Pres. Giovagnoli – Est. Caponigro

Sulla culpa in vigilando delle imprese di grandi dimensioni in materia di abbandono di rifiuti in aree di proprietà .

Inquinamento – Inquinamento ambientale – Sversamento rifiuti –culpa in vigilando – Imprese di grandi dimensioni – Obbligo di custodia – Onere di vigilanza.
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9082 del 2017, proposto dal Comune di Torino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lacognata e Massimo Colarizi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Massimo Colarizi in Roma, viale Bruno Buozzi, n. 87;

contro

la Fiat Chrysler Automobiles N.V., già  Fiat S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Peres, Luciano Butti e Luigi Manzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luigi Manzi, in Roma, via Federico Confalonieri, n. 5;
Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio eletto ope legis in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

la Città  Metropolitana di Torino, in persona del Vice Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Cinzia Picco e Paolo Scaparone, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luca Di Raimondo in Roma, via della Consulta, n. 50;
il Comune di Moncalieri, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Mirabile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Gruppo Torinese Trasporti – G.T.T. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Edoardo Thellung de Courtelary, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
la Carpice S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Massaia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la dottoressa Alessandra Curti, rappresentata e difesa dagli avvocati Teodora Marocco e Angelo Crisafulli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Angelo Crisafulli, in Roma, via delle Quattro Fontane, n. 20;
il Comune di Nichelino e i signori Marco Ricca, Valerio Ricca, Mario Carlo Bordone, Carla Angela Menso e Tommaso Giuseppe Bordone, non costituiti in giudizio;

per la riforma

quanto all’appello proposto dal Comune di Torino,

in parte qua, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, n. 717 del 9 giugno 2017 

quanto all’appello incidentale autonomo proposto dalla Fiat Chrysler Automobiles N.V.,

per la parziale riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, n. 717 del 9 giugno 2017

quanto all’appello proposto dal Gruppo Torinese Trasporti – GTT s.p.a.,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, n. 717 del 9 giugno 2017, limitatamente alla parte in cui ha disposto il riavvio, anche nei confronti di GTT, quale società  derivante da SATTI (Società  per Azioni Torinese Trasporti Intercomunali), del procedimento promosso ai sensi dell’art. 244 del n. 152 del 2006.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Fiat Chrysler Automobiles N.V., del Gruppo Torinese Trasporti – GTT s.p.a., della Città  Metropolitana di Torino, del Comune di Moncalieri, della Carpice S.r.l., della dottoressa Alessandra Curti e del Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Torino;

Visti i ricorsi incidentali autonomi proposti dalla Fiat Chrysler Automobiles N.V. e dal Gruppo Torinese Trasporti – GTT s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2020, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati Massimo Colarizi, Federico Peres, Edoardo Thellung de Courtelary, Teodora Marocco e Alessandro Massaia, che partecipano alla discussione orale ai sensi del detto art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Tar per il Piemonte, con l’impugnata sentenza n. 717 del 2017, ha operato un’analitica ricostruzione della complessa vicenda contenziosa.

In particolare, ha rappresentato che:

– il fondo indicato nell’ordinanza di bonifica, meglio conosciuto come “ex area Carpice”, era un tempo adibito a cava ed stato di proprietà  della Fiat s.p.a. dal 1967 al 1991;

– nel 2003, in occasione dell’avvio di lavori di realizzazione di una infrastruttura produttiva ad opera dei nuovi proprietari, la Carpice s.r.l. e la signora Alessandra Curti, furono rinvenuti rifiuti interrati che rischiavano di compromettere la falda sotterranea e per tale ragione il Dirigente del Settore Servizi Tecnici e Ambientali del Comune di Moncalieri aveva ordinato la bonifica del sito;

– nel 2004 veniva approvato il piano di caratterizzazione dell’area Carpice (ex Fiat);

– nel 2006 interveniva la approvazione dei progetti definitivi di bonifica, fase I, e nel 2007 la approvazione dei progetti definitivi di bonifica, fase II;

– nel 2010, tuttavia, in occasione del collaudo delle nuove opere realizzate sul sito, veniva effettuato un campionamento dal quale emergeva la presenza di gas che superavano i limiti di esplosività ;

– la Provincia chiedeva allora di valutare l’opportunità  di apportare una variante al progetto di bonifica;

– nel 2012 veniva rilevata dall’ARPA la presenza di gas interstiziali nei locali interrati dei fabbricati realizzati sull’area di interramento dei rifiuti, e nel 2013 veniva apprezzata la presenza di gas metano anche nei locali interrati dei fabbricati posti nella zona a sud ed a est dell’area stessa;

– per tale ragione, con ordinanza n. 50 del 2013, il Sindaco del Comune di Moncalieri ordinava a Carpice s.r.l. ed alla signora Curti di implementare le misure di sicurezza allo scopo di riportare la concentrazioni di gas indooor e outdoor entro i limiti di sicurezza;

– la Carpice s.r.l. e la signora Curti provvedevano ad installare, sulle aree di rispettiva proprietà , un impianto di estrazione del biogas, in relazione al quale il Sindaco, con la successiva ordinanza n. 24 del 2014, ordinava l’adozione di migliorie. Parallelamente il Sindaco, con ordinanza n. 145 del 2013 ordinava ai residenti ed ai proprietari di stabili nella vicina Via della Cava n. 14, di posizionare sistemi di monitoraggio continuo del gas all’interno dei locali interrati o, in alternativa, di ivi dismettere l’impianto elettrico.

Nel descritto contesto, il Sindaco del Comune di Moncalieri, con l’ordinanza contingibile ed urgente n. 50 del 24 giugno 2014, ha esteso anche alla Fiat Chrysler Automobiles N.V. (di seguito anche FCA o Fiat) – in qualità  di soggetto responsabile della realizzazione della discarica di rifiuti industriali, realizzata presso le aree ricomprese tra strada Carpice, via della Rusca, Canal dei Molini – l’ordine di predisporre un piano di monitoraggio di metano e gas interstiziali nocivi, di eseguire degli interventi di messa in sicurezza e di adottare ogni altra misura utile a garantire il corretto monitoraggio di gas e vapori sulle aree contigue, in particolare nella zona sud della discarica tra Viale Europa e Via Vinovo.

La Fiat ha impugnato l’ordinanza n 50 del 2014 del Comune di Moncalieri dinanzi al Tar Piemonte con il ricorso R.G. n. 1217 del 2014, chiedendo, in subordine, la condanna del Comune di Moncalieri al risarcimento del danno conseguente alla necessità  di dare esecuzione all’ordinanza, da quantificare in non meno di euro 833.052,38, vale a dire all’ammontare delle somme di denaro già  pagate dalla Fiat alla Carpice a rimborso delle spese da questa sostenute per la bonifica del sito.

Con motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1217 del 2014, la FIAT Chrysler Automobiles N.V., succeduta alla Fiat s.p.a, ha impugnato l’ordinanza contingibile ed urgente n. 9 del 18 febbraio 2015, con cui il Sindaco del Comune di Moncalieri, ad integrazione della ordinanza n. 50 del 2014, ha ordinato alla Fiat di intensificare il piano di monitoraggio nelle more della adozione degli interventi di messa in sicurezza appropriati.

In proposito, la Fiat ha evidenziato di avere ottemperato alla ordinanza n. 50 del 2014, implementando un sistema di monitoraggio dei gas, ed ha riferito che il 2 febbraio 2015 sono stati avviati i primi campionamenti dai quali risultava che in uno dei quattro pieziometri i valori di metano erano compresi nel limite di esplosività , per cui l’ARPA Piemonte ha chiesto agli Enti competenti la adozione dei provvedimenti del caso.

La Provincia di Torino, nelle more, ha avviato il procedimento finalizzato alla adozione dell’ordine di bonifica, a conclusione del quale ha emanato il provvedimento n. 44-11235 del 9 aprile 2015, che ha individuato la FCA quale responsabile dell’inquinamento, insieme ai signori Ricca e Bordone (danti causa della società  in quanto proprietari dell’area prima del trasferimento della proprietà  nel 1967).

Di talchè, la Fiat ha impugnato l’ordine di bonifica del 9 aprile 2015 dinanzi al Tar per il Piemonte, con il successivo ricorso R.G. n. 657 del 2015.

Con motivi aggiunti, depositati nell’ambito del ricorso R.G. n. 657 del 2015, la Fiat, premettendo di aver avviato, a mero titolo collaborativo e senza ammettere la propria responsabilità , gli interventi di bonifica ambientale e di aver quindi proposto, una volta eseguito i monitoraggi, un piano per l’estrazione ed il trattamento del biogas, ha impugnato l’ordinanza del Comune di Moncalieri n. 338 del 9 novembre 2015, nella parte in cui ha affermato che tale intervento non sarebbe esaustivo di quanto richiesto dalla Città  Metropolitana con l’ordinanza n. 44-11235 del 9 aprile 2015.

La Fiat, in quanto atti presupposti, ha inoltre impugnato: la comunicazione di avvio del procedimento del 21 ottobre 2015; il verbale del Tavolo Tecnico del 22 settembre 2015 nonchè la comunicazione della Città  Metropolitana del 13 agosto 2015, nella parte in cui tali atti hanno evidenziato che le misure contemplate nel progetto presentato dalla FIAT sono da inquadrarsi esclusivamente tra gli interventi di messa in sicurezza, presso un settore limitato dell’area.

Con ulteriori motivi aggiunti, proposti nel ricorso R.G. n. 1214 del 2014, la FCA ha impugnato: a) la nota del Comune di Moncalieri n. 37318 del 29 giugno 2016, nella parte in cui ha imposto il collegamento del punto di monitoraggio LFG01 alla zona est del parcheggio, la effettuazione di nuove prove di aspirazione costante presso il punto LFG01, al fine di tenere monitorato, in via continuativa, l’andamento delle concentrazioni di gas metano e la acquisizione di informativa aggiornata in ordine alle campagne di monitoraggio condotti da Carpice s.r.l. e Curti; b) la nota del Comune di Moncalieri n. 46186 del 18 agosto 2016, trasmessa per conoscenza.

2. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, con la sentenza n. 717 del 2017, previa riunione dei relativi giudizi, ha così provveduto:

– ha respinto il ricorso n. 1217/2014 R.G. ed i relativi motivi aggiunti;

– ha accolto il ricorso n. 657/2015 R.G. nei limiti e nei sensi di cui in motivazione;

– ha respinto i motivi aggiunti depositati nell’ambito del ricorso n. 657/2015 R.G.

– ha dichiarato inammissibile il ricorso incidentale spiegato, nell’ambito del giudizio n. 657/2015 R.G., dai signori Carla Angela Menso, Carlo Bordone, Tommaso Giuseppe Bordone;

– visto l’art. 34 comma 1 lett. e), ha disposto “che la Città  Metropolitana di Torino, entro trenta giorni dalla comunicazione della presente decisione, avvii il procedimento finalizzato a riesaminare l’ordinanza di bonifica n. 44-11235 del 9 aprile 2015, al solo fine di verificare, ovviamente in contraddittorio con gli interessati, se in relazione al conferimento di rifiuti solidi urbani, ascrivibile alla gestione della ex-cava Carpice da parte dei signori Ricca Domenico e Bordone Tommaso, possano e debbano essere chiamati a rispondere gli eredi di costoro, e/o i Comuni di Moncalieri, Nichelino e Torino e/o la S.A.T.T.I.“.

Per quanto concerne il limitato accoglimento del ricorso R.G. n. 657 del 2015, infatti, il Tar sabaudo ha statuito che: “il ricorso n. 657/2015 va accolto nella sola parte in cui non prende in alcuna considerazione l’ipotesi che altri soggetti, meglio indicati in motivazione, possono essere responsabili per l’inquinamento derivante dal deposito di rifiuti solidi urbani. Tale illegittimità  non giustifica, allo stato, l’annullamento, in tutto o in parte, della ordinanza di bonifica 9 aprile 2015 della Città  Metropolitana, fermo restando che questa ultima dovà  riaprire il procedimento per valutare la posizione degli eredi dei signori Ricca e Bordone, quella dei Comuni di Moncalieri, Nichelino e Torino nonchè quella di S.A.T.T.I. e decidere se ed in che misura tali soggetti debbano ritenersi corresponsabili insieme ad FCA, limitatamente alla condotta di conferimento di rifiuti solidi urbani nel periodo 1964-1967/68″.

3. Il presente giudizio stato introdotto dal Comune di Torino, che ha impugnato in parte qua la sentenza del Tar per il Piemonte n. 717 del 2017.

Il Comune ha rammentato, sotto il profilo fattuale, che, cessata l’attività  di cava, autorizzata nell’anno 1956 in un’area sita in località  Carpice (Comune di Moncalieri), lo scavo, colmatosi d’acqua per le precipitazioni naturali, venne utilizzato dai gestori, signori Ricca e Bordone, quale deposito per il conferimento di rifiuti di provenienza urbana, impiegati in funzione di un allevamento suinicolo.

Ha altresì rappresentato che, negli anni 1964 e 1965, per problemi di natura sanitaria, il Comune di Moncalieri intimò la cessazione dell’attività  che, però, in forza di un accordo tra i gestori ed il Comune, venne autorizzata in prosecuzione sino al febbraio 1968, allorchè venne ordinata la definitiva cessazione dello scarico di immondizie.

Peraltro, ha proseguito l’amministrazione comunale, nel febbraio 1967, la proprietà  dell’area era stata acquistata dalla Fiat s.p.a. in funzione dello stoccaggio in sito di autoveicoli resi inservibili a seguito dell’alluvione di Firenze, ma l’area, ancorchè le carcasse di tali veicoli fossero state asportate dopo alcuni anni (1972-1975), continuò ad essere ininterrottamente utilizzata in funzione del conferimento dei rifiuti di origine industriale, sin tanto che, nell’anno 1991, essa venne ceduta dalla Fiat s.p.a. alla Carpice s.r.l., intenzionata ad un utilizzo edificatorio.

Il Comune di Torino ha altresì premesso che, nei primi anni 2000, essendo stati avviati i lavori edificatori, veniva alla luce lo stato di grave inquinamento in cui versava l’area, interessata da materiali inquinanti di origine industriale e che, in epoca più recente (anni 2010/2012) si riscontravano nella medesima zona forti concentrazioni di gas e (anno 2013) di biogas, donde l’adozione, da parte degli Enti competenti, di ulteriori misure di monitoraggio e di bonifica.

L’Amministrazione comunale ha proposto appello avverso la sentenza di primo grado, nella parte in cui ha ipotizzato una possibile corresponsabilità  del Comune di Torino nella produzione del danno ambientale ed ha imposto alla Città  Metropolitana di Torino di esperire una istruttoria orientata in tal senso.

In particolare, il Comune ha evidenziato che, dall’annullamento di un provvedimento amministrativo per parziale vizio di motivazione, scaturirebbe un mero obbligo motivazionale, non certamente e necessariamente l’impulso allo svolgimento di nuovi accertamenti istruttori funzionali all’acquisizione al procedimento precedentemente concluso di nuovi elementi valutativi.

4. L’appello avverso tale sentenza, per motivi sostanzialmente analoghi, stato proposto anche dal Gruppo Torinese Trasporti GTT, Società  succeduta alla SATTI, gestore del servizio di raccolta rifiuti solidi urbani del Comune di Torino.

Il GTT ha proposto appello per la lesività  di alcuni capi della decisione impugnata, in particolare là dove SATTI (e per essa il GTT) individuata, seppure in via meramente astratta, quale corresponsabile e là dove afferma la sussistenza di solidarietà  degli eventuali corresponsabili.

A tal fine ha dedotto i seguenti motivi:

Violazione dell’art. 244 del d.lgs. 152 del 2006. Errata interpretazione dell’ordinanza della Città  Metropolitana n. 44-11235. Errata interpretazione del principio di causalità .

La Città  Metropolitana di Torino, a differenza di quanto erroneamente ritenuto dal Tar, avrebbe circoscritto l’ambito dei responsabili a quei soli soggetti (Fiat e signori Ricca e Bordone), che per anni hanno avuto la disponibilità  dell’area ex Carpice e per anni vi hanno svolto attività  (autorizzate o meno) comportanti ammasso/depositi di rifiuti, con modalità  che si sono rivelate inidonee a salvaguardare l’ambiente.

Se anche la SATTI avesse conferito rifiuti, tale attività  di per sè non potrebbe generare responsabilità  ex art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2008 perchè la presenza di biogas non deriverebbe causalmente dal mero conferimento dei rifiuti, ma dalla modalità  impropria con cui l’area stata gestita a discarica da operatori professionali.

Se la Fiat stata individuata dal giudice civile quale unico soggetto responsabile della contaminazione, con statuizione giurisdizionale alla quale la stessa Fiat ha prestato acquiescenza, non dovrebbe esservi spazio per l’esercizio di discrezionalità  tecnica contraria alla predetta pronuncia.

Violazione del principio di irretroattività  (cfr artt. 10 preleggi c.c. nonchè artt. 264 e ss. d.lgs. n. 152 del 2006 recanti disposizioni transitorie e finali sulla parte IV). Violazione dell’art. 34/2 c.p.a.

Il Tar ha chiesto alla Città  Metropolitana di effettuare approfondimenti istruttori in relazione a soggetti, diversi da quelli già  individuati (la Fiat ed i signori Ricca e Bordone), che risulterebbero avere contribuito causalmente a generare l’inquinamento/contaminazione dell’area per aver autorizzato la discarica o avervi conferito rifiuti.

Nel caso di specie e con riguardo al periodo considerato (1964-1967/1968), imporre alla Città  Metropolitana un accertamento della responsabilità  fondato esclusivamente sull’esistenza di un nesso causale si risolverebbe in una inammissibile applicazione retroattiva delle norme sulla responsabilità  oggettiva, contenute in disposizioni sopravvenute (art. 244 e ss d.lgs. n. 152 del 2006), a comportamenti risalenti a circa cinquanta anni fa.

Non risulterebbe comunque acquisita idonea prova di conferimenti significati nella discarica da parte della SATTI.

Violazione del principio dell’art. 244 d.lgs. n. 152 del 2006 e contraddittorietà  sotto altro profilo.

Dai documenti acquisiti, il coinvolgimento di GTT avrebbe dovuto essere immediatamente escluso.

In subordine, sulla parziarietà .

Se l’azione di bonifica deve essere unitaria, ciò non toglie che ad essa siano chiamati a partecipare gli eventuali corresponsabili in relazione alle singole percentuali di responsabilità  che rileverebbero immediatamente, non solo in sede di regresso.

5. La Fiat Chrysler Automobiles N.V., già  Fiat s.p.a., ha proposto un controricorso con un appello incidentale autonomo.

5.1. Con tale appello ha analiticamente censurato la sentenza di primo grado che ha riconosciuto la sua responsabilità  per l’inquinamento dell’area ex Carpice.

Il tema centrale dell’appello incidentale presentato dalla FCA, infatti, riguarda la sua asserita responsabilità  così come ritenuta nell’ordinanza di bonifica adottata dalla Città  Metropolitana di Torino e nelle ordinanze contingibili ed urgenti dal Sindaco del Comune di Moncalieri.

Di talchè, la FCA ha proposto il gravame in via incidentale ed autonoma contro la sentenza nella parte in cui, pur non escludendo responsabilità  di altri soggetti terzi pubblici e privati, ha ritenuto che fosse, in ogni caso, sussistente una responsabilità  della FCA per omessa vigilanza o anche per responsabilità  diretta.

In particolare, ha dedotto quattro articolati motivi, così sintetizzati:

A) La sentenza ha erroneamente attribuito a Fiat una responsabilità  per omessa vigilanza.

Vi stato un abbandono abusivo di rifiuti da parte di terzi, così come segnalato dal Comune, e la Fiat ha riscontrato la segnalazione precisando che avrebbe diffidato l’autore, un terzo estraneo, dal proseguire la condotta abusiva; tuttavia il Tar non ha ritenuto sufficiente tale condotta, ritenendo che la Fiat avrebbe dovuto installare recinzioni e attuare un sistema di sorveglianza.

Il tema, quindi, atterrebbe alla responsabilità  che, all’epoca dei fatti, gravava sul proprietario di un’area nella quale terzi hanno illecitamente abbandonato rifiuti.

L’art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006 prevede la responsabilità  del proprietario che abbia concorso con dolo o colpa, ma tale responsabilità  non implicherebbe l’adozione, da parte del proprietario, di un comportamento attivo.

L’installazione di una recinzione o di un sistema di sorveglianza non eviterebbero con certezza abbandoni abusivi, soprattutto in presenza di aree molto vaste, difficilmente controllabili, contemporaneamente, in tutto il perimetro, per cui nè la recinzione nè il sistema di sorveglianza erano (e sono) obblighi la cui omissione possa essere valutata in termini di colpa e responsabilità .

La normativa vigente all’epoca dei fatti non solo non contemplava una responsabilità  concorrente del proprietario, ma nemmeno vietava l’abbandono di rifiuti su un’area privata, atteso che l’art. 9 del d.P.R. n. 915 del 1982 vietava “l’abbandono, lo scarico o il deposito incontrollato dei rifiuti in aree pubbliche e private soggette ad uso pubblico”.

La cultura ambientale sarebbe patrimonio recente, per cui non sorprenderebbe che la normativa speciale sui rifiuti, all’epoca, vietasse l’abbandono di rifiuti solo in area pubblica o ad uso pubblico e non in area privata.

Il Tar avrebbe equivocato sulla violazione dell’art. 4 del decreto 20 maggio 28 del Capo del Governo, in quanto la FCA non ha realizzato e non ha mai consentito che terzi realizzassero una discarica nell’area di sua proprietà .

Se il proprietario nemmeno oggi tenuto a recintare o sorvegliare l’area di sua proprietà , nonostante vi sia una norma che astrattamente lo considera come potenziale corresponsabile, a maggior ragione l’omessa vigilanza o l’omessa recinzione non potevano ritenersi, all’epoca, comportamenti contrari al buon senso.

Per l’individuazione del soggetto responsabile dell’inquinamento, sarebbe necessario un rigoroso accertamento, nonchè sarebbe necessario accertare il nesso di causalità  che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione, accertamento che presupposte un’adeguata istruttoria, non essendo configurabile una sorta di responsabilità  oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragione di tale sola qualità .

Gli obblighi riguarderebbero il proprietario attuale del sito contaminato, per cui il tema – che trova origine nell’onere reale che, a partire dal d.lgs. n. 22 del 1997, graverebbe sul fondo – potrebbe porsi rispetto alla Società  Carpice e alla signora Curti, odierni proprietari, ma non rispetto a chi stato, in passato, il proprietario di un’area della quale altri soggetti hanno oggi la piena ed esclusiva disponibilità .

B) La tesi della responsabilità  diretta, ove non consista in un obiter dictum, risulta manifestamente infondata e sprovvista di elementi di prova o anche solo di mere presunzioni.

Una responsabilità  diretta della Fiat sarebbe solo accennata, ma il Tar non la porrebbe a base della sua decisione, esprimendosi in termini ipotetici e dubitativi.

Le deduzioni del giudice di primo grado, che sembrerebbero integrare un obiter dictum, non sarebbero condivisibili, in quanto non vi sarebbe alcuna prova che le autovetture abbiano rilasciato sostanze inquinanti.

L’alluvione si verificata nel 1966, nel 1968 i signori Ricca e Bordone ancora gettavano rifiuti, mentre il conferimento delle auto avvenne in epoca successiva e durò sino al 1970, sicchè, verosimilmente, le auto danneggiate avevano già  perso le sostanze inquinanti durante l’alluvione o, comunque, negli anni successivi di stoccaggio in altri luoghi e, quindi, ben prima di arrivare in area Carpice.

C) Le valutazioni sull’obbligazione, ove non consistano in un obiter dictum, risultano infondate in diritto.

La parziarietà  dell’obbligo risarcitorio consistente nella realizzazione della bonifica costituirebbe una puntuale applicazione del principio chi inquina paga, atteso che sarebbe ingiusto ritenere che, in presenza di contributi diversi tra loro, per durata o per sostanze, un soggetto debba pagare per tutti.

Solo se ed in quanto, dopo che tutti i responsabili sono stati chiamati dalla Provincia ad attivarsi, dovesse emerge una concreta impossibilità  di distinguere gli apporti dei singoli e dovesse parimenti emergere una concreta impossibilità  di realizzare, ciascuno per quanto di propria competenza, interventi parziali che, messi insieme, potrebbero portare al risanamento totale, sarebbe possibile interrogarsi sulla possibilità  di pretendere, da uno soltanto, l’esecuzione del tutto.

D) La contraddittorietà  della sentenza nella parte in cui, pur avendo accolto il ricorso che chiedeva l’annullamento dell’ordinanza, l’ha mantenuta in vigore ed efficacia rispetto a FCA.

La sentenza ha accolto il motivo di ricorso con cui si censurato il mancato coinvolgimento di tutti i soggetti che, nelle diverse vesti, gestirono, autorizzarono o sfruttarono la discarica di rifiuti urbani.

Tuttavia, in modo atipico, la sentenza ha lasciato che tale ordinanza restasse vigente nei confronti della ricorrente.

La contraddittorietà  sarebbe evidente, in quanto il Tar, correttamente, ha ritenuto che l’obbligazione sia parziaria, ed ha riconosciuto che altri soggetti potrebbero essere tenuti a bonificare e, di conseguenza, ha ritenuto che la FCA debba intervenire solo su ciò che le compete.

Ciò nonostante, la Fiat dovrebbe comunque andare avanti con il procedimento, non per la sua parte, ma per tutto il resto.

5.2. La FCA ha contestato la fondatezza dell’atto di appello proposto dal Comune di Torino.

5.3. Parimenti, ha contestato la fondatezza dei primi tre motivi dell’appello incidentale autonomo proposto dal G.T.T., mentre ha aderito al quarto motivo d’appello proposto, in subordine, dal Gruppo Torinese Trasporti in merito alla parziarietà  dell’obbligo.

La sentenza, nell’accogliere il motivo di ricorso in cui stato contestato l’omesso coinvolgimento di altri soggetti, e ciò in ragione della parziarietà  dell’obbligazione, ha negato la solidarietà  dell’obbligo, e ciò sarebbe contraddittorio con il mancato annullamento dell’ordinanza.

6. La Città  Metropolitana di Torino ha analiticamente controdedotto, chiedendo la reiezione sia dell’appello principale proposto dal Comune di Torino sia degli appelli incidentali autonomi proposti dalla Fiat Chrysler Automobile N.V. e dal Gruppo Torinese Trasporti.

7. La dottoressa Curti, in qualità  di proprietaria, ha chiesto che siano dichiarati improcedibili gli appelli proposti dal Comune di Torino e dal GTT s.p.a., che sia respinto l’appello proposto dalla Fiat e che sia accertata, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., la formazione del giudicato interno, in quanto non investito da censura da parte delle appellanti, sul capo della sentenza che esclude il nesso causale tra le opere da lei realizzate ed il fenomeno relativo alle esalazioni di biogas, per come concretamente sviluppatesi, dovendosi queste ultime ritenere ascrivibili allo stato di inquinamento dell’area Carpice.

La formazione del giudicato interno atterrebbe, in particolare, al capo della sentenza del Tar Piemonte n. 717 del 2017, secondo cui:

” – il c.d. “capping”, cio la copertura che Carpice s.r.l. e la signora Curti hanno collocato a copertura dei rifiuti in esecuzione dei progetti di bonifica da essi predisposti ed approvati, non pare abbia avuto un ruolo causale di per sè determinante e, quindi, idoneo a recidere il nesso di causalità  con la condotta causativa di danno in ipotesi ascrivibile a FIAT: il “capping” infatti stato infatti concepito per contenere l’evaporazione nell’aria di VOC già  formatisi o in formazione, ad evitare che le persone potessero inspirarli, e non si può affermare con certezza che in mancanza di esso i VOC e/o il metano non si sarebbero prodotti; d’altro canto, il mancato approntamento, sin dall’origine, di un impianto di monitoraggio e di evacuazione controllata di tali gas può semmai ritenersi causa del solo fatto che ad un certo momento essi hanno cercato e trovato “sfogo” in aree densamente popolate, ma tale constatazione – ove pure corretta – non potrebbe considerarsi di per sè causativa del danno ambientale, rispetto al quale l’emersione dei gas interstiziali costituisce solo una conseguenza“.

