica è determinata da una semplice formula matematica e che l’attribuzione dei punteggi per le qualità tecniche assorbe 80 su 100 punti…”.
Nondimeno, il Tribunale ritiene di darsi carico anche degli altri punti di motivazione del diniego, per dir così di “contorno”, in quanto essi pure destituiti di fondamento giuridico.

A) Così, quanto alle “…perplessità sulla correttezza della conduzione dei lavori…(apparendo al dirigente)…inopportuna la tassativa esclusione dalla gara della ditta Carsa SpA, peraltro assente in sede di prima riunione pubblica, per cauzione insufficiente, potendosi viceversa richiedere, previa ammissione con riserva, il reintegro della cauzione stessa”, è sufficiente osservare che a tenore del disciplinare e del bando di gara l’esclusione della predetta ditta era atto affatto vincolato, senza che potesse farsi luogo ad alcun “reintegro” (recte: integrazione) della cauzione.
La Carsa S.p.A., come si rileva dal verbale n. 2 del 19 settembre 2002, aveva infatti prestato cauzione provvisoria per soli € 62.894,00 a fronte di quella dovuta (pari al 3% dell’importo di appalto, ovvero della somma a base di gara) agevolmente determinabile mediante semplice operazione aritmetica in € 93.338,00.
Il disciplinare di gara all’art. 4, dopo aver precisato il contenuto dei tre plichi da presentare in unico plico esterno, e con riguardo al plico “A”, relativo alla documentazione, al punto c) proprio la “…cauzione provvisoria mediante fideiussione a norma di legge, nella misura del 3% dell’importo di appalto…”, chiariva che “la mancanza o l’incompletezza della documentazione di cui ai punti precedenti o la mancanza dei requisiti di ammissibilità determina l’esclusione dalla gara”.
Dunque, non soltanto la prescrizione relativa alle modalità di presentazione della cauzione ed alla sua misura era affatto chiara ed inequivoca, tale da non poter ingenerale alcun errore “scusabile” (ineludibile presupposto per l’ipotizzata “regolarizzazione mediante integrazione della cauzione”), ma, soprattutto essa era presidiata da altrettanto chiara ed inequivoca sanzione di esclusione costruita in modo “cogente” (la mancanza o l’incompletezza “…determina l’esclusione dalla gara”).
Di tal ché la commissione giudicatrice giammai avrebbe potuto esercitare alcun potere discrezionale in ordine alla regolarizzazione della cauzione, se non violando platealmente la prescrizione innanzi richiamata, con ovvia contestuale lesione del principio di par condicio.
Del tutto irrilevante è poi la circostanza che alla parte pubblica delle operazioni di gara fosse assente il rappresentante della concorrente esclusa, evidentemente tanto poco interessata alla gara da aver prestato cauzione insufficiente e da aver ritenuto di non dover intervenire alla seduta, posto che, appunto, non poteva farsi luogo ad alcuna integrazione della cauzione (da prestarsi o con la sostituzione della polizza fideiussoria, o con la presentazione di polizza aggiuntiva per la differenza d’importo non coperta da quella prodotta).
In tal senso sono pienamente fondate le censure sul punto dedotte in ricorso, meglio specificate in narrativa.

B) Irrilevante, e privo di consistenza giuridica -come pure esattamente denunciato in ricorso- è rilievo del dirigente che la commissione “…quasi integralmente ricostituita (ad eccezione del Presidente) non doveva limitarsi a prendere sommaria visione del lavoro svolto ma anche approvarne le risultanze”.
A prescindere dall’esasperato formalismo del rilievo, posto che la “presa visione” dei lavori svolti nelle sedute precedenti e delle risultanze dei verbali nn. 1 e 2 (vedi verbale n. 3 del 3 dicembre 2002), in quanto non accompagnata da alcuna osservazione, rilievo o ripensamento delle determinazioni già adottate implica, logicamente e necessariamente, la “appropriazione” delle operazioni già svolte, e quindi la loro approvazione; proprio il principio di continuità della gara e la circostanza che l’organo non sia stato integralmente rinnovato (essendo rimasto fermo il Presidente della commissione) esclude ogni soluzione di continuità dei lavori ed implica la riferibilità all’organo di tutte le operazioni svolte, ancorché alcune di esse con diversa composizione soggettiva parziale.
Infatti, ai fini della regolarità dell’operato della commissione giudicatrice di un appalto pubblico, nell’aspetto in considerazione, rileva soltanto che le operazioni siano svolte con il plenum dei componenti, trattandosi di collegio perfetto (T.A.R., Lombardia, Milano, Sez. III, 10 luglio 1997, n. 1236), circostanza nella specie incontestata, ove pure si tralasci un orientamento giurisprudenziale che ritiene comunque rispettato il principio di continuità delle operazioni di gara quando anche siano sostituiti tutti i componenti della commissione (T.A.R. Piemonte, Sez. II, 11 aprile 1995, n. 240).

