Pres. Pugliese, est. Pisano
Gentile (Avv. Scotto) c. Comune di Napoli (Avvocatura comunale)

sulla legittimità del provvedimento di sospensione ad horas e di ripristino dello stato dei luoghi con riferimento ad opere interne ad unità immobiliari

1. Edilizia ed urbanistica – Attività edilizia – Soppalchi interni – Di modeste dimensioni e al servizio della preesistente unità immobiliare – Denuncia di inizio attività – Sufficienza – Di dimensioni non modeste e che comportino una sostanziale ristrutturazione dell’immobile preesistente – Permesso di costruire – Necessità.

2. Edilizia ed urbanistica – Attività edilizia – Soppalchi interni – Che comportano la riorganizzazione interna dell’immobile ampliandone considerevolmente le superfici – Permesso di costruire – Necessità.

3. Edilizia ed urbanistica – Abusi – Ordinanza di sospensione dei lavori – Decorso del termine di 45 giorni di efficacia – Non fa venir meno il potere repressivo del Comune nè consente comunque la prosecuzione dei lavori da parte dell’esecutore delle opere ritenute abusive.

4. Edilizia ed urbanistica – Abusi – Ordinanza di demolizione – Adozione – Preventivo avviso di inizio del procedimento all’interessato – Non occorre.

1. In materia di realizzazione di soppalchi interni alle abitazioni, deve ritenersi sufficiente una denuncia di inizio di attività nel caso in cui il soppalco sia di modeste dimensioni ed al servizio della preesistente unità immobiliare (1), mentre deve ritenersi necessario il permesso di costruire quando il soppalco sia di dimensioni non modeste e comporti una sostanziale ristrutturazione dell’immobile preesistente, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante il Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, comportando un incremento delle superfici dell’immobile e quindi anche un ulteriore possibile carico urbanistico.
2. La realizzazione di un soppalco che comporta la riorganizzazione interna dell’immobile ampliandone considerevolmente le superfici e, riorganizzando i volumi, determina un vero e proprio intervento di ristrutturazione edilizia e necessita di concessione edilizia – oggi permesso di costruire (in applicazione del principio nella specie è stato ritenuto che il soppalco realizzato dal ricorrente, sia per le dimensioni che per la tipologia, non poteva essere realizzato in assenza di concessione edilizia) (2).

3. Il termine di 45 giorni previsto dall’art. 4, L. 28 febbraio 1985 n. 47, entro cui il Comune, dopo la emissione dell’ordinanza di sospensione dei lavori abusivi, deve emanare i provvedimenti definitivi diretti a reprimere l’abuso edilizio accertato, designa il termine della legale durata del provvedimento di sospensione dei lavori, trascorso il quale lo stesso perde la sua efficacia; la decorrenza di detto termine, tuttavia, non priva il Comune del potere di adottare i provvedimenti definitivamente repressivi della violazione edilizia che, in caso di inosservanza della disposta sospensione, sia stata eseguita pur dopo il decorso dello stesso termine, né l’inosservanza di esso consente comunque la prosecuzione dei lavori da parte dell’esecutore delle opere ritenute abusive (3).

4. L’ordine di demolizione di opere edilizie abusive non deve essere preceduto dall’avviso ex art. 7 della L. n. 241/1990, trattandosi di un atto dovuto, che viene emesso quale sanzione per l’accertamento della inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e conseguente disciplinato rigidamente dalla legge (4).

— *** —

(1) Cfr. T.A.R. Campania – Salerno, sent. 4 settembre 2003, n. 883.
(2) Cfr. in termini T.A.R. Friuli Venezia Giulia – Trieste, 28 giugno 2003, n. 473.
(3) Cfr. T.A.R. Puglia – Lecce, Sez. II, 7 maggio 2007 , n. 1821; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 03 febbraio 2006 , n. 780.
(4) Cfr. T.A.R. Puglia – Bari, Sez. II, 28 marzo 1998, n. 349; T.A.R. Toscana, Sez. III, 2 novembre 1998, n. 396; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 25 febbraio 1999, n. 105; T.A.R. Lazio, Sez. II, 26 novembre 1999, n. 2455; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 13 giugno 2001, n. 1302.

sulla legittimità del provvedimento di sospensione ad horas e di ripristino dello stato dei luoghi con riferimento ad opere interne ad unità immobiliari

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale amministrativo regionale della Campania
sez. IV di Napoli

composto dai signori magistrati: Eduardo Pugliese Presidente; Leonardo Pasanisi Consigliere; Ines Simona Immacolata Pisano Referendario rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n.230/98 proposto da
GENTILE Annalisa, rappresentata e difesa, giusta procura a margine del ricorso,dall’Avv.to Ferdinando Scotto, presso il cui studio in Napoli, via Generale Orsini 46 elettivamente domicilia;

CONTRO

il COMUNE DI NAPOLI, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso, in virtù di mandato in calce al ricorso
notificato, dagli avv.ti Giuseppe Tarallo, Barbara Accattatis Chalons
d’Oranges e Bruno Crimaldi, dell’Avvocatura Municipale, presso la cui
sede in P.zzo S.Giacomo,è elettivamente domiciliato;

