Processo – Processo amministrativo – Notifica nulla – Rinnovazione della notifica – Fissazione del termine – Competenza presidenziale – Art. 93, co. 2, c.p.a. – Applicazione analogica.

A seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 148 del 2021, applicando in via analogica quanto previsto dall’art. 93, comma 2, c.p.a., deve ritenersi che spetti al presidente  la fissazione di un termine perentorio per la rinnovazione della notificazione, e non più al collegio per mezzo di un’ordinanza, non essendo più necessaria la valutazione circa la non imputabilità della nullità al notificante; l’applicazione in via analogica della predetta norma risponde al principio di ragionevole durata del processo ed evita che per tale adempimento debba necessariamente essere fissata una udienza pubblica.

Pres. Chieppa – Est. Chieppa

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

Il Presidente

ha pronunciato il presente

DECRETO

sul ricorso numero di registro generale 10365 del 2021, proposto da
Paolo Popoli, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco De Leonardis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Prof. Avv. De Leonardis in Roma, via Cola di Rienzo 212;

contro

Università degli Studi del Sannio, non costituita in giudizio;

nei confronti

Vittoria Marino, Armando Papa, Francesco Schiavone, Mariapina Trunfio, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Seconda) n. 06203/2021, resa tra le parti e avente ad oggetto l’impugnazione:

– del Decreto Rettorale n. 884/2020, prot. n. 0021495 del 2 dicembre 2020, pubblicato in pari data, recante le risultanze della procedura comparativa avente ad oggetto la selezione per la copertura di un posto di professore di prima fascia nel Settore Concorsuale 13/B2 “Economia e Gestione delle Imprese”, Settore Scientifico-Disciplinare SECS-P/08 “Economia e Gestione delle Imprese”, per le esigenze del Dipartimento di Diritto, Economia, Management e Metodi Quantitativi;

– dei lavori della Commissione giudicatrice, e nello specifico del verbale n. 1 del 6 ottobre 2020, n. 2 del 15 ottobre 2020, n. 3 del 23 ottobre 2020, n. 4 del 24 novembre 2020, nonché di tutti i relativi allegati;

– di tutti gli atti antecedenti, preordinati, consequenziali e connessi, ancorché non conosciuti, nei limiti di interesse del ricorrente, ivi compresi gli eventuali atti con i quali siano state approvate la chiamata e la presa in servizio della prof.ssa Marino come docente di prima fascia per il Settore Concorsuale 13/B2 presso l’Università degli Studi del Sannio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista l’istanza del difensore dell’appellante con cui si chiede che con decreto presidenziale venga assegnato un termine perentorio per la rinnovazione della notifica del ricorso in appello, disponendo conseguentemente il rinvio dell’udienza pubblica fissata per il giorno 28 marzo 2023;

Rilevato che il ricorso in appello è stato notificato all’amministrazione appellata presso ’Avvocatura distrettuale dello Stato e che detta amministrazione non si è costituita;

Rilevato che in base al combinato disposto degli artt. 144, comma primo c.p.c. e 11, comma terzo del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611 (nel testo introdotto dall’art. 1 della l. 25 marzo 1958, n. 260, espressamente richiamato per i giudizi amministrativi dall’art. 10, comma terzo, della l. 3 aprile 1979, n. 103), gli atti costitutivi di una fase processuale, proposta nei confronti di amministrazioni statali e di enti pubblici patrocinati dall’Avvocatura dello Stato, vanno notificati, a pena di nullità, presso l’Avvocatura individuata in relazione alla sede dell’Autorità giudiziaria adita, ovvero, per quanto riguarda il giudizio da instaurare innanzi al Consiglio di Stato, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, con sede in Roma;

Rilevato, quindi, che la notificazione eseguita presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato è nulla e che il vizio non è stato sanato, non essendosi costituita l’amministrazione appellata;

Ritenuto che in presenza di una notificazione nulla deve essere fissato al ricorrente un termine perentorio per la rinnovazione della stessa, come stabilito dall’art. 44, comma 4, c.p.a. dopo la sentenza Corte costituzionale n. 148 del 9 luglio 2021, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 44, comma 4, c.p.a. limitatamente alle parole «, se ritiene che l’esito negativo della notificazione dipenda da causa non imputabile al notificante,» (v. Cons. Stato, II, ord. n. 8436/2021; VII, ord. n. 10328/2022);

Considerato che fino al citato intervento della Corte costituzionale spettava pacificamente al Collegio la fissazione di un termine per la rinnovazione della notificazione in base al dato testuale dell’art. 44, comma 4, c.p.a. (“il giudice, se ritiene che l’esito negativo della notificazione dipenda da causa non imputabile al notificante, fissa …”) e che tale competenza si giustificava con la necessità di una valutazione circa la non imputabilità della nullità al notificante;

Ritenuto che dopo il menzionato intervento della Corte costituzionale tale valutazione non è più necessaria e la situazione processuale appare del tutto analoga a quella disciplinata dall’art. 93, comma 2, c.p.a., in base al quale spetta al Presidente la fissazione di un termine perentorio per la rinnovazione della notificazione che ha avuto esito negativo per il trasferimento senza comunicazione del domiciliatario;

Considerato che l’applicazione in via analogica dell’art. 93, comma 2, c.p.a. alla situazione in esame è maggiormente rispondente al principio di ragionevole durata del processo (art. 2 c.p.a., rientrante tra i principi del processo amministrativo che devono guidare l’interprete nella soluzione delle singole questioni) ed evita che per tale adempimento debba necessariamente essere fissata una udienza pubblica, senza sottrarre al Collegio ogni valutazione, anche attinente a ulteriori profili della notificazione, quale ad esempio l’accertamento della sua inesistenza;

Ritenuto, pertanto, di dover provvedere sulla menzionata istanza dell’appellante con decreto presidenziale, ferma restando ogni valutazione del Collegio in ordine alla sussistenza dei presupposti per la rinnovazione della notificazione;

Ritenuto, in conclusione, di fissare il termine perentorio di quindici giorni decorrente dalla notificazione o comunicazione della presente ordinanza per la rinnovazione da parte dell’appellante della notificazione da eseguirsi per l’amministrazione intimata presso l’Avvocatura Generale dello Stato.

P.Q.M.

Fissa il termine perentorio di quindici giorni decorrente dalla notificazione o comunicazione della presente ordinanza per la rinnovazione da parte dell’appellante della notificazione del ricorso in appello da eseguirsi per l’amministrazione intimata presso l’Avvocatura Generale dello Stato.

La nuova udienza pubblica verrà fissata con decreto dal Presidente della Sezione.

Il presente decreto è depositato presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma il giorno 14 febbraio 2023.

Il Presidente

Roberto Chieppa

L'articolo Sulla competenza a disporre un termine per la rinnovazione della notifica nulla. proviene da Giustamm.

Paolo Corciulo, Presidente , Carlo Dell’Olio, Consigliere, Estensore PARTI: OMISSIS tutti rappresentati e difesi dall’Avv. Oronzo Caputo,contro COMUNE DI GIUGLIANO IN CAMPANIA, rappresentato e difeso dall’Avv. Raffaello Capunzo

Lottizzazione a scopo edificatorio materiale e formale: caratteristiche e differenze.

1. Edilizia ed Urbanistica- Lottizzazione abusiva ex art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 – Lottizzazione a scopo edificatorio materiale- lottizzazione a scopo edificatorio formale- differenze.

2.Edilizia ed Urbanistica- Lottizzazione abusiva ex art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 – Lottizzazione a scopo edificatorio materiale- Lottizzazione abusiva formale- caratteristiche.
 

