Pres. Guida, est. Buonauro
Società IFO (Avv. Merilino) c. A.S.L. Napoli 1 (Avv. Militerni, Nardone e Ceceri).

sulla possibilità che la capacità operativa massima di un centro abilitato a rendere prestazioni in regime di accreditamento con il S.S.N.   sia calcolata su base mensile anziché su base annuale

1. Sanità e Farmacie – Calcolo della capacità operativa massima di un centro abilitato a rendere prestazioni sanitarie in regime di accreditamento con il S.S.N. – Modalità – Effettuato su base annuale – Fattispecie.

2. Sanità e Farmacie – Calcolo della capacità operativa massima di un centro abilitato a rendere prestazioni sanitarie in regime di accreditamento con il S.S.N. – Nella Regione Campania – Effettuato su base annuale – Fattispecie.

3. Sanità e Farmacie – Calcolo della capacità operativa massima di un centro abilitato a rendere prestazioni sanitarie in regime di accreditamento con il S.S.N. – Effettuato su base annuale mensile – Illegittimità – Sussiste.

1. Il calcolo della capacità operativa massima di un centro abilitato a rendere prestazioni sanitarie in regime di accreditamento con il S.S.N. deve avvenire su base annua: tale opzione ermeneutica, oltre ad essere confortato dalla prassi operativa delle Amministrazioni sanitarie, deve preferirsi in ragione del principio dinamico della c.o.m., nonchè in ragione del fatto che il calcolo su base annua appare quello maggiormente idoneo a garantire gli equilibri di gestione di una struttura sanitaria, salvaguardandone l’attività da conseguenze derivanti da eventuali ed improvvisi aumenti della domanda di prestazioni, evitandone viceversa la caduta nei periodi di forzata sospensione dell’attività lavorativa (1).
2. Nella Regione Campania il principio secondo cui il calcolo della C.O.M. deve avvenire su base annua è stato recepito sia dalla D.G.R.C. 28.3.2003 n. 1272, sia dalla D.G.R.C. 24.04.2006 n. 491, che ha stabilito, in maniera espressa, si pure in relazione ad una peculiare branca, l’adozione del criterio del calcolo su base annuale, affermando che: “Il carico di lavoro è annuale ed è divisibile su due semestri” ed ha contestualmente escluso che sia consentita la suddivisione mensile della c.o.m.
3. E’ illegittimo l’atto con il quale la ASL, determinata la C.O.M. di un centro accreditato su base annuale, contesta l’esubero delle prestazioni rese dal centro stesso rispetto alla media mensile della c.o.m. annuale: pertanto sono illegittimi gli atti della ASL intimanti il recupero per prestazioni rese in presunta eccedenza alla C.O.M., emessi in base a valori annuali della C.O.M. computati su base mensile.
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-1 Dello stesso avviso TAR Campania Napoli, sez. I, sentenze n. 10506/06 e 4070/07.

sulla possibilità che la capacità operativa massima di un centro abilitato a rendere prestazioni in regime di accreditamento con il S.S.N. sia calcolata su base mensile anziché su base annuale

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

n. 16592/07 Reg. Sent.

Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
Napoli – Prima Sezione

composto dai Signori: Antonio Guida Presidente; Fabio Donadono Componente; Michele Buonauro Componente est.

ha pronunziato la seguente

S E N T E N Z A

Sui ricorsi riuniti n. 4331/2006 e 5612/2007.
Visto il ricorso 4331/2006 proposto da:

SOCIETA’ IFO, rappresentato e difeso dall’avv. MERLINO FULVIO, presso cui domicilia in NAPOLI, VIA MONTE DI DIO, 1/E;

contro

A.S.L. NAPOLI 1, in persona del Direttopre p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Innocenzo Militerni, Antonio Nardone e Giuseppe Ceceri, con i quali domicilia in Napoli, Riviera di Chiaia, n. 276;

DIRIGENTE SETTORE ASSISTENZA SANITARIA-REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura regionale, presso cui domicilia in Napoli, via S. Lucia, n. 81;

REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura regionale, presso cui domicilia in Napoli, via S. Lucia, n. 81;

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,
– della delibera del D.G. ASL NA1 n. 35 del 13 gennaio 2006;
– della DRGC n. 1270/03;
– della nota di variazione dei precedenti valori delle c.o.m., assunta dalla Comm.ne Centrale;
– di tutti gli atti connessi.