C) Non hanno poi nessun pregio giuridico le ulteriori “perplessità” dirigenziali relativa all’omessa prefissione da parte della commissione di ulteriori criteri valutativi più dettagliati rispetto a quelli previsti dall’art. 6 del disciplinare di gara.
Come esattamente dedotto dalle società ricorrenti, infatti, l’art. 6 del disciplinare di gara non solo ha individuato i criteri di valutazione dell’offerta tecnica nelle macro-voci “1. Qualità ed articolazione della proposta metodologica…2. Qualità ed articolazione della proposta progettuale…3. Completezza e coerenza della proposta in relazione agli obiettivi di servizio…”; ma ha altresì “scomposto” le prime due in ulteriori parametri valutativi (quanto alla qualità ed articolazione della proposta metodologica, “a) coerenza della metodologia con la strategia di comunicazione; b) articolazione della metodologia in relazione alla tipologia degli strumenti di comunicazione; c) articolazione, dettaglio e completezza della proposta”; quanto alla qualità ed articolazione della proposta progettuale, “a) qualità creativa; b) qualità e completezza della progettazione; c) coerenza con gli obiettivi e i target di riferimento; d) strumenti di gestione e controllo di qualità”).
A fronte di una specificazione analitica dei parametri valutativi (o voci) in cui si scomponevano gli aspetti tecnici da valutare, ed in assenza di ulteriori indicazioni del disciplinare di gara, non può sostenersi che la commissione giudicatrice dovesse ulteriormente “dettagliare” tali parametri né che dovesse darsi ulteriori criteri valutativi, non essendo a ciò nemmeno autorizzata o facoltizzata dalla lex specialis della gara.

D) Del tutto irrilevante (ed infatti nella determinazione qualificato come “marginale”), è poi il rilievo che la commissione giudicatrice abbia trasmesso al dirigente gli atti di gara il 10 marzo 2003, ovvero in giorno coincidente con la scadenza del termine di validità dell’offerta.
A prescindere dalla circostanza che non può certo imputarsi alla commissione l’intervallo temporale (di diciassette giorni) tra la ricezione degli atti da parte del dirigente e l’adozione della determinazione impugnata, la scadenza del termine implica soltanto che le concorrenti, se ritengono e manifestino tale intendimento, possono ritenersi liberate dall’impegno assunto con la presentazione dell’offerta, ma non determina una caducazione dell’offerta “…non potendo escludersi la possibilità che le offerte siano mantenute anche dopo la scadenza del termine” (Cons. Stato, Sez. VI, 15 novembre 1982, n. 566), a meno che non sia stata la stessa impresa concorrente a subordinare, motu proprio, ad un termine improrogabile la validità all’offerta presentata (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 19 giugno 2001, n. 3244).

2.) Il ricorso in epigrafe deve essere quindi accolto, per la parte relativa all’impugnazione della determinazione dirigenziale n. 239 del 27 marzo 2003 di diniego dell’aggiudicazione alle società ricorrenti, componenti la costituenda associazione temporanea d’imprese, del pubblico incanto per l’affidamento della progettazione e realizzazione di una campagna di comunicazione del programma operativo regionale (P.O.R.) 2000-2006.
Non può, invece, allo stato, trovare accoglimento la domanda risarcitoria proposta, poiché essa è condizionata dal prosieguo dell’attività amministrativa, a seconda che la Regione Puglia proceda all’approvazione degli atti di gara ed all’aggiudicazione definitiva del pubblico incanto (ciò che integrerebbe l’esatto e puntuale soddisfacimento dell’interesse sostanziale azionato) ovvero alla revoca del disciplinare e del bando di gara, salva ovviamente in quest’ultima ipotesi la proposizione di nuova domanda di annullamento e/o di altra domanda risarcitoria.

3.) Il regolamento delle spese processuali, liquidate come da dispositivo, segue la soccombenza, mentre non vi è luogo a provvedere in ordine alle spese per le altre parti private intimate non costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Sede di Bari – Sezione I, così provvede sul ricorso in epigrafe n. 717 del 2003:

1) accoglie il ricorso, limitatamente alla parte impugnatoria, e per l’effetto annulla la determinazione del dirigente del settore provveditorato, economato, contratti e appalti della Regione Puglia n. 239 del 27 marzo 2003, salvi i provvedimenti ulteriori dell’amministrazione;

2) rigetta il ricorso quanto alla domanda risarcitoria proposta;

3) condanna la Regione Puglia, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta Regionale, alla rifusione, in favore delle società Studio/9 Agenzia di pubblicità e marketing S.r.l., con sede in Bari, CK Associati S.r.l., con sede in Potenza, Spegna S.r.l., con sede in Bari, Fleishman Hillard Italia S.p.A., con sede in Milano, Opificio S.r.l., con sede in Milano, in persona dei rispettivi legali rappresentati pro-tempore, delle spese ed onorari di giudizio che liquida in complessivi € 5.000,00 (cinquemila/00);
4) dichiara non luogo a provvedere in ordine alle spese per le altre parti private intimate non costituite in giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Bari nella Camera di Consiglio del 17 dicembre 2003, con l’intervento dei magistrati:
Gennaro FERRARI Presidente

Leonardo SPAGNOLETTI Componente est.

Raffaele GRECO Componente

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