8. La Carpice s.r.l., attuale proprietaria dell’area, tra l’altro, ha rappresentato che sia il giudice di primo grado (pag. 18 della sentenza impugnata) sia la Città  Metropolitana di Torino (pag. 28 dell’ordinanza di diffida ex art. 244 d.lgs. n. 152 del 2006) hanno tratto ampio materiale di prova e di valutazione dalla consulenza tecnica esperita in occasione del contenzioso civile tra la Carpice, quale proprietaria non responsabile dell’inquinamento che ha spontaneamente provveduto alla bonifica, e la Fiat s.p.a. (ora Fiat Chrysler Automobiles N.V.) quale soggetto evocato in giudizio ai sensi dell’art. 253 del d.lgs. n. 152 del 2006 al fine della condanna in sede di rivalsa in relazione alle spese sostenute per la bonifica dei territori contaminati.

Ad ogni buon conto, la Carpice ha sostenuto che, anche a voler prescindere dalle statuizioni civili passate in giudicato, la sentenza appellata meriterebbe integrale conferma, in quanto si fonda, per quel che riguarda la responsabilità  diretta, sull’accertata compatibilità  tra la tipologia dei rifiuti rinvenuti in sito e l’attività  industriale condotta dalla FCA e, quanto al profilo dell’omessa vigilanza, sull’enorme mole di rifiuti impiegati per colmare la cava nel periodo in cui il sito era nella detenzione della FCA.

9. La Città  Metropolitana di Torino ha riavviato il procedimento in ottemperanza della sentenza del Tar Piemonte n. 717 del 2017 ed ha concluso lo stesso con la determinazione n. 144-4209 del 15 aprile 2019, con cui ha così disposto:

– ha dato atto che sono emersi elementi che consentono di individuare in capo al Comune di Moncalieri una condotta che, da un punto di vista rigorosamente causale, e in ordine al conferimento di rifiuti solidi urbani nel periodo 1964-1967/1968, ha contribuito nell’aggravamento dell’inquinamento in parola insieme a FCA;

– ha concluso il procedimento avviato con nota del 6 luglio 2017, individuando il Comune di Moncalieri quale corresponsabile ex art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006, insieme ad FCA, della situazione di contaminazione delle matrici ambientali;

– ha diffidato il Comune di Moncalieri a dare corso, insieme ad FCA, alle procedure di cui al Titolo V della Parte Quarta del d.lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i. in materia di bonifica dei siti contaminati.

10. Il Comune di Moncalieri – nel premettere che la sentenza impugnata ha indotto la Città  Metropolitana di Torino ad effettuare una nuova istruttoria che ha portato all’emanazione della determina n. 144-4209 del 15 aprile 2019, con cui stata configurata una responsabilità  anche in capo al detto Comune, e nell’evidenziare di avere impugnato tale provvedimento dinanzi al Tar Piemonte – ha aderito all’appello proposto dal Comune di Torino, sostenendo che la sentenza di primo grado avrebbe dovuto limitarsi, se del caso, ad evidenziare un eventuale difetto di motivazione, mentre, invece, avrebbe limitato e circoscritto la discrezionalità  dell’Amministrazione.

Lo stesso Comune ha contraddetto alle argomentazioni sviluppate dalla Fiat chiedendone il rigetto dell’appello.

11. Il Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Torino, si costituito in giudizio per resistere all’appello introdotto dal Comune di Torino.

12. Le parti hanno depositato altre analitiche memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive difese.

13. Il T.a.r. per il Piemonte, Sezione Prima, con la sentenza 31 ottobre 2020, n. 653, riuniti i ricorsi proposti dal Comune di Moncalieri e dalla FCA per l’annullamento della determinazione della Città  Metropolitana di Torino n. 144-4209 del 15 aprile 2019, ha accolto gli stessi nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

13.1. In particolare, in accoglimento del ricorso proposto dal Comune di Moncalieri, il Tar Piemonte ha annullato il provvedimento impugnato nella parte in cui ha affermato la responsabilità  ex art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 del detto Comune.

13.2. Inoltre, in parziale accoglimento del ricorso proposto dalla Fiat, ha annullato il provvedimento impugnato nella parte in cui ha astrattamente escluso la responsabilità  degli eredi Ricca e Bordone, salvo ogni eventuale ulteriore atto o valutazione con riferimento all’identità  degli eredi ed al merito di tale responsabilità .

14. Di talchè, a seguito della pubblicazione della sentenza del Tar Piemonte n. 653 del 2020, stante la confermata estraneità  dell’Amministrazione comunale di Torino rispetto alla vicenda di inquinamento ambientale, il Comune di Torino ha dichiarato il venire meno dell’interesse alla coltivazione dell’appello proposto ed ha chiesto che l’impugnativa sia dichiarata improcedibile.

15. Il GTT s.p.a., analogamente, visto il contenuto della determinazione dirigenziale della Città  Metropolitana di Torino del 15 aprile 2019 prot. 144-4209 e della sentenza del Tar Piemonte, Sezione Prima, n. 653 del 31 ottobre 2020, ha dato atto della sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del proprio ricorso incidentale.

16. All’udienza pubblica dell’11 novembre 2020, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, la causa stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

17. Il Collegio, in primo luogo, dà atto dell’improcedibilità  per sopravvenuta carenza d’interesse degli appelli proposti dal Comune di Torino e dal G.T.T. s.p.a., dichiarata dagli stessi appellanti.

Ciò consente di prescindere da ogni valutazione relativa all’ammissibilità  dei detti appelli, in ordine alla presenza di un interesse concreto ed attuale allo loro proposizione.

18. Nel merito, il presente giudizio pertanto incentrato sull’esame dell’appello incidentale autonomo proposto dalla FCA, che già  costituiva il “cuore” dell’intera controversia.

19. L’appello proposto dalla FCA infondato e va di conseguenza respinto.

19.1. Con i primi due articolati motivi, la Fiat ha dedotto l’illegittimità  degli atti e l’erroneità  della relativa sentenza di reiezione dall’assenza della propria responsabilità  per omessa vigilanza, nonchè dall’assenza di una propria responsabilità  diretta, per cui sarebbe stata illegittimamente individuata come responsabile dell’inquinamento.

Il punto nevralgico della vicenda contenziosa, quindi, afferisce alla effettiva sussistenza della responsabilità  della Fiat così come individuata nella ordinanza di bonifica adottata dalla Città  Metropolitana di Torino ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 e nelle ordinanze contingibili ed urgenti adottate dal Sindaco del Comune di Moncalieri.

19.1.1. L’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 dispone, al primo comma, che le pubbliche amministrazioni che nell’esercizio delle proprie funzioni individuano siti nei quali accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione, ne danno comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti.

Il secondo comma dell’art. 244 indica che la provincia, ricevuta la comunicazione di cui al primo comma, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo.

19.1.2. Con il provvedimento del 9 aprile 2015, l’Amministrazione provinciale di Torino ha ritenuto di individuare come corresponsabili della situazione di contaminazione delle matrici ambientali riscontrata presso l’area ex cava Carpice, i signori Tommaso Bordone e Domenico Ricca e la Fiat Chrysler Automobiles N.V. e, dato atto del decesso dei signori Ricca e Bordone, ha diffidato, ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006, il responsabile, ancora individuabile, della situazione descritta, vale a dire la FCA, affinchè attivi le procedure di cui al titolo V della parte IV del d.lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i. in materia di bonifica dei siti contaminati.

La Città  Metropolitana di Torino, con il detto provvedimento, ha altresì disposto quanto segue:

– il soggetto responsabile FCA dovà  dare integralmente corso alle procedure di cui al titolo V della parte quarta del d.lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i., entro il termine di sessanta giorni dalla notifica dell’atto;

– di notificare, ai sensi del combinato disposto dell’art. 244, comma 3, e dell’art. 253 del d.lgs. n. 152 del 2006, la diffida anche al proprietario del sito, che, sulla base delle indagini svolte, risulta identificato nei soggetti elencati nell’allegato 1;

– di dare atto che, ai sensi dell’art. 245, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i., fatti salvi gli obblighi del responsabile della potenziale contaminazione di cui all’articolo 242, il proprietario o il gestore dell’area deve attuare le misure di prevenzione secondo la procedura di cui all’art. 242 e che comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la facoltà  di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in proprietà  o disponibilità ;

– di dare atto che:

* in corso un procedimento di bonifica per le aree di proprietà  Carpice s.r.l. e Curti, identificate rispettivamente con i codici 1215 e 1281 dell’Anagrafe Regionale dei Siti Contaminati. Dette aree non comprendono tutta l’area dell’ex cava Carpice e comunque gli interventi non risultano al momento completati. Gli interventi suddetti sono condotti dai proprietari delle aree, quali soggetti interessati, ma non individuabili come responsabili della contaminazione;

* in conseguenza della sentenza di primo grado n. 4321/2009, in data 25 maggio 2009, del Tribunale di Torino, Sezione Nona Civile, e della sentenza di secondo grado del 26 settembre 2013 della Corte di Appello di Torino, Sezione Terza Civile, risulta che la società  Fiat s.p.a. (ora Fiat Chrysler Automobiles N.V.) sia stata condannata, tra l’altro, al pagamento a favore della Società  Carpice s.r.l. delle spese sostenute per gli interventi di bonifica già  realizzati e ancora da realizzarsi, nell’area oggetto di intervento della stessa Carpice s.r.l.;

* permangono alcune porzioni dell’area ex cava Carpice, mai sottoposte a procedimento di bonifica, come, a esempio, l’area lungo corso Europa e l’area di via della Cava;

* necessario accertare l’effettiva estensione dell’area di cava, che potrebbe essere più ampia di quanto al momento risulta;

* necessario gestire l’emergenza legata alla presenza di gas di discarica (metano) in modo uniforme e coordinato sull’intera area della ex cava;

* necessario che il responsabile della contaminazione individuato attivi le procedure di cui al titolo V della parte quarta del d.lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i. coordinandosi con gli Enti di controllo ed i soggetti che già  hanno avviato parte degli interventi.

In sostanza, la Città  Metropolitana di Torino, nell’esercizio dei poteri attribuiti dall’art. 244, comma 2, del T.U. in materia ambientale, ha identificato nella FCA l’unico responsabile ancora individuabile della contaminazione.

Il provvedimento stato adottato a fronte di una corposa istruttoria, in cui – ricostruita l’articolata situazione fattuale e rappresentato con abbondanza di argomentazioni il permanere di una contaminazione delle matrici ambientali, acque sotterranee e sottosuolo e, quindi, di una situazione ambientale grave, anche di tutela della salute pubblica – l’Amministrazione ha evidenziato, tra l’altro, che:

– dalla documentazione agli atti, emerge anche l’utilizzo nel 1967 della cava da parte di Fiat, ora Fiat Chrysler Automobiles N.V., come deposito temporaneo delle carcasse di auto prevenienti dall’alluvione di Firenze del 1966, riesumate intorno al 1975, per potervi estrarre i materiali riutilizzabili. Sostanze fuoriuscite dalle carcasse possono aver determinato una contaminazione delle matrici ambientali. Risulta anche che Fiat, ora Fiat Chrysler Automobiles N.V., utilizzò l’area per lo stoccaggio di terre di fonderia, materiali di demolizione, sfridi;

– la nota della FCA del 12 febbraio 2015 faceva riferimento alla presunta assenza di responsabilità  in capo a Fiat s.p.a., in relazione all’asserito conferimento unicamente di rifiuti solidi urbani da parte degli allora gestori della discarica (Ricca e Bordone), ammettendo unicamente, per quanto riguarda il comportamento di Fiat, l’avvenuto deposito temporaneo delle carcasse di auto derivanti dall’alluvione. Tale asserzione in contrasto con numerosi fatti accertati nell’istruttoria espletata, con particolare riferimento alle conclusioni cui pervenuto il consulente tecnico d’ufficio ing. Gianasso, anche con riguardo al rilascio di sostanze pericolose dalle carcasse stesse, rimaste in sito per molti anni, nonchè all’interramento di rifiuti di origine industriale provenienti dalla Fiat, come accertato dalla citata CTU, e da diversi altri documenti;

– in conseguenza della sentenza di primo grado n. 4312 del 2009, in data 25 maggio 2009, del Tribunale di Torino, Sezione Nona Civile, e della sentenza di secondo grado del 26 settembre 2013 della Corte di Appello di Torino, Sezione Terza Civile, risulta che la società  Fiat s.p.a., ora Fiat Chrysler Automobiles N.V., sia stata condannata, tra l’altro, al pagamento a favore della Società  Carpice s.r.l. delle spese sostenute per gli interventi di bonifica già  realizzati e ancora da realizzarsi nell’area oggetto di intervento della stessa Carpice s.r.l.;

– dalla relazione di consulenza tecnica d’ufficio, relativa alla vertenza tra Carpice s.r.l. (attrice) e Fiat s.p.a. (convenuta), a cura dell’ing. Arch. Andrea Gianasso, si afferma:

“La contaminazione riguarda il sottosuolo e le acque sotterranee e la natura della stessa identificabile con una contaminazione derivante dal deposito di rifiuti di origine prevalentemente industriale, dal deposito di rifiuti solidi urbani (RSU) e, verosimilmente, da residui di contaminazione derivanti dallo stoccaggio in sito di una notevole quantità  di carcasse di autovetture derivanti dalla alluvione di Firenze del 1966 (e forse anche da altri siti).

In proposito lo scrivente osserva che, come giustamente rilevato nella memoria del C.T. attoreo, i contaminanti maggiormente presenti sono gli olii minerali e lubrificanti, categoria di composti raggruppati nelle analisi chimiche di laboratorio sotto la denominazione C>12.

Tale circostanza comporta una correlazione con attività  produttive di tipo metalmeccanico (scarti di una delle tante fasi produttive tipiche di un’industria) ma – come già  in precedenza evidenziato – non esclude che gli stessi materiali contaminanti possano essere in parte derivati dalle carcasse delle autovetture stoccate per molti anni nel sottosuolo, ancorchè poi asportate“.

Ne consegue che la Fiat stata individuata quale responsabile (rectius: corresponsabile) dell’inquinamento sulla base di un’istruttoria che ha accertato essenzialmente condotte commissive, non meramente omissive.

19.1.3. La Carpice s.r.l., in sede civile, in via subordinata, ha chiesto l’accertamento della responsabilità  della Fiat, quale soggetto inquinante, ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997, all’epoca vigente, con conseguente condanna di questa al rimborso delle spese sostenute per la bonifica.

Il Tribunale di Torino, Nona Sezione Civile, con la sentenza del 4 giugno 2009, ha accolto, per quanto di ragione, la domanda subordinata proposta dalla Carpice ed ha condannato la Fiat al pagamento della complessiva somma di euro 514.939,28, oltre accessori di legge.

La Corte di Appello di Torino, Terza Sezione Civile, con la sentenza 26 settembre 2013, n. 1922, nell’accogliere, per quanto di ragione, l’appello principale della Carpice e nel disattendere l’appello incidentale della Fiat, ha determinato la misura del risarcimento in euro 833.052,38, oltre accessori.

La Corte di Cassazione, Seconda Sezione Civile, con la sentenza n. 7170 del 22 marzo 2018, intervenuta quindi posteriormente all’adozione dei provvedimenti in contestazione, ha rigettato il relativo ricorso proposto dalla Fiat.

Dalla sentenza della Corte di Appello di Torino n. 1922 del 2013, per quanto di maggiore interesse in questa sede, emerge che, in punto di responsabilità  ai sensi dell’art. 14 del d.lgs n. 22 del 1997, poi sostituito dall’art. 152 della legge n. 152 del 1996, il primo Giudice ha così motivato:

“– l’art. 14 del D.lvo 5.2.97 n. 22, come già , l’art. 9 del DPR 915/82 e quindi l’art. 192 del D.lvo 152/2006 impongono al soggetto inquinatore di terreni per abbandono e deposito incontrollato di rifiuti nocivi, in solido con il proprietario o titolare di diritti reali sui terreni, al quale sia imputabile la violazione per dolo o colpa, il ripristino;

– la Carpice era da ritenersi assolutamente estranea all’inquinamento del sito, in quanto il riempimento della cava era avvenuto prima del suo acquisto;

– il soggetto responsabile dell’inquinamento era Fiat, tranne che per gli sversamenti di materiali effettuati dai precedenti proprietari, come rilevato dal CTU a pag. 24, in quanto, pure dopo la rimozione delle carcasse delle auto, aveva proceduto al riempimento della ex cava con materiali inquinanti di matrice metalmeccanica, come rilevato dal CTU a pag. 26;

– la normativa sopraindicata era ritenuta in giurisprudenza applicabile a qualunque situazione di inquinamento in atto all’entrata in vigore del c.d. decreto Ronchi, indipendentemente dall’epoca del fatto generatore dell’inquinamento, dando luogo l’inquinamento ad una situazione a carattere permanente perdurante fino all’avvenuta completa rimozione dei suoi effetti;

– l’obbligo del risanamento gravava dunque sul soggetto inquinatore anche per fatti antecedenti e, in caso di bonifica operata da altro soggetto, come la proprietaria Carpice, questa aveva diritto di ricuperare le spese dal soggetto responsabile, in virt๠del diritto di regresso sancito dall’art. 253 del codice dell’ambiente (D.lvo 152/2006), con conseguente fondatezza dell’azione extracontrattuale esperita da Carpice nei confronti di Fiat;

– la clausola di manleva contrattuale di cui all’art. 3 del contratto di compravendita non operava, in considerazione della sua genericità  e della sua non diretta ed esplicita riferibilità  alle spese derivanti da obblighi di bonifica;

– in materia di atto illecito non applicabile la limitazione di responsabilità  di cui all’art. 2056 c.c., ai soli danni prevedibili“.

La stessa sentenza della Corte di Appello di Torino n. 1922 del 2013, in tema di responsabilità  per l’inquinamento, ha affermato che:

“Non ritiene, invece, questa Corte, diversamente da quanto valutato dal primo Giudice, che la circostanza che l’interramento dei veicoli sia stato autorizzato dalle Autorità  del tempo, in occasione dell’emergenza alluvione del 1966, scrimini in qualche modo la parte appellata, dal momento che l’illecito che le viene qui attribuito non consiste, in sè e per sè, nell’interramento (autorizzato) delle carcasse dei veicoli alluvionati, ma nella mancata bonifica degli stessi veicoli, prima del sotterramento, da carburanti, oli, batterie e quanto altro di inquinante e pernicioso per la sua diffondibilità  nel sottosuolo che un’azienda dotata di competenze specialistiche del settore automobilistico quale, notoriamente, FIAT, avrebbe dovuto operare e che non risulta attuata.

Per non parlare poi dell’ulteriore inquinamento da attività  industriale, i cui rifiuti sono stati riversati massicciamente nella cava, che nulla ha a che fare con l’emergenza alluvione“.

19.1.4. Il giudice di primo grado, con riferimento alla responsabilità  da inquinamento ascritta alla Fiat ha così argomentato:

– con riferimento alle ordinanze contingibili ed urgenti del Sindaco del Comune di Moncalieri, che ha esteso nei confronti della Fiat l’ordine di implementare i sistemi di monitoraggio dei gas interstiziali di cui al ricorso R.G. n. 1217 del 2014:

“34.1.1. La responsabilità  di FIAT non può essere negata in relazione al formarsi di quei gas tossici quali il cloruro di vinile e gli altri composti aromatici, la cui formazione potrebbe ascriversi, non solo a rifiuti solidi urbani, ma anche a parti delle carcasse delle auto (ad esempio: alla vernice della carrozzeria), o a rifiuti depositati in epoca posteriore, in particolare a resine o solventi utilizzati dalle fonderie, o nei procedimenti di stampaggio e verniciatura.

34.1.2. Relativamente ai rifiuti depositati nella ex-cava dopo la asportazione delle carcasse delle auto alluvionate si detto, in particolare, che non appare credibile che FIAT non ne fosse a conoscenza e non vi avesse prestato consenso; all’esatto opposto, considerato il fatto che nell’insieme la mole di rifiuti rinvenuti e la qualità  delle sostanze inquinanti presenti nell’aria indica la provenienza dalla industria metalmeccanica dell’automobile dei rifiuti medesimi, tutto indica che FIAT diede disposizioni perchè tali rifiuti fossero depositati su quell’area. Ma anche a voler accreditare la tesi per cui tutti quei rifiuti, che si sono sovrapposti ai rifiuti solidi urbani depositati negli anni Sessanta, siano stati depositati da ignoti non si potrebbe non ravvisare in capo a FIAT una responsabilità  per omissione di vigilanza e di custodia, essendo inaccettabile che una così imponente mole di rifiuti possa essere stata allocata su suolo di proprietà  della ricorrente, anche per il tramite di automezzi che entravano comodamente da un ingresso posteriore, senza che FIAT abbia mai pensato di recintare l’intera proprietà , di munire gli accessi di cancelli chiusi ed inamovibili ed al limite di implementare un servizio di sorveglianza e/o video sorveglianza, in modo da scoraggiare eventuali “smaltitori clandestini.

34.1.3. L’omissione di una simile attività  di vigilanza costituisce indubbiamente un fattore che ha permesso e favorito l’attività  dei terzi che (in ipotesi) si sarebbero introdotti clandestinamente sul terreno di proprietà  FIAT per depositarvi i rifiuti che ivi sono ancora oggi giacenti nel sottosuolo: dal punto di vista causale, dunque, un tale comportamento omissivo, tenuto da FIAT, costituisce a tutti gli effetti una concausa dell’inquinamento delle varie matrici ambientali e costituisce pertanto, in base ai principi generali vigenti in materia di causalità , segnatamente in applicazione del principio di equivalenza delle cause, titolo di responsabilità  equivalente.

34.1.4. Trattasi, inoltre, di comportamento omissivo colpevole in quanto contrario al divieto di abbandono di rifiuti vigente nell’ordinamento quantomeno a far tempo dalla entrata in vigore dell’art. 9 del D.P.R. 915/82, di comportamento contrario, almeno in parte, a disposizioni di igiene vigenti nel Comune di Moncalieri, ed in particolare dell’art. 4 del decreto 20 maggio 1928 del Capo del Governo, che il Comune di Moncalieri aveva richiamato per intimare, inizialmente, ai signori Ricca e Bordone la cessazione della attività  di raccolta di rifiuti solidi urbani, che appunto non risultava essere stata autorizzata ai sensi di tale norma; inoltre va detto che FIAT aveva ragione di credere che il terreno fosse utilizzato per il deposito abusivo di rifiuti.

34.1.5. Si rammenta a tale ultimo proposito che già  nel 1972 era stato segnalato a FIAT l’episodio del lavaggio di griglie per verniciatura effettuato sul terreno oramai di sua proprietà , in ordine al quale FIAT si era difesa dichiarando che si era trattato in effetti di un terzista che aveva preso una autonoma iniziativa e che era stato nel frattempo diffidato affinchè la condotta non fosse reiterata & ; si rammenta ancora che anche l’area circostante era utilizzata da terzi per il deposito di rifiuti e che, comunque, funzionari della Provincia di Torino nel 1985 avevano segnalato la presenza sul terreno di proprietà  di FIAT di cartelli che affermavano il divieto di rifiuti, circostanza questa che dimostra che FIAT era a conoscenza quantomeno del pericolo che sull’area potessero introdursi dei terzi allo scopo di depositarvi abusivamente dei rifiuti. Tale consapevolezza avrebbe dovuto indurre FIAT ad adottare ben più efficaci misure idonee ad evitare l’introduzione di terzi sul terreno di sua proprietà  e/o a scoraggiare tale pratica (ad esempio la sorveglianza intermittente a mezzo di guardie giurate), almeno per un periodo di tempo, tanto più che, trattandosi di soggetto “economicamente forte” l’adozione di misure costose era comunque soggettivamente “esigibile”.

34.1.6. Premesso e ricordato, poi, che la colpa costituisce quel coefficiente soggettivo che caratterizza il comportamento contrario a norme imperative o anche solo a regole di comportamento da osservarsi in un determinato settore o contesto o, infine, contrario a canoni di buon senso, colpa deve essere contestata a FIAT in quanto la condotta omissiva da essa tenuto nella fattispecie risulta contraria: a) ad una norma di legge imperativa, quantomeno a far tempo dal 1982, allorchè il deposito incontrollato di rifiuti divenuto condotta espressamente vietata; b) all’art. 4 del decreto 20 maggio 1928 del Capo del Governo, evocato dal Comune di Moncalieri nei rapporti con i signori Ricca e Bordone, che evidentemente affermava la necessità  di chiedere una autorizzazione per realizzare una discarica; c) quantomeno al comune buon senso, se non a regolamenti di igiene già  vigenti all’epoca, considerato il fatto che già  a fine del 1972 il Comune di Moncalieri , nel momento in cui avvisava FIAT del fatto che sull’area ignoti avevano effettuato il lavaggio abusivo di griglie per verniciatura “con sostanze che si presumono inquinanti”, faceva presente che le acque di falda alimentanti i pozzi privati della zona circostante erano già  stati trovati inquinati “per cui ci si permette di fare cortese urgenza per l’individuazione delle cause sia prossima che remote dei responsabili dei danni ai privati per il loro deferimento alla Autorità  Giudiziaria “(missiva del Comune di Moncalieri n. prot. 27585/2641/III del 21 dicembre 1972): tale missiva doveva quantomeno indurre in FIAT a dubitare che il deposito degli scarti dei processi di verniciatura potesse determinare fenomeni di inquinamento delle acque, che potesse integrare comportamenti di interesse per la Autorità  Giudiziaria e/o contrari a norme vigenti nel Comune di Moncalieri, e più in generale che il deposito di rifiuti di qualsiasi tipo potesse ritenersi una attività  soggetta a determinate cautele.

34.1.7. FIAT deve dunque ritenersi, quantomeno a titolo di concorso, per omessa vigilanza e custodia colpevole dell’area, responsabile per il deposito dei rifiuti rinvenuti sull’area per cui causa e per l’inquinamento che tali rifiuti hanno indotto, sia contaminando di metalli pesanti il sottosuolo e la falda acquifera, sia contaminando la falda e l’aria di gas interstiziale la cui provenienza e formazione (ad eccezione del solo metano) non può ascriversi unicamente al deposito di rifiuti solidi urbani effettuato negli anni Sessanta“;

– con riferimento alla successiva ordinanza di bonifica della Città  metropolitana di Torino adottata ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006, di cui al ricorso R.G. n. 657 del 2015

“42. Sulla responsabilità  di FIAT/FCA si già  detto al precedente paragrafo 34, e relativi sottoparagrafi: il fatto che essa debba rispondere per l’inquinamento da metallo pesanti constatato nelle matrici suolo e acque e per la presenza di gas interstiziali non dipende dal mero fatto che essa era proprietaria dell’area adibita a discarica abusiva negli anni in cui essa stata oggetto di conferimento di rifiuti, sibbene dal fatto che, nella migliore delle ipotesi, essa colpevolmente ha omesso una attività  di vigilanza e custodia del sito, e con ciò facendo ha concretamente agevolato la condotta di coloro che per circa 15 anni hanno depositato nella ex-cava un ingentissimo volume di rifiuti. La responsabilità  di FCA si basa quindi su una specifica condotta omissiva e su uno specifico coefficiente di colpevolezza, e non già  su una oggettiva responsabilità  per custodia ai sensi dell’art. 2050 c.c.