PER L’ANNULLAMENTO
– della ordinanza dirigenziale n.1282 UOACA del 26.9.1997, notificata in data 26.09.2007, avente ad oggetto la sospensione ad horas ed il ripristino dello stato dei luoghi, con riferimento alla realizzazione di due solai intermedi, uno di 65 mq sul la
– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

Visto il ricorso ed i relativi allegati;
vista la costituzione in giudizio del Comune di Napoli;
relatore alla pubblica udienza del 14 novembre 2007 il referendario Ines Simona Immacolata Pisano;
Udito l’Avv.Turturiello per delega dell’avv.Scotto per il ricorrente, ed udita altresì l’avvocatura comunale.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con il presente ricorso la Sigra Annalisa Gentile, esponendo di essere proprietaria di un immobile sito in Napoli alla via del Vico Dattero a Mergellina, civico 7 nel quale realizzava due soppalchi intermedi di mq 65 il primo e 10 mq il secondo nonché l’apertura di due lucernai con cupolini in plastica, previa presentazione di richiesta ex art.26 Legge 28.02.1985 n.47, ha impugnato il provvedimento di sospensione ad horas e di ripristino dello stato dei luoghi adottato dal Sindaco del Comune di Napoli in data 26.09.2007 (malgrado in riscontro alla richiesta di convalida del sequestro preventivo del P.M, il GIP presso la Procura Circondariale di Npoli avesse rigettato l’istanza, ritenedo che la superficie complessiva dei solai intermedi “non è tale da far ritenere che vi sia stata una trasformazione di entità tale da rendere necessario il rilascio della concessione edilizia”) , deducendone la illegittimità per i seguenti motivi di diritto:
1) Violazione dall’art.2 comma 60 legge n.662/96, violazione artt.4 e 7 legge n.47/85 , travisamento, eccesso di potere in quanto, trattandosi di opere interne, i lavori eseguiti non necessitano di preventivo rilascio di concessione edilizia bensì di mera DIA.
2) Violazione dell’art.26 Legge 28.02.1985 n.47, come sostituito dall’art.2 comma 60 legge n.662/96,
3) Violazione dell’artt.4 delle legge n.47/85, perché il Sindaco ha adottato il provvedimento impugnato nonostante l’ultimazione delle stesse, in quanto nel caso di opere già ultimate non è applicabile il potere sindacale di sospensione dei lavori;
4) Violazione dell’art.7 della legge n.241/90 per mancata comunicazione di avvio del procedimento;
L’amministrazione si è costituita per resistere al ricorso ed alla udienza pubblica del 14.11.2007, viste le memorie depositate dalle parti, il ricorso è stato discusso e ritenuto per la decisione.

DIRITTO

1. L’impugnazione investe la ordinanza con cui il Comune di Napoli ha disposto la sospensione ad horas ed il ripristino dello stato dei luoghi in relazione ad opere realizzate senza alcun titolo in Napoli alla via del Vico Dattero a Mergellina, civico 7 consistite nella realizzazione, mediante interposizione di due solai intermedi in poutrelles e tavelloni con getto in calcestruzzo impostati a mt.2,50 dal capestio e mt.2,30 dal solaio di copertura, di due soppalchi di circa 65 mq l’uno e 10 mq l’altro, nonché- nel primo ambiente- dell’apertura di due lucernai previo taglio del solaio (cfr.Relazione Tecnica di parte agli atti) .

2. Con il primo ed il secondo motivo di ricorso, che possono essere esaminati congiuntamente, la ricorrente deduce che tale intervento non è soggetto a titolo alcuno ai sensi della legge n.47/85, art.26 e che comunque, anche in seguito all’entrata in vigore dell’ art.2 comma 60 punto 7 della legge n.662/96 (atteso che l’intervento veniva riscontrato con verbale del 7.07.1997) esso sarebbe realizzabile con mera D.I.A., tanto più che, in considerazione dell’altezza dei soppalchi realizzati, pari a mt.2,30 addirittura ridotta in talune zone per effetto della presenza di una trave emergente, è evidente che si tratterebbe di soppalchi posti a servizio, quale guardaroba/ripostiglio e spogliatoio, dell’ambiente sottostante e quindi non aventi specifica funzione abitativa. Tali soppalchi, peraltro, risulterebbero realizzabili con DIA anche ai sensi della successiva normativa (art.2 L.R. 19/01 e art.22 DPR n.380/01). Peraltro, lo stesso Regolamento Edilizio del Comune di Napoli prevedere la possibilità di realizzare soppalchi a seguito di presentazione di mera D.I.A.

3. Orbene- premesso che nessun rilievo viene formulato con riferimento alla contestazione circa la apertura abusiva dei due lucernai- con riferimento ai soppalchi la ricorrente deduce, senza fornire alcuna prova documentale (per esempio fotografica) al riguardo, che le opere realizzate, asseritamente consistenti in due soppalchi adibiti a ripostiglio/ spogliatoio, non avendo destinazione abitativa, non andavano assoggettate al previo rilascio di concessione edilizia (oggi permesso di costruire) e pertanto non potevano formare oggetto di sanzione demolitoria ma al più di sanzione pecuniaria ai sensi dell’art.37 comma 1 DPR n.380/01. Esse, infatti, a dire del ricorrente, a seguito della legge n.662/96 potevano essere al più assoggettate a mera autorizzazione sindacale con conseguente inapplicabilità del procedimento sanzionatorio attivato.