 
2. Ai sensi dell’ art. 30 del d.P.R. n. 380/2001, la lottizzazione abusiva materiale ricorre nel caso di realizzazione di opere che comportino la trasformazione urbanistica e edilizia dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, approvati o adottati, ovvero di quelle stabilite direttamente da leggi statali o regionali, sia in assenza della prescritta autorizzazione.
La lottizzazione abusiva formale o cartolare si verifica, invece, quando, pur non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne siano già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita (o altri atti equipollenti) del terreno in lotti che, per le specifiche caratteristiche, quali la dimensione dei lotti stessi, la natura del terreno, la destinazione urbanistica, l’ubicazione e la previsione di opere urbanistiche, e per gli altri elementi riferiti agli acquirenti, evidenzino in modo non equivoco la destinazione a uso edificatorio, creando così¬ una variazione in senso accrescitivo tanto del numero dei lotti quanto di quello dei soggetti titolari dei diritti sugli stessi. 
 
 
 
 
 
 

N. 00161/2020 REG.PROV.COLL.

N. 02908/2016 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2908 del 2016, proposto da 
ANTONIO ILARDO, SANDRA BIFULCO, ROSARIA SCALA, EUGENIO DE MARINO ed ARMANDO DE MARINO, questi ultimi tre in proprio e nella qualità  di eredi del Sig. Vincenzo De Marino, tutti rappresentati e difesi dall’Avv. Oronzo Caputo, con domicilio eletto in Napoli alla Via Toledo n. 156 e con domicilio digitale presso la PEC Registri Giustizia del loro difensore;

contro

COMUNE DI GIUGLIANO IN CAMPANIA, rappresentato e difeso dall’Avv. Raffaello Capunzo, con domicilio eletto in Napoli alla Via Tommaso Caravita n. 10 e con domicilio digitale presso la PEC Registri Giustizia del suo difensore;

per l’annullamento

a) dell’ordinanza dirigenziale del Comune di Giugliano in Campania n. 16 del 25 marzo 2016, avente ad oggetto la repressione della lottizzazione abusiva riscontrata nel territorio comunale alla Via Grotta dell’Olmo, con particolare riferimento agli appartamenti di proprietà  dei ricorrenti facenti parte di un fabbricato individuato catastalmente al foglio 77, particella 519;

b) di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguenziale, comunque lesivo del diritto dei ricorrenti, ivi inclusa la relazione istruttoria prot. n. 22118 del 22 marzo 2016, richiamata nella suddetta ordinanza;

e per la condanna

in via subordinata, dell’amministrazione intimata al risarcimento dei danni conseguenti alla perdita della proprietà  degli appartamenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2019 il dott. Carlo Dell’Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti sono stati tra i molteplici destinatari dell’ordinanza dirigenziale n. 16 del 25 marzo 2016, con la quale il Comune di Giugliano in Campania ha inteso reprimere, mediante l’ingiunzione di sospensione dell’attività  edilizia in corso ed il divieto di disposizione dei suoli e delle opere realizzate con atti tra vivi, la lottizzazione abusiva riscontrata nel territorio comunale alla Via Grotta dell’Olmo.

I medesimi impugnano il suddetto provvedimento unitamente alla relazione istruttoria prot. n. 22118 del 22 marzo 2016 in esso richiamata, con particolare riferimento agli appartamenti di loro proprietà  facenti parte di un fabbricato individuato catastalmente al foglio 77, particella 519, acquistati in forza di atti notarili del 2005 e del 2010 dopo che l’intero fabbricato era stato condonato mediante il rilascio di concessione edilizia in sanatoria del 29 aprile 2005. 

L’impugnativa è accompagnata da una domanda risarcitoria, con la quale i ricorrenti chiedono, in via subordinata, il ristoro dei danni conseguenti alla perdita della proprietà  degli appartamenti, perdita imputata alla “omessa effettuazione della doverosa attività  di vigilanza e controllo del territorio”, alla “mancata tempestiva emissione del provvedimento di sospensione della lottizzazione nel momento in cui gli atti del frazionamento sono stati trasmessi al Comune”, nonchè alla “adozione, invece, del provvedimento di condono edilizio del fabbricato per cui è causa”. 

L’intimata amministrazione comunale conclude nei suoi scritti difensivi per il rigetto del ricorso.

Parte ricorrente insiste nelle proprie tesi con memoria conclusiva.

La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 3 dicembre 2019.

2. La presente impugnativa è affidata alle censure che di seguito si riepilogano:

a) l’ordinanza comunale non è stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, in violazione delle prerogative partecipative garantite dall’art. 7 della legge n. 241/1990;

b) l’amministrazione non ha tenuto conto che il fabbricato colpito dalla misura sanzionatoria è stato ultimato “almeno nel 1993” o addirittura prima, essendo stato oggetto di istanza di condono presentata nel 1995, con la conseguenza che si tratterebbe di un manufatto “cronologicamente e giuridicamente autonomo rispetto alla fattispecie lottizzatoria complessiva così¬ come descritta, individuata e sanzionata dal Comune di Giugliano e, soprattutto, estraneo all’intento di asservire all’edificazione, per la prima volta, un’area non urbanizzata”; 

c) l’amministrazione ha, altresì¬, trascurato di considerare che il fabbricato in questione è stato condonato con concessione in sanatoria del 2005, acquisendo così¬ un’autonoma legittimazione urbanistico-edilizia che lo estromette dal complessivo intervento lottizzatorio;

d) l’ordinanza comunale è stata indebitamente emanata anche nei confronti dei ricorrenti acquirenti in buona fede degli appartamenti, in violazione dell’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 come interpretato alla luce dei principi espressi dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), che impediscono la confisca dei beni immobili interessati dalla lottizzazione abusiva in assenza dell’elemento psicologico del privato direttamente inciso, cioè in danno del proprietario del cespite incolpevolmente inconsapevole della condotta lottizzatoria posta in essere da altri, nonchè in assenza dei requisiti di proporzionalità  della sanzione acquisitiva e di mancanza del contributo colpevole dell’amministrazione alla realizzazione dell’illecito;

e) il provvedimento sanzionatorio è stato adottato in assenza dei presupposti di attualità  e concretezza del disegno lottizzatorio implicitamente richiesti dall’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001, atteso che l’ordine di sospensione dell’attività  edilizia è intervenuto “dopo oltre venti anni dalla costruzione del fabbricato e circa dieci dal suo acquisto”, ossia quando l’operazione di lottizzazione si era da tempo conclusa e l’atto non poteva pìù acquisire “natura e funzione normativa di provvedimento cautelare”. 

Tutte le prefate censure non meritano condivisione per le ragioni di seguito esplicitate.

3. Giova premettere che la motivazione della gravata ordinanza si sofferma in maniera adeguata sugli indizi rivelatori della fattispecie lottizzatoria, richiamando puntuali riscontri documentali, catastali ed ambientali. 

Si osserva, al riguardo, che l’articolo 30 del d.P.R. n. 380/2001 – che riproduce le disposizioni contenute nel previgente articolo 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 – distingue due diverse ipotesi di lottizzazione abusiva a scopo edificatorio. La prima, lottizzazione cd. materiale o reale, ricorre “quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione”. 

La seconda, lottizzazione cd. formale, negoziale ovvero cartolare, si delinea “quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio”.

Ai sensi del menzionato art. 30, la lottizzazione abusiva materiale ricorre quindi nel caso di realizzazione di opere che comportino la trasformazione urbanistica e edilizia dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, approvati o adottati, ovvero di quelle stabilite direttamente da leggi statali o regionali, sia in assenza della prescritta autorizzazione, mentre la lottizzazione abusiva formale o cartolare si verifica quando, pur non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne siano già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita (o altri atti equipollenti) del terreno in lotti che, per le specifiche caratteristiche, quali la dimensione dei lotti stessi, la natura del terreno, la destinazione urbanistica, l’ubicazione e la previsione di opere urbanistiche, e per gli altri elementi riferiti agli acquirenti, evidenzino in modo non equivoco la destinazione a uso edificatorio, creando così¬ una variazione in senso accrescitivo tanto del numero dei lotti quanto di quello dei soggetti titolari dei diritti sugli stessi. 