Visto il ricorso 45612/2007 proposto da:

SOCIETA’ IFO, rappresentato e difeso dall’avv. MERLINO FULVIO, presso cui domicilia in NAPOLI, VIA MONTE DI DIO, 1/E;

contro

A.S.L. NAPOLI 1, in persona del Direttopre p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Innocenzo Militerni, Antonio Nardone e Giuseppe Ceceri, con i quali domicilia in Napoli, Riviera di Chiaia, n. 276;

DIRIGENTE SETTORE ASSISTENZA SANITARIA-REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura regionale, presso cui domicilia in Napoli, via S. Lucia, n. 81;

REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura regionale, presso cui domicilia in Napoli, via S. Lucia, n. 81;

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,
– della nota n. 0048556 del 5 giugno 2007 di comunicazione al Centro ricorrente di superamento della c.o.m. mensile relativa al 2007;
– delle note 0048545/07 e 0066054/07 a firma del Direttore Generale dell’ASL NA 1, e degli atti richiamati (disposizione SCMT dell’ASL NA 1 n. 35 del 13 gennaio 2005 e della nota 2485 del 18 maggio 2006).

Visti i ricorsi principali, le memorie difensive ed i relativi allegati;
letti tutti gli atti di causa;
relatore alla pubblica udienza del 5 dicembre 2007, il ref. Michele Buonauro;
uditi gli avvocati delle parti costituite come da verbale d’udienza;

F A T T O

Il Centro ricorrente eroga, in regime di provvisorio accreditamento, prestazioni di fascia A (FKT) nell’ambito territoriale dell’ASL NA 1.
Con il ricorso n. 4331 del 2006 insorge avverso l’atto di determinazione delle capacità operative massime (C.M.O.) ad esso attribuite, calcolata nella misura pari a 81.778 prestazioni, anziché nella cifra, ritenuta corretta, pari a 102.222 prestazioni.
In particolare viene contestata l’erronea determinazione delle prestazioni da attribuire al personale tecnico della riabilitazione privo di titolo di studio idoneo, il quale, ai sensi della cd. “sanatoria” introdotta dalla legge regionale n. 8 del 12 novembre 2004 (art. 6), è abilitato all’espletamento delle prestazioni sanitarie in oggetto.
A conferma dell’illegittimità della determinazione della C.O.M. il Centro ricorrente deposita una nota del 23 novembre 2006, con la quale l’incaricato da parte del Direttore del Servizio Centrale Medicina Territoriale dell’ASL NA 1, a seguito di un incontro con il legale rappresentante del Centro IFO s.a.s., prende atto della erroneità del calcolo della C.O.M. effettuato dall’amministrazione sanitaria.
Il Collegio, con ordinanza cautelare, ha respinto la domanda di sospensione degli atti gravati.
A seguito di ordinanza istruttoria l’ASl NA 1 ha depositato il prospetto riepilogativo del calcolo C.O.M., illustrando in memoria i criteri utilizzati al fine di pervenire al risultato di 81.778 prestazioni.
A mezzo del ricorso n. 5612 del 2007 il Centro ricorrente contesta gli atti con i quali l’amministrazione sanitaria, sulla base della C.O.M. calcolata in 81.778 prestazioni, ha comunicato l’esubero di prestazioni mensili effettuate nel gennaio 2007, quantificandole in euro 13.758, con conseguente detrazione successiva per il medesimo importo.
Impugna la nota gravata, e gli atti presupposti, per illegittimità derivata, in quanto essa è basata sull’erronea determinazione, a monte, del numero massimo di prestazione eseguibili, e comunque per illegittima applicazione di un criterio temporale (scansione mensile) che contrasta con la natura annuale delle determinazione della C.O.M..
Si sono costituite l’amministrazione regionale e l’amministrazione sanitaria intimata, le quali concludono, ciascuna per gli atti di rispettiva competenza, per la reiezione del ricorso.
All’udienza odierna le cause venivano trattenute per la decisione.

