Pres. L. D. Nappi, est. F. Donarono.
Diagnostica per Immagini s.r.l ed altri (Avv.ti G.E. Iacobelli e F. Casertano) c. Regione Campania (avv. Beatrice dell’Isola).

sulla illegittimità della delibera regionale di determinazione volumi di prestazioni erogabili in regime di accreditamento provvisorio

1. Sanità – Determinazione del piano annuale dei volumi di prestazioni erogabili in regime di accreditamento provvisorio – Mancata previsione di interventi di contenimento della spesa anche sul versante delle strutture pubbliche – Illegittimità – Sussiste.

2. Sanità – Determinazione del piano annuale dei volumi di prestazioni erogabili in regime di accreditamento provvisorio – Mancato bilanciamento degli interessi maturati dagli operatori con riferimento al tetto di spesa tardivamente introdotto per l’anno di riferimento – Illegittimità – Sussiste.

3. Sanità – Determinazione del piano annuale dei volumi erogabili in regime di accreditamento provvisorio – Necessità di assicurare la libertà di scelta del cittadino tra strutture pubbliche e private eroganti prestazioni sanitarie – Sussiste.

4. Sanità – Determinazione da parte delle AA.SS.LL. di limiti stringenti e invalicabili alle erogazioni di prestazioni fornite dai privati – Illegittimità – Sussiste.

1. E’ illegittima la delibera di Giunta regionale concernente la determinazione del piano annuale dei volumi delle prestazioni erogabili dai privati in regime di accreditamento provvisorio e correlati limiti di spesa sostenibili, per la mancata previsione di effettivi interventi di ridimensionamento e di contenimento della spesa anche sul versante delle strutture pubbliche.
2. E’ illegittima la delibera di Giunta regionale concernente la determinazione del piano annuale dei volumi delle prestazioni erogabili dai privati in regime di accreditamento provvisorio e correlati limiti di spesa sostenibili per la violazione delle aspettative ed il mancato bilanciamento degli interessi maturati dagli operatori privati con riferimento al tetto di spesa tardivamente introdotto per l’anno di riferimento.

3. L’insieme delle prestazioni che il Servizio sanitario regionale è chiamato a rendere e deve, quindi, acquistare da strutture pubbliche o private va suddiviso fra le une e le altre in base all’esigenza primaria di assicurare la libertà di scelta dell’utente tra strutture equiordinate, l’efficace competizione fra le strutture accreditate, l’economicità della scelta.

4. Non è accettabile che sia l’Azienda sanitaria, in quanto soggetto (anche) erogatore di prestazioni, a fissare in via unilaterale e autoritativa, e quindi fatta salva la corretta applicazione degli strumenti consensuali espressamente previsti dalla legge, limiti stringenti e invalicabili alle erogazioni di prestazioni fornite dai privati, non potendo che spettare alle Regioni il relativo potere programmatorio-autoritativo.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania
sezione prima

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 3261/02 reg. gen. proposto da

Diagnostica per immagini s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. dott. Anna Calandriello, Centro di radiologia medica “N. Bozzi” s.a.s., in persona del legale rappresentante p.t. dott.a Manna Maria Carla, dott.ri Vittorio e Martino Nardone s.r.l. in persona del legale rappresentante p.t. dott. Martino Nardone, Centro di radiologia ed ecografia medica s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. dott. Cocco Vincenzo, rappresentati e difesi dagli avv.ti Gianni Emilio Iacobelli e Francesco Casertano, con gli stessi elettivamente domiciliati in Napoli alla via P. Giannone n. 30,

contro

Regione Campania, in persona del Presidente p.t. della Giunta regionale, rappresentata e difesa dall’avv. Beatrice dell’Isola, con la stessa elettivamente domiciliata in Napoli alla via S. Lucia n. 81,

per l’annullamento
della delibera di Giunta regionale n. 6216 del 23/11/2001 concernente la determinazione del piano annuale dei volumi delle prestazioni in regime di accreditamento provvisorio e correlati limiti di spesa sostenibili per gli anni 2001 e 2002, nonché degli atti connessi ed in particolare della delibera di G. r. n. 3513 del 20/7/2001 e dell’ordine del giorno del Consiglio regionale del 5/3/2001.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione;
vista la memoria difensiva prodotta dai ricorrenti;
visti gli atti tutti di causa;
alla pubblica udienza del 15/6/2005, relatore il cons. Donadono, uditi gli avvocati presenti di cui al verbale di udienza.