La formulazione dell’art. 30 cit. consente, dunque, di affermare che può integrare un’ipotesi di lottizzazione abusiva qualsiasi tipo di opera in concreto idonea a stravolgere l’assetto del territorio preesistente ed a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, pertanto, a determinare sia un effettivo ostacolo alla futura attività  di programmazione del territorio (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un nuovo e non previsto carico urbanistico. 

Il concetto di “opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia” dei terreni deve essere, quindi, interpretato in maniera funzionale alla ratio della norma, il cui bene giuridico tutelato è costituito dalla necessità  di preservare la potestà  programmatoria attribuita all’amministrazione nonchè l’effettivo controllo del territorio da parte dell’ente titolare della stessa funzione di pianificazione, al fine di garantire un’ordinata pianificazione urbanistica, un corretto uso del territorio e uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei correlativi standard compatibile con le esigenze di finanza pubblica (cfr. TAR Lazio Roma, Sez. I, 9 ottobre 2009 n. 9859).

Per quanto concerne il frazionamento cartolare si è poi precisato che, sebbene l’accertamento dei presupposti di cui all’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 comporti la ricostruzione di un quadro indiziario sulla scorta degli elementi indicati nella norma, dalla quale sia possibile desumere in maniera non equivoca la destinazione a scopo edificatorio degli atti di frazionamento e vendita posti in essere dalle parti, è tuttavia sufficiente che lo scopo edificatorio emerga anche solo da alcuni degli indizi o anche da un solo indizio (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 31 marzo 2009 n. 2004; TAR Lazio Roma, Sez. II, 5 novembre 2009 n. 10872).

3.1 Applicando tali principi al caso di specie risulta evidente, dall’esame degli atti di causa, che nell’area di proprietà  dei ricorrenti (e degli altri soggetti interessati dal provvedimento impugnato) è stata realizzata una vasta operazione di lottizzazione abusiva sia cartolare che materiale (lottizzazione cd. mista).

Come emerge infatti dagli accertamenti tecnici compiuti dal Comune, richiamati nella gravata ordinanza (attraverso il riferimento alla relazione istruttoria prot. n. 22118 del 22 marzo 2016) e rimasti incontestati, un ampio fondo del foglio 77 (con destinazione E1 agricola), originariamente di proprietà  della Sig.ra Giuseppa Marrazzo, è stato oggetto di frazionamento, i relativi lotti sono stati alienati a diversi soggetti e sono stati interessati da numerosi interventi edilizi posti in essere in assenza di qualsiasi titolo abilitativo (peraltro sanzionati con diverse ordinanze di demolizione); inoltre, sull’intera area sono state realizzate anche alcune opere di urbanizzazione, consistenti in due strade di accesso ai lotti.

Ritiene, pertanto, il Collegio che il Comune di Giugliano in Campania ha fatto buon governo dei richiamati principi, evidenziando con diffuse e puntuali argomentazioni che sulla suindicata porzione di territorio è stato compiuto, nel corso degli anni a partire dal 1993 e fino al 2016 (epoca di effettuazione degli accertamenti tecnici), un imponente intervento di lottizzazione abusiva. 

In definitiva, non può essere negata la sussistenza di univoci indici dell’illecita attività  lottizzatoria non solo nella sua forma negoziale ma anche in quella materiale, risultando pacificamente acclarato dall’autorità  comunale che all’atto di frazionamento dell’area in lotti di dimensione inferiore al minimo compatibile con una razionale utilizzazione agricola, è seguita la stipula di atti di trasferimento della loro proprietà  a terzi, accompagnata dalla costruzione di numerosi fabbricati abusivi e dall’implementazione delle minime opere di urbanizzazione (strade di accesso).

4. Alla luce di quanto esposto, non appare seriamente predicabile la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990.

Infatti, a fronte degli inequivocabili indici di lottizzazione abusiva sopra descritti, l’eventuale apporto partecipativo degli odierni ricorrenti non avrebbe determinato un esito provvedimentale diverso, come peraltro emergerà  anche dal prosieguo della trattazione.

Ne discende la superfluità  nello specifico della comunicazione di avvio del procedimento, giusta quanto previsto dall’art. 21-octies della legge n. 241/1990.

Ad ogni modo, anche prescindendo dall’applicabilità  della suddetta causa esimente, vale rimarcare che l’amministrazione comunale, in ragione della natura cautelare e dovuta dell’attività  repressiva della lottizzazione abusiva, non era comunque tenuta ad inviare il preventivo avviso di avvio del procedimento (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 ottobre 2018 n. 5805; Consiglio di Stato, Sez. IV, Sez. IV, 9 ottobre 2017 n. 4668 e 11 luglio 2016 n. 3073).

5. Non si può affermare che il fabbricato colpito dalla misura sanzionatoria fosse estraneo all’attività  lottizzatoria essendo stato ultimato almeno nel 1993, giacchè, come pacificamente si ricava dalla disamina del contenuto dell’ordinanza, proprio nello stesso periodo (e precisamente il 10 marzo 1993) veniva effettuato il frazionamento catastale delle originarie particelle 123, 3 e 12 del foglio 77 dando così¬ avvio all’operazione di lottizzazione, evidentemente già connotata dalla realizzazione di qualche manufatto abusivo come quello di specie.

Ne deriva che il fabbricato in questione, completato quanto meno nel 1993 in concomitanza con il frazionamento catastale del fondo, non può non ritenersi parte integrante del disegno lottizzatorio contestato con l’ordinanza comunale.

5.1 In ogni caso, anche laddove – pur in assenza di concreti elementi di prova allegati in gravame – la collocazione temporale del fabbricato fosse da imputare ad un periodo addirittura precedente al 1993 e, quindi, ad una fase anteriore al predetto frazionamento, ciò non comporterebbe comunque l’estraneità  della posizione dei ricorrenti all’intervento di lottizzazione abusiva, atteso che l’eventuale preesistenza del manufatto non è circostanza incompatibile con le opere di trasformazione urbanistico-edilizia poste in essere con riferimento a tutta l’area interessata dalla lottizzazione, opere di trasformazione che hanno oggettivamente riguardato anche la parte di terreno su cui insiste il fabbricato in questione.

6. Inoltre, nell’ipotesi in cui l’amministrazione comunale abbia individuato una pluralità  di inequivoci indici dell’attività  lottizzatoria, non può giovare al destinatario dell’ordine di sospensione delle opere l’esito favorevole del procedimento di condono. A nulla rileva, infatti, che taluni interventi edilizi siano stati sanati a seguito di istanza di condono, dovendo considerarsi non già le singole porzioni di suolo in modo isolato e atomistico, ma lo stravolgimento della destinazione di zona nel suo complesso, oggetto precipuo del provvedimento repressivo della lottizzazione abusiva; pertanto, non integrando quest’ultima una fattispecie assimilabile a quella del singolo abuso edilizio, il rilascio di un provvedimento di sanatoria non è idoneo ad esplicare alcuna influenza sulla pìù estesa attività  lottizzatoria. Ne discende che la lottizzazione abusiva sussiste e deve essere sanzionata sebbene, con riguardo ai singoli manufatti facenti parte di un intervento lottizzatorio, sia stato rilasciato, come nella specie, un titolo edilizio in sanatoria a seguito dell’accoglimento dell’istanza di condono (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 14 ottobre 2019 n. 6945; Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 giugno 2014 n. 3115; TAR Campania Napoli, Sez. IV, 19 settembre 2017 n. 4446).

7. Non assume alcun rilievo giuridico la dedotta estraneità  (anche psicologica) dei ricorrenti alla complessiva operazione di lottizzazione abusiva, poichè tale fattispecie di illecito, secondo quanto previsto dall’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001, prescinde dallo stato soggettivo di buona o mala fede dei lottizzanti, in quanto si fonda sul dato oggettivo dell’intervenuta illegittima trasformazione urbanistica del territorio, fermo restando che la tutela dei terzi acquirenti in buona fede, estranei all’illecito, può essere fatta valere in sede civile nei confronti dell’alienante (orientamento consolidato, che ha ormai superato il minoritario indirizzo giurisprudenziale citato dalla difesa attorea a sostegno delle sue tesi: cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 17 maggio 2019 n. 3196; Consiglio di Stato, Sez. IV, 8 gennaio 2016 n. 26 e 3 aprile 2014 n. 1589; TAR Campania Napoli, Sez. II, 29 gennaio 2018 n. 615 e 8 marzo 2016 n. 1273).