42.1. Che la responsabilità  per danno ambientale possa essere integrata da una condotta omissiva già  stato infatti chiarito dalla giurisprudenza: si veda al proposito la pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 4099/2016, secondo la quale” “Ai sensi degli artt. 242, comma 1, e 244, comma 2, del Testo Unico dell’ambiente, una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica Amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell’inquinamento, quindi ai soggetti che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all’inquinamento da un preciso nesso di causalità ; risulta, pertanto, necessario un rigoroso accertamento al fine di individuare il responsabile dell’inquinamento, nonchè del nesso di causalità  che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione, accertamento che presuppone un’adeguata istruttoria non essendo configurabile una sorta di responsabilità  oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragione di tale sola qualità  (nella specie, difetta il necessario e preventivo accertamento della qualità  di soggetto responsabile dell’inquinamento in capo alla società  appellata, con la conseguenza che gli obblighi imposti risultano derivare dalla mera qualifica di proprietario o possessore dell’area e, dunque, dal mero collegamento materiale con essa, a prescindere dalla preliminare e necessaria verifica della qualità  del soggetto responsabile dell’inquinamento)”. Nel senso della rilevanza di una condotta anche solo negligente, v. Consiglio di Stato, sez. V, 17/07/2014, n. 3786; nello stesso senso anche Consiglio di Stato, sez. VI, 05/10/2016, n. 4119, e più recentemente T.A.R. Bologna, (Emilia-Romagna), sez. II, 15/02/2017, n. 125, che ha affermato che “L ‘obbligo di messa in sicurezza e di successiva bonifica la semplice conseguenza oggettiva dell’aver cagionato l’inquinamento e il complesso delle norme in tema di bonifica non sono altro che l’applicazione alla materia in esame (si potrebbe dire, la procedimentalizzazione nella materia in esame) della norma generale dell’art. 2043 c.c., secondo cui ogni soggetto tenuto a reintegrare il danno che abbia cagionato con il proprio comportamento, che, d’altronde, a sua volta espressione del principio, ancor più generale, di responsabilità , in base al quale ciascuno risponde delle proprie azioni ed omissioni, risultando dunque il c.d. principio comunitario del chi inquina paga un’ulteriore specificazione in materia ambientale, con la conseguenza che laddove il danno sia scoperto a distanza di anni o decenni ciò non impedisce di attivare la norma dell’art. 2043 c.c. nè evita l’applicazione del principio di responsabilità .”

42.2. A stretto rigore, dunque, gli obblighi di bonifica ambientale non richiedono che sia ravvisabile in capo al responsabile dell’inquinamento un coefficiente soggettivo di colpevolezza, che invece richiesto dall’art. 192 del D.L.vo 152/2006 al fine di ordinare al proprietario del sito interessato dall’abbandono incontrollato di rifiuti la rimozione degli stessi. La differenza sussistente tra tale situazione e quella divisata dagli articoli 242 e 244 del D. L.vo 152/2006 che in questo secondo caso si in presenza di una contaminazione ambientale (con o senza presenza di rifiuti da asportare), la quale giustifica l’inasprimento della responsabilità , che scatta in presenza del mero riscontro di una condotta attiva od omissiva causativa del danno ambientale, e prescindere dal riscontro di un coefficiente di colpevolezza.

42.3. Nel caso che occupa, tuttavia, si già  chiarito che a FIAT può essere rimproverato non solo di non aver adottato alcuna misura idonea ad evitare che l’area fosse letteralmente trasformata in una discarica abusiva, ma anche di aver tenuto tale comportamento omissivo in modo colpevole, trattandosi di comportamento contrario a buon senso, a quanto le Autorità  si attendevano e poi, a partire dal 1982, ad una norma imperativa. La responsabilità  di FIAT/FCA può quindi essere predicata in base alle norme generali vigenti in materia di responsabilità  aquiliana, che prevedono anche l’obbligo di ripristino quale forma di risarcimento in forma specifica“.

19.1.5. In ragione di quanto riportato, si ribadisce, innanzitutto, che la responsabilità  (o, meglio, corresponsabilità ) della contaminazione stata ascritta alla Fiat sia a titolo diretto (condotta commissiva), sia per culpa in vigilando (condotta omissiva).

19.1.6.In limine ed in via generale, al fine di ricostruire il quadro normativo in cui si inserisce la vicenda, occorre rilevare che il titolo V della parte IV del testo unico in materia ambientale (d.lgs. n. 152 del 2006) disciplina la bonifica di siti contaminati.

L’art. 242 del titolo V, al primo comma, prevede che, al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile dell’inquinamento mette in opera entro ventiquattro ore le misure necessarie di prevenzione e ne dà immediata comunicazione; la medesima procedura si applica all’atto di individuazione di contaminazioni storiche che possono ancora comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione.

Ai sensi del successivo art. 244, come in precedenza riportato, le pubbliche amministrazioni che nell’esercizio delle proprie funzioni individuano siti nei quali accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione, ne danno comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti, mentre, ai sensi del secondo comma, la provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo.

L’art. 252 dello stesso titolo V prevede, al comma primo, che i siti di interesse nazionale, ai fini della bonifica, sono individuabili in relazione alle caratteristiche del sito, alle quantità  e pericolosità  degli inquinanti presenti, al rilievo dell’impatto sull’ambiente circostante in termini di rischio sanitario ed ecologico, nonchè di pregiudizio per i beni culturali ed ambientali. Il secondo comma indica che, all’individuazione dei siti di interesse nazionale, si provvede con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, d’intesa con le regioni interessate, secondo determinati principi e criteri direttivi e che, comunque, sono individuati quali siti di interesse nazionale, ai fini della bonifica, i siti interessati da attività  produttive ed estrattive di amianto.

Il quarto comma dell’art. 252, poi, attribuisce la procedura di bonifica di cui all’art. 242 dei siti di interesse nazionale alla competenza del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentito il Ministero delle attività  produttive.

La ratio del rapporto tra la disposizione dell’art. 244 e dell’art. 252, infatti, quella di assicurare che l’ente più vicino al luogo della contaminazione possa agire tempestivamente, non quella di sottrarre al Ministero dell’Ambiente la competenza ad agire attribuendola alla provincia, per cui il fondamento della disposizione dell’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 nel senso dell’attribuzione di poteri alla provincia, non sottrattivo di poteri al Ministero (cfr. Cons. Stato, II, n. 1762 del 2018).

Il provvedimento adottato dalla Città  Metropolitana di Torino, quindi, non trattandosi di sito di interesse nazionale, stato adottato dall’Autorità  competente per legge non solo ad individuare il responsabile dell’inquinamento, ma anche a diffidare lo stesso a provvedere ai sensi del titolo V, parte IV, del codice dell’ambiente, imponendo, ove del caso, le misure di prevenzione ritenute necessarie o di messa in sicurezza d’emergenza.

19.1.7. Con talune doglianze, l’appellante ha sostanzialmente dedotto la violazione del principio di irretroattività  delle norme.

In particolare, ha sostenuto che la normativa vigente all’epoca dei fatti non solo non avrebbe contemplato alcuna responsabilità  concorrente del proprietario, ma nemmeno avrebbe vietato l’abbandono di rifiuti su area privata, atteso che la cultura ambientale sarebbe patrimonio recente, per cui non sorprenderebbe che la normativa speciale sui rifiuti vietasse un tempo l’abbandono di rifiuti solo in area pubblica o ad uso pubblico e non in area privata.

In proposito, sono dirimenti i principi espressi dalla recente pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 10 del 2019.

La questione, oggetto di contrasti di giurisprudenza, rimessa alla Adunanza Plenaria ha riguardato la possibilità  di ordinare la bonifica di siti inquinati ex art. 244 del c.d. codice dell’ambiente di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, per un inquinamento di origine industriale risalente ad epoca antecedente a quella in cui l’istituto della bonifica stato introdotto nell’ordinamento giuridico, ed inoltre nei confronti di una società  non responsabile dell’inquinamento, ma da questa avente causa per effetto di successive operazioni di fusione di società  per incorporazione.

La questione, quindi, per quanto concerne la responsabilità  ascritta al precedente proprietario del sito inquinato per un inquinamento risalente a data antecedente l’entrata in vigore del c.d. decreto Ronchi (d.lgs. n. 22 del 1997), in qualche modo simile a quella dedotta dall’appellante Fiat o, quantomeno, dalla detta sentenza dell’Adunanza Plenaria possono trarsi principi di diritto sicuramente applicabili anche alla presente fattispecie.

Il supremo consesso della giustizia amministrativa ha affrontato i seguenti tre punti controversi, posti in rapporto di consecuzione logica:

a) innanzitutto se la condotta di inquinamento ambientale commessa prima che nell’ordinamento giuridico fosse introdotta la bonifica dei siti inquinati sia qualificabile come illecito, fonte di responsabilità  civile per il suo autore, e in quale fattispecie normativa di quest’ultimo istituto il fatto possa essere inquadrato;

b) quindi, in caso di risposta positiva al primo punto, quali siano i rapporti tra la figura di illecito così individuato e la bonifica e pertanto se, incontestata la discontinuità  normativa tra i due istituti, sia nondimeno possibile ordinare la bonifica per fatti risalenti ad epoca antecedente alla sua introduzione a livello legislativo;

c) infine, ammessa l’ipotesi positiva per il secondo punto, se gli obblighi e le responsabilità  conseguenti alla commissione dell’illecito siano trasmissibili per effetto di operazioni societarie straordinarie quale la fusione, secondo la legislazione civilistica vigente a quell’epoca vigente.

Il principio di diritto affermato stato il seguente: “la bonifica del sito inquinato può essere ordinata anche a carico di una società  non responsabile dell’inquinamento, ma che sia ad essa subentrata per effetto di fusione per incorporazione, nel regime previgente alla riforma del diritto societario, e per condotte antecedenti a quando la bonifica stata introdotta nell’ordinamento giuridico, i cui effetti dannosi permangano al momento dell’adozione del provvedimento“.

Di talchè, l’Adunanza Plenaria ha concluso, sulla base di un cospicuo itinerario argomentativo che il Collegio condivide pienamente, che, anche prima dell’introduzione dell’istituto della bonifica, con l’art. 17 del decreto legislativo n. 22 del 1997 (c.d. decreto Ronchi), il danno all’ambiente costituiva un illecito civile, per cui può senz’altro opinarsi che, nell’ipotesi, non sussiste alcuna retroazione di istituti giuridici introdotti in epoca successiva alla commissione dell’illecito, bensì l’applicazione da parte della competente autorità  amministrativa degli istituti a protezione dell’ambiente previsti dalla legge al momento in cui si accerta una situazione di pregiudizio in atto.

Sulla base di tale esegesi, risulta del tutto irrilevante, essendo stato accertato un vulnus al bene ambiente, la prospettazione secondo cui la normativa vigente all’epoca dei fatti non avrebbe vietato l’abbandono di rifiuti su area privata.

D’altra parte, accedere alla tesi secondo la quale le contaminazioni “storiche” non potrebbero mai porre in capo al loro autore un obbligo di bonifica, determinerebbe la paradossale conclusione che tali necessarie attività , a tutela della salute e dell’ambiente, debbano essere poste a carico della collettività  e non del soggetto che le ha poste in essere e ne ha beneficiato.

Ne consegue che deve ritenersi del tutto ragionevole porre l’obbligo di eseguire le opere di bonifica a carico del soggetto che tale contaminazione ebbe in passato a cagionare, avendo questi beneficiato, di converso, dei corrispondenti vantaggi economici (sub specie, in particolare, dell’omissione delle spese necessarie per eliminare o, quanto meno, arginare l’immissione nell’ambiente di sostanze inquinanti).

L’ambiente, infatti, oggetto di protezione costituzionale diretta (art. 9) ed indiretta (art. 32), in virt๠di norme non meramente programmatiche, ma precettive, che, pertanto, impongono l’ascrizione all’area dell’illecito giuridico di ogni condotta lesiva del bene protetto, tanto più se posta in essere:

– nello svolgimento di attività  già  per loro natura intrinsecamente pericolose;

– nell’ambito di un’iniziativa imprenditoriale, che, in quanto costituzionalmente conformata dal canone del rispetto della “utilità  sociale” (art. 41), inter alia vincolata alla salvaguardia della salubrità  dell’ambiente, la cui compromissione evidentemente contraria alla “utilità  sociale”.

Pertanto, il danno all’ambiente (inteso quale diminuzione della relativa integrità , anche mediante l’immissione, il rilascio o l’abbandono di sostanze non bio-degradabili) deve ritenersi ab imis ed ab origine ingiusto (cfr. la richiamata sentenza dell’Adunanza plenaria n. 10 del 2019).

In altri termini, il soggetto individuato quale responsabile dell’inquinamento e resta senz’altro tenuto ad eseguire le attività  di bonifica del sito, anche ove, in epoca successiva agli episodi di contaminazione, abbia ceduto a terzi la proprietà  dell’area ovvero abbia ceduto la società  o il ramo d’azienda.

Deve, in definitiva, ribadirsi che l’articolo 242, comma 1, del codice dell’ambiente, nel fare riferimento specifico anche alle “contaminazioni storiche”, ha inteso affermare il principio per cui la condotta inquinante, anche se risalente nel tempo e verificatasi (rectius: conclusasi) in momenti storici passati, non esclude il sorgere di obblighi di bonifica in capo a colui che ha inquinato il sito, ove il pericolo di “aggravamento della situazione” sia ancora attuale.

19.1.8. Con la parte più consistente delle doglianze proposte, l’appellante ha sostenuto che la sentenza ha erroneamente attribuito alla Fiat una responsabilità  per omessa vigilanza e, ove non costituisca un mero obiter dictum, una forma di responsabilità  diretta.

In primo luogo, come già  precisato, occorre rilevare che sia l’ordinanza di bonifica sia le statuizioni contenute nella sentenza impugnata, considerate nel loro complesso, hanno accertato anche una responsabilità  commissiva da parte della Fiat, non solo una responsabilità  omissiva da culpa in vigilando.

L’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006 stabilisce che chiunque violi i divieti di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul suolo ovvero il divieto di immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali “tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa”, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo.

Pertanto, indubbio che la responsabilità  del proprietario postuli l’accertamento di una sua condotta dolosa o colposa, essendo da escludere un’ipotesi legale di responsabilità  oggettiva o di responsabilità  per fatto altrui, ma altrettanto indubbio che la responsabilità  dell’inquinamento, per dolo o per colpa, possa sorgere anche a seguito di una condotta omissiva, oltrechè di una condotta attiva (cfr., ex multis, Cons. Stato, IV, 7 settembre 2020, n. 5372).

A tal fine, necessario condurre un rigoroso accertamento per individuare il responsabile dell’inquinamento, che abbia posto in essere una condotta attiva o omissiva, nonchè il nesso di causalità  che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione e tale accertamento presuppone un’adeguata istruttoria, non essendo configurabile, come detto, una sorta di responsabilità  oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragion e di tale sua qualità .

La configurabilità  della culpa in vigilando, come condotta omissiva colposa del proprietario cui ascrivibile la responsabilità  in solido per lo sversamento di rifiuti in una propria area, quindi, concreta una forma di responsabilità  soggettiva (e, in tal senso, diretta) e sussiste laddove la res, come nel caso di specie, sia nel pieno ed esclusivo godimento del proprietario.

La giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, V, 28 settembre 2015, n. 4504) ha escluso che possa integrare la sussistenza della culpa in vigilando la richiesta di un impegno di entità  tale da essere in concreto inesigibile ed implicare una responsabilità  oggettiva che esula dal dovere di custodia di cui all’art. 2051 c.c., che consente sempre la prova liberatoria in presenza di caso fortuito, da intendersi in senso ampio, comprensivo anche del fatto del terzo.

Tuttavia, non può ritenersi inesigibile l’impegno di custodia dell’area richiesto ad un’impresa delle dimensioni della Fiat al fine di evitare il sorgere o l’aggravamento di un danno ambientale, sicchè era certamente ascrivibile alla stessa un onere di vigilare e di apprestare strumenti utili ad evitare che sull’area di proprietà  fossero sversati e abbandonati rifiuti in quantità  tale da costituire una serie minaccia per la salute pubblica.

In altri termini, condivisibile quanto affermato dal primo giudice che, trattandosi di soggetto “economicamente forte”, era soggettivamente esigibile dalla Fiat l’adozione di misure costose, per cui deve ritenersi caratterizzata da colpa, integrando quindi un’ipotesi di responsabilità  soggettiva e non oggettiva, l’inerzia dimostrata dall’impresa nel non essersi adoperata con mezzi efficaci per evitare il ripetersi di episodi persistenti nel tempo e già  conosciuti, tanto che la stessa appellante, nel primo motivo, dà conto di avere riscontrato la segnalazione del Comune circa un abbandono abusivo di rifiuti, diffidando l’autore dal proseguire la condotta abusiva.

Ciò premesso, l’azione amministrativa contestata ha individuato in modo puntuale la responsabilità  della Fiat.

In particolare, come in precedenza riportato, la Città  Metropolitana di Torino, nell’ordinanza del 9 aprile 2015, in esito ad una analitica istruttoria ha evidenziato, tra l’altro, che:

– le sostanze fuoriuscite dalle carcasse di auto prevenienti dall’alluvione di Firenze del 1966, riesumate intorno al 1975, per potervi estrarre i materiali riutilizzabili, possono aver determinato una contaminazione delle matrici ambientali;

– la Fiat utilizzò l’area per lo stoccaggio di terre di fonderia, materiali di demolizione, sfridi;

– il consulente tecnico d’ufficio ing. Gianasso pervenuto a conclusioni anche con riguardo al rilascio di sostanze pericolose dalle carcasse stesse, rimaste in sito per molti anni, nonchè all’interramento di rifiuti di origine industriale provenienti dalla Fiat;

– in conseguenza della sentenza di primo grado n. 4312 del 2009, in data 25 maggio 2009, del Tribunale di Torino, Sezione Nona civile, e della sentenza di secondo grado del 26 settembre 2013 della Corte di Appello di Torino, Sezione terza civile, risulta che la società  Fiat s.p.a., ora Fiat Chrysler Automobiles N.V., sia stata condannata, tra l’altro, al pagamento a favore della Società  Carpice s.r.l. delle spese sostenute per gli interventi di bonifica già  realizzati e ancora da realizzarsi nell’area oggetto di intervento della stessa Carpice s.r.l.;

– dalla relazione di consulenza tecnica d’ufficio, relativa alla vertenza tra Carpice s.r.l. (attrice) e Fiat s.p.a. (convenuta), a cura dell’ing. Arch. Andrea Gianasso, stato accertato che:

“La contaminazione riguarda il sottosuolo e le acque sotterranee e la natura della stessa identificabile con una contaminazione derivante dal deposito di rifiuti di origine prevalentemente industriale, dal deposito di rifiuti solidi urbani (RSU) e, verosimilmente, da residui di contaminazione derivanti dallo stoccaggio in sito di una notevole quantità  di carcasse di autovetture derivanti dalla alluvione di Firenze del 1966 (e forse anche da altri siti).

In proposito lo scrivente osserva che, come giustamente rilevato nella memoria del C.T. attoreo, i contaminanti maggiormente presenti sono gli olii minerali e lubrificanti, categoria di composti raggruppati nelle analisi chimiche di laboratorio sotto la denominazione C>12.

Tale circostanza comporta una correlazione con attività  produttive di tipo metalmeccanico (scarti di una delle tante fasi produttive tipiche di un’industria) ma – come già  in precedenza evidenziato – non esclude che gli stessi materiali contaminanti possano essere in parte derivati dalle carcasse delle autovetture stoccate per molti anni nel sottosuolo, ancorchè poi asportate“.

Pertanto, l’Amministrazione ha accertato, sulla base di una ampia ed articolata istruttoria, un nesso di causalità  tra l’attività  svolta dalla Fiat sull’area in questione, nel periodo in cui la stessa stata di sua proprietà  (dal 1967 al 1971) e la contaminazione del sito.

In proposito, occorre sottolineare che, come noto, il principio “chi inquina paga” stato riconosciuto dal Trattato U.E. (art. 191, comma 2, del TFUE, ex art. 174, comma 2, Trattato CE), secondo cui l’azione comunitaria in materia ambientale deve essere informata ai principi di precauzione, dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, e del principio “chi inquina paga”. Su detti principi si basa anche la disciplina comunitaria in materia di prevenzione e riparazione del danno all’ambiente (direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004).

La responsabilità  della FCA, come individuata dall’Amministrazione, si rivela del tutto coerente con il principio di derivazione europea “chi inquina paga” – secondo cui chi autore di un fenomeno di inquinamento, o di deterioramento dell’ambiente, deve sostenere i costi necessari ad evitare o riparare l’inquinamento o il danno ambientale causato – ed stata accertata dall’Amministrazione sulla base di un iter argomentativo decisamente plausibile, con una motivazione puntuale ed articolata.

La giurisprudenza, infatti, ha posto in rilievo che l’individuazione della responsabilità  per l’inquinamento di un’area si basa sul criterio causale del “più probabile che non”, sicchè sufficiente perchè il responsabile si intenda legittimamente accertato che il nesso eziologico ipotizzato dall’Amministrazione sia più probabile della sua negazione (cfr. Cons. Stato, IV, n. 2301 del 2020; Cons. Stato, IV, n. 7121 del 2018; Cons. Stato, IV, n. 5668 del 2018).

La Città  Metropolitana di Torino, in ragione di cospicui elementi, ha ragionevolmente attribuito, sulla base del criterio del “più probabile che non”, ovvero dell’id quod plerumque accidit, la corresponsabilità  dell’inquinamento alla Fiat non soltanto con riferimento ad una condotta omissiva, ma anche con riferimento a condotte commissive.

D’altra parte, successivamente all’adozione dei provvedimenti impugnati, la Corte di Appello di Torino, Sezione Terza Civile, con la sentenza n. 1649 del 10 ottobre 2019 – resa in un giudizio nuovamente instaurato dalla Carpice contro la Fiat in cui detta Società , allegando il giudicato sulla responsabilità  di Fiat per l’inquinamento dei terreni, ha chiesto per lo stesso titolo dell’art. 253 del d.lgs. n. 152 del 2006, il rimborso degli ulteriori costi di bonifica – ha specificato che:

“Ora, se vero che sia pacifico che i primi rifiuti solidi urbani siano stati riversati nel sito prima dell’acquisto dell’area da parte di Fiat, negli anni 1966/1967, ed dunque ovvio e incontrovertibile giuridicamente che quegli specifici sversamenti non possano essere materialmente attribuiti a condotte, lecite o illecite, di Fiat, si osserva che, in realtà , il precedente giudizio si era incentrato sugli inquinanti di origine metalmeccanica perchè da quelli che era derivata l’esigenza di bonifica, ma che, lo stesso CTU, sempre alla pag. 26 cit., aveva specificato che anche dopo l’asportazione delle carcasse di autoveicoli, dunque in pieno regime di proprietà  da parte di Fiat, l’ex cava era stata riempita con materiali inquinanti di varia provenienza, e precisamente di rifiuti di origine industriale a prevalente matrice metalmeccanica, ma anche rifiuti di origine solida urbana, pur essendosi rilevato che i contaminanti maggiormente presenti erano gli olii minerali e lubrificanti correlabili con un’attività  produttiva di tipo metalmeccanico.

Alle pagg. 42 e 43 il CTU, sin da allora, aveva specificato che la contaminazione riguardava il sottosuolo e le acque sotterranee e che la natura delle stesse era identificabile con una contaminazione derivante dal deposito di rifiuti di origine prevalentemente industriale, dal deposito di rifiuti solidi urbani e, verosimilmente, da residui di contaminazione derivanti dallo stoccaggio in sito di una notevole quantità  di carcasse derivanti dall’alluvione di Firenze del 1996 (e forse anche da altri siti).

Si deve dunque ritenere, conformemente alla sentenza impugnata, che l’accertamento della responsabilità  di Fiat per inquinamento del sito, abbia avuto riguardo al composito complesso di contaminanti rinvenuti e al periodo di titolarità  e gestione dell’area da parte della Fiat, che dunque include anche l’inquinamento da r.s.u. operato in tale periodo, così che definitivamente escludibile, perchè caduto nel giudicato interno di quel processo, solamente la rilevanza, dal punto di vista causale e risarcitorio, delle condotte inquinanti dei proprietari dei terreni precedenti all’acquisto di Fiat, in relazione alla contaminazione rilevata, per cui in corso la bonifica.

All’incontrovertibilità  del giudicato, si aggiunge, tuttavia, un ulteriore accertamento, contenuto nella sentenza impugnata in questo giudizio, a pag. 17, provocato dalla contestazione della responsabilità  da parte di FCA, e fondato sui medesimi elementi in fatto allegati trattati dalle parti, dell’ulteriore profilo di responsabilità , omissiva, questa volta giuridico, in capo a FCA, dato dalla riferibilità  ad essa dell’inquinamento anche come mera proprietaria dell’area, tenuta a vigilare e a impedire eventuali sversamenti di materiali inquinanti ulteriori, ovvero un profilo di culpa in vigilando“.

19.2. Con ulteriori motivi di appello, la FCA, da un lato, ha dedotto che la parziarietà  dell’obbligo risarcitorio, consistente nella realizzazione della bonifica, costituirebbe una puntuale applicazione del principio chi inquina paga, atteso che sarebbe ingiusto ritenere che, in presenza di contributi diversi tra loro, per durata o per sostanze, un soggetto debba pagare per tutti, dall’altro, ha sostenuto la contraddittorietà  della sentenza nella parte in cui, pur avendo accolto il ricorso che chiedeva l’annullamento dell’ordinanza, l’ha mantenuta in vigore ed efficace rispetto alla FCA.

In altri termini, la FCA ha prospettato che, solo se dovesse emergere una concreta impossibilità  di distinguere gli apporti dei singoli o di realizzare interventi parziali, potrebbe eventualmente pretendersi da uno soltanto dei procedenti l’esecuzione di un tutto, mentre, pur avendo accolto il motivo di ricorso con cui si censurato il mancato coinvolgimento di tutti i soggetti che, nelle diverse vesti, gestirono, autorizzarono o sfruttarono la discarica di rifiuti urbani, la sentenza, contraddittoriamente, ha lasciato che tale ordinanza restasse vigente nei confronti della ricorrente.

Le censure non colgono nel segno, atteso che il Collegio ritiene di condividere le statuizioni assunte in proposito dal giudice di primo grado.

In particolare, il Tar Piemonte, con la sentenza appellata, ha argomentato nel modo seguente:

“44. In ordine alla censura relativa alla natura parziaria e non solidale della obbligazione che nella specie sarebbe nata a carico dei responsabili dell’inquinamento, osserva anzitutto il Collegio che allo stato appare alquanto prematuro configurare un effettivo concorso di responsabili, tenuto conto del fatto che la sussistenza dell’obbligo di effettuare la bonifica ambientale a carico dei Comuni di Nichelino, Moncalieri e Torino nonchè degli eredi dei signori Ricca e Bordone allo stato deve essere ancora istruita e non ancora stata accertata. Come già  precisato al paragrafo che precede, tuttavia, la bonifica ambientale, in qualsiasi modo essa debba avvenire, non tollera che essa sia procrastinata sine die in attesa che siano individuati in via definitiva i responsabili dell’inquinamento.