M O T I V I D E L L A D E C I S I O N E

Occorre in via preliminare procedere alla riunione dei procedimenti, per evidente connessione oggettiva e soggettiva, trattandosi di atti relativi alla medesima vicenda procedimentale.
In particolare con il primo ricorso (n. 4331/2006) il centro ricorrente contesta la determinazione della capacità operativa massima attribuita al centro, mentre con il secondo ricorso (n. 5612/2007) contesta la determinazione mensile degli esuberi delle prestazioni rese perché la base di calcolo (la c.o.m.) è stata erroneamente computata (per i già motivi esposti nel ricorso n. 4331/2006).
In via preliminare occorre esaminare l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’amministrazione resistente.
L’eccezione non coglie nel segno.
Ed invero il confine della giurisdizione in tema di rapporto di accreditamento fra l’amministrazione sanitaria ed i centri privati, a seguito delle note sentenze della Corte Costituzionale (n. 204/2004 e 191/2006), deve ritenersi riperimetrato in funzione della situazione soggettiva che si assume essere lesa dall’attività dell’amministrazione, secondo il canonico criterio del petitum sostanziale, volto a verificare la sussistenza di una posizione di diritto soggettivo ovvero di interesse legittimo.
Con particolare riguardo alla giurisdizione in tema di accreditamento provvisorio dei centri la giurisdizione del giudice ordinario è stata affermata ogni qual volta il privato facesse valere il proprio diritto al pagamento delle prestazioni erogate, senza mettere in discussione (nella opportune forme processuali) la determinazione della capacità operativa massima (c.o.m.).
Laddove invece, come nella specie, l’interesse del centro privato è volto proprio a contestare i criteri di determinazione della capacità operativa massima ad esso attribuita, non vi è dubbio che l’amministrazione sanitaria esercita un potere amministrativo autoritativo, a fronte del quale sono ravvisabili esclusivamente interessi legittimi.
L’oggetto della presente controversia (ricorso n. 4331/2006 e primo motivo del ricorso 5612/2007) riguarda la determinazione della capacità operativa massima del centro ricorrente, il quale contesta le modalità di calcolo della stessa per erronea interpretazione dell’art. 6 della legge regionale n. 8 del 2004.
In effetti, all’esito dell’istruttoria è emerso che la discordanza fra la c.o.m. attribuita dall’amministrazione (81.778 prestazioni annue) e quella richiesta del ricorrente (102.222 prestazioni annue) deriva dalla espunzione dal calcolo delle prestazioni domiciliari rese dai soggetti che, senza avere idoneo titolo universitario idoneo, sono stati legittimati dalla legge regionale citata a svolgere l’attività in corso “sotto la supervisione dell’equipe multidisciplinare o del direttore sanitario dei centri temporaneamente accreditati fino al conseguimento dei titoli” richiesti dalla legge (art. 6, comma 2).
Occorre in primo luogo disattendere la censura evocata nel ricorso n. 4331/2006 di violazione dell’art. 7 della legge 241 del 1990.
In realtà, in disparte il coinvolgimento della associazioni di categoria, riveste rilievo assorbente la circostanza che la verifica della c.o.m. è il frutto di una attività interamente vincolata, rispetto alla quale dunque, la partecipazione del privato non è in grado di offrire un contenuto condizionante dell’esito della stessa; dunque la lamentata omissione della fase partecipativa perde rilevanza alla luce del criterio sostanzialistico introdotto dall’art. 21 octies della legge 241 del 1990, tenuto conto che l’esito della verifica non sarebbe potuto risultare diverso.
Il punto centrale della controversia concerne l’interpretazione dell’art. 6, comma 2, della legge regionale 8 del 2004, nella parte in cui subordina l’ammissibilità delle prestazioni rese dai soggetti privi di idoneo titolo universitario alla supervisione di una equipe multidisciplinare o del direttore amministrativo.
Prima di affrontare direttamente l’argomento, vale rimarcare che la norma in esame ha introdotto una sorta di sanatoria nei confronti di soggetti che, pur concretamente operanti nei centri privati, risultavano privi dei titoli di studio richiesti. L’intervento regionale, in disparte ogni dubbio sulla sua legittimità, ha introdotto una disciplina fortemente derogatoria (consentendo a soggetti non qualificati la possibilità di continuare a svolgere le prestazioni lavorative in corso), nel quadro di una risistemazione di tali figure professionali temporalmente definita. In effetti l’eccezionalità della previsione viene giustificata in funzione del tempo occorrente al tale personale per conseguire, secondo le modalità affidate a protocollo d’intesa fra regione ed università, i titoli universitari necessari per svolgere la professione.
In tal contesto di favor nei confronti di lavoratori privi dei requisiti di professionalità necessari, il legislatore regionale si è preoccupato di limitarne l’attività introducendo l’obbligo di supervisione. Appare allora evidente che la capacità di tali figure professionale di svolgere le prestazioni sanitarie non possa essere equiparata a quella dei soggetti muniti dello specifico titolo di studio (circostanza suscettibile di rendere irrazionale l’intera disciplina di sanatoria), per cui l’obbligo di supervisione deve essere interpretato con particolare rigore, per evitare ingiustificate equipollenze fra i soggetti professionalmente titolati e soggetti che hanno l’obbligo di conseguire i suddetti titoli di studio.