7.1 Inoltre, non si attagliano alla fattispecie in commento i principi espressi dalla CEDU in tema di confisca a seguito di lottizzazione abusiva, giacchè essi sono da reputarsi operanti limitatamente alla sanzione penale accessoria, avente carattere afflittivo, della confisca urbanistica, mentre, viceversa, non possono ritenersi automaticamente applicabili anche alla sanzione amministrativa ex art. 30 del d.P.R. n. 380/2001, avente natura eminentemente ripristinatoria e connotata dalla conseguente irrilevanza degli stati soggettivi individuali (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, n. 3196/2019 cit.; Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 marzo 2018 n. 1878; TAR Campania Salerno, Sez. II, 7 gennaio 2019 n. 30)

8. Infine, contrariamente a quanto sostenuto in gravame, la fattispecie di lottizzazione abusiva, avendo carattere permanente, conserva le caratteristiche di attualità  e concretezza dell’illecito fino all’esecuzione del corrispondente provvedimento sanzionatorio, indipendentemente dalla maggiore o minore risalenza nel tempo dei manufatti che ne costituiscono espressione; ciò non contrasta con la natura cautelare dell’ordine di sospensione dell’attività  edilizia, che evidentemente mira ad evitare che l’intervento lottizzatorio possa espandersi o, comunque, diventare pìù pervasivo in termini di illecita trasformazione urbanistica del territorio (cfr. in tal senso Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 agosto 2016 n. 4651). 

9. Pertanto, resistendo gli atti impugnati a tutte le censure prospettate, la domanda di annullamento degli stessi deve essere rigettata per infondatezza.

Analoga sorte subisce la connessa domanda risarcitoria articolata in via subordinata, dal momento che la realità  del provvedimento repressivo della lottizzazione abusiva – la quale rende tale tipologia di illecito urbanistico-edilizio soggettivamente trasferibile propter rem e sanzionabile in capo a tutti coloro che siano divenuti titolari dei terreni abusivamente lottizzati e, vieppìù, che abbiano goduto di costruzioni eseguite su tali terreni – esclude di per sè l’ingiustizia del danno arrecato dall’irrogazione del trattamento sanzionatorio, anche qualora l’amministrazione comunale non si fosse tempestivamente attivata nel sospendere l’intervento lottizzatorio (cfr. in tal senso Consiglio di Stato, Sez. II, n. 3196/2019 cit.).

In conclusione, ribadite le suesposte considerazioni, il ricorso merita di essere interamente respinto siccome infondato. 

9.1 Sussistono nondimeno giusti e particolari motivi, in ragione del concreto assetto degli interessi coinvolti, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. 

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione II – Sentenza – 14/1/2020 n.161 proviene da Giustamm.

A.Vinciguerra, Pres.; A. M. Marra, Est.; PARTI: (XX rapp. avv.to T. Sbandi c. Provincia di Latina rapp. avv.to P. Mariano)

Il riconoscimento o meno di determinate somme spettanti a un dipendente di una p.A. (Provincia) a titolo di compenso professionale incentivante per attività  di progettazione concerne un diritto soggettivo patrimoniale in materia di pubblico impiego privatizzato, come tale devoluto alla cognizione del giudice ordinario.

1.- Giurisdizione – riparto – Giudice Ordinario – Giudice Amministrativo – lavoro presso le pp.AA – compenso professionale incentivante – diritto soggettivo – giurisdizione del giudice ordinario – sussiste.

2.- Giurisdizione amministrativa – ricorso avverso il silenzio ex art. 117 CPA – superamento dell’inerzia della pubblica amministrazione – finalità  – presupposti – carenza di giurisdizione del giudice amministrativo – inammissibilità  del ricorso – sussiste.

1.Il riconoscimento o meno di determinate somme spettanti a un dipendente di una p.A. (Provincia) a titolo di compenso professionale incentivante per attività  di progettazione concerne un diritto soggettivo patrimoniale in materia di pubblico impiego privatizzato, come tale devoluto alla cognizione del giudice ordinario.

2.Il ricorso avverso il silenzio ex art. 117 CPA è uno strumento diretto a superare l’inerzia della p.a. nell’emanazione di un provvedimento amministrativo, a fronte di una posizione di interesse legittimo in capo al cittadino. E’ inammissibile il ricorso proposto al fine di accertare il silenzio formatosi sull’istanza presentata all’Amministrazione e in ordine alla quale essa non ha provveduto espressamente allorchè il giudice amministrativo sia privo di giurisdizione in ordine al rapporto giuridico sottostante ovvero si tratti comunque di posizioni di diritto soggettivo, anche laddove sia riscontrabile un’ipotesi di giurisdizione esclusiva.

Pubblicato il 01/03/2019

N. 00161/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00593/2018 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 117, comma 2, cod. proc. amm.; sul ricorso numero di registro generale 593 del 2018, proposto da XX, rappresentato e difeso dall’avvocato Tommasina Sbandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Latina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Peppino Mariano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento del silenzio inadempimento serbato dall’ente locale datore di lavoro su un procedimento avviato a suo carico per il recupero di compensi professionali indebitamente percepiti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Provincia di Latina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 febbraio 2019 il dott. Antonio Massimo Marra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto il ricorso all’esame, notificato il 15 ottobre 2018, tempestivamente depositato, proposto dal sig. Geom. XX, dipendente della Provincia di Latina, in merito al silenzio serbato dall’ente locale datore di lavoro su un procedimento avviato a suo carico per il recupero di compensi professionali indebitamente percepiti;

Visti gli artt. 31 e 117 cod. proc. amm., in tema di azione avverso il silenzio delle pubbliche amministrazioni;

Visto l’art. 2, l. 7 agosto 1990 n. 241, relativo all’obbligo per le pubbliche amministrazioni di concludere i procedimenti amministrativi mediante l’adozione di un provvedimento espresso;

Considerato che è inammissibile il ricorso proposto al fine di accertare il silenzio formatosi sull’istanza presentata all’Amministrazione e in ordine alla quale essa non ha provveduto espressamente, per come richiesto dall’art. 2 comma 1, l. n. 241 del 1990, allorchè il giudice amministrativo sia privo di giurisdizione in ordine al rapporto giuridico sottostante ovvero si tratti comunque di posizioni di diritto soggettivo, anche laddove sia riscontrabile un’ipotesi di giurisdizione esclusiva (Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2006 n. 3009; TAR Campania, Napoli, sez. V, 2 dicembre 2014 n. 6300; TAR Lazio, Roma, sez. I, 14 dicembre 2012 n. 10403; TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 23 ottobre 2012 n. 631; TAR Lazio, Roma, sez. II, 9 giugno 2011 n. 5146; TAR Lazio, Roma, sez. II, 18 ottobre 2010 n. 32853; TAR Campania, Napoli, sez. V, 7 dicembre 2004 n. 18515);

Considerato, infatti, che l’istituto del silenzio è uno strumento diretto a superare l’inerzia della p.a. nell’emanazione di un provvedimento amministrativo, a fronte di una posizione di mero interesse legittimo in capo al cittadino, con la conseguenza che, in presenza di una posizione di diritto soggettivo, la tutela giurisdizionale è ammissibile solo attraverso la proposizione di un’azione di accertamento o di condanna davanti al giudice munito di giurisdizione;

Dato atto che nella specie si verte sulla spettanza o meno di determinate somme spettanti a un dipendente provinciale a titolo di compenso professionale incentivante per attività  di progettazione e, quindi, su un diritto soggettivo patrimoniale in materia di pubblico impiego privatizzato, come tale devoluto alla cognizione del giudice ordinario, e non di un interesse legittimo;

Ritenuto che pertanto, per le ragioni sopra esposte, il presente ricorso sia inammissibile;

Ritenuto che sussistano giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile nei sensi e nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo Tribunale di Latina – Sentenza – 1/3/2019 n.161 proviene da Giustamm.