44.1. Si deve poi considerare che la ritenuta parziarietà  degli obblighi di bonifica potrebbe comportare l’onere, per i vari responsabili, di implementare distinte azioni solo nel caso in cui si riscontrasse che le varie condotte causative di danno hanno in concreto determinato danni-conseguenza ontologicamente distinti e distinguibili e tali da poter essere rimossi con distinte azioni di bonifica: solo in tal caso si potrebbe affermare il principio secondo il quale ciascuno dei responsabili “paga per quanto ha inquinato”, essendo tenuto a porre in essere solo le azioni di bonifica necessarie e sufficienti a rimuovere i singoli danni conseguenti alle rispettive azioni causative di danno. Quando, viceversa, per qualsiasi ragione non sia possibile stabilire o riconoscere gli effetti conseguenti alle singole condotte causative di danno ambientale, allora risulta di fatto impossibile identificare singole azioni di bonifica da porre a carico di distinti responsabili. L’azione di bonifica in tal caso non potà  che tradursi in una unica azione di bonifica, che dal punto di vista esecutivo non potà  che gravare in modo solidale tra tutti i responsabili, fermo restando il principio per cui dal punto di vista economico la relativa spesa dovà  essere suddivisa, nei rapporti interni, secondo le rispettive percentuali di responsabilità .

44.2. Per tale ragione, ove pure nella fattispecie per cui causa fosse ritenuta la responsabilità  concorrente di più soggetti, non necessariamente la ritenuta “parziarietà ” degli obblighi relativi alla bonifica ambientale potrebbe in concreto tradursi nell’onere, per ciascuno dei responsabili, di effettuare prestazioni distinte. Ad esempio, i gas interstiziali si sono formati in conseguenza sia della condotta posta in essere dai signori Ricca e Bordone, sia per effetto del successivo deposito di rifiuti ascrivibile a responsabilità  di FIAT, che ha costituito una autonoma causa indipendente. Come si dovrebbe suddividere, allora, l’obbligo di implementare il sistema di monitoraggio dei gas interstiziali? Forse che tale impianto può essere frazionato in “lotti” corrispondenti, per il costo, a quelle che potrebbero essere le rispettive responsabilità ? Anche per quanto riguarda eventuali ed ulteriori azioni di bonifica non pare possibile, nel caso che occupa, stabilire quali, tra i danni-conseguenza (ossia l’inquinamento delle varie matrici ambientali) siano ascrivibili alla condotta concretizzatasi nel deposito dei rifiuti solidi urbani e quali siano invece ascrivibili al successivo deposito di rifiuti di originale industriale; nè v’ certezza che le varie stratificazioni di rifiuti possano oggi essere compiutamente identificate – in vista di una improbabile rimozione di essi -, essendo trascorsi decenni di fenomeni di fermentazione, di movimenti naturali indotti dalla formazione dei gas ed essendo stati nel frattempo effettuati gli scavi necessitati dalla realizzazione del PEC approvato nel 1999. Così, se si dovesse effettuare una qualche stratigrafia della zona non sarebbe stupefacente constatare che la decomposizione dei rifiuti organici potrebbe oggi aver fatto sprofondare quelli depositati in origine nello strato superiore, in guisa da impedire di identificare la loro stratificazione.

44.3. Allo stato appare dunque assai difficile e prematuro esprimersi in ordine alla possibilità  che le prestazioni necessarie al ripristino ambientale possano essere poste a carico, distintamente, di vari soggetti, e d’altro canto solo ove fosse ritenuta possibile una tale frazionabilità  si potrebbe pervenire ad affermare che FCA responsabile solo per la realizzazione di talune opere, ossia di quelle strettamente necessarie per rimuovere l’inquinamento provocato dal deposito incontrollato di rifiuti industriali.

44.4. Ora, venendo in considerazione la tutela dell’ambiente nonchè la tutela della salute umana, in applicazione del principio di precauzione non si può pensare di bloccare l’inizio di una bonifica solo perchè non ancora chiaro quali opere sia necessario implementare per dare corso ad una bonifica e, quindi, cosa debbano fare esattamente i vari soggetti responsabili; deve quindi considerarsi legittimo, come già  precisato, che si proceda nei confronti dei responsabili già  identificati, e che questi siano obbligati a fare tutto quanto in concreto ritenuto necessario dagli organi tecnici per bonificare un sito, fermi restando gli obblighi di subentro e di concorso nelle operazioni di bonifica a carico degli altri soggetti identificati come corresponsabili dell’inquinamento, nonchè l’azione interna di rivalsa sui terzi di cui dovesse emergere la responsabilità  ad opere di bonifica iniziate od ultimate, ovvero, in ultima analisi, l’azione di rivalsa nei confronti dell’attuale proprietario non responsabile, nei limiti del valore del bene.

45. Come già  detto anche con riferimento alle ordinanze contingibili ed urgenti del Comune di Moncalieri, non illogica la prescrizione apposta alla ordinanza di bonifica, secondo la quale FCA si deve coordinare con gli Enti e con i soggetti che già  hanno intrapreso delle opere di bonifica: la prescrizione va letta, secondo l’opinione del Collegio, nel senso che FCA si deve orientare, nel progetto di bonifica, tenendo conto e possibilmente giovandosi delle opere di bonifica e di sicurezza già  implementate da Carpice e da Curti, fermo restando che ove i tecnici di FCA rilevino l’opportunità  di apportare cambiamenti ai progetti di bonifica già  approvati, essi potranno e dovranno farlo presente agli Enti competenti ai fini di pervenire alla approvazione di un progetto di bonifica nuovo o modificato“.

Dette statuizioni sono senz’altro da confermare.

19.2.1. Il principio di precauzione, di matrice eurounitaria, impone che l’ordine di bonifica, in quanto posto a tutela di interessi evidentemente “sensibili”, sia eseguito sollecitamente, senza che possano trovare spazio incertezze o differimenti, in conseguenza dei quali il danno ambientale potrebbe ampliarsi.

Nel caso di specie, peraltro, l’unico soggetto responsabile dell’inquinamento (oltre ai deceduti signori Ricca e Bordone ed a prescindere dalla successiva attività  posta in essere dalla Città  Metropolitana di Torino, parzialmente censurata con la sentenza del Tar Piemonte n. 653 del 2020) individuato con l’ordine di bonifica in contestazione, in grado di porre sollecitamente in essere l’attività  di bonifica la FCA, mentre l’esistenza di ulteriori responsabili in grado di provvedere si poneva al momento e si pone ancora oggi come una ipotesi priva di reale concretezza.

Ne consegue che il problema non la natura solidale o parziaria dell’obbligo di bonifica, in quanto di tale natura potrebbe discutersi solo ove fossero stati in concreto individuati soggetti responsabili in grado di provvedere sollecitamente, il che non , perchè i corresponsabili all’epoca individuati, i signori Ricca e Bordone, sono nel frattempo deceduti.

Viceversa, la questione afferisce al se, in presenza di potenziali corresponsabili, sia possibile attendere l’evolversi dell’attività  amministrativa, finalizzata ad una loro eventuale individuazione, per procedere alle operazioni di bonifica, e la risposta a tale questione, in un’ottica di corretta azione amministrativa, non può che essere negativa, atteso che il protrarsi del tempo, necessario all’espletamento di una congrua istruttoria, potrebbe compromettere ulteriormente il valore costituzionale costituito dalla tutela dell’ambiente.

Di contro, ove dovessero essere individuati ulteriori responsabili dell’inquinamento, oltre alla Fiat la cui responsabilità  stata già  accertata, il soggetto giuridico che ha posto in essere gli interventi di bonifica potrebbe agire in rivalsa, ai sensi dell’art. 253, comma 4, seconda parte, del d.lgs. n. 152 del 2006, nei confronti del corresponsabile o dei corresponsabili nella misura a loro imputabile.

19.2.2. Sulla base di analoghe considerazioni, deve pure escludersi che la sentenza sia affetta da contraddittorietà .

L’ordine di bonifica emanato dalla Città  Metropolitana di Torino in data 9 aprile 2015 un provvedimento plurimo, caratterizzato da un’unitarietà  formale, ma non sostanziale, in quanto scindibile in più atti di diverso contenuto.

Ciò riflette il precetto di cui all’art. 244, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, secondo cui la provincia svolge le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento della soglia di contaminazione e diffida lo stesso responsabile a provvedere alla bonifica.

Di talchè, il provvedimento ha concluso le indagini per l’individuazione del responsabile dell’inquinamento, e questo il primo atto di cui si compone, e ha diffidato lo stesso responsabile a provvedere ai sensi della normativa in materia ambientale, e questo il secondo atto di cui il provvedimento ex art. 244, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 si compone.

Infatti, il provvedimento del 9 aprile 2015, sebbene il primo atto sia contenuto nel “ritenuto pertanto di” e non nella determinazione dispositiva finale, ha individuato come corresponsabili della situazione di contaminazione delle matrici ambientali i signori Ricca e Bordone, deceduti, e la FCA (primo atto) ed ha diffidato il responsabile ancora individuabile della situazione di contaminazione, vale a dire la FCA, affinchè attivi le procedure di bonifica (secondo atto).

Il parziale annullamento disposto dal Tar Piemonte con la impugnata sentenza n. 717 del 2017 riguarda evidentemente il primo atto, non il secondo, sicchè la diffida allo svolgimento delle operazioni di bonifica non può dirsi toccata dalla pronuncia giurisdizionale.

Peraltro, anche il primo atto, relativo alla individuazione dei responsabili della contaminazione, stato annullato con riferimento alla carenza di istruttoria sulla possibile esistenza di altri corresponsabili, ma non certo con riferimento all’accertamento della responsabilità  della Fiat, in quanto, come visto, il giudice di primo grado ha esaurientemente ed in modo articolato respinto i relativi motivi di impugnativa.

20. In definitiva, gli appelli proposti dal Comune di Torino e dal GTT devono essere dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, mentre l’appello proposto dalla Fiat deve essere respinto in quanto infondato.

21. Il complessivo esito della controversia esime il Collegio dal pronunciarsi sulla richiesta, formulata dalla dottoressa Curti, peraltro con memoria non notificata, di accertamento della formazione del giudicato interno sull’assenza del nesso causale tra le opere da lei realizzate ed il fenomeno relativo alle esalazioni di biogas.

22. Le spese del giudizio di appello, complessivamente liquidate in euro 15.000,00 (quindicimila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico della Fiat ed a favore, per euro 10.000,00 (diecimila/00), della Città  Metropolitana di Torino e, per euro 5.000,00 (cinquemila/00), del Comune di Moncalieri; le spese sono invece compensate con riferimento a tutte le altri parti costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sugli appelli di cui al giudizio in epigrafe (R.G. n. 9082 del 2017), così provvede:

– dichiara improcedibili gli appelli proposti dal Comune di Torino e dal Gruppo Torinese Trasporti G.T.T. s.p.a.;

– respinge l’appello proposto dalla Fiat Chrysler Automobiles N.V., già  Fiat s.p.a.

Condanna la Fiat Chrysler Automobiles N.V al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in euro 15.000,00 (quindicimila/00), oltre accessori di legge, a favore, per euro 10.000,00 (diecimila/00), della Città  Metropolitana di Torino e, per euro 5.000,00 (cinquemila/00), del Comune di Moncalieri; compensa le spese nei confronti delle altre parti costituite in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2020, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, con l’intervento dei magistrati:

Roberto Giovagnoli, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Nicola D’Angelo, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 7/1/2021 n.172 proviene da Giustamm.

Pres. Giovagnoli – Est. Caponigro

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 7/1/2021 n.172 proviene da Giustamm.

Giorgio Lattanzi Pres., Mario Rosario Morelli, Redattore (Ordinanze del giudice dell’esecuzione del Tribunale ordinario di Viterbo del 10 gennaio e del 7 marzo 2018, iscritte ai nn. 142 e 143 registro ordinanze 2018 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell’anno 2018)

Rispetto all’ art. 549 CPC non sussiste la denunciata violazione dell’art. 111, primo comma, Cost., per il profilo della asserita carente disciplina dell’espropriazione presso terzi : la nuova disciplina del procedimento in esame risponde, infatti, a una precisa scelta del legislatore; quella di fare, al riguardo, ricorso ad una istruttoria deformalizzata in vista dell’obiettivo, di rilievo costituzionale, di assicurare, nel rispetto dei principi fondamentali che governano il processo, la celerità  e con ciù² la “ragionevole durata” dello stesso. 

1.- Processo civile – art. 549 C.P.C. – violazione degli artt. 24 e 111 Cost. nel testo novellato – non sussiste.

Rispetto all’art. 549 CPC non sussiste la denunciata violazione dell’art. 111, primo comma, Cost., per il profilo della asserita carente disciplina dell’espropriazione presso terzi (affidata a un provvedimento finale adottato sulla base di accertamenti rimessi alla discrezionalità  del giudice dell’esecuzione): la nuova disciplina del procedimento in esame risponde, infatti, a una precisa scelta del legislatore; quella di fare, al riguardo, ricorso ad una istruttoria deformalizzata in vista dell’obiettivo, di rilievo costituzionale, di assicurare, nel rispetto dei principi fondamentali che governano il processo, la celerità  e con ciù² la “ragionevole durata” dello stesso. 
Non risultano del pari violati gli artt. 111, secondo comma, e 24 Cost., quanto ai prospettati vulnera al principio del contraddittorio e al diritto di difesa: il nuovo art. 549 cod. proc. civ. presuppone, infatti, chiaramente l’indispensabilità  dell’impulso di parte (ad opera, ovviamente, dei soggetti legittimati e titolari del relativo interesse, che si identificano con il creditore procedente e con quelli, eventualmente intervenuti, muniti di titolo esecutivo). Impulso che – proprio perchè riferibile a un procedimento deformalizzato di tipo non cognitivo – non ha le caratteristiche di una domanda giudiziale, ma deve comunque necessariamente enunciare le ragioni dell’istanza, in modo da garantire il diritto di difesa dei convenuti attraverso l’individuazione del rapporto assunto come esistente tra il debitore e il terzo, oltre che del quantum dell’obbligo, almeno nel suo massimo. 
Il nuovo art. 549 cod. proc. civ. resiste anche alle censure di violazione dell’art. 111, commi sesto e settimo, Cost.: il procedimento in questione si conclude, infatti, con una ordinanza, e cioè con un provvedimento che, ex art. 134 cod. proc. civ., comunque assicura una, sia pur succinta, motivazione. Detta ordinanza «è impugnabile nelle forme e nei termini di cui all’articolo 617», senza che sia prevista una limitazione delle ragioni impugnatorie a soli vizi formali; e (come nel caso dell’art. 512 cod. proc. civ.) è soggetta al ricorso straordinario per Cassazione. 
Avverso l’esecuzione, che venga poi proposta sulla base dell’ordinanza di assegnazione, il terzo può ancora avvalersi della opposizione ex art. 617 cod. proc. civ. .

nei giudizi di legittimità  costituzionale dell’art. 1, comma 20, numeri 3) e 4), della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità  2013)», sostitutivi degli artt. 548 e 549 del codice di procedura civile, come, rispettivamente, modificati dall’art. 13, comma 1, lettere m-bis) e m-ter), del decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83 (Misure urgenti in materia fallimentare, civile e processuale civile e di organizzazione e funzionamento dell’amministrazione giudiziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 132, promossi dal giudice dell’esecuzione del Tribunale ordinario di Viterbo con ordinanze del 10 gennaio e del 7 marzo 2018, iscritte ai nn. 142 e 143 registro ordinanze 2018 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 18 giugno 2019 il Giudice relatore Mario Rosario Morelli.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di un procedimento civile di pignoramento presso terzi – nel quale la società  terza aveva negato di essere debitrice della società  esecutata e il creditore pignorante aveva contestato tale negativa dichiarazione – l’adito giudice dell’esecuzione del Tribunale ordinario di Viterbo, chiamato a decidere tale controversia, sollevava (con ordinanza iscritta al n. 155 del r. o. 2016) questione incidentale di legittimità  costituzionale degli artt. 548 e 549 del codice di procedura civile, come novellati dall’art. 1, comma 20, numeri 3) e 4), della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità  2013)», per contrasto con gli artt. 2, 3, 24, commi primo e secondo, 81 e 111, commi primo, secondo, sesto e settimo, della Costituzione.

1.1.- Nel motivare il sospetto di violazione dei parametri evocati, il rimettente muoveva dalla considerazione che, a differenza del precedente regime processuale (in cui l’eventuale contestazione del debito del terzo pignorato comportava la sospensione della procedura esecutiva, l’instaurazione di un giudizio a cognizione piena e l’accertamento con sentenza del diritto di credito del debitore nei confronti del terzo), con le sopravvenute modifiche degli artt. 548 e 549 cod. proc. civ. (per effetto della richiamata legge n. 228 del 2012), si sarebbe dovuto procedere ad un accertamento sommario dinanzi allo stesso giudice dell’esecuzione, in cui, sotto plurimi profili, sarebbero venute meno diverse forme di tutela processuale del terzo pignorato, oltre che dello stesso creditore pignorante.

2.- Decidendo su tale questione, questa Corte, con ordinanza n. 64 del 2017, ha disposto la restituzione degli atti al giudice a quo, per il riesame della rilevanza alla luce delle modifiche legislative nel frattempo apportate alle disposizioni oggetto di censura dall’art. 13, comma 1, lettere m-bis) e m-ter), del decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83 (Misure urgenti in materia fallimentare, civile e processuale civile e di organizzazione e funzionamento dell’amministrazione giudiziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 132.

3.- Lo stesso giudice, con ordinanza iscritta al n. 143 del r.o. 2018, ha poi riproposto la riferita questione di legittimità  costituzionale, reputando non satisfattive le modifiche introdotte dal richiamato ius superveniens.

La motivazione di questa ordinanza si sofferma, peraltro, pressochè esclusivamente sull’art. 549 cod. proc. civ., che, anche a seguito della sua nuova formulazione, violerebbe, infatti, secondo il rimettente, l’art. 111, primo comma, Cost., per avere abrogato il procedimento di accertamento dell’obbligo del terzo (che, prima, si svolgeva nelle forme ordinarie, a norma del libro secondo del codice di rito civile) e la sospensione necessaria del processo esecutivo, sostituendoli con una procedura non sufficientemente regolata dalla legge e rimessa, quasi completamente, alla interpretazione del giudice dell’esecuzione; gli artt. 111, secondo comma, e 24, primo e secondo comma, Cost., in quanto prevederebbe una procedura tuttora priva di adeguate ed effettive garanzie relative al “contraddittorio” nei confronti del terzo pignorato e al diritto di difesa; l’art. 111, commi sesto e settimo, Cost., per la mancata previsione di una adeguata motivazione dell’ordinanza con cui è chiamato a provvedere il giudice dell’esecuzione, e per l’omessa precisazione della sua natura e ricorribilità  in cassazione; gli artt. 2 e 3 Cost., per il diverso trattamento, che ne deriverebbe, di fattispecie uguali, in tema di accertamento del credito e per lesione dei diritti fondamentali della persona in relazione al principio del giusto processo; l’art. 81 Cost., per aver introdotto una procedura sommaria, interna al procedimento esecutivo, nel contesto di una legge di bilancio e programmazione economica, cui è estranea la materia processuale.

4.- Con altra precedente ordinanza, iscritta al n. 142 del r.o. 2018, lo stesso giudice dell’esecuzione del Tribunale ordinario di Viterbo, in analoga procedura di pignoramento presso terzi, aveva giù  sollevato questione sostanzialmente identica, per l’oggetto e i parametri evocati, a quella poi riproposta con l’ordinanza iscritta al n. 143 del r.o. 2018.

5.- In entrambi i giudizi costituzionali è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, contestando, sotto ogni profilo e con diffuse argomentazioni, la questione sollevata.

Considerato in diritto

1.- Con le due ordinanze di cui si è in narrativa detto – e che, per l’identità  del petitum, possono riunirsi per essere unitariamente esaminate e decise – il giudice dell’esecuzione del Tribunale ordinario di Viterbo, a seguito di restituzione degli atti (relativi alla prima delle due procedure a quibus), disposta da questa Corte per ius superveniens, con ordinanza n. 64 del 2017, ha riproposto la giù  sollevata questione di legittimità  costituzionale degli artt. 548 e 549 del codice di procedura civile, come riformulati (rispettivamente) dai numeri 3) e 4), del comma 20 dell’art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità  2013)», «anche tenendo conto delle modifiche», reputate non satisfattive, «introdotte dall’art. 13, comma 1, lettera m-ter, del D.L. 27 giugno 2015, n. 83, [convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 132]», applicabili ai giudizi pendenti, «nella parte in cui stabiliscono le forme del nuovo procedimento per l’accertamento dell’obbligo del terzo pignorato in caso di “contestazioni” sulla sua dichiarazione, nell’ambito della procedura esecutiva di pignoramento presso terzi», per contrasto con gli artt. 2, 3, 24, commi primo e secondo, 81 e 111, commi primo, secondo, sesto e settimo, della Costituzione.

2.- Come chiaramente risulta dalla motivazione delle ordinanze di rimessione, il sospetto di incostituzionalità  investe di fatto il solo art. 549 cod. proc. civ., come da ultimo modificato, che attiene alla ipotesi di «[c]ontestata dichiarazione del terzo» (quale appunto ricorrente nei due procedimenti a quibus) e non anche il pure (solo formalmente) richiamato nuovo art. 548 cod. proc. civ., che disciplina la diversa ipotesi in cui «il terzo non compare all’udienza stabilita», in ordine al quale la questione sollevata è, pertanto, manifestamente inammissibile per difetto di rilevanza.

3.- Prima della attuale sua riformulazione (ad opera dell’art. 13, comma 1, lettera m-ter, del d.l. n. 83 del 2015, come convertito), l’art. 549 cod. proc. civ., nel testo riscritto dall’art. 1, comma 20, numero 4, della legge n. 228 del 2012, disponeva che «[s]e sulla dichiarazione sorgono contestazioni, il giudice dell’esecuzione le risolve, compiuti i necessari accertamenti, con ordinanza. L’ordinanza produce effetti ai fini del procedimento in corso e dell’esecuzione fondata sul provvedimento di assegnazione ed è impugnabile nelle forme e nei termini di cui all’articolo 617».

3.1.- Siffatta modifica dell’art. 549 cod. proc. civ. aveva appunto dato luogo alla precedente denuncia di illegittimità  costituzionale da parte del giudice rimettente, secondo il quale – a differenza del precedente regime processuale, in cui l’eventuale contestazione del debito del terzo pignorato determinava la sospensione della procedura esecutiva, l’instaurazione di un giudizio a cognizione piena e l’accertamento con sentenza del credito del debitore nei confronti del terzo – il riscritto art. 549 “dequalificava” l’accertamento dell’obbligo del terzo a mero incidente di esecuzione, interno alla procedura esecutiva, da definirsi, dallo stesso giudice dell’esecuzione, in base ad un subprocedimento sommario, in cui sarebbero venute meno plurime forme di tutela del terzo pignorato. E ciù² con riferimento, in particolare, alla mancanza di garanzie di un contradditorio effettivo e pieno; al difetto di indicazione dell’oggetto e del titolo della domanda azionabile nei suoi confronti; alla carenza di una specifica previsione sulla necessaria assistenza di un difensore nel suo interesse; alla mancanza di una strutturazione del giudizio di accertamento e della previsione di specifici poteri in capo al giudice dell’esecuzione; all’assenza di un’adeguata tutela impugnatoria.

4.- A seguito della novella del 2015, l’art. 549 cod. proc. civ. (intitolato appunto «Contestata dichiarazione del terzo») testualmente dispone ora che «[s]e sulla dichiarazione sorgono contestazioni o se a seguito della mancata dichiarazione del terzo non è possibile l’esatta identificazione del credito o dei beni del debitore in possesso del terzo, il giudice dell’esecuzione su istanza di parte, provvede con ordinanza, compiuti i necessari accertamenti nel contradditorio tra le parti e con il terzo. L’ordinanza produce effetti ai fini del procedimento in corso e dell’esecuzione fondata sul provvedimento di assegnazione ed è impugnabile nelle forme e nei termini di cui all’articolo 617».

Per effetto di tale ultima riscrittura, resta confermata la scelta di attribuire il potere di risolvere i contrasti, in relazione all’accertamento dell’obbligo del terzo o a problemi relativi all’individuazione dei crediti o dei beni del debitore in possesso del terzo, allo stesso giudice dell’esecuzione, che vi provvede mediante l’adozione di un’apposita ordinanza; ma detto giudice procede all’accertamento «su istanza di parte», deve essere comunque assicurato «il contradditorio tra le parti e con il terzo», e si fa espresso riferimento alla necessità  di una «esatta identificazione del credito o dei beni del debitore in possesso del terzo».

4.1.- Le riferite modifiche, secondo il rimettente, non avrebbero perಠdissolto i dubbi di legittimità  costituzionale, pur sempre derivanti dalla sommarietà  del rito cui è affidata la risoluzione delle controversie relative alla negativa o contestata dichiarazione del terzo.

In particolare, secondo detto giudice a quo, risulterebbero tuttora violati:

a) gli artt. 24 e 111, primo comma, Cost., atteso che «il processo di accertamento dell’obbligo del terzo [&] appare talmente poco “regolato dalla legge” da essere totalmente rimesso alla elaborazione giurisprudenziale nei suoi aspetti fondamentali», dando «ampio spazio alla creatività  dei singoli giudici dell’esecuzione nello stabilire sia quali accertamenti possano essere compiuti e quali no», con conseguente «compromissione dei diritti di difesa dei singoli, i quali non sono posti in condizione di conoscere preventivamente, in modo sufficientemente certo, la normativa applicabile al processo che li riguarda»;

b) l’art. 111, secondo comma, Cost., poichè, in violazione del principio del contraddittorio, il procedimento non chiarirebbe «con quali modalità  ed in quali termini e forme il terzo pignorato diventa parte del processo (se lo diventa)», non prevederebbe che il creditore procedente individui gli elementi costitutivi della domanda, nè l’assistenza di un difensore tecnico per il terzo;

c) l’art. 111, commi sesto e settimo, Cost., per la mancata previsione di una adeguata motivazione dell’ordinanza con cui il giudice dell’esecuzione è chiamato a provvedere e per l’omessa precisazione della sua natura e ricorribilità  in cassazione;

d) l’art. 2 Cost., per violazione del diritto fondamentale della persona ad un giusto processo;

e) l’art. 3 Cost., per l’attuato diverso trattamento di fattispecie uguali relative alle modalità  di accertamento del credito e di formazione giudiziale di un titolo esecutivo, differenziate solo in considerazione di un ingiustificato e generalizzato favore per i creditori giù  muniti di titolo esecutivo, i quali potrebbero ottenere un ulteriore titolo esecutivo nei confronti di un soggetto estraneo, il terzo quale debitor debitoris, con una procedura estremamente accelerata e poco garantista;

f) l’art. 81 Cost., per aver introdotto una procedura sommaria, interna al procedimento esecutivo, nel contesto di una legge di bilancio e programmazione economica, cui è estranea la materia processuale.

5.- La questione è, sotto ogni profilo, non fondata.

5.1.- Non sussiste, in primo luogo, la denunciata violazione dell’art. 111, primo comma, Cost., per il profilo della asserita carente disciplina dell’espropriazione presso terzi (affidata a un provvedimento finale adottato sulla base di accertamenti rimessi alla discrezionalità  del giudice dell’esecuzione).

La nuova disciplina del procedimento in esame risponde, infatti, a una precisa scelta del legislatore; quella di fare, al riguardo, ricorso ad una istruttoria deformalizzata in vista dell’obiettivo, di rilievo costituzionale, di assicurare, nel rispetto dei principi fondamentali che governano il processo, la celerità  e con ciù² la “ragionevole durata” dello stesso.