Lungo tale linea direttrice si è mossa l’amministrazione sanitaria resistente, la quale, con argomentazione ineccepibile, ha escluso dal calcolo della c.o.m. le prestazioni domiciliari rese dai soggetti “sanati” dalla legge regionale n. 8 del 2004, non essendo possibile garantire, a casa del paziente, la presenza di un supervisore, come richiesto dalla medesima legge.
Se dunque l’obbligo di supervisione (di una equipe o del direttore sanitario) è immediatamente rivolto a garantire un livello qualitativo minimo della prestazione sanitaria resa da soggetti privi delle qualifiche di studio necessarie, è evidente che il medesimo livello qualitativo non può essere assicurato laddove la prestazione debba essere effettuata al domicilio del paziente, senza la presenza vigile di personale qualificato.
Né alcuna valenza può essere attribuita al verbale del 23 novembre 2006 in cui, in occasione di un incontro con il legale rappresentante del centro IFO s.a.s., un incaricato del Direttore del Servizio ha rappresentato che nel calcolo della c.o.m. del centro non si è tenuto conto delle prestazione rese da due tecnici della riabilitazione, privi del titoli di studio, ma “sanati” dalla legge regionale 8 del 2004. In disparte ogni valutazione sulla natura del verbale depositato, esso rappresenta una ricognizione, confermata dall’istruttoria disposta nel corso del giudizio, relativa alla modalità di calcolo della c.o.m. ed ai motivi di discordanza fra la decisione presa dall’amministrazione sanitaria e le ragioni addotte dal privato.
Esso pertanto rappresenta una mera interpretazione data da un incaricato dell’Asl sull’applicazione dell’art. 6, comma 2, della legge regionale 8 del 2004, la quale certamente non è suscettibile di incidere sulla delibera n. 35 del 13.1.2006, di determinazione della c.o.m. del centro, ma va valutata alla stregua di un elemento corroborativo delle tesi attorea..
Pertanto va respinto il secondo motivo del ricorso n. 4331/20906 e la censura di invalidità derivata dell’atto di determinazione degli esuberi mensili di cui al ricorso n. 5612/2007.
Resta da esaminare la censura relativa alla modalità di calcolo degli esuberi delle prestazione rese nel 2007.
L’ Asl Napoli 1 ha infatti inviato una serie di prospetti, ciascuno riferito ad una mensilità dell’anno 2007 (sono impugnati i primi tre mesi), nei quali si illustra l’esubero delle prestazioni rese dal centro ricorrente rispetto alla media mensile della c.o.m. annuale.
In altri termini l’amministrazione ha confrontato le prestazioni rese dal centro con il dodicesimo del valore della c.o.m. ad esso attribuita (aumentata di un tetto di tolleranza del 15%), imputando la differenza ad esubero da decurtare sulle mensilità successive.
Sulla questione il Collegio, nonostante un’opinione contraria (vedi sentenza TAR Campania – Napoli n. 20707/2005), ritiene di aderire al più recente orientamento espresso dalla sezione, secondo cui il criterio del calcolo delal c.o.m. deve avvenire su base annua. Ed invero, tale opzione ermeneutica, oltre ad essere confortato dalla prassi operativa delle Amministrazioni sanitarie campane, ha trovato conferma nelle decisioni della Sezione, a proposito del principio dinamico della c.o.m., come successivamente recepito dalla disciplina regionale di settore, che ne aveva operato un adeguamento, sempre su base annuale (cfr. D.G.R.C. 28.3.2003 n. 1272). Inoltre il calcolo su base annua appare quello maggiormente idoneo a garantire gli equilibri di gestione di una struttura sanitaria, salvaguardandone l’attività da conseguenze derivanti da eventuali ed improvvisi aumenti della domanda di prestazioni, evitandone viceversa la caduta nei periodi di forzata sospensione dell’attività lavorativa. A ciò s’aggiunga che la D.G.R.C. 24.04.2006 n. 491, recante – nell’allegato A – “Modifiche ed integrazioni alla D.G.R.C. 377 del 3.02.98” (concernente la disci-plina della capacità operativa delle strutture provvisoriamente accreditate), ha stabilito, in maniera espressa, si pure in relazione ad una peculiare branca, l’adozione del criterio del calcolo su base annuale, affermando che: “Il carico di lavoro è annuale ed è divisibile su due semestri” ed ha contestualmente escluso che sia consentita la suddivisione mensile della c.o.m. (cfr. le sentenze di questa sezione n. 10506/06 e 4070/07).
Il ricorso n. 5612/20907 è quindi, per tale aspetto, meritevole di accoglimento con consequenziale annullamento della note impugnate, non potendo l’Azienda procedere a recuperi per eccedenze, in base a valori della c.o.m. computati su base mensile.
Sussistono giusti motivi per compensare, tra le parti, le spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Prima Sezione di Napoli, riuniti i ricorsi n. 4331/06 e 5612/07:
– respinge il ricorso n. 4331/06;
– accoglie in parte il ricorso 5612/07, nel limiti di cui in parte motiva;
– annulla le note prot. 0048556/2007 del 5 giugno 2007, prot. 0048545/2007 del 5 giugno 2007 e prot. 0066054/2007 del 10 agosto 2007 a firma del Direttore Generale dell’Asl Napoli 1;
– compensa le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 5 dicembre 2007.

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