Pres. Ciliberti – Est. De Falco

Rimessa alla Corte Costituzionale la riforma sui compensi dell’Avvocatura di Stato

Professione e mestieri – Compensi Avvocatura di Stato – Art. 9, D.L. 90/2014 modificato da L. 114/2014 – Questione di legittimità costituzionale – In relazione agli artt. 3 e 77 Cost. – Rilevanza e non manifesta infondatezza.

Non è irrilevante e manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3 e 77,  comma 2, Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, D.L. 24 giugno 2014, n. 90, come modificato, dall’art. 1, comma 1, L. 11 agosto 2014, n. 114 rubricato “Riforma degli onorari dell’Avvocatura generale dello Stato e delle avvocature degli enti pubblici”, il quale ha dettato una nuova disciplina per i compensi professionali corrisposti agli avvocati dipendenti delle amministrazioni pubbliche, incluso il personale dell’Avvocatura dello Stato. Infatti, da un lato, i commi 3 e 6 dell’art. 9 D.L. 90/2014 hanno introdotto la decurtazione degli onorari solo per gli Avvocati di Stato e non anche per gli avvocati di altre Pubbliche amministrazioni in violazione del principio di uguaglianza di cui all’art 3 Cost.; dall’altro, tali modifiche ai sensi dell’art. 77 Cost. non possono essere assunte con lo strumento del decreto legge.

sul ricorso numero di registro generale 102 del 2015, proposto da:

Giuseppe Albano, Piero Vitullo, Alfonso Peluso, Iolanda Luce, rappresentati e difesi dagli avv.ti Massimo Luciani e Michele Sansone, con domicilio eletto presso il secondo in Campobasso, via Campania, n. 83;

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in p.l.r.p.t., Ministero dell’Economia e delle Finanze in persona del Ministro p. t., Avvocatura dello Stato in persona dell’Avvocato Generale p. t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Campobasso, Via Garibaldi, n. 124; 

previa eventuale rimessione alla Corte Costituzionale della questione incidentale di legittimità costituzionale dell’art 9 del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, del diritto dei ricorrenti alla corresponsione dei compensi professionali senza le decurtazioni e le limitazioni previste dall’art. 9 del d.l. 90/2014 citato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’Avvocatura Generale dello Stato;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 novembre 2015 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