Scelta, questa, che innegabilmente rientra nell’ampio margine di discrezionalità  riservato al legislatore in materia processuale (ex plurimis, sentenze n. 45 del 2018 e n. 191 del 2016) e che, comunque, risponde ad una logica non estranea al sistema del nostro codice di rito.

In questo senso il riferimento va, tra l’altro, alla risoluzione delle controversie distributive in sede esecutiva (art. 512 cod. proc. civ.), in ordine alle quali è del pari previsto che il giudice provveda con ordinanza, «compiuti i necessari accertamenti»; e va soprattutto al procedimento sommario di cognizione (art. 702-ter cod. proc. civ.), ove pure il giudice, «omessa ogni formalità  non essenziale al contraddittorio, procede nel modo che ritiene più¹ opportuno agli atti di istruzione», che reputi indispensabili in relazione all’oggetto del provvedimento richiesto.

5.2.- Non risultano del pari violati gli artt. 111, secondo comma, e 24 Cost., quanto ai prospettati vulnera al principio del contraddittorio e al diritto di difesa.

Il nuovo art. 549 cod. proc. civ. presuppone, infatti, chiaramente l’indispensabilità  dell’impulso di parte (ad opera, ovviamente, dei soggetti legittimati e titolari del relativo interesse, che si identificano con il creditore procedente e con quelli, eventualmente intervenuti, muniti di titolo esecutivo). Impulso che – proprio perchè riferibile a un procedimento deformalizzato di tipo non cognitivo – non ha le caratteristiche di una domanda giudiziale, ma deve comunque necessariamente enunciare le ragioni dell’istanza, in modo da garantire il diritto di difesa dei convenuti attraverso l’individuazione del rapporto assunto come esistente tra il debitore e il terzo, oltre che del quantum dell’obbligo, almeno nel suo massimo.

Quanto alla fase istruttoria, le relative modalità  sono appunto demandate al giudice dell’esecuzione, in funzione del compimento dei necessari accertamenti finalizzati alla decisione sull’oggetto della dichiarazione del terzo contestata, come in altri giudizi a cognizione sommaria. E’, dunque, lo stesso giudice – sulla base delle istanze probatorie proposte dalle parti nei rispettivi atti costitutivi o, comunque, nel termine giudizialmente fissato (dovendosi escludere l’operatività  di termini preclusivi propri del giudizio a cognizione piena) – a individuare i mezzi probatori più¹ idonei allo scopo, rimanendo naturalmente impregiudicato il diritto delle parti a produrre i documenti considerati rilevanti, ai quali non potrà  non riconoscersi l’efficacia propriamente stabilita dalle norme del codice civile e del codice di procedura civile.

Gli accertamenti reputati necessari dal giudice dell’esecuzione devono essere, comunque, «compiuti [&] nel contraddittorio tra le parti e con il terzo»; e, nel rispetto dei principi generali di cui agli artt. 3 e 24 Cost., è poi evidente che le parti possono farsi rappresentare dai difensori giù  costituiti per la procedura esecutiva e che abbiano la facoltà  di nominarne di nuovi nelle forme previste dal codice di rito.

5.3.- Il nuovo art. 549 cod. proc. civ. resiste anche alle censure di violazione dell’art. 111, commi sesto e settimo, Cost.

Il procedimento in questione si conclude, infatti, con una ordinanza, e cioè con un provvedimento che, ex art. 134 cod. proc. civ., comunque assicura una, sia pur succinta, motivazione.

Detta ordinanza «è impugnabile nelle forme e nei termini di cui all’articolo 617», senza che sia prevista una limitazione delle ragioni impugnatorie a soli vizi formali; e (come nel caso dell’art. 512 cod. proc. civ.) è soggetta al ricorso straordinario per cassazione (Corte di cassazione, sezione terza, sentenza 20 luglio 2011, n. 15903).

Avverso l’esecuzione, che venga poi proposta sulla base dell’ordinanza di assegnazione, il terzo può ancora avvalersi della opposizione ex art. 617 cod. proc. civ. (Corte di cassazione, sezione terza civile, 28 ottobre 2018, n. 26702).

Va, infine, considerato che – come testualmente precisato nell’ultimo periodo dello stesso art. 549 cod. proc. civ. – l’ordinanza in questione «produce effetti ai [soli] fini del procedimento in corso e dell’esecuzione fondata sul provvedimento di assegnazione» e non dà  quindi luogo alla formazione di un giudicato sull’an o sul quantum del debito del terzo nei confronti dell’esecutato. Per cui resta in facoltà  del terzo pignorato anche il successivo esercizio di un’azione di ripetizione per indebito oggettivo.

5.4.- La normativa scrutinata neppure contrasta con gli artt. 2 e 3 Cost.

Le considerazioni giù  svolte, in tema di attuata garanzia del principio del contraddittorio e del diritto di difesa e con riguardo ai rimedi impugnatori a disposizione del terzo, escludono che questi, in quanto debitor debitoris, possa dirsi discriminato (rispetto ad ogni altro debitore esecutato), per il solo fatto che il creditore che agisce nei suoi confronti si avvalga di un titolo esecutivo giù  ottenuto nei confronti di un altro soggetto.

5.5.- Infine, la censura di violazione dell’art. 81 Cost. – priva di giuridica consistenza nei confronti dell’art. 1, comma 20, numeri 3) e 4), della cosiddetta legge di stabilità  n. 228 del 2012, in quanto trattavasi di norma non incidente sul bilancio dello Stato – poi comunque non pertinente nei confronti dell’art. 13, comma 1, lettera m-ter), della legge 132 del 2015, che è legge (non di stabilità  ma) propriamente attinente alla materia processuale e all’amministrazione giudiziaria.

6.- Da ciù², appunto, la non fondatezza della questione sollevata, sotto ognuno dei suoi prospettati profili.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara la manifesta inammissibilità  della questione di legittimità  costituzionale dell’art. 548 del codice di procedura civile, come modificato dall’art. 1, comma 20, numero 4), della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità  2013)», e come successivamente riformulato dall’art. 13, comma 1, lettera m-bis), del decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83 (Misure urgenti in materia fallimentare, civile e processuale civile e di organizzazione e funzionamento dell’amministrazione giudiziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 132, sollevata dal giudice dell’esecuzione del Tribunale ordinario di Viterbo, in riferimento agli artt. 2, 3, 24, commi primo e secondo, 81 e 111, commi primo, secondo, sesto e settimo, della Costituzione, con le ordinanze indicate in epigrafe;

2) dichiara non fondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 549 cod. proc. civ., come modificato dall’art. 1, comma 20, numero 3), della legge n. 228 del 2012, e come successivamente riformulato dall’art. 13, comma 1, lettera m-ter), del d.l. n. 83 del 2015, convertito, con modificazioni, nella legge n. 132 del 2015, sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 24, commi primo e secondo, 81 e 111, commi primo, secondo, sesto e settimo, Cost., con le medesime ordinanze.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 10/7/2019 n.172 proviene da Giustamm.

Pres. ed est. C. Lamberti
E. B. (avv. ti L. Forte e L. Fiorani) C/ Ministero della Giustizia (Avv. Distr. St.)

deposito del ricorso per ottemperanza e dimidiazione dei termini

Giustizia amministrativa – Giudicato – Ottemperanza – Ricorso – Termini – Dimidiazione – Art. 87, co. 3, c.p.a. – Deposito oltre la scadenza del termine dimezzato – Inammissibilità

L’art. 87, co. 3, c.p.a prevede che nei giudizi di ottemperanza tutti i termini processuali sono dimezzati rispetto a quelli del processo ordinario, tranne, nei giudizi di primo grado, quelli per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti. Ne consegue che il deposito del ricorso in ottemperanza, avvenuto dopo la scadenza del termine dimezzato di quindici giorni dalla notificazione determina l’inammissibilità del gravame

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 633 del 2012, proposto da:
E. B., rappresentato e difeso dall’avv. Luciana Forte, con domicilio eletto presso l’avv. Laura Fiorani in Perugia, via XIV Settembre 67;

contro

Ministero della Giustizia, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Perugia, via degli Offici, 14;

per l’esecuzione del giudicato formatosi sul decreto della corte d’appello di Perugia n. 527/11, depositato il 3 agosto 2011.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2013 il dott. Cesare Lamberti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Premesso che con il ricorso in epigrafe si chiede l’ottemperanza al decreto della Corte d’Appello di Perugia, pure in epigrafe indicato, di riparazione del danno da ritardo giudiziario (ex legge n. 89/2001), con il quale il Ministero della Giustizia è stato condannato a pagare in favore dell’odierna istante la somma di € 11.450,00 oltre agli interessi legali dal dì della domanda a quello del saldo oltre alle spese del giudizio, liquidate in complessivi € 800,00, oltre al rimborso forfettario, I.V.A. e C.A.P. come per legge.

Che il decreto è passato in giudicato.

Che l’Amministrazione si è costituita in giudizio.

Rilevato che il ricorso è stato notificato il 25 ottobre 2012 al Ministero della Giustizia presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Perugia e che è stato depositato il 22 novembre 2012 e pertanto il ventottesimo giorno dalla notificazione.

Che, ai sensi dell’art. 87, commi 2 e 3, c.p.a., nei giudizi di ottemperanza tutti i termini processuali sono dimezzati rispetto a quelli del processo ordinario, tranne, nei giudizi di primo grado, quelli per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti.

Che il deposito del ricorso in ottemperanza, avvenuto dopo la scadenza del termine dimezzato di quindici giorni dalla notificazione comporta l’inammissibilità del gravame (Tar Campania, Napoli, IV, 7 settembre 2012, n. 3815; Tar Friuli Venezia Giulia, I, 19 luglio 2012, n. 287; Tar Emilia Romagna, Parma, I, 22 febbraio 2011, n. 312, Cons. St. III, 19 dicembre 2011, n. 6638.)

Ritenuto che nel presente ricorso, notificato il 25 ottobre 2012, il termine ultimo per il deposito nella Segreteria dell’adito Tribunale amministrativo regionale scadeva il 14 novembre 2012, rispetto dal quale il deposito avvenuto il 22 novembre 2012 deve considerarsi irrimediabilmente tardivo.

Che il termine di deposito del ricorso, ancorché dimezzato, deve essere considerato perentorio ai sensi dell’art. 45, co. 1, c.p.a..

Che pertanto il presente ricorso, depositato successivamente alla scadenza del termine dimidiato, deve essere dichiarato inammissibile.

Che parte ricorrente deva essere condannata alle spese del presente giudizio, stabilite equitativamente nella misura di € 5.00,00.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara inammissibile il ricorso. Condanna la ricorrente alle spese del giudizio nella misura di € 500,00 in favore dell’amministrazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2013 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Lamberti, Presidente, Estensore

Stefano Fantini, Consigliere

Paolo Amovilli, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/03/2013

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 15/3/2013 n.172 proviene da Giustamm.

Presidente Quaranta, Redattore Tesauro

in tema di regolarizzazione della posizione lavorativa dei lavoratori extracomunitari

Sicurezza pubblica – Art. 1-ter, comma 13, lettera c), del d.-l. n. 78/2009 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini) – Rigetto dell’istanza di regolarizzazione del lavoratore extracomunitario a seguito di pronuncia nei suoi confronti di una sentenza di condanna per uno dei reati previsti dall’art. 381 c.p.p. – Q.l.c. sollevata da Tribunale amministrativo regionale per le Marche e Tribunale amministrativo regionale per la Calabria – Lamentata violazione degli artt. 3, 27 e 117, primo comma, Cost.; artt. 6 ed 8 CEDU; Illegittimità costituzionale parziale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo articolo 1-ter, comma 13, lettera c), del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), introdotto dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, nella parte in cui fa derivare automaticamente il rigetto della istanza di regolarizzazione del lavoratore extracomunitario dalla pronuncia nei suoi confronti di una sentenza di condanna per uno dei reati previsti dall’art. 381 del codice di procedura penale, senza prevedere che la pubblica amministrazione provveda ad accertare che il medesimo rappresenti una minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza dello Stato.

SENTENZA N. 172

ANNO 2012

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 1-ter, comma 13 (recte: articolo 1-ter, comma 13, lettera c), del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), introdotto dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, promossi dal Tribunale amministrativo regionale per le Marche con ordinanza dell’8 luglio 2011 e dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, con ordinanza del 13 ottobre 2011, iscritte ai nn. 22 e 26 del registro ordinanze 2012 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 9 e 10, prima serie speciale, dell’anno 2012.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 6 giugno 2012 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro.



Ritenuto in fatto

1.— Il Tribunale amministrativo regionale per le Marche ed il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, con ordinanze dell’8 luglio e del 13 ottobre 2011, hanno sollevato, rispettivamente, in riferimento all’articolo 3 della Costituzione ed agli articoli 3, 27 e 117, primo comma, della Costituzione ed in relazione agli articoli 6 ed 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (d’ora in avanti: CEDU), ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1-ter, comma 13 (recte: articolo 1-ter, comma 13, lettera c), del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), introdotto dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, il quale dispone che non possono essere ammessi alla procedura di emersione prevista da detta disposizione i lavoratori extracomunitari che risultino condannati per uno dei reati previsti dagli articoli 380 e 381 del codice di procedura penale.

2.— L’ordinanza di rimessione del TAR per le Marche premette che, nel giudizio principale, il ricorrente, cittadino del Senegal, ha impugnato il provvedimento con il quale «il competente Sportello Unico per l’immigrazione di Ancona, recependo il parere negativo espresso dalla locale Questura, ha respinto la dichiarazione c.d. di emersione» presentata ai sensi del citato art. 1-ter dal datore di lavoro del predetto, in quanto egli è stato condannato, con sentenza definitiva, alla pena di mesi 8 e giorni 20 di reclusione ed € 2.200,00 di multa per il reato previsto e punito dall’articolo 171-ter, comma 2, della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio), per avere commercializzato 52 CD e 24 DVD privi del marchio SIAE, nonché prodotti con marchi contraffatti. Tale reato, compreso fra quelli di cui all’art. 381 del codice di procedura penale, in virtù della previsione contenuta nella norma censurata, impedisce, infatti, l’ammissione alla procedura di emersione.

Il giudice a quo dubita, tuttavia, della legittimità costituzionale del richiamato art. 1-ter, comma 13, lettera c), «nella parte in cui esclude automaticamente l’accesso alla c.d. sanatoria in presenza di condanne, anche non definitive, per i reati di cui agli artt. 380 e 381 c.p.p., senza prevedere una valutazione della concreta pericolosità sociale del lavoratore extracomunitario di cui è chiesta la regolarizzazione», ritenendo detta questione rilevante, poiché, «vigente la norma nella sua attuale formulazione, il ricorso dovrebbe essere rigettato».

A suo avviso, contrasterebbe con i «principi di ragionevolezza e proporzionalità che la medesima, grave, conseguenza della non ammissione alla procedura di emersione (che, merita sottolinearlo, vale a rendere regolari soggetti che già vivono da tempo e lavorano nel territorio dello Stato in condizioni di precarietà) colpisca, allo stesso modo, gli stranieri che hanno compiuto reati di rilevante gravità, e che generano allarme sociale, e coloro che – al pari del ricorrente – siano incorsi in una sola azione disdicevole, di scarsissimo rilievo penale, dovuta ad un oggettivo stato di bisogno e di disperazione, e che abbiano successivamente seguito un percorso di riabilitazione, e, avendo compreso il disvalore del proprio operato, abbiano in prosieguo tenuto una condotta di vita esente da mende». Inoltre, la norma violerebbe il principio di parità di trattamento (art. 3 Cost.), poiché assoggetta ad una stessa disciplina coloro i quali si sono resi colpevoli di azioni di rilevanza penale, «profondamente diverse per gravità e intensità del dolo».

Il rimettente deduce che questioni analoghe a quella in esame sono state dichiarate inammissibili o non fondate, sia pure in riferimento ai casi dell’automatismo del diniego di rinnovo del permesso di soggiorno, in ipotesi di commissione di reati particolarmente gravi (sentenza n. 148 del 2008). Nondimeno, sostiene che talora (sentenza n. 180 del 2008) detta conclusione sarebbe stata giustificata dal fatto che «la giurisprudenza (in alcuni casi) aveva fornito un’interpretazione più “morbida” della norma»; talaltra, lo stesso legislatore ha mitigato l’iniziale rigore della disciplina, prevedendo, con successive disposizioni, che, per i soggetti che hanno fatto ingresso nel nostro Paese per ricongiungersi con i familiari e/o per i soggiornanti di lungo periodo, «l’Amministrazione non potesse respingere l’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno per la sola preesistenza di una condanna, ma dovesse valutare altri ed ulteriori elementi».

Pertanto, secondo il giudice a quo, sarebbe possibile ritenere che «il sistema rifiuti ogni automatismo, idoneo a generare ingiustizie e disparità», in contrasto con i principi di ragionevolezza, parità di trattamento e proporzionalità, che sarebbero lesi dalla norma censurata, poiché non consente «all’Amministrazione che istruisce il procedimento [di] valutare la gravità del reato, l’allarme sociale che lo stesso ha procurato, la condotta successiva tenuta dal soggetto», e, quindi, «la attuale pericolosità di colui per il quale è chiesta la regolarizzazione».

Infine, conclude il TAR per le Marche, il ricorrente è stato «condannato – nel 2009 – per avere venduto supporti audio e video privi del marchio SIAE oltre a merce con marchio contraffatto, ossia per un reato che ordinariamente non è suscettibile di creare particolare allarme sociale». Dunque, non potrebbe essere escluso «che, laddove la legge consentisse una valutazione caso per caso della concreta pericolosità sociale, la competente Amministrazione avrebbe potuto pervenire ad una diversa conclusione del procedimento, previo accertamento dell’insussistenza di altre cause preclusive alla c.d. emersione».

3.— L’ordinanza di rimessione del TAR per la Calabria premette che S.G., in data 4 ottobre 2010, in esito ad un’istanza di regolarizzazione della posizione lavorativa (definita dal citato art. 1-ter, comma 3, «dichiarazione di emersione») presentata dal datore di lavoro, otteneva il permesso di soggiorno. In data 20 maggio 2011 la Prefettura di Reggio Calabria disponeva, però, l’archiviazione di detta domanda e la revoca del permesso di soggiorno, poiché era stato accertato che egli, sotto le diverse generalità di S.G., era stato condannato con sentenza del Tribunale ordinario di Reggio Calabria, per il reato di cui all’art. 582 del codice penale, il quale, in virtù della norma censurata, impedisce detta regolarizzazione. Il ricorrente, cittadino indiano, ha, quindi, impugnato il decreto di «rigetto della domanda di emersione dal lavoro irregolare» presentata dal datore di lavoro, il provvedimento di revoca del permesso di soggiorno ed ogni altro atto presupposto, deducendo di avere proposto appello avverso detta sentenza, per le ragioni di cui ha dato conto nel processo principale.

Secondo il TAR, il ricorso dovrebbe essere rigettato, ma potrebbe essere accolto, qualora il citato art. 1-ter, comma 13, lettera c), fosse dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui attribuisce rilievo ostativo alla regolarizzazione alla sentenza di condanna non passata in giudicato e sostiene che, non potendo essere offerta un’interpretazione costituzionalmente orientata di tale norma, la questione di legittimità costituzionale sarebbe rilevante. Il giudice a quo espone, inoltre, di avere accolto la domanda cautelare, ordinando la sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato sino alla decisione della questione di legittimità costituzionale.

3.1.— La norma censurata, ad avviso del rimettente, violerebbe anzitutto gli artt. 3 e 27 Cost. La regolamentazione dell’ingresso e del soggiorno dello straniero nel territorio nazionale, secondo la giurisprudenza di questa Corte, richiede il bilanciamento di molteplici interessi, riservato al legislatore ordinario, ferma l’esigenza che le scelte da questi realizzate non siano manifestamente irragionevoli. La sentenza n. 78 del 2005 ha, quindi, dichiarato costituzionalmente illegittimi l’art. 33, comma 7, lettera c), della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), e l’art. 1, comma 8, lettera c), del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (Disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari), convertito, con modificazioni, dalla legge 9 ottobre 2002, n. 222, nella parte in cui facevano derivare automaticamente il rigetto dell’istanza di regolarizzazione dalla presentazione di una denuncia per uno dei reati indicati dagli artt. 380 e 381 cod. proc. pen., affermando che la mera denuncia nulla prova riguardo alla colpevolezza o alla pericolosità del denunciato, ma solo obbliga le autorità competenti ad accertare se sussistano le condizioni per l’inizio di un procedimento penale.

La sentenza n. 148 del 2008 ha, invece, dichiarato non fondata la questione avente ad oggetto il combinato disposto degli artt. 4, comma 3, e 5, comma 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), nella parte in cui prevede quale causa ostativa al rinnovo del permesso di soggiorno la condanna definitiva a seguito di patteggiamento, per reati inerenti agli stupefacenti, senza alcuna valutazione in concreto della pericolosità del condannato e senza attribuire rilievo alla sussistenza delle condizioni per la concessione del beneficio della sospensione della pena.

Ad avviso del giudice a quo, dette pronunce non potrebbero essere richiamate in relazione alla norma censurata, poiché questa attribuisce rilevanza ostativa alla regolarizzazione anche ad una sentenza di condanna non definitiva e, quindi, disciplina «una fattispecie, in un certo senso, a metà strada tra le due già vagliate dalla Corte costituzionale». Da dette pronunce sarebbe, tuttavia, desumibile il principio secondo il quale «la compatibilità costituzionale della scelta legislativa sussiste esclusivamente se quest’ultima è predicativa di pericolosità o colpevolezza in relazione a reati considerati gravi, essendo solo in siffatti casi ragionevolmente prefigurabile l’espulsione». Pertanto, in difetto di una sentenza definitiva di condanna, la pericolosità sociale non potrebbe essere presunta, ma dovrebbe costituire frutto di «una valutazione prognostica basata su dati concreti e significativi circa la specifica potenzialità di reiterazione del comportamento delittuoso, oltre che sul fumus commissi delicti».

Ad avviso del TAR, «se la ragione che ha indotto il legislatore a determinarsi per l’ostatività, anche in presenza di un accertamento non definitivo, è la sussistenza della colpevolezza in ordine alla commissione di un reato considerato grave, allora la violazione dell’art. 27 della Cost. (…) è del tutto manifesta», poiché, in virtù di tale parametro, nessuna «sanzione, penale o amministrativa basata sulla colpevolezza» potrebbe essere irrogata in difetto «della definitività dell’accertamento giudiziario». Diversamente, «ove invece, come il Collegio ritiene, il disposto normativo intenda sorreggersi su una valutazione implicita di pericolosità derivante dal fumus di colpevolezza rappresentato dalla sentenza di condanna non definitiva, è l’art. 3 della Costituzione ed il principio di ragionevolezza ad essere violato». Siffatto fumus, rilevante ai fini cautelari, non potrebbe «giustificare sanzioni definitive», lesive dei diritti fondamentali riconosciuti dall’art. 2 Cost., che privano il lavoratore extracomunitario «del lavoro e delle relazioni familiari», in difetto dell’accertamento definitivo della colpevolezza, «senza il preliminare vaglio dell’autorità giudiziaria in ordine alla pericolosità specifica dell’imputato o, comunque, senza una previa valutazione amministrativa circa l’effettiva pericolosità» dello straniero, «avuto riguardo alla natura e gravità dei fatti contestati ed all’andamento della sua vita pregressa e postuma del medesimo».

In definitiva, la norma, «determinando automaticamente l’espulsione a titolo definitivo» dello straniero «condannato con sentenza non ancora passata in giudicato per reati che potrebbero in concreto finanche essere insufficienti a legittimare un arresto in flagranza», avrebbe accolto un concetto di pericolosità che non ragionevolmente prescinde dall’accertamento definitivo della colpevolezza.

3.2.— Secondo il giudice a quo, la norma in esame violerebbe anche l’art. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 8 della CEDU.

La Corte europea dei diritti dell’uomo (infra, anche Corte EDU) ha riconosciuto il potere degli Stati di controllare l’ingresso dello straniero nel proprio territorio e di espellerlo, a tutela dell’ordine pubblico interno, qualora commetta un delitto (Grande Camera, sentenza del 18 ottobre 2006, Üner c. Paesi Bassi), ma ha precisato che tale misura deve essere «giustificata da un bisogno sociale imperativo» e dalla proporzionalità della stessa rispetto allo scopo perseguito» (sentenze del 19 febbraio 1998, Dalia c. Francia; 9 ottobre 2003, Slivenko c. Lettonia; 23 giugno 2008, Maslov c. Austria) e, quindi, soltanto ragioni peculiarmente rilevanti, quali appunto la gravità del reato commesso, potrebbero legittimare il rifiuto del rilascio di un titolo di soggiorno.

Ad avviso del rimettente, il citato art. 1-ter, comma 13, lettera c), attribuisce, invece, efficacia ostativa a tutti i reati previsti dall’art. 381 cod. proc. pen., benché essi, in considerazione dell’eventuale, particolare, tenuità del fatto in concreto commesso, possano «esprimere un così basso grado di allarme sociale da inibire persino l’arresto in flagranza». Inoltre, qualora il reato non sia stato accertato con sentenza definitiva, i dubbi in ordine alla sussistenza della «condizione di necessarietà alla luce del citato criterio di proporzionalità, diventano numerosi e consistenti».

Secondo il TAR, la Corte EDU richiede, poi, che la «valutazione della gravità ai fini della necessarietà deve essere fatta in concreto» (sentenza del 2 agosto 2001, Boultif c. Svizzera) e che la misura dell’espulsione sia proporzionata al suo scopo ed ha anche indicato gli elementi rilevanti a detto fine. Siffatti elementi non sarebbero stati, invece, presi in considerazione dal legislatore italiano, il quale ha previsto «un automatismo espulsivo prescindendo dalla gravità in concreto del reato, dalla personalità del reo e dalla sua condizione socio-economica e familiare», ricollegandolo, peraltro, «ad un accertamento non definitivo, obliterando il principio generale di non colpevolezza comune agli Stati contraenti».

3.3.— La norma in esame violerebbe, infine, l’art. 6 della CEDU, il quale stabilisce garanzie concernenti anche gli stranieri extracomunitari e, quindi, lo Stato incontra limiti nell’esercizio del potere di vietarne l’ingresso o la permanenza sul proprio territorio, in ragione della salvaguardia del diritto degli stessi a partecipare personalmente ai processi nei quali risultano imputati (Corte EDU, Grande Camera, sentenza del 1° marzo 2006, Sejdovic c. Italia; sentenza 8 febbraio 2007, Kollcaku c. Italia).

Ad avviso del rimettente, la disposizione censurata comporterebbe l’espulsione dello straniero, in pendenza del processo di appello promosso dallo stesso, per accertare la sua innocenza e, benché l’art. 17 (recte: art. 15) della legge 6 marzo 1998, n. 40 (Disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), consenta allo straniero sottoposto a procedimento penale di rientrare in Italia per il tempo strettamente necessario per l’esercizio del diritto di difesa, l’espulsione dallo Stato potrebbe, comunque, costituire fattore di notevole ostacolo all’effettiva partecipazione al processo, non riconducibile al comportamento dell’espulso, tenuto conto della presunzione di non colpevolezza.

In definitiva, secondo il TAR, il citato art. 1-ter, comma 13, lettera c), sarebbe costituzionalmente illegittimo «nella parte in cui dispone che non possono essere ammessi alla procedura di emersione tutti coloro che risultino condannati, anche con sentenza non definitiva, per uno dei reati previsti dagli articoli 380 e 381 del codice di procedura penale, senza consentire all’amministrazione alcuna valutazione in ordine alle circostanze soggettive ed oggettive del caso concreto ed alla pericolosità» attuale dello straniero.

4.— In entrambi i giudizi davanti a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e, comunque, infondate.