FATTO

Con ricorso notificato il 7/3/2002, le società Diagnostica per immagini, Centro di radiologia medica “N. Bozzi”, dott.ri Vittorio e Martino Nardone e Centro di radiologia ed ecografia medica, nella dedotta qualità di titolari di strutture sanitarie operanti in regime di accreditamento provvisorio, impugnavano gli atti in epigrafe, concernenti la determinazione dei tetti di spesa per gli anni 2001 e 2002.
La Regione Campania si costituiva in giudizio, senza tuttavia formulare difese, né produrre documenti.
Con ordinanza n. 310 del 22/3/2005 venivano disposti incombenti istruttori ai quali l’amministrazione non dava esecuzione.

DIRITTO

1. Nel merito i ricorrenti deducono che:
– la determinazione del tetto di spesa, emanata a novembre 2001 e pubblicata a gennaio 2002, inciderebbe retroattivamente anche sulle prestazioni effettuate ed esaurite nell’anno 2001, senza peraltro alcuna valutazione sulle esigenze fondamentali degli op
– il patto di stabilità, richiamato a sostegno delle determinazioni impugnate, non giustificherebbe la determinazione dei tetti di spesa, senza peraltro alcuna analisi sulle cause dei disavanzi nel settore sanitario e sulle misure idonee per la loro coper
– la fissazione dei limiti massimi annuali di spesa non risulterebbe preceduta da una programmazione sanitaria né dalla determinazione delle quantità e tipologie delle prestazioni nell’ambito dei livelli essenziali di assistenza, né peraltro risulterebbe
– la fissazione di limiti di spesa riguarderebbe solo l’assistenza sanitaria privata, mentre il settore pubblico risulterebbe favorito dai tagli operati al settore privato, violando il principio della libera scelta garantita al cittadino;
– il diritto delle strutture accreditate al pagamento dei corrispettivi tariffari per le prestazioni assistenziali erogate non sarebbe suscettibile di essere degradato per effetto della previsione di limiti di spesa;
– gli accordi ed i contratti regolati dall’art. 8 quinquies del d. lgs. n. 502 del 1992 non sarebbero operativi in regime di accreditamento provvisorio, prima dell’attuazione del sistema dell’accreditamento istituzionale;
– le determinazioni adottate dalla Giunta rientrerebbero nella competenza del Consiglio regionale;
– contraddittorietà, difetto di motivazione e di istruttoria coinvolgerebbero anche il voto del Consiglio regionale del 13/2/2001 e la delibera di Giunta n. 3513 del 20/7/2001 richiamati a presupposto della delibera di approvazione dei tetti di spesa;
– non risulterebbero pubblicati sul BUR gli allegati della delibera n. 6216/01;
– mancherebbe la comunicazione di avvio del procedimento agli interessati;
– non sarebbe stata verificata la quota del Fondo sanitario nazionale destinata alla Regione né sarebbero stati specificamente esaminati i singoli settori di destinazione e di spesa.
1.1. Le determinazioni impugnate hanno già formato oggetto di pregresso contenzioso e risultano già annullate da questo Tribunale amministrativo (cfr. T.a.r. Campania, sez. I, 6/12/2002, n. 7845).
A tale pronuncia ha fatto seguito la decisione del giudice di appello che ha ulteriormente esteso l’ambito della pronuncia demolitiva (cfr. Cons. St., sez. V, 22/4/2004, n. 2296).
Al riguardo è da osservare che l’amministrazione regionale non ha dato esecuzione agli incombenti istruttori, disposti con ordinanza n. 310 del 22/3/2005 (notificata a cura dei ricorrenti in data 5/5/2005) per acquisire, in particolare, una aggiornata relazione di chiarimenti in ordine allo stato attuale della materia ed agli eventuali atti sopravvenuti.
Dal comportamento processuale delle parti si può desumere che attualmente permane ancora un interesse dei ricorrenti alla pronuncia nel merito del ricorso qui in esame.
1.2. Orbene con la richiamata sentenza di questo T.a.r. è stato chiarito, in particolare, che:
– i due presupposti fondativi che vengono espressamente richiamati dalla Regione a sostegno della propria determinazione sono costituiti, da un lato, dall’introduzione del federalismo fiscale e del patto di stabilità, che vincola la Regione al ricorso all
– da tali presupposti nasce la scelta regionale di fissare un tetto complessivo di spesa di 2.753,487 miliardi di lire, per ciascuno degli anni 2001 e 2002, per le prestazioni di assistenza specialistica, riabilitativa, integrativa ed ospedaliera fornite- tale tetto complessivo deriva dalla media dei volumi di attività erogati dal settore privato negli anni 1999 e 2000 integrata di una quota fittizia pari a 171,176 miliardi di lire, con un decremento complessivo rispetto al 2000 pari al 10,05%, con attri
– sul versante delle strutture pubbliche la Regione si prefigge espressamente l’obiettivo di provocare un contestuale aumento della produttività al fine di mantenere i livelli assistenziali erogati, agendo anche sul controllo delle prestazioni inappropria
– per quanto riguarda la competenza ad adottare tali determinazioni, in quanto implicanti la scelta di non ricorrere alla leva tributaria regionale per porre rimedio al deficit di bilancio, la natura e il contenuto giuridici dell’atto vanno valutati per c
– per quanto riguarda la pertinenza della giustificazione normativa utilizzata dalla Regione con riferimento in particolare agli interventi normativi in tema di patto di stabilità, va riconosciuto il dato reale della centralità del tema del governo della- quanto alla sostanziale ragionevolezza dell’intervento calmieratore regionale, viene in rilievo, in particolare, la circostanza per cui l’anno 2000 risulta negativamente caratterizzato da un forte incremento della spesa (in media del 45%) rispetto all’a
– per quanto riguarda il lamentato difetto di istruttoria e di motivazione del deliberato regionale e la denunciata inversione dell’ordine logico del procedimento di programmazione, anteponendo la determinazione dei tetti di spesa alla definizione dei liv
– per quanto riguarda il lamentato difetto di partecipazione procedimentale, la programmazione regionale risulta inquadrabile nell’art. 13 della legge n. 241 del 1990, che esclude l’applicabilità delle norme del capo III per l’emanazione di atti amministr
– per quanto riguarda lo squilibrio della delibera regionale, che avrebbe drasticamente ridimensionato il budget disponibile per i centri privati aumentando invece l’impegno sul fronte delle strutture pubbliche, le doglianze meritano un parziale accoglime
– le ulteriori censure dirette a contestare l’utilizzabilità attuale degli accordi contrattuali ex articolo 8 quinquies d. lgs. n. 502 del 1992, se pur condivisibili sul piano formale, in relazione alla pregiudizialità di una previa compiuta attuazione de
1.3. Con la richiamata decisione del Consiglio di Stato si è soggiunto che:
– le insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica vanno perseguite rispettando una procedura di imposizione trasparente ed il più possibile concertata con i diretti interessati;
– i presidi del Servizio sanitario nazionale, siano essi pubblici che privati, vanno tutti considerati su di un piano di parità, assicurata quest’ultima dal finanziamento di tali strutture sulla base di un ammontare globale predefinito, determinato in rel
– va poi, in ogni caso, salvaguardato il diritto di libera scelta del cittadino tra le strutture pubbliche e quelle private, e pertanto ogni intervento amministrativo deve incidere alla stregua di elementi oggettivi e non meramente soggettivi, ad esempio- l’insieme delle prestazioni che il Servizio sanitario regionale è chiamato a rendere e deve, quindi, acquistare da strutture pubbliche o private va suddiviso fra le une e le altre in base all’esigenza primaria di assicurare la libertà di scelta dell’ute