I ricorrenti, tutti Avvocati dello Stato attualmente in servizio presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Campobasso premettono che ad essi è conferita, oltre alla rappresentanza e la difesa in giudizio dello Stato e di numerosi enti pubblici statali e territoriali, anche una generale attività di consulenza in favore delle Amministrazioni. Essi espongono che fino alle modifiche introdotte con d.l. 24 giugno 2014, n. 90 convertito con modificazioni con la legge 11 agosto 2014, n. 114, il proprio trattamento economico comprendeva:
1) una parte fissa, commisurata a ruolo, titolo e grado e che è relativamente al quantum è equiparata al trattamento dei magistrati dell’ordine giudiziario;
2) una parte variabile riconosciuta articolata ai sensi dell’art. 21 del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611 (T.U. delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull’ordinamento dell’Avvocatura dello Stato) che si articolava:
– nelle competenze di avvocato liquidate con sentenza od ordinanza oppure pattuite per rinuncia o transazione;
– in una somma corrispondente alla metà delle competenze che sarebbero state liquidate per le ipotesi in cui l’Amministrazione non fosse soccombente ma fosse stata disposta la compensazione delle spese ovvero concordata una transazione su sentenza favorev
Questo regime è stato, poi, parzialmente modificato dall’art. 1, comma 457, della l. 27.12.2013, n. 147, che ha disposto una riduzione temporanea (per il triennio 2014-2016) dei compensi liquidati a seguito di sentenza che riconosceva la Pubblica amministrazione non soccombente.
In tale contesto, è stato introdotto l’art. 9 del d.l. 24 giugno 2014, n. 90 che, per quanto qui di interesse:
i) ha incluso gli onorari professionali nel tetto massimo degli emolumenti di cui all’art. 23-ter del d.l. 6 dicembre 2011convertito con la legge 22 dicembre 2011, n. 214;
ii) nei casi di pronuncia con condanna della controparte dell’Amministrazione alle spese, ha stabilito di ripartire tra gli avvocati degli enti pubblici le somme recuperate, escludendo da tale regime gli Avvocati dello Stato, ai quali, ha invece riconosciuto solo il 50% delle somme in questione;
iii) nei casi di pronuncia in cui l’Amministrazione risulti non soccombente e sia stata disposta la compensazione delle spese, ha riconosciuto agli avvocati e ai dipendenti delle Amministrazioni i compensi in base alle norme regolamentari vigenti in ciascun ente (nei limiti dello stanziamento previsto per l’anno 2013), escludendo gli Avvocati dello Stato ai quali quindi, in tali casi, non viene riconosciuta alcuna somma.
Sul presupposto che la disciplina appena riportata riduca illegittimamente il proprio trattamento economico, gli Avvocati dello Stato in epigrafe indicati, hanno proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio al fine di sentire dichiarare il proprio diritto alla corresponsione degli onorari professionali secondo il regime previgente, senza le decurtazioni e limitazioni previste dal citato art. 9, con condanna delle Amministrazioni intimate al pagamento delle somme dovute.
E’chiaro che l’accoglimento di dette domande presuppone la declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 9 del d.l. n. 90/2014, convertito dalla l. n. 114 del 2014, pertanto i ricorrenti hanno prospettato svariate questioni di legittimità costituzionale della novella disciplina che, a loro dire, violerebbe numerosi parametri costituzionali nonché norme del diritto europeo e internazionale (segnatamente gli artt. 3, 4, 23, 35, 36, 42, 53, 77, 97 e 117 della Costituzione, anche in relazione all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e agli art. 3 e 13 CEDU, circostanza, questa, che, secondo i ricorrenti, ridonda in altrettante violazioni dell’art. 117, comma 1, della Costituzione).
Le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio argomentando diffusamente per l’infondatezza delle censure di incostituzionalità della disciplina introdotta con l’art. 9 del d.l. n. 90 del 2014 e chiedendo, pertanto, la reiezione del ricorso nel merito.
All’udienza del 19 novembre 2015, la causa è stata chiamata e, dopo articolata discussione, ne è stata riservata la decisione. Nella camera di consiglio del 9 marzo 2016, la causa è stata decisa, nel senso di cui alla seguente motivazione e al seguente dispositivo di ordinanza.
Il presente giudizio ha ad oggetto le sensibili riduzioni che il citato art. 9 del d.l. 24 giugno 2014, n. 90 convertito nella legge 11 agosto 2014, n. 114 dei compensi professionali da riconoscere agli Avvocati (e Procuratori) dello Stato.
E’utile ai fini di una migliore comprensione del giudizio riportare il contenuto dell’art art. 9 del d.l. n. 90/2014:
<<(Riforma degli onorari dell’Avvocatura generale dello Stato e delle avvocature degli enti pubblici).
1. I compensi professionali corrisposti dalle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, agli avvocati dipendenti delle amministrazioni stesse, ivi incluso il personale dell’Avvocatura dello Stato, sono computati ai fini del raggiungimento del limite retributivo di cui all’articolo 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e successive modificazioni.
2. Sono abrogati il comma 457 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e il terzo comma dell’articolo 21 del testo unico di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611. L’abrogazione del citato terzo comma ha efficacia relativamente alle sentenze depositate successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto.
3. Nelle ipotesi di sentenza favorevole con recupero delle spese legali a carico delle controparti, le somme recuperate sono ripartite tra gli avvocati dipendenti delle amministrazioni di cui al comma 1, esclusi gli avvocati e i procuratori dello Stato, nella misura e con le modalità stabilite dai rispettivi regolamenti e dalla contrattazione collettiva ai sensi del comma 5 e comunque nel rispetto dei limiti di cui al comma 7. La parte rimanente delle suddette somme è riversata nel bilancio dell’amministrazione.
4. Nelle ipotesi di sentenza favorevole con recupero delle spese legali a carico delle controparti, il 50 per cento delle somme recuperate è ripartito tra gli avvocati e procuratori dello Stato secondo le previsioni regolamentari dell’Avvocatura dello Stato, adottate ai sensi del comma 5. Un ulteriore 25 per cento delle suddette somme è destinato a borse di studio per lo svolgimento della pratica forense presso l’Avvocatura dello Stato, da attribuire previa procedura di valutazione comparativa. Il rimanente 25 per cento è destinato al Fondo per la riduzione della pressione fiscale, di cui all’articolo 1, comma 431, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e successive modificazioni.
5. I regolamenti dell’Avvocatura dello Stato e degli altri enti pubblici e i contratti collettivi prevedono criteri di riparto delle somme di cui al primo periodo del comma 3 e al primo periodo del comma 4 in base al rendimento individuale, secondo criteri oggettivamente misurabili che tengano conto tra l’altro della puntualità negli adempimenti processuali. I suddetti regolamenti e contratti collettivi definiscono altresì i criteri di assegnazione degli affari consultivi e contenziosi, da operare ove possibile attraverso sistemi informatici, secondo princìpi di parità di trattamento e di specializzazione professionale.
6. In tutti i casi di pronunciata compensazione integrale delle spese, ivi compresi quelli di transazione dopo sentenza favorevole alle amministrazioni pubbliche di cui al comma 1, ai dipendenti, ad esclusione del personale dell’Avvocatura dello Stato, sono corrisposti compensi professionali in base alle norme regolamentari o contrattuali vigenti e nei limiti dello stanziamento previsto, il quale non può superare il corrispondente stanziamento relativo all’anno 2013. Nei giudizi di cui all’articolo 152 delle disposizioni per l’attuazione del codice di procedura civile e disposizioni transitorie, di cui al regio decreto 18 dicembre 1941, n. 1368, possono essere corrisposti compensi professionali in base alle norme regolamentari o contrattuali delle relative amministrazioni e nei limiti dello stanziamento previsto. Il suddetto stanziamento non può superare il corrispondente stanziamento relativo all’anno 2013.
7. I compensi professionali di cui al comma 3 e al primo periodo del comma 6 possono essere corrisposti in modo da attribuire a ciascun avvocato una somma non superiore al suo trattamento economico complessivo.
8. Il primo periodo del comma 6 si applica alle sentenze depositate successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto. I commi 3, 4 e 5 e il secondo e il terzo periodo del comma 6 nonché il comma 7 si applicano a decorrere dall’adeguamento dei regolamenti e dei contratti collettivi di cui al comma 5, da operare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. In assenza del suddetto adeguamento, a decorrere dal 1ºgennaio 2015, le amministrazioni pubbliche di cui al comma 1 non possono corrispondere compensi professionali agli avvocati dipendenti delle amministrazioni stesse, ivi incluso il personale dell’Avvocatura dello Stato.
9. Dall’attuazione del presente articolo non devono derivare minori risparmi rispetto a quelli già previsti a legislazione vigente e considerati nei saldi tendenziali di finanza pubblica>>.
In sintesi, per quanto attiene al trattamento economico degli Avvocati dello Stato, la disciplina appena riportata ha stabilito che:
i) i compensi professionali dovuti agli Avvocati dello Stato siano inclusi nel tetto massimo degli emolumenti di cui all’art. 23-ter del d.l. 6 dicembre 2011convertito con la legge 22 dicembre 2011, n. 214 (cfr. comma 1 articolo 9 del d.l. 90/2014);
ii) nelle ipotesi di sentenza favorevole all’Amministrazione con condanna della controparte alle spese, le somme recuperate sono ripartite tra gli avvocati delle singole Amministrazioni, sono invece esclusi gli Avvocati dello Stato ai quali, invece, tali somme sono riconosciute nei limiti del 50% (cfr. commi 3 e 4 dell’art. 9 del d.l. 90/2014);
iii) in tutti i casi di pronuncia favorevole con compensazione delle spese (ivi compresi i casi di transazione dopo sentenza favorevole) agli avvocati e ai dipendenti delle Amministrazioni sono corrisposti i compensi in base alle norme regolamentari vigenti (nei limiti dello stanziamento previsto per l’anno 2013), ma non invece agli Avvocati dello Stato ai quali quindi per tali casi non è più prevista la corresponsione di alcun compenso (comma 6 del d.l. 90/2014).
I) Rilevanza delle questioni.