Secondo l’interveniente, la questione sollevata dal TAR per le Marche sarebbe inammissibile, in quanto questa Corte avrebbe dichiarato inammissibili questioni analoghe (sentenza n. 206 del 2007 – recte: n. 206 del 2006 –; ordinanze n. 126 del 2005, n. 44 del 2006 – recte: n. 44 del 2007 – e n. 218 del 2007), affermando che la disciplina dell’ingresso e del soggiorno degli stranieri richiede la ponderazione di una pluralità di interessi, riservata all’ampia discrezionalità del legislatore ordinario (sentenza n. 62 del 1994). Siffatte pronunce, a suo avviso, comporterebbero l’inammissibilità della questione per difetto di motivazione sulla rilevanza, poiché il rimettente avrebbe indicato in modo generico ed apodittico, senza nessun riferimento alla fattispecie sottoposta al suo esame, gli elementi che la differenzierebbero da quelle già decise da queste Corte. Inoltre, il TAR neppure avrebbe «esplorato la possibilità di pervenire a un’interpretazione delle norme impugnate conforme a Costituzione».

4.1.— Nel merito, ad avviso dell’Avvocatura generale, la questione sarebbe infondata.

La valutazione della pericolosità sociale del lavoratore extracomunitario dovrebbe essere «garantita solo per l’espulsione come misura di sicurezza», costituendo il c.d. automatismo espulsivo «il riflesso del principio di stretta legalità che permea l’intera disciplina dell’immigrazione e che costituisce anche per gli stranieri presidio ineliminabile dei loro diritti, consentendo di scongiurare possibili arbitri da parte dell’autorità amministrativa» (sentenza n. 129 del 1995, ordinanza n. 146 del 2002). La scelta realizzata con la norma censurata non sarebbe, quindi, manifestamente irragionevole e neppure determinerebbe una disparità di trattamento, mentre la sentenza n. 78 del 2005 avrebbe censurato la disciplina che prevedeva il rigetto dell’istanza di regolarizzazione del lavoratore extracomunitario nel caso di denuncia del lavoratore extracomunitario per uno dei reati di cui agli articoli 380 e 381 cod. proc. pen., esclusivamente in quanto la denuncia «è atto che nulla prova riguardo alla colpevolezza o alla pericolosità» del denunciato. La disposizione in esame stabilisce, invece, che l’emersione dal lavoro irregolare è impedita non dalla mera denuncia, bensì da una sentenza penale che «costituisce adeguata e ragionevole “prova riguardo alla colpevolezza e pericolosità del soggetto indicato come autore degli atti che il denunciante riferisce”», con conseguente infondatezza delle censure proposte dal TAR per le Marche.

4.2.— In relazione alla questione sollevata dal TAR per la Calabria, l’interveniente deduce che la norma censurata prevede quale ragione ostativa della regolarizzazione la pronuncia di una sentenza di condanna, non la mera denuncia, in coerenza con la giurisprudenza costituzionale, secondo la quale la condanna per un delitto punito con pena detentiva può assumere rilievo ostativo ai fini dell’accettazione dello straniero nel territorio dello Stato. Inoltre, la sentenza n. 78 del 2005 di questa Corte permetterebbe di ritenere che, se la mera denuncia è inidonea ad impedire la regolarizzazione, a diversa conclusione potrebbe pervenirsi in presenza di una sentenza di condanna di primo grado, che implica una valutazione di merito da parte dell’autorità giudiziaria.

Infine, il citato art. 1-ter, comma 13, lettera c), secondo l’Avvocatura generale, non avrebbe neppure carattere innovativo, poiché l’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998 stabilisce che tutte le sentenze di condanna, anche non definitive, impediscono il rilascio del permesso di soggiorno e, quindi, non introdurrebbe un elemento discriminatorio ed irragionevole nella disciplina dell’immigrazione.

Considerato in diritto



1.— Il Tribunale amministrativo regionale per le Marche ed il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria dubitano, rispettivamente, in riferimento all’articolo 3 della Costituzione ed agli articoli 3, 27 e 117, primo comma, della Costituzione ed in relazione agli articoli 6 ed 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (infra: CEDU), ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, della legittimità costituzionale dell’articolo 1-ter, comma 13 (recte: articolo 1-ter, comma 13, lettera c), del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), introdotto dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102.

2.— I giudizi hanno ad oggetto la stessa norma, censurata in riferimento a parametri costituzionali, per profili e con argomentazioni in parte coincidenti, e, quindi, vanno riuniti, per essere decisi con un’unica sentenza.

3.— L’art. 1-ter del d.l. n. 78 del 2009, introdotto dalla legge di conversione n. 102 del 2009, disciplina, per quanto qui interessa, la regolarizzazione della posizione lavorativa dei lavoratori extracomunitari (definita «emersione») i quali, alla data del 30 giugno 2009, svolgevano attività di assistenza in favore del datore di lavoro o di componenti della famiglia del predetto, ancorché non conviventi, affetti da patologie o handicap che ne limitano l’autosufficienza, ovvero espletavano attività di lavoro domestico di sostegno al bisogno familiare.

Il comma 13, lettera c), di detta disposizione stabilisce che non possono ottenere detta regolarizzazione i lavoratori extracomunitari «che risultino condannati, anche con sentenza non definitiva, (…) per uno dei reati previsti dagli articoli 380 e 381» del codice di procedura penale. Secondo il TAR per le Marche, tale norma violerebbe l’art. 3 Cost. anzitutto in quanto assoggetta ad una stessa disciplina coloro i quali si sono resi colpevoli di azioni di rilevanza penale «profondamente diverse per gravità e intensità del dolo», non permettendo «all’Amministrazione che istruisce il procedimento [di] valutare la gravità del reato, l’allarme sociale che lo stesso ha procurato, la condotta successiva tenuta dal soggetto», e, quindi, «la attuale pericolosità di colui per il quale è chiesta la regolarizzazione». Inoltre, essa recherebbe vulnus a detto parametro costituzionale, poiché, in violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, non consente di ammettere alla procedura di emersione sia i lavoratori extracomunitari colpevoli di reati di rilevante gravità, che generano allarme sociale, sia quelli di essi «che – al pari del ricorrente – siano incorsi in una sola azione disdicevole, di scarsissimo rilievo penale, dovuta ad un oggettivo stato di bisogno e di disperazione, e che abbiano successivamente seguito un percorso di riabilitazione, e, avendo compreso il disvalore del proprio operato, abbiano in prosieguo tenuto una condotta di vita esente da mende».

Detta disposizione, ad avviso del TAR per la Calabria, si porrebbe in contrasto con l’art. 3 Cost., nella parte in cui dispone il diniego automatico della regolarizzazione anche nel caso di condanna irrogata con sentenza non definitiva, in virtù di «una valutazione implicita di pericolosità derivante dal mero fumus di colpevolezza», in riferimento ai reati previsti dall’art. 381 cod. proc. pen., i quali, tuttavia, «potrebbero esprimere un così basso grado di allarme sociale da inibire persino l’arresto in flagranza». Tale fumus, secondo il rimettente, non giustificherebbe un automatismo che, in violazione del principio di ragionevolezza e degli altri parametri costituzionali sopra indicati, incide sui diritti fondamentali del lavoratore extracomunitario e lo priva «del lavoro e delle relazioni familiari», in difetto dell’accertamento definitivo della penale responsabilità del predetto e di una previa valutazione in ordine all’effettiva pericolosità del medesimo, avuto riguardo «alla natura e gravità dei fatti contestati ed all’andamento della sua vita pregressa e postuma».

4.— Preliminarmente, va osservato che il TAR per la Calabria ha accolto la domanda cautelare, disponendo la sospensione del provvedimento impugnato sino all’esito della decisione della questione di legittimità costituzionale e, quindi, non ha esaurito la propria potestas iudicandi, con la conseguenza che, sotto questo profilo, la questione è ammissibile (tra le più recenti, ordinanza n. 307 del 2011).

5.— L’eccezione di inammissibilità per difetto di motivazione in ordine alla rilevanza della questione sollevata dal TAR per le Marche, proposta dall’Avvocatura generale sul rilievo che il rimettente non avrebbe indicato gli elementi che differenzierebbero la fattispecie in esame da quelle oggetto di questioni analoghe, non accolte da questa Corte, non è fondata. Indipendentemente da ogni considerazione concernente la pertinenza dei precedenti richiamati dall’interveniente, la mancata, specifica valutazione di questi ultimi e di argomenti eventualmente già svolti da questa Corte non può, infatti, influire sulla rilevanza della sollevata questione, che è stata plausibilmente motivata dal giudice a quo.

Del pari non fondata è l’ulteriore eccezione di inammissibilità formulata, sostenendo che detto rimettente non avrebbe verificato la possibilità di un’interpretazione della norma censurata conforme a Costituzione, poiché il TAR ha implicitamente, ma chiaramente indicato gli argomenti che, tenuto conto della chiara formulazione lessicale del citato art. 1-ter, comma 13, lettera c), impediscono una tale esegesi.

6.— In linea ancora preliminare, occorre precisare che le questioni di legittimità costituzionale sono rilevanti limitatamente alla parte della norma in esame che non consente di ammettere alla procedura di emersione il lavoratore extracomunitario condannato – con sentenza definitiva, secondo il TAR per le Marche, ovvero anche con sentenza non definitiva, ad avviso del TAR per la Calabria – per uno dei reati previsti dall’art. 381 cod. proc. pen.

Infatti, i ricorrenti nei giudizi principali non hanno ottenuto la regolarizzazione della propria posizione lavorativa, in quanto hanno riportato condanna, ciascuno, per uno dei reati contemplati da quest’ultima norma. Inoltre, entrambi i rimettenti denunciano la violazione dell’art. 3 Cost., sostenendo, sia pure con argomentazioni solo in parte coincidenti, che l’automatismo del diniego della regolarizzazione sarebbe manifestamente irragionevole, anche perché correlato alla condanna per uno di detti reati, benché non siano di rilevante gravità e tali da suscitare particolare allarme sociale, tenuto conto che per essi è previsto come facoltativo l’arresto in flagranza.

7.— Nel merito, la questione è fondata con riferimento all’art. 3 Cost., nei termini di seguito precisati.

7.1.— La regolamentazione dell’ingresso e del soggiorno dello straniero nel territorio nazionale, secondo la giurisprudenza costituzionale, è collegata al bilanciamento di molteplici interessi pubblici, che spetta in via primaria al legislatore ordinario, il quale possiede in materia un’ampia discrezionalità (sentenze n. 206 del 2006 e n. 62 del 1994). In essa rientrano la fissazione dei requisiti necessari per le autorizzazioni che consentono ai cittadini extracomunitari di trattenersi e lavorare nel territorio della Repubblica (sent. n. 78 del 2005) ed il c.d. automatismo che caratterizza taluni profili della disciplina del rilascio o del rinnovo del permesso di soggiorno (sentenza n. 148 del 2008), oppure dell’espulsione (ordinanze n. 463 del 2005, n. 146 del 2002) e che, per alcuni aspetti, connotava anche la legalizzazione del lavoro irregolare dei predetti, stabilita dalla disciplina anteriore a quella fissata dalla norma censurata (sentenza n. 206 del 2006; ordinanze n. 218 del 2007, n. 44 del 2007), ferma l’esigenza di uno specifico giudizio di pericolosità sociale, nel caso in cui l’espulsione dal territorio nazionale sia disposta come misura di sicurezza (sentenze n. 148 del 2008, n. 58 del 1995). In particolare, siffatto automatismo costituisce «un riflesso del principio di stretta legalità che permea l’intera disciplina dell’immigrazione» ed è «anche per gli stranieri, presidio ineliminabile dei loro diritti, consentendo di scongiurare possibili arbitri da parte dell’autorità amministrativa» (tra le molte, sentenza n. 148 del 2008; ordinanza n. 146 del 2002).

L’esercizio di tale discrezionalità, come pure è stato più volte ribadito, incontra, tuttavia, i limiti segnati dai precetti costituzionali e, per essere in armonia con l’art. 3 Cost., occorre che sia conforme a criteri di intrinseca ragionevolezza (sentenze n. 206 del 2006 e n. 62 del 1994). Questa Corte ha, quindi, escluso che violi tale parametro costituzionale la previsione del diniego della regolarizzazione del lavoratore extracomunitario conseguente alla pronuncia di un provvedimento di espulsione da eseguire mediante accompagnamento alla frontiera, ma ha espressamente valorizzato a detto fine la peculiare rilevanza di tale provvedimento, in quanto «non era correlato a lievi irregolarità amministrative ma alla situazione di coloro che avessero già dimostrato la pervicace volontà di rimanere in Italia in una posizione di irregolarità tale da sottrarli ad ogni normale controllo o di coloro che tale volontà lasciassero presumere all’esito di una valutazione dei singoli casi condotta sulla base di specifici elementi» (sentenza n. 206 del 2006; ordinanze n. 44 del 2007, n. 218 del 2007). Analogamente, ha giudicato non in contrasto con l’art. 3 Cost., l’automatismo del rifiuto del rilascio o rinnovo del permesso di soggiorno, qualora lo straniero extracomunitario abbia riportato una condanna per un reato inerente agli stupefacenti, ma avendo cura di sottolineare la non manifesta irragionevolezza di tale previsione anche perché detta ipotesi delittuosa, tra l’altro, spesso implica «contatti, a diversi livelli, con appartenenti ad organizzazioni criminali» (sentenza n. 148 del 2008).

L’inesistenza di un’incompatibilità, in linea di principio, del citato automatismo con l’art. 3 Cost. non implica, quindi, che le fattispecie nelle quali esso è previsto siano sottratte al controllo di non manifesta arbitrarietà. Il legislatore può, pertanto, subordinare la regolarizzazione del rapporto di lavoro al fatto che la permanenza nel territorio dello Stato non sia di pregiudizio ad alcuno degli interessi coinvolti dalla disciplina dell’immigrazione, ma la relativa scelta deve costituire il risultato di un ragionevole e proporzionato bilanciamento degli stessi, soprattutto quando sia suscettibile di incidere sul godimento dei diritti fondamentali dei quali è titolare anche lo straniero extracomunitario (sentenze n. 245 del 2011, n. 299 e n. 249 del 2010), perché la condizione giuridica dello straniero non deve essere «considerata – per quanto riguarda la tutela di tali diritti – come causa ammissibile di trattamenti diversificati o peggiorativi» (sentenza n. 245 del 2011). Inoltre, questa Corte ha anche affermato il principio – qui richiamabile, benché sia stato enunciato in riferimento ad una differente materia – in virtù del quale «le presunzioni assolute, specie quando limitano un diritto fondamentale della persona, violano il principio di eguaglianza, se sono arbitrarie e irrazionali, cioè se non rispondono a dati di esperienza generalizzati, riassunti nella formula dell’id quod plerumque accidit», sussistendo l’irragionevolezza della presunzione assoluta «tutte le volte in cui sia “agevole” formulare ipotesi di accadimenti reali contrari alla generalizzazione posta a base della presunzione stessa» (sentenze n. 231 e n. 164 del 2011; n. 265 e n. 139 del 2010).

7.2.— Nel quadro di tali principi, a conforto della manifesta irragionevolezza della norma censurata assume anzitutto rilievo la considerazione che il diniego della regolarizzazione consegue automaticamente alla pronuncia di una sentenza di condanna anche per uno dei reati di cui all’art. 381 cod. proc. pen., nonostante che gli stessi non siano necessariamente sintomatici della pericolosità di colui che li ha commessi. In tal senso è, infatti, significativo che, essendo possibile procedere per detti reati «all’arresto in flagranza soltanto se la misura è giustificata dalla gravità del fatto ovvero dalla pericolosità del soggetto desunta dalla sua personalità o dalle circostanze del fatto» (art. 381, comma 4, cod. proc. pen.), è già l’applicabilità di detta misura ad essere subordinata ad una specifica valutazione di elementi ulteriori rispetto a quelli consistenti nella mera prova della commissione del fatto.

La manifesta irragionevolezza della disciplina stabilita dalla norma censurata, nella parte qui rilevante, è, inoltre, confermata dalla circostanza che l’automatismo concerne una fattispecie connotata da profili peculiari tra quelle aventi ad oggetto l’accertamento della sussistenza dei requisiti per la permanenza nel territorio dello Stato. La regolarizzazione in esame riguarda i soli stranieri extracomunitari i quali da un tempo ritenuto dal legislatore apprezzabile svolgevano, sia pure in una situazione di irregolarità, attività di assistenza in favore del datore di lavoro o di componenti della famiglia del predetto, ancorché non conviventi, affetti da patologie o disabilità che ne limitano l’autosufficienza, ovvero attività di lavoro domestico di sostegno al bisogno familiare. Sono, queste, infatti, attività che, per il loro contenuto e per la circostanza di essere svolte all’interno di una famiglia, da un canto, agevolano l’accertamento dell’effettiva pericolosità dello straniero. Dall’altro, evidenziano che l’automatismo, nel caso di assistenza in favore di quanti sono affetti da patologie o disabilità che ne limitano l’autosufficienza, rischia di pregiudicare irragionevolmente gli interessi di questi ultimi. È, invero, notorio che, soprattutto quando tale attività sia stata svolta per un tempo apprezzabile, può instaurarsi un legame peculiare e forte con chi ha bisogno di assistenza costante e che, quindi, può essere leso da un diniego disposto in difetto di ogni valutazione in ordine alla effettiva imprescindibilità e proporzionalità dello stesso rispetto all’esigenza di garantire l’ordine pubblico e la sicurezza dello Stato, nonostante che sia agevole ipotizzare, ed accertare, l’esistenza di situazioni contrarie alla generalizzazione posta a base della presunzione assoluta che fonda l’automatismo.

La specificità della fattispecie rende, quindi, manifesta l’irragionevolezza del diniego di regolarizzazione automaticamente correlato alla pronuncia di una sentenza di condanna per uno dei reati di cui all’art. 381 cod. proc. pen., senza che sia permesso alla pubblica amministrazione di apprezzare al giusto gli interessi coinvolti e di accertare se il lavoratore extracomunitario sia o meno pericoloso per l’ordine pubblico o la sicurezza dello Stato. L’arbitrarietà di tale disciplina risulta, infine, ancora più palese in relazione al caso, oggetto dell’ordinanza del TAR per la Calabria, di pronuncia di una sentenza non definitiva di condanna per uno dei reati contemplati da detta norma. Dalla sentenza non definitiva sono, infatti, desumibili elementi in grado di orientare la formulazione del giudizio di pericolosità; urta, invece, in modo manifesto con il principio di ragionevolezza che siano collegate alla stessa, in difetto del giudicato ed in modo automatico, conseguenze molto gravi, spesso irreversibili, per il lavoratore extracomunitario, nonostante che, per le considerazioni sopra svolte, la stessa commissione del reato potrebbe non essere sicuramente sintomatica della pericolosità sociale del medesimo.

Deve essere pertanto dichiarata, in riferimento all’art. 3 Cost., l’illegittimità costituzionale del citato art. 1-ter, comma 13, lettera c), nella parte in cui fa derivare automaticamente il rigetto dell’istanza di regolarizzazione del lavoratore extracomunitario dalla pronuncia nei suoi confronti di una sentenza di condanna per uno dei reati per i quali l’art. 381 cod. proc. pen. permette l’arresto facoltativo in flagranza, senza prevedere che la pubblica amministrazione provveda ad accertare che il medesimo rappresenti una minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza dello Stato.

Restano assorbiti tutti gli altri profili di censura.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1-ter, comma 13, lettera c), del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), introdotto dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102, nella parte in cui fa derivare automaticamente il rigetto della istanza di regolarizzazione del lavoratore extracomunitario dalla pronuncia nei suoi confronti di una sentenza di condanna per uno dei reati previsti dall’art. 381 del codice di procedura penale, senza prevedere che la pubblica amministrazione provveda ad accertare che il medesimo rappresenti una minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza dello Stato.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 luglio 2012.

F.to:

Alfonso QUARANTA, Presidente

Giuseppe TESAURO, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 luglio 2012.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Gabriella MELATTI

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 2/7/2012 n.172 proviene da Giustamm.

Pres. E Est. V. Salamone
S.E.M. snc (Avv.ti R. Bonatti, L. Fumarola) c Comune Sauze Cesana (n.c.) e altri (nn.cc.)

Rifiuti – Art. 192, d.lgs. 152/2006 – Illegittimità dell’ordinanza sindacale contingibile ed urgente

E viziato di eccesso di potere per sviamento e per perplessità dell’agire amministrativo ed è pertanto illegittimo, il provvedimento amministrativo con il quale il Sindaco con ordinanza contingibile ed urgente ex artt. 50- 54 d. lgs. n. 267/00, miri ad ottenere gli effetti di cui all’art. 192 del D. lgs. 152/2006, a mente del quale “chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 (abbandono e deposito incontrollato di rifiuti) è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1334 del 2007, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Servizi Ecologici Minessi S.n.c., rappresentata e difesa dagli avv. Rinaldo Bonatti, Lorella Fumarola, con domicilio eletto presso Filippo Andrea Giordanengo in Torino, corso Galileo Ferraris, 43;

Comune di Sauze di Cesana;

A.R.P.A.-Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale del Piemonte;

Petrol Clima S.r.l.;

Condominio “Nucleo Residenziale Grangesises”;

Raffaele Nocerino;Servizi Ecologici Valsusa S.n.c.;

– dell’ordinanza n. 22 del 12 luglio 2007 con la quale il Sindaco del Comune di Sauze di Cesana ha ordinato alla ditta ricorrente di provvedere: 1) con effetto immediato e comunque non oltre trenta giorni dalla notifica della medesima ordinanza, alla rimozione e allo smaltimento dei depositi di rifiuti melmosi riconducibili a combustibile BTZ (combustibile liquido a basso tenore di zolfo) su tutta la zona interessata dal Rio Comba Cassen; 2) con effetto immediato e comunque non oltre venti giorni dalla notifica della medesima ordinanza, alla rimozione e allo smaltimento dei depositi di rifiuti melmosi riconducibili a combustibile BTZ (combustibile liquido a basso tenore di zolfo) in tutti i pozzetti e lungo tutte le condotte di scarico delle acque bianche (dal passo carraio degli edifici R5 e R6 sino al manufatto in cemento che precede l’immissione delle acque nel rio Comba Casse; 3) con effetto immediato a monitorare le tre vasche realizzate a circa 150 metri dalla sponda destra orografica del Torrente Ripa ed alla rimozione degli eventuali depositi galleggianti di rifiuti melmosi riconducibili a combustibile BTZ ecoden;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale e, ove occorrer possa: i) del verbale di sopralluogo effettuato in modo congiunto dalla Polizia Municipale del Comune di Sauze di Cesana e il personale ARPA – Sede operativa di Grugliasco in da
nonchè per la condanna del Comune di Sauze di Cesana al risarcimento dei danni da quantificarsi e provarsi in corso di causa.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2012 il dott. Vincenzo Salamone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso indicato in epigrafe, la ditta Servizi Ecologici Minessi ha impugnato:

a) l’ordinanza n 22 del 12 luglio 2007 con la quale il Sindaco del Comune di Sauze di Cesana ha ordinato alla ditta medesima diprovvedere: 1) con effetto immediato e comunque non oltre trenta giorni dalla notifica della medesima ordinanza, alla rimozione e allo smaltimento dei depositi di rifiuti melmosi riconducibili a combustile BTZ (combustibile liquido a basso tenore di zolfo) su tutta la zona interessata del Rio Comba Cassen; 2) con effetto immediato e comunque non oltre venti giorni dalla notifica della medesima ordinanza, alla rimozione e allo smaltimento dei depositi di rifiuti melmosi riconducibili a combustile BTZ (combustibile liquido a basso tenore di zolfo) in tutti i pozzetti e lungo tutte le condotte di scarico delle acque bianche (dal passo carraio degli edifici R5 e R6 sino al manufatto in cemento che precede l’immissione delle acque nel rio Comba Casse; 3) con effetto immediato a monitorare le tre vasche realizzate a circa 150 metri dalla sponda destra orografica del Torrente Ripa ed alla rimozione degli eventuali depositi galleggianti di rifiuti melmosi riconducili a combustile BTZ ecoden; b) ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale e segnatamente, pur se non conosciuti: i) il verbale di sopralluogo effettuato in modo congiunto dalla Polizia Municipale del Comune di Sauze di Cesana e il personale ARPA — Sede operativa di Grugliasco in data 26 gennaio 2007, prot. n. VS7/07/G.R.; ii) le ordinanze sindacali del 1 febbraio 2007, n. 1, 15 marzo 2007, n. 10, 4 aprile 2007, n. 15, 11 aprile 2007, n. 16, richiamate nell’ordinanza del 12 luglio 2007 di cui sopra, mai notificate alla ditta ricorrente.

Unitamente al ricorso la ricorrente ha altresì proposto istanza cautelare di sospensione dei provvedimenti impugnati, prospettando per un verso, il consistente pregiudizio economico derivante dalle spese occorrenti per l’esecuzione degli interventi ordinati con l’ordinanza gravata, e per un altro le sanzioni amministrative e penali a cui la stessa ricorrente si esporrebbe — ai sensi degli articoli 255 e 256 d. lgs. n. 152/2006 – nell’ipotesi in cui la stessa non ottemperasse all’ordine impartito con gli atti impugnati.

Con ordinanza interlocutoria, resa nella Camera di Consiglio del 28 novembre 2007, questo Tribunale ha “ritenuto che, ai fini della decisione dell’istanza cautelare, sia necessario procedere all’integrazione degli elementi di giudizio, con particolare riferimento all’acquisizione dei documenti citati nell’ordinanza impugnata”. Pertanto ha ordinato al Comune il deposito dei menzionati documenti, ovvero del verbale di sopralluogo effettuato in modo congiunto dalla Polizia Municipale del Comune di Sauze di Cesana e il personale ARPA — Sede operativa di Grugliasco in data 26 gennaio 2007, prot. n. VS7/07/G.R. e delle ordinanze sindacali del 1 febbraio 2007, n. 1, 15 marzo 2007, n. 10, 4 aprile 2007, n. 15, 11 aprile 2007, n. 16, rinviando per l’ulteriore corso alla Camera di Consiglio del 10 gennaio p.v..

L’Amministrazione ha ottemperato all’ordinanza, provvedendo al deposito dei provvedimenti sopra menzionati in data 17 dicembre 2007.

Atti che la ricorrente ha già impugnato con il ricorso principale, pur senza averne preso visione, deducendo una pluralità di censure desumibili dagli atti e documenti allora conoscibili ed con motivi aggiunti si è chiesto l’annullamento, previa sospensione delle ordinanze sindacali del 1 febbraio 2007, n. 1, 15 marzo 2007, n. 10, 4 aprile 2007, n. 15, 11 aprile 2007, n. 16, richiamate nell’ordinanza del 12 luglio 2007 impugnata con il ricorso introduttivo, nonché del verbale di sopralluogo effettuato in modo congiunto dalla Polizia Municipale del Comune di Sauze di Cesana e il personale ARPA — Sede operativa di Grugliasco in data 26 gennaio 2007, prot. n. VS7/07/G.R., provvedimenti tutti depositati dal Comune di Sauze di Cesana in ottemperanza all’ordinanza istruttoria adottata da questo Tribunale nella Camera di Consiglio del 28 novembre 2007.

Si deducono le seguenti censure:

1. Eccesso di potere sotto il profilo dell’errore sui presupposti, contraddittorietà, perplessità e sviamento – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 50 d. lgs. 267/2000 — Eccesso di potere per difetto di motivazione.

2. – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 50 d. lgs. 267/2000 — Eccesso di potere per difetto dei presupposti cui il legislatore subordina l’adozione di un’ordinanza extra ordinem — Eccesso di potere per difetto di motivazione.