– l’unica differenza fra i presidi sanitari pubblici e quelli privati può essere dunque individuata nel dovere dei primi di rendere, nei limiti determinati dall’assetto strutturale ed organizzativo, le prestazioni sanitarie richieste o necessarie; prestaz
– in tale ottica non è accettabile che sia l’Azienda sanitaria, in quanto soggetto (anche) erogatore di prestazioni, a fissare in via unilaterale e autoritativa, e quindi fatta salva la corretta applicazione degli strumenti consensuali espressamente previ
– è la legge stessa a prevedere, in termini generali, un sistema di remunerazione delle prestazioni erogate in eccesso rispetto alle quantità programmate.
– nella specie l’intervento calmieratore regionale, oltre che non apparire irragionevole, avuto riguardo ai presupposti dell’intervento stesso (dato il patologico incremento della spesa sanitaria confluente verso le strutture private ancora provvisoriamen
– se infatti, in ossequio ai criteri di sussidiarietà e di adeguatezza, si è demandato ai direttori generali delle ASL il compito di individuare “le tipologie e i volumi di prestazioni sanitarie che possono essere erogate dalle strutture e dai soggetti pr
– la strada elettiva seguita (pur se con ritardo, a causa anche di un atteggiamento non particolarmente collaborativo delle strutture private) per i tetti riferiti all’anno 2002 è quella contrattuale, nell’ambito della programmazione autoritativa della Re
– la funzione di pianificazione della spesa è imprescindibile per cui, anche in relazione alla complessità di tale pianificazione, può ammettersi una relativa retroattività di tale atto programmatorio, con la precisazione che tale limitata retroattività d
– se è vero che in una gestione fisiologica la programmazione dovrebbe sempre essere preventiva, è anche vero che ciò non può comportare una impensabile decadenza del relativo potere posto che la fissazione dei limiti di spesa, anche se tardiva, rappresen
– nondimeno è illegittima la deliberazione con la quale la Regione si trovi a fissare i tetti di spesa sanitaria con effetto del tutto retroattivo, essendo interamente trascorso l’esercizio annuale di riferimento, e violando quindi le aspettative dei sing
– né risulta che, nella fattispecie, sia stato effettivamente operato quell’attento bilanciamento degli interessi coinvolti, tenuto conto delle esigenze degli assistiti e delle aspettative maturate nei singoli operatori, che avrebbe aperto, seppur in via1.4. Orbene il collegio non ha ragione di discostarsi nella presente sede dalle sopra esposte considerazioni.
Giova solo soggiungere che la omessa pubblicazione sul BUR degli allegati non incide sulla legittimità degli atti adottati.
2. In conclusione, gli atti impugnati si palesano illegittimi, sulla base delle censure dei ricorrenti, per la mancata previsione di effettivi interventi di ridimensionamento e di contenimento della spesa anche sul versante delle strutture pubbliche, nonché per la violazione delle aspettative ed il mancato bilanciamento degli interessi maturati dagli operatori con riferimento al tetto di spesa tardivamente introdotto per l’anno 2001.
Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di causa.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione prima, in accoglimento per quanto di ragione del ricorso n. 3261/02, annulla gli atti impugnati, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione regionale.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, addì 15 giugno e 13 luglio 2005, in camera di consiglio con l’intervento dei signori:
Luigi Domenico Nappi Presidente f.f.

Fabio Donadono consigliere estensore

Carlo Buonauro referendario

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