Chiarito il contesto normativo, occorre stabilire se ricorrano i presupposti di cui all’art. 23 della l. 11 marzo 1953, n. 87 di rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale e di non manifesta infondatezza delle stesse, necessari ai fini dell’ammissibilità del rinvio alla Corte Costituzionale.
Ora, il requisito della rilevanza implica che la questione dedotta abbia nel procedimento a quo un’incidenza attuale e non meramente eventuale ricorrente quando il dubbio investa una norma dalla cui applicazione il giudice dimostri di non poter prescindere, realizzando una pregiudizialità necessaria.
La pregiudizialità necessaria della questione di legittimità costituzionale rispetto alla decisione del giudizio a quo va intesa considerando tale decisione come conclusione di un itinerario logico, ciascuno dei cui passaggi può dare luogo a un incidente di costituzionalità, ogni qualvolta il giudice dubita della legittimità costituzionale delle disposizioni normative che, in quel momento, è chiamato ad applicare per la prosecuzione e/o la definizione del giudizio.
Nel caso di specie, non vi è dubbio che ricorra il requisito in parola, atteso che la definizione della domanda di accertamento del diritto al conseguimento dei compensi professionali senza le decurtazioni e le limitazioni previste dall’art. 9 del d.l. 24 giugno 2014, n. 90 proposta dai ricorrenti, presuppone necessariamente la declaratoria di incostituzionalità di tale disciplina.
Occorre infatti osservare che alcune delle norme di cui all’art. 9 del d.l. n. 90 del 2014 sono di immediata applicazione:
– il limite massimo degli emolumenti comprensivo dei compensi professionali (c.d. “tetto retributivo” di cui all’art. 23 ter del d.l. n. 201 del 2011), stabilito al comma 1; l’abrogazione del sistema previgente della quota variabile quando la Pubblica amm
– anche la disposizione di cui al comma 7 (i compensi professionali non possono superare il trattamento economico complessivo) è di immediata cogenza;
– inoltre, a decorrere dall’1 gennaio 2015 l’Amministrazione pubblica può corrispondere i compensi professionali agli avvocati dello Stato nella nuova misura (il 50 per cento delle somme recuperate in caso di sentenza favorevole) solamente “in base al
Ciò considerato e sempre in relazione alla rilevanza, il Tribunale osserva che le disposizioni in esame, per il loro contenuto univoco e (su alcuni profili) di immediata applicazione, non si prestano in alcun modo a una interpretazione costituzionalmente orientata, imponendo la rimessione della questioni alla Corte costituzionale in relazione agli aspetti che ad avviso del Collegio non sono manifestamente infondati e che di seguito si illustrano.
II) Non manifesta infondatezza.
II.1) Ravvisata la rilevanza della legittimità costituzionale della disciplina in questione ai fini della definizione del giudizio a quo, per potere investire la Corte Costituzionale, occorre che il giudice rimettente ritenga la questione di illegittimità costituzionale della norma scrutinata “non manifestamente infondata”.
Ora, con riferimento alla disciplina oggetto del giudizio, il Collegio nutre effettivamente dubbi su due delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dai ricorrenti.
La prima di tali questioni concerne la possibilità, ai sensi dell’art. 77 Cost., di introdurre una vera e propria riforma strutturale del trattamento economico spettante agli Avvocati dello Stato, con lo strumento del decreto legge (peraltro a contenuto plurimo).
La questione menzionata riveste peraltro carattere pregiudiziale rispetto a quelle di merito in quanto riguarda la stessa ammissibilità dello strumento del decreto legge ed è stata già scrutinata in giudizio identico dal Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento, che l’ha rimessa alla Corte Costituzionale, ritenendola non manifestamente infondata, con argomenti che il Collegio ritiene condivisibili (cfr. ordinanza 10 marzo 2016, n. 138).
Possono, pertanto, riportarsi – anche nella presente sede – le ragioni che il Tribunale di Giustizia Amministrativa ha posto a fondamento della rimessione alla Corte Costituzionale:
<<l’art. 77, commi secondo e terzo, della Costituzione prevede la possibilità per il Governo di adottare, sotto la propria responsabilità, atti con forza di legge (nella forma del decreto legge) come ipotesi eccezionale, subordinata al rispetto di condizioni precise. Tali atti, qualificati dalla stessa Costituzione come “provvisori”, devono risultare fondati sulla presenza di presupposti “straordinari” di necessità ed urgenza e devono essere presentati, il giorno stesso della loro adozione, alle Camere, ai fini della conversione in legge, conversione che va operata nel termine di sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Ove la conversione non avvenga entro tale termine, i decreti-legge perdono la loro efficacia fin dall’inizio, salva la possibilità per le Camere di regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti-legge non convertiti.
Al riguardo la Corte costituzionale (che, inizialmente, aveva reputato la legge di conversione quale atto di novazione della fonte, il che rendeva impossibile lo scrutinio sui presupposti del decreto legge una volta intervenuta la conversione, cfr. sentenza n. 108 del 1986), a partire dalla metà degli anni novanta del secolo scorso ha affermato che “la preesistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e l’urgenza di provvedere tramite l’utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità costituzionale dell’adozione del predetto atto, di modo che l’eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura in primo luogo un vizio di illegittimità costituzionale del decreto-legge che risulti adottato al di fuori dell’ambito applicativo costituzionalmente previsto”. La Corte ha altresì precisato che lo scrutinio di costituzionalità “deve svolgersi su un piano diverso” rispetto all’esercizio del potere legislativo, in cui “le valutazioni politiche potrebbero essere prevalenti”. Ha specificato al riguardo che “il difetto dei presupposti di legittimità della decretazione d’urgenza, in sede di scrutinio di costituzionalità”, deve “risultare evidente”, e che tale difetto di presupposti, “una volta intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge”. Ha perciò escluso, con ciò, l’eventuale efficacia sanante di quest’ultima, dal momento che “affermare che tale legge di conversione sana in ogni caso i vizi del decreto, significherebbe attribuire in concreto al legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie” (sentenze n. 128 del 2008; n. 171 del 2007; n. 29 del 1995).
La Corte ha poi precisato che il riconoscimento dell’esistenza dei presupposti fattuali di cui all’art. 77, secondo comma, si ricollega “ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico”, e che l’urgente necessità del provvedere “può riguardare una pluralità di norme accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche dall’intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all’unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare”. In tale ottica, la Corte ha conferito rilievo anche all’art. 15, comma 3, della l. 23.8.1988, n. 400, che “pur non avendo, in sé e per sé rango costituzionale, e non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità … costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell’art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell’intero decreto legge al caso straordinario di necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi dell’eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento” (sentenza n. 22 del 2012 sul cosiddetto “decreto milleproroghe”).
14. Ora, applicando gli insegnamenti della Corte costituzionale, occorre verificare se la “evidente” carenza del requisito della straordinarietà, del caso di necessità e di urgenza di provvedere, renda la prospettata questione non manifestamente infondata.
Al riguardo si osserva che l’epigrafe del decreto reca l’intestazione “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari”.
Il preambolo del decreto così recita: “Ritenuta la straordinaria necessità e urgenza di emanare disposizioni volte a favorire la più razionale utilizzazione dei dipendenti pubblici, a realizzare interventi di semplificazione dell’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici e ad introdurre ulteriori misure di semplificazione per l’accesso dei cittadini e delle imprese ai servizi della pubblica amministrazione; Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di introdurre disposizioni volte a garantire un miglior livello di certezza giuridica, correttezza e trasparenza delle procedure nei lavori pubblici, anche con riferimento al completamento dei lavori e delle opere necessarie a garantire lo svolgimento dell’evento Expo 2015; Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni per l’efficiente informatizzazione del processo civile, amministrativo, contabile e tributario, nonché misure per l’organizzazione degli uffici giudiziari, al fine di assicurare la ragionevole durata del processo attraverso l’innovazione dei modelli organizzativi e il più efficace impiego delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione”.
A sua volta, l’art. 9 all’esame è parte del Titolo I rubricato “Misure urgenti per l’efficienza della p.a. e per il sostegno dell’occupazione” e del Capo I denominato “Misure urgenti in materia di lavoro pubblico”. Gli articoli del Capo dispongono, principalmente, in materia di ricambio generazionale nelle pubbliche amministrazioni, di semplificazione e flessibilità nel turn-over, di mobilità obbligatoria e volontaria, di assegnazione di nuove mansioni, di divieto di incarichi dirigenziali a soggetti in quiescenza, di prerogative sindacali, di incarichi negli uffici di diretta collaborazione.
15. Occorre ora ricordare che, ai sensi dell’art. 15, comma 1, della l. n. 400 del 1988, i decreti legge sono presentati per l’emanazione “con l’indicazione, nel preambolo, delle circostanze straordinarie di necessità e di urgenza che ne giustificano l’adozione”, mentre il comma 3 sancisce che “i decreti devono contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo”.
Ebbene, il dubbio di costituzionalità dell’art. 9 del decreto legge n. 90 del 2014 insorge in relazione alla circostanza che nessun collegamento pare ravvisabile tra le riportate premesse e le previsioni normative di cui si prospetta l’illegittimità costituzionale.