3. Incompetenza – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 107 d. lgs. n. 267/2000 – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 192 d. lgs. n. 163/2006 sotto il profilo dell’insussistenza dei presupposti di fatto in presenza dei quali può essere adottato un provvedimento di ripristino – Eccesso di potere per difetto dei presupposti e di adeguata istruttoria — Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità delle ragioni addotte.

Le Amministrazioni convenute non si sono costituite in giudizio ed alla pubblica udienza del 25 gennaio 2012 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato.

Merita accoglimento la prima censura che ha carattere assorbente di eccesso di potere sotto il profilo dell’errore sui presupposti, contraddittorietà, perplessità e sviamento e violazione e/o falsa applicazione dell’art. 50 d. lgs. 267/2000, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione.

Il Sindaco del Comune di Sauze di Cesana ha notificato alla ditta Minessi 1′ «ordinanza con tingibile ed urgente » n. 22 del 12 luglio 2007, richiamando, quale fondamento normativo del potere esercitato:

– sia le disposizioni di cui al terzo comma del art. 192 del D. lgs. n. 152/2006 (Codice ambientale), a mente del quale “chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 (abbandono e deposito incontrollato di rifiuti) è tenuto a procedere alla rimozione, al
– sia le previsioni dell’art. 50 d. lgs. 267/2000, il quale prevede che il Sindaco adotti provvedimenti contingibili ed urgenti in materia, tra l’altro, di sanità ed igiene.

Da ciò consegue la fondatezza della censura con la quale si lamenta che non si sarebbe un profilo di eccesso di potere per perplessità del potere amministrativo esercitato, essendo censurabile la scelta di far concorrere due poteri sanzionatori/ripristinatori ontologicamente diversi.

In relazione alla presenza di rifiuti sul suolo ed ai conseguenti poteri di intervento delle Amministrazioni competenti- possono prospettarsi due diverse situazioni.

La prima ipotesi è quella in cui viene accertata la responsabilità di quanti abbiano abbandonato i suddetti rifiuti. In tale eventualità le PP.AA. competenti hanno il potere di ordinare ai responsabili – a titolo di sanzione – le attività ripristinatorie volte ad eliminare gli inconvenienti, secondo i procedimenti previsti dalle normative di settore (ora d. lgs. n. 152/2006, Codice Ambiente).

La seconda ipotesi è, invece, quella in cui non risulti accertata alcuna specifica responsabilità. In questo caso spetta di regola all’Amministrazione il compito di avviare le idonee procedure di ripristino della situazione ambientale, a meno che non emerga, con sufficiente chiarezza, l’indifferibilità di un’apposita attività, volta ad eliminare il pericolo per la tutela della salute pubblica, che renda necessaria l’adozione di un’ordinanza extra ordinem prevista dagli articoli 50 e art. 54 d.lgs. n. 267/2000.

Tale ordinanza non ha tuttavia natura sanzionatoria, non essendo diretta a punire i soggetti cui è addebitabile la responsabilità della situazione inquinante, ma solo una finalità ripristinatoria, poiché diretta ad ottenere l’eliminazione della situazione di degrado ambientale ed a rimuovere la riscontrata situazione di pericolo; infatti il Sindaco del Comune intimato ha ritenuto di porre a fondamento normativo del proprio provvedimento sia l’art. 192, comma 3, del d. l.vo n. 152/2006 che 1′ art. 50 d. lgs. 267/2000.

Ne discende l’illegittimità del provvedimento impugnato (e degli atti ivi richiamati, gravati con motivi aggiunti) per perplessità dell’agire amministrativo, oltre che per eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento dell’azione amministrativa, giacché l’alternativa normativa è imprescindibile: o sussistono i presupposti per l’adozione di un’ordinanza contingibile e urgente ex artt. 50- 54 d. lgs. n. 267/00, dei quali l’Amministrazione deve fornire congrua motivazione tecnico-scientifica; oppure sussistono i presupposti di cui all’art. 192 Codice ambientale ed, in particolare, l’elemento soggettivo del dolo e della colpa.

Merita accoglimento anche il secondo motivo di censura con il quale si lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 50 d. lgs. 267/2000 ed eccesso di potere per difetto dei presupposti cui il legislatore subordina l’adozione di un’ordinanza extra ordinem, nonché per difetto di motivazione.

Nella fattispecie non ricorrono né i presupposti cui il legislatore subordina l’emanazione di un provvedimento extra ordinem di cui all’art. 50 D. Lgs. n. 267/00, né quelli richiesti per l’adozione dell’ordinanza di rimozione di cui all’art. 192 Codice dell’Ambiente.

Quanto all’ordinanza contingibile ed urgente, non viene evidenziata dell’atto impugnato una situazione di grave pericolo per l’incolumità dei cittadini che non sia fronteggiabile con gli strumenti giuridici ordinari previsti dall’ordinamento.

Nell’ ordinanza impugnata con il ricorso introduttivo il Sindaco si limita ad affermare apoditticamente che vi sarebbe “l’urgente necessità di assumere provvedimenti atti a porre termine allo stato di pericolo per la pubblica incolumità ed a garantire e tutelare il prevalente interesse alla sicurezza pubblica della collettività”, ma nulla dice circa le ipotetiche ragioni che non avrebbero consentito, nella specie, di fronteggiare l’evento con l’esercizio dei poteri ordinari di intervento previsti e disciplinati dal nuovo Codice ambientale (nello specifico, trattandosi di abbandono di rifiuti, con l’emanazione della sola ordinanza di rimozione di cui all’art. 192 del medesimo Codice).

Osserva a tal proposito il collegio che l’esercizio del potere di ordinanza contingibile ed urgente attribuito al sindaco dall’art. 38, L. 8 giugno 1990 n. 142 (ora: d. lgs. 267/2000, artt. 50 e 54) presuppone la necessità di provvedere con immediatezza in ordine a situazioni di natura eccezionale e imprevedibile, cui non si potrebbe far fronte con ricorso agili strumenti ordinari a. prestati

dall’ordinamento.

La ricorrente ditta Minessi ha documentato la circostanza che non ha alcuna relazione giuridicamente qualificata con il bene interessato dallo stato di contaminazione, non essendo né proprietario, né possessore, né detentore degli immobili presso i quali si è verificato lo sversamento di combustibile, essendo la ricorrente intervenuta solo dietro specifichi incarichi contrattuali della Petrol Clima.

L’ordinanza contingibile ed urgente adottata al fine dello smaltimento di rifiuti illegittimamente depositati sul suolo o nel suolo ha, in via principale, una funzione ripristinatoria dello status quo ante, in quanto volta alla eliminazione di una situazione non confacente allo stato dei luoghi, anche attraverso la rimozione di una situazione di pericolo per la salubrità dell’ambiente e dunque per la salute pubblica.

Da quanto sopra deriva che il soggetto obbligato degli oneri di rimozione e smaltimento deve essere necessariamente individuato nel soggetto che, avendo la disponibilità giuridica e concreta del bene oggetto di ordinanza, deve e può eseguire gli interventi necessari alla rimozione della situazione individuata come contra legem.

In sostanza, naturale destinatario della misura ripristinatoria in esame, è solo colui che si trova nella relazione giuridica e di fatto con la cosa, anche se non materialmente produttore dell’inquinamento.

Nel caso in esame non ricorrono, infatti, i presupposti che attribuiscono all’amministrazione l’esercizio del potere ripristinatorio di cui al citato art. 192 Cod. ambiente, in quanto la ditta Minessi non può in alcun modo essere annoverata tra i soggetti destinatari del provvedimento di ripristino qui contestato o, comunque, tra quei soggetti onerati ex lege dell’obbligo di rimuovere i rifiuti.

Ed invero la ricorrente ha dimostrato che non solo non ha la disponibilità giuridica e concreta del bene oggetto di ordinanza (non essendo proprietario, né titolare di alcun diritto reale o persona di godimento sull’area interessata dall’abbandono di rifiuti), ma è altresì estranea ai fatti ed alle cause che hanno comportato lo sversamento del BTZ, essendo intervenuta presso il Condominio interessato dalla perdita di combustibile solo successivamente al verificarsi della perdita medesima, ed unicamente a fronte di precisi incarichi conferitigli della ditta Petrol Clima.

L’ordinanza impugnata con il ricorso introduttivo e i provvedimenti ivi richiamati impugnati con motivi aggiunti sono quindi illegittimi laddove considerano la Minessi corresponsabile (unitamente alla ditta Petrol Clima, all’Amministratore dello stabile e al terzo responsabile della centrale termica) della contaminazione dei suoli e delle acque del Rio Comba Cassen, non essendo dimostrata la riconducibilità sia dello sversamento di BTZ, sia del conseguente imbrattamento del Rio agli interventi dalla stessa eseguiti.

Su questo specifico aspetto, l’ordinanza impugnata, come gli ulteriori provvedimenti ivi richiamati, depositati dall’Amministrazione in ottemperanza all’ordinanza istruttoria di questo Tribunale, nulla dicono (è carente, infatti, l’accertamento ed il riferimento a qualsivoglia comportamento doloso o colposo della ricorrente), né risultano richiamate relazioni tecniche o altri documenti che provino l’esistenza di un nesso di causalità tra la condotta della Minessi e lo stato di contaminazione riscontrato.

L’Amministrazione procedente avrebbe dovuto effettuare sul punto una doverosa verifica, poiché il provvedimento ripristinatorio impugnato rientra pur sempre tra quelle sanzioni amministrative punitive strettamente correlate all’accertamento di responsabilità per fatti di inquinamento ambientale.

Di conseguenza trova applicazione la regola generale – valida per tutti gli accertamenti in materia di sanzioni – secondo la quale nessun illecito (sia penale ma anche amministrativo) può configurarsi se non sussistono l’elemento oggettivo, e cioè l’azione materiale e dinamica del fatto, e una responsabilità soggettiva valutabile a titolo di dolo o di colpa.

Ad avviso del Collegio, infatti, l’art. 192 d. lgs. n. 152/2006 presuppone l’imputabilità – a solo titolo di dolo o di colpa – della responsabilità conseguente all’azione del deposito incontrollato di rifiuti.

Detta disposizione infatti va interpretata in combinato disposto con gli artt. 255 e 256 del medesimo decreto, che correla le conseguenze sanzionatorie dell’abbandono e del deposito incontrollato dei rifiuti al mancato rispetto dei principi sopra indicati.

La carenza di istruttoria comporta, pertanto, l’illegittimità dell’ordinanza impugnata (e degli ulteriori provvedimenti depositati dall’Amministrazione) sotto il duplice profilo dell’omissione doverosa di un approfondimento oggettivo e soggettivo sull’illecito contestato alla ricorrente, e della motivazione, avendo l’ente locale del pari omesso di indicare le ragioni per le quali (anche) la ricorrente deve ritenersi destinataria dell’ordine di ripristino dello stato dei luoghi.

Il ricorso ed i motivi aggiunti vanno, pertanto, accolti e gli atti inviati vanno, conseguentemente, annullati.

Sussistono comunque i giusti motivi per compensare interamente tra le parti spese ed onorari del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso ed i motivi, come in epigrafe proposti, li accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati.

Compensa interamente tra le parti spese ed onorari del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione II – Sentenza – 9/2/2012 n.172 proviene da Giustamm.

Vanno sospesi, unicamente ai fini della sollecita fissazione nel merito, gli atti espropriativi relativi alla realizzazione di una la nuova stazione ed al raddoppio di una tratta ferroviaria: in primo grado la sospensiva era stata negata perche’ vi era stata una dichiarazione di pubblica utilità implicita nell’approvazione del progetto definitivo dell’opera di cui si controverte, ai sensi dell’art. 10 del T.U. n° 327/2001, nonché in forza del principio del raggiungimento dello scopo e della partecipazione procedimentale in concreto svolta dal ricorrente. (G.S.)

N. 00172/2012 REG.PROV.CAU.

N. 09842/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 9842 del 2011, proposto da Giuseppe Scaldaferri, rappresentato e difeso dall’avv. Pietro Marsili, con domicilio eletto presso Pietro Marsili in Roma, via dei Due Macelli, n. 60;

contro

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

Italferr s.p.aa Gruppo Ferrovie dello Stato;
Dec s.p.a.;
RFI s.p.a., rappresentata e difesa dall’avv. Federico Bucci, con domicilio eletto presso Federico Bucci in Roma, via S. Maria Mediatrice, n. 1;

Regione Lazio, rappresentata e difesa dall’avv. Rosa Maria Privitera, domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27;

Comune di Guidonia Montecelio, rappresentato e difeso dall’avv. Vittorio Violante, con domicilio eletto presso Vittorio Violante in Roma, via Fulcieri Paulucci De Calboli;

Comune di Tivoli, rappresentato e difeso dall’avv. Marco Marci, con domicilio eletto presso Silvio Crapolicchio in Roma, via Belsiana, n. 100;

per la riforma

dell’ ordinanza cautelare del T.A.R. LAZIO – ROMA, SEZIONE III TER, n. 4106/2011, resa tra le parti, concernente REALIZZAZIONE DELLA NUOVA STAZIONE DI GUIDONIA , SISTEMAZIONE DELLA STAZIONE DI BAGNI DI TIVOLI E IL RADDOPPIO DELLA TRATTA LUNGHEZZA-GUIDONIA – RISARCIMENTO DANNI

Visto l’art. 62 cod. proc. amm.;

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti tutti gli atti della causa;

visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di RFI s.p.a., della Regione Lazio, del Comune di Guidonia Montecelio e del Comune di Tivoli;

vista la impugnata ordinanza cautelare del Tribunale amministrativo regionale di reiezione della domanda cautelare presentata dalla parte ricorrente in primo grado;

viste le memorie difensive;

relatore nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2012 il Cons. Rosanna De Nictolis e uditi per le parti gli avvocati Marsili, Bucci e Violante;

Ritenuto, sotto il profilo del periculum in mora, che il ricorso meriti accoglimento al solo fine della celere fissazione dell’udienza di merito da parte del T.a.r. ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm.;

ritenuto che le spese della presente fase possano essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta),

accoglie l’appello (Ricorso numero: 9842/2011) ai soli fini dell’art. 55 comma 10, cod. proc. amm.

Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia trasmessa al Tar per la sollecita fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm.

Spese compensate.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Rosanna De Nictolis, Consigliere, Estensore

Gabriella De Michele, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere

Bernhard Lageder, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/01/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Ordinanza sospensiva – 18/1/2012 n.172 proviene da Giustamm.

Pres. Pozzi – Est. Chiettini
Limeda S.a.s. di N. M. & C. (Avv.ti M. Carlin, G. Vaia) c/ Comune di Pinzolo(Avv. F. Moser)

sulla natura ordinatoria dei termini ex art. 46 C.P.A. per la costituzione in giudizio dell’Amministrazione e sulla differenza tra interventi di risanamento conservativo e di demolizione con ricostruzione

1. Giustizia amministrativa – Processo – P.A. – Costituzione – Termine ex art. 46 C.P.A. – Natura ordinatoria – Conseguenze – Decadenza – Inconfigurabilità

2. Edilizia ed urbanistica – Risanamento conservativo – Demolizione con ricostruzione – Equiparazione – Esclusione – Ragioni – Esito lavori – Aliquid novi

1. Nel processo amministrativo, attesa la natura ordinatoria del termine per la costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata come disciplinato dall’art. 46 del c.p.a., la successiva costituzione di essa non incorre in alcuna decadenza, avendo le sole conseguenze di intervenire allo stato in cui il procedimento si trova e del rispetto dei termini di produzione dei documenti, delle memorie e delle repliche cui al comma 1 dell’art. 73.

2. Gli interventi di “risanamento conservativo” si differenziano sostanzialmente dalla “demolizione con ricostruzione”, sia perché non prevedono un intervento autorizzato di demolizione diretto alla completa eliminazione della struttura preesistente – sia essa fatiscente o degradata oppure no – sia perché sono volti a conservare, recuperandolo sul piano strutturale ed estetico, l’aspetto e le caratteristiche originarie edilizie attraverso una serie di opere, anche di decostruzione, che, all’esito dei lavori, non determinano un aliquid novi in quanto assicurano non solo il rispetto della morfologia della vecchia struttura ma anche il mantenimento di una parte dei precedenti elementi.

N. 00172/2011 REG.PROV.COLL.

N. 00149/2010 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 149 del 2010, proposto da:

Limeda S.a.s. di Nicolodi Mirella & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Monica Carlin e Gianpaolo Vaia ed elettivamente domiciliata presso lo studio della prima di essi in Trento, via S. Maria Maddalena, n. 12

– Comune di Pinzolo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Moser ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Trento, via Canestrini, n. 2;

– Responsabile dell’area tecnica – ufficio edilizia privata del Comune di Pinzolo, non costituito in giudizio

– del provvedimento prot. n. 4217, di data 27.4.2010, adottato dal Responsabile dell’area tecnica – ufficio edilizia privata del Comune di Pinzolo, avente il seguente oggetto “pratica edilizia n. 452801 n. prot. 12876 del 18.12.2009 per lavori di ripristino delle strutture originarie della p.ed. 314 cedute a causa delle nevicate dell’inverno 2008/2009 – comunicazione rigetto istanza di concessione edilizia”;

– di qualsiasi atto con il precedente connesso, dallo stesso presupposto o derivato, ivi compresi il provvedimento prot. n. 984, del 3.2.2010, con cui il Responsabile dell’area tecnica – ufficio edilizia privata del Comune di Pinzolo ha espresso parere ne


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pinzolo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2011 il cons. Alma Chiettini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente espone in fatto di essere proprietaria di un immobile, tavolarmente individuato della p.ed. 314 e della pp.ff. 3077/2 e 3076/2, situato nella frazione Sant’Antonio di Mavignola nel Comune di Pinzolo. L’edificio risulta catalogato nella scheda n. 69 allegata al piano regolatore come edificio storico di tipo rustico – baita, in stato di abbandono e con un elevato degrado strutturale; il terreno circostante di pertinenza è in parte destinato ad area agricola e, per altra parte, ad area residenziale satura.

2. La deducente afferma che le strutture di copertura della baita sono crollate a seguito delle nevicate dell’inverno 2008 – 2009. Allega di aver conseguentemente presentato, il 16 dicembre 2009, una domanda di concessione edilizia per i lavori di “ripristino delle strutture originarie della p.ed. 314”.

La commissione edilizia comunale nella seduta del 26 gennaio 2010 ha espresso parere negativo sulla richiesta in quanto la normativa urbanistica locale ammetterebbe unicamente interventi volti al risanamento conservativo dell’edificio e non diretti alla sua demolizione completa con successiva ricostruzione. Detto parere è stato confermato nella seduta del 21 aprile 2010 dopo l’esame delle controdeduzioni presentate dalla proprietà. A ciò ha fatto seguito il definitivo diniego datato 27 aprile 2010, a firma del Responsabile dell’area tecnica – ufficio edilizia privata del Comune di Pinzolo, menzionato in epigrafe.

3. Con ricorso notificato in data 25 giugno 2010 e depositato presso la Segreteria del Tribunale il successivo 6 luglio, la ricorrente ha impugnato il citato provvedimento reiettivo, deducendo i seguenti motivi di diritto:

I – “violazione e/o falsa applicazione degli artt. 6 e 10 delle n.t.a. del p.r.g., dell’art. 77 bis, comma 1, lettera d), della l.p. 5.9.1991, n. 22, dell’art. 99, comma 1, lettera d), della l.p. 4.3.2008, n. 1; difetto dei presupposti e di motivazione e conseguente eccesso di potere; motivazione contraddittoria”, in quanto la disciplina urbanistica richiamata permetterebbe l’esecuzione di interventi volti alla conservazione o al ripristino degli elementi essenziali della morfologia, della distribuzione e della tecnologia edilizia, nonché all’adeguamento all’uso moderno dell’intero organismo;

II – “violazione e/o falsa applicazione, sotto altro profilo, degli artt. 6 e 10 delle n.t.a. del p.r.g., dell’art. 77 bis, comma 1, lettera d), della l.p. 5.9.1991, n. 22, dell’art. 99, comma 1, lettera d), della l.p. 4.3.2008, n. 1; eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti e difetto di motivazione”, atteso che si tratterebbe di un edificio esistente, del quale sarebbero identificabili dimensione, altezza e volumetria, e che nel concetto di “risanamento conservativo” rientrerebbero i lavori descritti nella relazione che ha accompagnato la richiesta di concessione edilizia;

III – “violazione e/o falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 84 bis della l.p. 5.9.1991, n. 22; eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti e difetto di motivazione”, posto che l’intervento sarebbe comunque ammissibile ai sensi dell’invocata disposizione della legge urbanistica provinciale;

IV – “carenza di motivazione e conseguente eccesso di potere”, in quanto non sarebbero state esaminate le controdeduzioni presentate dalla proprietà nel corso del procedimento.

4. Nei termini di legge si è costituita in giudizio l’Amministrazione comunale intimata, chiedendo la reiezione del ricorso siccome infondato.

5. In prossimità dell’udienza di discussione le parti hanno presentato memorie illustrative delle rispettive posizioni.

6. Alla pubblica udienza del 26 maggio 2011 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Con il ricorso in esame la società Limeda ha impugnato il provvedimento con il quale l’Amministrazione comunale di Pinzolo le ha comunicato il diniego alla richiesta di concessione edilizia che aveva presentato in data 16 dicembre 2009 per “il ripristino delle strutture originarie della p.ed. 314 cedute a causa delle nevicate dell’inverno 2008/2009”. Si tratta di un vecchio “baito” di legno già adibito a stalla e fienile, catalogato dal piano regolatore comunale come edificio storico di tipo rustico che, all’epoca della redazione della relativa scheda, la n. 69, era stato definito in stato di abbandono e con un elevato degrado strutturale e sul quale, in base alle n.t.a del p.r.g., sono consentiti i soli interventi di “risanamento conservativo”.

L’Amministrazione comunale – dopo aver rilevato che solo una parte delle strutture di copertura dell’edificio risultavano crollate a causa delle ultime nevicate mentre la restante parte era crollata per incuria e abbandono protratti per anni – ha reputato che l’intervento prospettato dalla ricorrente prevedesse una demolizione completa del manufatto con successiva ricostruzione e che ciò, in definitiva, contrasterebbe con l’art. 10.3-R2 delle n.t.a. del p.r.g che disciplina le modalità con le quali devono essere effettuati gli interventi edilizi diretti al risanamento conservativo di un immobile.

2a. In punto di fatto il Collegio rileva che, come ha posto in evidenza l’Amministrazione comunale, già nel 1997, epoca di redazione della scheda n. 69 di rilevazione del manufatto, la baita era stata descritta in “elevato stato di degrado strutturale”, situazione peggiorata negli anni, nel corso dei quali non è stato eseguito da parte della proprietà alcun intervento di manutenzione.

A questi fini non rilevano le motivazioni addotte dalla ricorrente per “giustificare” i mancati interventi di manutenzione. Al riguardo, peraltro, il Collegio non può non osservare che nei trascorsi anni il Comune ha compiutamente dimostrato di aver monitorato lo stato dell’edificio, emettendo molteplici ordinanze (cfr., documenti prodotti dall’Amministrazione) affinché fosse recintata l’area attorno all’edificio per evitare l’accesso ad estranei ed il loro coinvolgimento nel possibile crollo dello stesso. A causa dell’inerzia degli interessati, la recinzione è stata poi posizionata, su tre lati dell’area, dai tecnici del Comune.

Con il provvedimento del 13.7.2004 e con l’ordinanza contingibile ed urgente del 26.7.2004, l’Amministrazione ha anche ordinato alla proprietaria la messa in sicurezza del manufatto, dovendo peraltro constatare, il successivo 3 agosto, la mancata ottemperanza a detto ordine nonostante l’accesso al fondo non fosse precluso (come era stato opposto dai proprietari), in quanto risultava in essere un diritto di passo a carico della p.f. 3079 e della p.ed. 310/3 ed a favore della p.f. 3077/2 e della p.ed 314 (cfr., documenti nn. 15, 16 e 19 in atti dell’Amministrazione).

Nell’anno 2007 il Comune ha nuovamente segnalato il grave stato di precarietà e di instabilità dell’edificio, sottolineando che la proprietà non aveva effettuato alcun intervento per garantirne la sicurezza; dal verbale di sopralluogo effettuato dalla polizia municipale nell’anno successivo, precisamente in data 28.6.2008, si evince che era stato ulteriormente accertato “l’effettivo peggioramento dello stabile già più volte segnalato”. In particolare, il tetto si rivelava “instabile per l’usura strutturale” e parte del manto di copertura in lamiera non risultata fissata ai travi sottostanti (cfr., documenti nn. 22 e 25 in atti dell’Amministrazione). Le fotografie prodotte in giudizio (cfr. documenti nn. 23 e 25) ben documentano lo stato dell’immobile nell’estate del 2008, nel cui tetto, e maggiormente nel lato est, si erano creati ampi squarci.

2b. L’ultimo verbale di sopralluogo prodotto dal Comune è datato 26 giugno 2009, ed è quindi successivo all’inverno 2008 – 2009 quando le nevicate, a detta della ricorrente, avrebbero ulteriormente compromesso il manufatto di causa. L’agente verbalizzante della polizia municipale ha in quell’occasione accertato che “l’immobile risulta essere in totale degrado, pericolante e staticamente pericoloso per eventuali passanti in quanto confinante con civili abitazioni”; l’allegata produzione fotografica dà atto del crollo del tetto mentre le pareti perimetrali risultano ancora in essere, sebbene inclinate e pericolanti (cfr. documento n. 26).

3a. Così ricostruiti gli antefatti della vicenda, anche con l’ausilio della produzione fotografica che documenta il mutare dello stato della baita di legno dal 1997 al 2009, il Collegio reputa che il ricorso sia fondato per quanto dedotto con i primi due mezzi dell’atto introduttivo come riportati nella parte in fatto.

Tuttavia, occorre preliminarmente rilevare l’infondatezza dell’osservazione che la ricorrente ha presentato con la memoria depositata il 22 aprile 2011 e volta a sottolineare che l’Amministrazione comunale intimata si sarebbe costituita in giudizio nel rispetto del termine di cui all’art. 73 (udienza di discussione) del c.p.a., ma non di quello prescritto dall’art. 46 (costituzione delle parti intimate).

Nel processo amministrativo, infatti, attesa la natura ordinatoria del termine per la costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata come disciplinato dall’art. 46 del c.p.a., la successiva costituzione di essa non incorre in alcuna decadenza, avendo le sole conseguenze di intervenire allo stato in cui il procedimento si trova e del rispetto dei termini di produzione dei documenti, delle memorie e delle repliche cui al comma 1 dell’art. 73.

3b. La relazione tecnica illustrativa che ha accompagnata la denegata domanda di concessione edilizia precisa che obiettivo del progetto “è quello di ricostruire il maso preesistente ripristinando la struttura originaria”, secondo la tecnologia edilizia del tempo, ossia realizzando le pareti con “la tecnica blockbau”, che prevede “la sovrapposizione e l’incastro di travi di larice lavorato ad uso fiume”, ed il tetto “a scandole poste in opera in terza”, così mantenendo la morfologia e la struttura del maso. Sul fronte sud, la struttura manterrà il porticato “sorretto da 3 pilastri in larice poggianti su massi di granito”.

3c. Invero, tale descrizione rispetta i parametri dettati per gli interventi di “risanamento conservativo” dall’art. 77, comma 1, lett. d), della l.p. 5.9.1991, n. 22, vigente ratione temporis, che puntualmente comprende(va) quelli “tendenti alla conservazione o al ripristino degli elementi essenziali della morfologia, della distribuzione e della tecnologia edilizia nonché all’adeguamento all’uso moderno dell’intero organismo degli edifici migliorando le condizioni di abitabilità in ordine soprattutto alle esigenze igienico-sanitarie, mediante un insieme sistematico di opere e con un progressivo recupero del legame con l’impianto tipologico-organizzativo iniziale”. La stessa descrizione è stata poi ripresa dall’art. 99, comma 1, lett. d), della nuova legge urbanistica provinciale 4.3.2008, n. 1.

In senso conforme dispone l’art. 10.3-R2 delle norme tecniche d’attuazione del locale piano regolatore che, nel dettaglio, disciplina le opere dirette al “risanamento conservativo” di un edificio, fra le quali sono comprese tutte le operazioni di manutenzione ordinaria e straordinaria – fra cui “il consolidamento delle strutture verticali (muri principali)” – e di restauro, oltre che il “rifacimento della struttura del tetto con materiali tradizionali riproponendo, per quanto possibile, l’originaria pendenza e l’originario numero delle falde”, ma anche “demolizioni limitate” con “sostanziale riproposizione delle murature portanti interne” e il “rifacimento dei solai anche con materiali diversi dall’originale”.

3d. Non può dunque convenirsi con l’argomentazione dell’Amministrazione comunale che contesta alla ricorrente di porre in essere, surrettiziamente, un’operazione di sostituzione edilizia, con un intervento di demolizione e di ricostruzione dell’edificio pur nel rispetto del sedime e della volumetria originari.

Invero, alcun intervento diretto specificatamente finalizzato alla demolizione è previsto ed indicato nella relazione sopra descritta, atteso che tale mirata tecnica di intervento edilizio non sarà posta in essere, in quanto parte del manufatto (la struttura di copertura) è già crollata, mentre l’altra parte non dovrà essere abbattuta ma, eventualmente, solo decostruita, quale peculiare tecnica edile che permette di smantellare parte di un manufatto preservando gli elementi di valore per il successivo riutilizzo.

3e. Gli interventi di “risanamento conservativo”, infatti, si differenziano sostanzialmente dalla “demolizione con ricostruzione” sia perché non prevedono, come detto, un intervento autorizzato di demolizione diretto alla completa eliminazione della struttura preesistente, sia essa fatiscente o degradata oppure no, sia perché sono volti a conservare, recuperandolo sul piano strutturale ed estetico, l’aspetto e le caratteristiche originarie edilizie attraverso una serie di opere – anche di decostruzione – che, all’esito dei lavori, non determinano un aliquid novi in quanto assicurano non solo il rispetto della morfologia della vecchia struttura ma anche il mantenimento di una parte dei precedenti elementi.

Infatti, la finalità specifica degli interventi di risanamento conservativo nella legislazione provinciale è, appunto, quella di rinnovare gran parte degli elementi costitutivi dell’edificio preesistente che deve essere perseguita nel rispetto dei suoi elementi essenziali dal punto di vista tipologico, formale e strutturale.

3f. Tornando ai fatti di causa, osserva il Collegio che, come affermano i deducenti, il fatiscente stato della baita non conduce tuttavia a definire la stessa quale “rudere”, in quanto – anche perché il collassamento del tetto è accaduto in tempi recenti – il relativo organismo, pur non abitabile, è facilmente identificabile e riconoscibile nei suoi connotati essenziali (quali sede, volumetria e morfologia), e nelle sue caratteristiche tipologiche, ed è ancora dotato delle mura perimetrali (seppure su di un lato collassate e mancanti di alcune travi laterali): il tutto consente, pacificamente, la fedele identificazione dello stato preesistente ai fini della corretta finalità recuperatoria del nuovo intervento edilizio.

In tal senso sarà dunque cura dell’Amministrazione comunale chiedere alla ricorrente le necessarie precisazioni nella relazione tecnico illustrava del progetto – che, per il vero, si caratterizza per una sua concisione – ma anche vigilare sulle concrete modalità di esecuzione dell’intervento di causa.

4. In conclusione, per tutte le suesposte motivazioni, il ricorso deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione, con l’assorbimento delle censure non specificatamente esaminate e con il conseguente annullamento degli atti impugnati citati in epigrafe.

Attesa la particolarità interpretativa della presente fattispecie, il Collegio ritiene che le spese del giudizio possano rimane compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica)

definitivamente pronunciando sul ricorso n. 149 del 2010, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Armando Pozzi, Presidente

Lorenzo Stevanato, Consigliere

Alma Chiettini, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/06/2011

L'articolo T.R.G.A. – Sezione di Trento – Sentenza – 9/6/2011 n.172 proviene da Giustamm.

M. Nicolosi Pres. – P. Grauso Est.
Radio Padania Cooperativa a r.l. ed altre (Avv.ti U. Bagalà, L. Diana e F. Santoro) contro il Ministero dello Sviluppo Economico – Dipartimento Comunicazioni – Direzione Generale ed Ispettorato Territoriale per la Toscana (Avvocatura dello Stato)

sull’interpretazione dell’art. 74 co. 2 della legge n. 448/01 inerente l’attivazione di nuovi impianti per la diffusione del segnale televisivo e sull’utilizzabilità dello strumento negoziale della permuta

Poste e telecomunicazioni – Art. 74 co. 2 della legge n. 448/01 – Interpretazione – Cessione degli impianti – È consentita – Conservazione della copertura minima garantita e di quella complessiva raggiunta al momento della cessione – Necessità – Permuta – Utilizzabilità

L’art. 74 co. 2 della legge n. 448/01 stabilisce che, fino all’attuazione del piano nazionale di assegnazione delle frequenze radiofoniche in tecnica analogica, i soggetti titolari di concessione radiofonica comunitaria in ambito nazionale sono autorizzati ad attivare nuovi impianti, su base non interferenziale con altri legittimi utilizzatori dello spettro radioelettrico e nel rispetto delle normative vigenti in materia di emissioni elettromagnetiche, sino al raggiungimento della copertura di cui all’art. 3 co. 5 della legge n. 249/97, vale a dire dell’irradiazione in un’area geografica comprendente almeno il 60% del territorio e tutti i capoluoghi di provincia. La disposizione – che non pone alcun espresso vincolo alla libera disponibilità degli impianti così attivati – deve essere interpretata nel senso di condizionare un’eventuale cessione di questi ultimi al contestuale acquisto di altri impianti, onde consentire all’emittente cedente il raggiungimento o la conservazione della copertura minima garantita, e comunque la conservazione della copertura complessiva già raggiunta al momento della cessione. Altri ostacoli normativi alla cessione di tali impianti non sono configurabili. In questa prospettiva, la permuta rappresenta lo strumento negoziale che consente, da un lato, di mantenere invariato, se non di potenziare, il grado di copertura dell’emittente e, dall’altro, di acquisire nuovi impianti in aree non coperte da tali attivazioni e non altrimenti raggiungibili, perché sature: il tutto in funzione dell’obiettivo della copertura del 60% del territorio e di tutti i capoluoghi di provincia. Non vi è, pertanto, ragione di dubitare dell’opponibilità all’amministrazione della permuta intercorsa fra le ricorrenti con riguardo all’impianto in oggetto

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1196 del 2008, proposto da:

Radio Padania Cooperativa a r.l., Priverno S.r.l. – Radio Cuore 2, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentate e difese dagli avv.ti Ugo Bagalà, Leandro Diana e Francesca Santoro, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Firenze, via dei Servi 12;

Ministero dello Sviluppo Economico – Dipartimento Comunicazioni – Direzione Generale ed Ispettorato Territoriale per la Toscana, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso la cui sede sono domiciliati per legge in Firenze, via degli Arazzieri 4;

del provvedimento assunto dall’Ispettorato Territoriale Firenze, con nota 17.6.2008 prot. n. 15073 avente ad oggetto “ordinanza disattivazione”, con la quale è stata disposta, ai sensi dell’art. 98, comma 6 del D.lgs. n. 259/03, la disattivazione dell’impianto radiofonico trasmittente esercito dalla emittente “Radio Cuore 2” di cui è titolare la società Priverno, ubicato in località Barbiana (FI) operante sulla frequenza 92.000 MHz.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico – Dipartimento Comunicazioni, Direzione Generale ed Ispettorato Territoriale per la Toscana;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 novembre 2010 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato l’8 e depositato il 10 luglio 2008, la società cooperativa Radio Padania e la Priverno S.r.l., ambedue titolari di emittenti radiofoniche – e, segnatamente, dell’omonima emittente comunitaria nazionale la prima, e dell’emittente locale “Radio Cuore Due” la seconda – proponevano impugnazione avverso il provvedimento in epigrafe, mediante il quale l’Ispettorato Territoriale di Firenze del Ministero delle Comunicazioni aveva disposto la disattivazione dell’impianto ubicato in nel Comune di Vicchio – località Barbiana ed operante sulla frequenza di 92.000 MHz, già di proprietà della Radio Padania e da questa ceduto in permuta alla Priverno S.r.l.. Sulla scorta di cinque motivi in diritto, le ricorrenti intimavano dinanzi a questo tribunale l’amministrazione procedente, e concludevano per l’annullamento dell’atto impugnato, previa sospensiva.

Costituitosi in giudizio il Ministero dello Sviluppo Economico – Dipartimento Comunicazioni per il tramite della Direzione Centrale e dell’Ispettorato toscano, con ordinanza del 24 – 25 luglio 2008 il collegio accordava la misura cautelare richiesta.

Nel merito, la causa veniva discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 23 novembre 2010, preceduta dal deposito di documenti e della memoria difensiva delle ricorrenti.

DIRITTO

La controversia ha per oggetto l’ordinanza del 17 giugno 2008, con cui l’Ispettorato Territoriale per la Toscana del Ministero dello Sviluppo Economico ha disposto la disattivazione dell’impianto radiofonico ubicato nella località Barbiana del Comune di Vicchio, esercito dall’emittente locale “Radio Cuore Due” e da questa acquistato in forza di scrittura privata di permuta del 19 dicembre 2006 dalla “Radio Padania”, emittente comunitaria operante in ambito nazionale. Il provvedimento impugnato fonda la propria motivazione sul rilievo secondo cui, trattandosi di impianto a suo tempo attivato da “Radio Padania” per raggiungere la copertura del 60% del territorio nazionale, come consentito dall’art. 74 co. 2 della legge n. 448/01, esso non avrebbe potuto essere ceduto se non a condizione del preventivo o contestuale raggiungimento di quella copertura, giacché la cessione anticipata, ad avviso dell’amministrazione procedente, avrebbe vanificato gli obiettivi del legislatore; inoltre, l’impianto non sarebbe censito ai sensi dell’art. 32 della legge n. 223/90, ciò che ne impedirebbe l’esercizio da parte della “Radio Cuore Due”.

Con il primo motivo, è dedotta l’incompetenza dell’autorità procedente, posto che la valutazione degli effetti giuridici della permuta intercorsa fra le ricorrenti non rientrerebbe fra le attribuzioni tecnico-amministrative riservate agli Ispettorati Territoriali dall’art. 8 co. 4 del D.M. 16 dicembre 2004. Il vizio sarebbe peraltro connotato da profili di eccesso di potere, con riferimento al valore di silenzio significativo arbitrariamente assegnato dall’Ispettorato toscano alla mancata risposta, da parte della Direzione Generale del Ministero (allora, delle Comunicazioni), sulla propria richiesta di parere del 5 febbraio 2008.

Con il secondo motivo le società ricorrenti, ricostruita dettagliatamente la normativa applicabile, sostengono che “Radio Padania” non incorrerebbe in alcun vincolo o limitazione quanto alla possibilità di disporre per trasferimento dei propri impianti, sia di quelli censiti in proprio, sia di quelli acquisiti da terzi concessionari, sia, infine, di quelli acquisiti per volontà di legge, ai sensi, cioè, dell’art. 74 co. 2 della legge n. 223/90; previsione, quest’ultima, con la quale si porrebbe in radicale contrasto il provvedimento impugnato, nella misura in cui nega l’esercizio di una facoltà che nasce direttamente dalla legge, e non da atto amministrativo.

Con il terzo motivo, viene ribadita l’assenza di limitazioni o vincoli alla libera disponibilità degli impianti acquistati ai sensi dell’art. 74 co. 2 cit.. D’altro canto, essendo la ratio della norma quella di consentire la copertura minima del 60% del territorio nazionale e di tutti i capoluoghi di provincia, tale risultato non potrebbe che essere raggiunto attraverso la permuta degli impianti, in modo da poter estendere le trasmissioni ad aree altrimenti irraggiungibili, stante la saturazione delle frequenze. L’unico limite sarebbe quello del raggiungimento e della conservazione della copertura territoriale del 60%, che il legislatore ha inteso favorire, secondo l’impostazione condivisa dalla Direzione Generale del Ministero in risposta a specifico quesito posto da Radio Padania, ma non dall’Ispettorato toscano.

Con il quarto motivo, le ricorrenti censurano l’operato dell’amministrazione che, una volta ritenuto trattarsi di impianto non censito, piuttosto che ordinarne la disattivazione avrebbe dovuto, semmai, disporre il ripristino della modulazione da parte di “Radio Padania”, cui non avrebbe potuto essere negata la possibilità di utilizzare in proprio dell’impianto.

Con il quinto motivo, infine, è denunciata la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/90, avendo l’Ispettorato Territoriale omesso di effettuare la preventiva comunicazione dei motivi ostativi alla definizione positiva del procedimento per l’attivazione dell’impianto di Barbiana, avviato su impulso di “Radio Padania” sin dal 28 settembre 2006.

Sono fondate le censure articolate con il secondo ed il terzo motivo, da esaminarsi congiuntamente per ragioni di connessione.

L’art. 74 co. 2 della legge n. 448/01 stabilisce che, fino all’attuazione del piano nazionale di assegnazione delle frequenze radiofoniche in tecnica analogica, i soggetti titolari di concessione radiofonica comunitaria in ambito nazionale sono autorizzati ad attivare nuovi impianti, su base non interferenziale con altri legittimi utilizzatori dello spettro radioelettrico e nel rispetto delle normative vigenti in materia di emissioni elettromagnetiche, sino al raggiungimento della copertura di cui all’art. 3 co. 5 della legge n. 249/97, vale a dire dell’irradiazione in un’area geografica comprendente almeno il 60% del territorio e tutti i capoluoghi di provincia. Tenuto conto della sua ratio, volta a dare attuazione alle previsioni in materia di contenuto minimo delle concessioni rilasciate alle emittenti radiofoniche in ambito nazionale, la disposizione – che non pone alcun espresso vincolo alla libera disponibilità degli impianti così attivati – deve essere interpretata nel senso di condizionare un’eventuale cessione di questi ultimi al contestuale acquisto di altri impianti, onde consentire all’emittente cedente il raggiungimento o la conservazione della copertura minima garantita, e comunque la conservazione della copertura complessiva già raggiunta al momento della cessione. Altri ostacoli normativi alla cessione di tali impianti non sono configurabili, tenuto conto che, in termini generali, la regola, sancita dall’art. 27 co. 5 D.Lgs. n. 177/05, è quella della libera trasferibilità fra concessionari degli impianti, dei rami d’azienda e delle emittenti, senza che, a tali fini, il legislatore abbia inteso distinguere gli impianti in virtù del loro titolo d’acquisto.

In questa prospettiva, la permuta, implicando la cessione ed il contestuale acquisto di impianti e frequenze, rappresenta lo strumento negoziale che consente, da un lato, di mantenere invariato, se non di potenziare, il grado di copertura dell’emittente che si sia avvalsa delle attivazioni autorizzate dall’art. 74 co. 2 cit., e, dall’altro, di acquisire nuovi impianti in aree non coperte da tali attivazioni e non altrimenti raggiungibili, perché sature: il tutto in funzione dell’obiettivo della copertura del 60% del territorio e di tutti i capoluoghi di provincia. Non vi è, pertanto, ragione di dubitare dell’opponibilità all’amministrazione della permuta intercorsa fra le ricorrenti con riguardo all’impianto di Barbiana, né l’opponibilità può ritenersi condizionata, come invece sembra reputare il provvedimento impugnato, al preventivo raggiungimento della copertura minima garantita da parte di “Radio Padania”, ma unicamente – lo si ripete – all’incremento o mantenimento della copertura preesistente, avuto riguardo all’estensione territoriale delle aree ed al numero dei capoluoghi di provincia irradiati.

Quanto al diverso rilievo, secondo cui la cessionaria “Radio Cuore Due” non potrebbe esercire l’impianto in questione, perché non censito ai sensi dell’art. 32 della legge n. 223/90, è sufficiente osservare che il decreto di concessione, da cui l’Ispettorato toscano fa discendere il divieto di esercizio dell’impianto a carico della predetta “Radio Cuore Due”, risale al 1994, e non poteva perciò che contemplare le sole fattispecie di impianto all’epoca disciplinate. Ma una volta stabilito che, ai fini della circolazione, gli impianti attivati ai sensi dell’art. 74 co. 2 della legge n. 448/01 vanno equiparati a quelli censiti ex art. 32 l. 223/90, salvi i limiti sopra indicati, il riferimento all’esercizio di impianti acquistati da terzi – contenuto nella concessione de qua – deve giocoforza considerarsi esteso agli impianti oggetto della normativa sopravvenuta.

La fondatezza sostanziale del gravame esime il collegio da un’analisi approfondita delle rimanenti censure, a precipuo carattere formale. Esse sono, per inciso, infondate. La competenza a disporre la disattivazione degli impianti, tradizionalmente appartenente agli organi periferici del Ministero (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 novembre 2005, n. 6218), è oggi infatti assegnata agli Ispettorati Territoriali dall’art. 8 co. 4 lett. m) del D.M. 16 dicembre 2004; per altro verso, l’impugnato ordine di disattivazione non poteva avere altro destinatario, se non l’attuale titolare dell’impianto, rimanendo l’amministrazione estranea ai rapporti privatistici tra cedente e cessionaria ed, in particolare, non avendo alcun potere di disporre il ripristino della modulazione di “Radio Padania” a dispetto dell’avvenuto trasferimento dell’impianto stesso a “Radio Cuore Due”; infine, vertendosi in tema di attività sanzionatoria, l’invocato art. 10-bis della legge n. 241/90 non trova applicazione.

L’accoglimento, ancorché non integrale, dei motivi di ricorso conduce all’annullamento dell’atto impugnato. Le spese di lite seguono la soccombenza, e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso, e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Condanna l’amministrazione resistente alla rifusione delle spese processuali, che liquida in complessivi euro 3.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali, ad I.V.A. e C.P.A. come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2010 con l’intervento dei magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Ivo Correale, Primo Referendario

Pierpaolo Grauso, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 01/02/2011

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 1/2/2011 n.172 proviene da Giustamm.

Pres. Piscitello – Est. Scola
Il Gioiello della Magna Grecia S.c.r.l. (Avv.ti Gangemi, Morabito) c/ Comune di Sant’Ilario dello Ionio (Avv. C. Fera)

sulla sanabilità delle irregolarità formali previste a pena di esclusione dal bando qualora non sia ravvisabile l’interesse pubblico presidiato dalla norma e sulla configurazione del bando come atto regolamentare disapplicabile dal giudice anche in caso di mancata impugnazione

1. Contratti della P.A. – Gara – Irregolarità a pena di esclusione – Lesione interesse pubblico sotteso – Assenza– Sanabilità.

2. Giustizia amministrativa – Bando – Natura – Regolamentare – Clausole di esclusione del bando di gara – Potere di disapplicazione – Sussiste.

1. In tema di gare d’appalto, la portata delle singole clausole del bando comminanti l’esclusione va valutata alla stregua dell’interesse che la norma violata sia destinata a presidiare, per cui ove non sia ravvisabile la lesione di un interesse pubblico effettivo e rilevante, va favorita la massima partecipazione degli aspiranti, con applicazione del principio di derivazione comunitaria e rilevante anche nell’ordinamento interno, di sanabilità delle irregolarità formali e di correlativa attenuazione del rilievo delle prescrizioni formali della procedura concorsuale. (nella specie il Giudice ha ritenuto illegittima l’esclusione del concorrente che non abbia inserito i documenti richiesti dal bando nella busta apposita, secondo quanto previsto dalla lex specialis a pena di esclusione, ma li abbia inseriti nella busta contente l’offerta, anche se separatamente sigillata da quest’ultima).

2. Rientra tra i poteri del G.A. la possibilità di disapplicare le disposizioni di natura regolamentare, tra i quali rientrano le clausole di esclusione del bando di gara, ove ciò risulti ai fini di giustizia, nei casi in cui sia mancata la relativa impugnazione.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso r.g.n. 5252/2010, proposto da:

Il Gioiello della Magna Grecia soc. coop. a resp. limit., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Maria Gangemi e Maria Stella Morabito, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Domenico Battista, in Roma, via Trionfale, 5637;

il comune di Sant’Ilario dello Ionio, in persona del sindaco in carica; il responsabile in carica dell’area amministrativa del comune di Sant’Ilario dello Jonio, Caterina Fera; L’Aquilone, ditta coop. sociale, in persona del legale rappresentante in carica; tutti n.c.;

della sentenza breve del T.a.r. Calabria, Reggio Calabria, I, n. 01368/2009, resa tra le parti e concernente l’affidamento del servizio di gestione temporanea e sperimentale di un asilo-nido in locali comunali.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

visti tutti gli atti e documenti di causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2010, il Consigliere di Stato Aldo SCOLA ed udito, per la parte appellante, l’avv. Serafini, per delega di Gangemi e Morabito;

ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO

A) – La controinteressata società L’Aquilone era stata inizialmente esclusa dalla discussa gara, perché la documentazione non era stata inserita in apposita busta chiusa, con la dicitura “Busta A Documentazione”, come richiesto dal bando di gara a pena di esclusione, e la gara, per l’affidamento del servizio di gestione temporanea e sperimentale di un asilo-nido, era stata aggiudicata in via provvisoria all’originaria ricorrente; a seguito di motivata istanza di autotutela, la commissione aveva proceduto a riammettere alla gara la coop. sociale L’Aquilone e, aperta la busta con l’offerta economica, aveva disposto l’aggiudicazione provvisoria in suo favore.

Seguiva il ricorso di prime cure, proposto dinanzi al T.a.r. di Reggio Calabria per impugnare il provvedimento di aggiudicazione, alla ditta coop. sociale L’Aquilone, della gara avente ad oggetto l’affidamento del servizio di gestione temporanea e sperimentale di un asilo-nido in locali comunali, adottato il 29 ottobre 2009 dalla commissione di gara istituita presso il comune di Sant’Ilario dello Jonio, nonché il verbale 27 ottobre 2009 ed ogni altro atto e/o provvedimento sotteso, preordinato, connesso, ancorché incognito, precedente e consequenziale, comunque lesivo dei diritti dell’originaria ricorrente, ivi incluso l’eventuale successivo provvedimento di aggiudicazione definitiva.

B) – I primi giudici respingevano il ricorso con sentenza breve (resa in occasione della camera di consiglio cautelare), ritenendo insussistenti i denunciati vizi di violazione del bando di gara, incompetenza, violazione dell’art. 21-quinquies, legge n. 241/1990, ed eccesso di potere, poiché il mancato inserimento dei documenti all’interno di apposita busta non avrebbe integrato alcuna violazione, dato che, comunque, l’offerta sarebbe stata contenuta in una busta chiusa e, con i documenti, posta in una busta più grande, a sua volta regolarmente chiusa e sigillata.

Detta sentenza breve veniva, quindi, impugnata dalla soc. coop. a r.l. Il Gioiello della Magna Grecia per incompetenza della commissione di gara (semmai, spettando ogni iniziativa all’amministrazione comunale interessata), violazione del bando ed eccesso di potere per erronei presupposti, in rapporto ad una clausola del bando non impugnata e contemplante adempimenti ivi previsti a pena di esclusione e, dunque, non disapplicabili; violazione dell’art. 21-quinquies, legge n. 241/1990, modif. legge n. 15/2005 e legge n. 80/2005, ed eccesso di potere, postulando l’autotutela una congrua motivazione da esplicare circa gli interessi pubblici perseguiti, l’affidamento del privato da tutelare, il contraddittorio da garantire, la par condicio da assicurare e l’inalterabilità del contenuto delle offerte presentate dalle varie imprese concorrenti.

All’esito della pubblica udienza di discussione la vertenza passava in decisione sulle sole conclusioni della cooperativa appellante, non essendosi costituito in giudizio alcun appellato.

DIRITTO

I) – L’appello è infondato e va respinto, dato che la mancata collocazione, all’interno di un’ulteriore busta, della documentazione prodotta non aveva violato la ratio ispirante la normativa posta a base delle modalità di presentazione delle offerte (al fine di tutelare la segretezza di queste ultime), nella specie, certamente rispettata, atteso che la “busta”, contenente l’offerta – come accertato dal seggio di gara – era stata chiusa e sigillata con le modalità richieste dal bando, come correttamente posto in luce nell’impugnata pronuncia breve.

La causa di esclusione, pur prevista dal bando, avrebbe potuto ritenersi operante nella sola ipotesi in cui l’acquisizione anticipata di elementi relativi all’offerta tecnica o all’offerta economica avesse potuto alterare il regolare svolgimento delle operazioni di gara, con pregiudizio del fondamentale principio della par condicio tra i concorrenti, nella specie non ravvisabile: la portata delle singole clausole, comminanti l’esclusione in termini generali ed onnicomprensivi, va valutata alla stregua dell’interesse che la norma violata sia destinata a presidiare, per cui, ove non sia ravvisabile la lesione di un interesse pubblico effettivo e rilevante, va favorita la massima partecipazione degli aspiranti, con applicazione del principio, di derivazione comunitaria e rilevante anche nell’ordinamento interno, di sanabilità delle irregolarità formali e di correlativa attenuazione del rilievo delle prescrizioni solo formali della procedura concorsuale.

II) – Competente ad operare il richiesto intervento in autotutela non avrebbe potuto che essere la commissione di gara, la cui funzione non si era ancora esaurita, in attesa dell’approvazione del proprio operato da parte degli organi competenti dell’amministrazione appaltante, con il provvedimento di c.d. aggiudicazione definitiva: nel periodo intercorrente tra tali atti non avrebbe potuto fondatamente negarsi il potere della stessa commissione di riesaminare, nell’esercizio del proprio potere di autotutela, il procedimento di gara già espletato, anche riaprendolo per emendarlo da errori commessi e da illegittimità verificatesi, pure in relazione all’eventuale illegittima ammissione od esclusione di un’impresa concorrente (cfr. C.S., sezione V, dec. 12 novembre 2009 n. 7042).

Il che non avrebbe potuto ritenersi impedito dalla circostanza della mancata impugnazione della discussa clausola del bando, tenuto conto del fatto che quest’ultimo costituisce uno strumento e non un fine, per cui deve farsene un uso razionalmente preordinato al perseguimento dei fini pubblici commessi alla p.a., per cui l’assenza di danni per chicchessia esclude che possa ipotizzarsi un divieto d’interpretazione nel senso più sopra esposto, essendosi accettato unanimemente il principio della disapplicabilità delle disposizioni di natura regolamentare da parte del giudice amministrativo, ove ciò risulti necessario ai fini di giustizia, nei casi in cui sia mancata la relativa impugnazione.

Conclusivamente, l’appello va respinto, con salvezza dell’impugnata sentenza breve, mentre nulla deve disporsi per le spese e gli onorari del secondo grado di giudizio, non essendovisi costituito alcun appellato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione V, respinge l’appello e nulla dispone per le spese e gli onorari del giudizio di secondo grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2010, con l’intervento dei giudici:

Calogero Piscitello, Presidente

Gianpiero Paolo Cirillo, Consigliere

Marzio Branca, Consigliere

Aldo Scola, Consigliere, Estensore

Angelica Dell’Utri, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/01/2011

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