Difatti, il primo paragrafo del preambolo fa riferimento a interventi organizzativi e semplificatori nella e della Pubblica amministrazione, il secondo alle procedure dei lavori pubblici, il terzo all’informatizzazione processuale. Ambiti, dunque, che con la disposizioni di cui si discute – volta a riformare la struttura degli onorari degli avvocati dello Stato e degli altri enti pubblici nell’ottica del contenimento della spesa pubblica – non sembrano aver nulla a che vedere. Appare dunque carente il rapporto tra la norma censurata e l’elemento funzionale – finalistico proclamato nel preambolo, come espressamente richiesto dalla Corte costituzionale.
Per converso, in nessun punto del preambolo è stato dato conto delle ragioni di necessità e di urgenza che imponevano l’adozione – a mezzo di decreto legge – delle disposizioni di riforma strutturale degli onorari all’Avvocatura dello Stato di cui all’art. 9. L’infrazione dell’art. 77, secondo comma, della Costituzione appare, quindi, questione non manifestamente infondata.
A tale stregua occorre ancora rammentare che la Corte costituzionale ha specificato come “l’inserimento di norme eterogenee all’oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell’urgenza del provvedere ed «i provvedimenti provvisori con forza di legge»”, di cui all’art. 77, e che “il presupposto del «caso» straordinario di necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno”, per cui “la scomposizione atomistica della condizione di validità prescritta dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo ha reso necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera casualità temporale” (sentenza n. 22 del 2012).
Ne discende che l’immissione delle disposizioni all’esame (come si è detto, di riforma strutturale degli onorari) nel corpo di un decreto legge volto, dichiaratamente, alla “più razionale utilizzazione dei dipendenti pubblici, a realizzare interventi di semplificazione dell’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici e a introdurre ulteriori misure di semplificazione per l’accesso dei cittadini e delle imprese ai servizi della pubblica amministrazione”, non vale a trasmettere alle stesse – che appaiono quindi dissonanti – il carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni, legate invece tra loro dalla comunanza di oggetto o di finalità.
Per altro, ma correlato, profilo, occorre osservare che l’art. 9 contiene anche alcune misure che non sono “auto-applicative”, ossia “di immediata applicazione” come sancito dall’art. 15, comma 3, della l. n. 400 del 1988.
Sul punto si rileva che, nonostante sia previsto che la nuova disciplina si applichi alle sentenze pubblicate dopo l’entrata in vigore del d.l. n. 90 del 2014, il comma 8 stabilisce però che il nuovo regime dei compensi (nella parte che riconosce il 50 per cento delle somme recuperate – commi 3, 4 e 5, secondo e terzo periodo del comma 6) può trovare applicazione solo a decorrere dall’introduzione, nei regolamenti dell’Avvocatura dello Stato, di regole che prevedano criteri di riparto delle somme “in base al rendimento individuale, secondo criteri oggettivamente misurabili che tengano conto tra l’altro della puntualità negli adempimenti processuali”.
Sicché, trova ulteriore conferma il dubbio circa la concreta sussistenza del caso straordinario di necessità e di urgenza, il solo che può legittimare il Governo ad avvalersi dell’eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento>>.
Sulla base di tali considerazioni, il Tribunale della Giustizia Amministrativa di Trento ha sospeso il giudizio e rimesso gli atti alla Corte costituzionale, limitatamente alla questione appena illustrata e il Collegio ritiene che analoga rimessione debba essere disposta anche nell’ambito del presente giudizio.
II.2) Tuttavia, unitamente alla questione appena illustrata, il Collegio nutre perplessità su altra questione di legittimità costituzionale della disciplina in esame, con cui i ricorrenti lamentano la violazione del principio di uguaglianza (art. 3 della Costituzione) tra Avvocati dello Stato ed Avvocati di altre Amministrazioni pubbliche, avendo i commi 3 e 6 dell’art. 9 del d.l. n. 90/2014 introdotto la decurtazione degli onorari solo per i primi (corresponsione nei limiti del 50% delle somme liquidate nei provvedimenti giurisdizionali in favore dell’Amministrazione in caso di vittoria della causa ed azzeramento dei compensi stessi in caso di transazione e compensazione delle spese).
Ritiene il Collegio che tale profilo di censura renda effettivamente dubbia la legittimità costituzionale delle disposizioni, sia pure nei limiti e alla stregua delle considerazioni che di seguito si espongono.
La Corte Costituzionale ha avuto modo di chiarire che il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, attraverso cui può attuarsi una politica di riequilibrio del bilancio, implicano sacrifici gravosi “che trovano giustificazione nella situazione di crisi economica”, si giustificano sotto il profilo della ragionevolezza “in quanto mirate ad un risparmio di spesa che opera riguardo a tutto il comparto del pubblico impiego, in una dimensione solidaristica − sia pure con le differenziazioni rese necessarie dai diversi statuti professionali delle categorie che vi appartengono − e per un periodo di tempo limitato, che comprende più anni in considerazione della programmazione pluriennale delle politiche di bilancio” (Corte Cost. n. 310/2013).
Si tratta, quindi, di provvedimenti che, pur diversamente modulati, “devono applicarsi all’intero comparto pubblico e impongono limiti e restrizioni generali”, in una dimensione che la Corte ha connotato in senso solidaristico (sentenza n. 310 del 2013, punto 13.5. del Considerato in diritto, già citato e sentenza n. 178 del 2015).
Alla luce delle riportate coordinate, destano perplessità le specifiche deroghe specificamente riferite all’Avvocatura di Stato nei commi 3 e 6 del contestato articolo 9 del d.l. 90/2014, atteso che mentre agli avvocati delle Amministrazioni pubbliche non statali è accordata la possibilità di acquisire le somme liquidate in favore dell’Amministrazione patrocinata, anche in misura integrale secondo quanto previsto nei regolamenti dei rispettivi enti, per gli Avvocati dello Stato una tale possibilità è limitata ex ante al 50%, mentre è del tutto esclusa con riguardo ai casi di sentenza favorevole con compensazione delle spese ove invece gli avvocati delle altre Amministrazioni incontrano il solo limite dello stanziamento di bilancio per l’anno 2013.
Ritiene il Collegio che una tale divaricazione della disciplina non trovi giustificazione nel livello della “componente fissa” della retribuzione degli Avvocati dello Stato, non potendo addursi a pretesa giustificazione la circostanza per cui siffatta componente fissa sarebbe superiore in media a quella degli avvocati delle Amministrazioni pubbliche, poiché, come noto, i difensori, soprattutto quelli posti in posizione apicale, di altre pubbliche amministrazioni, con particolare riferimento alle Autorità di regolazione, godono di un trattamento economico che, nella parte fissa, è superiore a quello degli Avvocati dello Stato.
E infatti, gli avvocati delle Amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato hanno statuti e inquadramenti che mutano da un ente all’altro senza possibilità di individuare una disciplina giuridico/economica unitaria, di modo che l’assegnazione ai soli Avvocati dello Stato di un trattamento economico variabile peggiorativo rispetto agli altri, potrebbe assumere il carattere di una penalizzazione discriminante, soprattutto se il trattamento deteriore consegue alla semplice appartenenza alle fila dell’Avvocatura e non sia agganciata ad una soglia stipendiale specifica.
I dubbi di costituzionalità non si sarebbero posti qualora il provvedimento contestato, anziché identificare specificamente negli Avvocati dello Stato i destinatari della deroga, avesse stabilito la limitazione del riconoscimento delle competenze nei confronti di tutti gli avvocati di enti pubblici che superassero nella quota fissa una determinata retribuzione; ciò in linea con la richiamata giurisprudenza costituzionale secondo cui la prioritaria azione di risanamento delle finanze, pur legittimando l’adozione di misure che comportano sacrifici per le categorie di volta in volta incise, non può non essere condotta nel rispetto del fondamentale principio di ragionevolezza e deve avere riguardo a tutto il comparto del pubblico impiego sia pure valorizzando le distinzioni statutarie esistenti (cfr.: Corte Costituzionale sentenza 310 del 2013, cit.).
Nella fattispecie, l’art. 9 del d.l. n. 90/2014 è rivolto alla riforma della retribuzione della parte variabile dei compensi non solo dell’Avvocatura dello Stato ma di tutte le avvocature pubbliche, di modo che la coerenza e ragionevolezza dell’intervento normativo deve essere letta nel contesto più generale in cui l’intervento è posto in essere, con la conseguenza che ogni differenziazione del trattamento, quale è quello deteriore riservato all’Avvocatura dello Stato nel riconoscimento delle “spese legali”, dovrebbe fondarsi su circostanze obiettive che nella specie non paiono ravvisabili.
Con ciò non si vuole trascurare di considerare il particolare statuto che regola l’attività degli Avvocati dello Stato i quali, a differenza degli avvocati delle altre Amministrazioni pubbliche, appartengono ad un plesso organizzativo distinto rispetto a quello dell’ente (lo Stato) che essi sono chiamati difendere in sede giudiziale; sennonché, il Collegio ritiene che tale circostanza rilevi al fine di garantire una posizione di maggiore indipendenza ai primi, ma non può valere a giustificarne la sottoposizione ad un trattamento economico deteriore rispetto a quello goduto dalle altre avvocature pubbliche, soprattutto nei casi in cui queste godano del medesimo trattamento economico di parte fissa.
III) Le considerazioni esposte ai punti precedenti fondano, in definitiva, il giudizio di rilevanza, ai fini della compiuta decisione nel merito della controversia, e di non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 9 del d.l. n. 90 del 2014, di “Riforma degli onorari dell’Avvocatura generale dello Stato e delle avvocature degli enti pubblici”, per contrasto con gli artt. 77, secondo comma, e 3 della Costituzione, nei termini e per le ragioni sopra esposte.
Tanto premesso, il Collegio ritiene rilevanti e non manifestamente infondate le esposte questioni di costituzionalità e, per l’effetto, sospende il giudizio, mandando alla Segreteria di trasmettere alla Corte la presente ordinanza, di notificarla alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri nonché di comunicarla ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva alla sentenza di merito lo scrutinio delle ulteriori censure proposte da parte ricorrente.