4. Orbene, secondo la legge vigente ratione temporis, i soppalchi in questione devono ritenersi senz’altro abusivi, e quindi legittimamente soggetti a demolizione, perché realizzati senza titolo abitativo (oltre che in violazione di norme che non consentono la realizzazione di ambienti con altezze inferiori a minimi predeterminati, ai sensi dell’art. 43 comma 2 dlettera b) della legge n. 457/1978 che prescrive altezze nette degli ambienti abitativi e dei vani accessori delle abitazioni non inferiori, rispettivamente, a metri 2,70 e metri 2,40, circostanza tuttavia non rilevata dall’amministrazione nella motivazione del provvedimento impugnato).

5. Ed invero, l’art. 26 della legge n.47/85, come modificato dall’art. 3-bis, D.L. 23 aprile 1985, n. 146, conv. in l. 21 giugno 1985, n. 298, stabiliva, con riferimento alle opere interne, che “Non sono soggette a concessione né ad autorizzazione le opere interne alle costruzioni che non siano in contrasto con gli strumenti urbanistici adottati o approvati e con i regolamenti edilizi vigenti, non comportino modifiche della sagoma, della costruzione, dei prospetti né aumento delle superfici utili e del numero delle unità immobiliari, non modifichino la destinazione d’uso delle costruzioni e delle singole unità immobiliari, non rechino pregiudizio alla statica dell’immobile e, per quanto riguarda gli immobili compresi nelle zone indicate alla lettera A dell’articolo 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, rispettino le originarie caratteristiche costruttive. Ai fini dell’applicazione del presente articolo non è considerato aumento delle superfici utili l’eliminazione o lo spostamento di pareti interne o di parti di esse” (tale articolo è stato abrogato dall’art. 136, comma 2, d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, a decorrere dal 30 giugno 2003, ai sensi dell’art. 3, d.l. 20 giugno 2002, n. 122, conv., con modificazioni, in l. 1° agosto 2002, n. 185).

6. Tali caratteristiche non si rinvengono nei due solai in questione, che indubbiamente prevedono un aumento delle superfici utili- e del conseguente carico urbanistico- attesa la descrizione delle opere realizzate contenuta nel del verbale di sequestro preventivo descrittivo delle opere, redatto dall’U.O.S.A.E. di Napoli in data 7.07.1997. Ivi, nella parte descrittiva, si ricava che i due soppalchi, di cui si è ordinata la demolizione, l’uno realizzato sul lato dx e l’altro sul lato sx presentano il primo una estensione di mq 65, una altezza di metri 2,30 dalla copertura e metri 2,50 dal calpestio, ed il secondo di mq 10, al grezzo e privi di collegamento con l’ambiente sottostante, e sono realizzati all’interno di una unità abitativa al 1° piano di uno stabile sito in Napoli alla via Vico Dattero a Mergellina, civico 7, la cui estensione complessiva, inclusi i solai/soppalchi, è di circa 300 mq (300 mq.secondo quanto accertato nella Relazione Tecnica di parte). Circa poi l’effettiva destinazione dei due soppalchi ad uso “armadio/ripostiglio/sogliatoio”- sulla quale parte ricorrente non ha prodotto documentazione, anche fotografica, idonea a provare quanto sostenuto- ad avviso del Collegio tale destinazione può essere presuntivamente esclusa già in relazione alle caratteristiche del soppalco ed alle sue dimensioni non certo esigue. In ogni caso, a prescindere dalla effettiva destinazione, trattasi evidentemente di opere che hanno determinato un non irrilevante incremento delle superfici dell’immobile con la conseguenza che comunque per la loro realizzazione occorreva un permesso di costruire ai sensi dell’art. 10 lettera c) del citato D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, nel testo modificato dall’art. 1 del decreto legislativo 27 dicembre 2002, n. 301, secondo cui è necessario il permesso di costruire per gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso.

7. Per quanto riguarda in particolare la realizzazione di soppalchi interni alle abitazioni occorre distinguere i casi nei quali, in relazione alla tipologia e alla dimensione dell’intervento, può essere sufficiente una Denuncia di inizio di attività (DIA) dai casi nei quali occorre una vera e propria concessione edilizia (oggi permesso di costruire). Deve infatti ritenersi sufficiente una DIA nel caso in cui il soppalco sia di modeste dimensioni e al servizio della preesistente unità immobiliare (TAR Salerno 883 – 4 settembre 2003) mentre viceversa deve ritenersi necessario il permesso di costruire quando il soppalco sia di dimensioni non modeste e comporti una sostanziale ristrutturazione dell’immobile preesistente, ai sensi dell’art. 3 comma 1, lettera del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante il Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, comportando un incremento delle superfici dell’immobile e quindi anche un ulteriore possibile carico urbanistico. Si è quindi giustamente ritenuto che la realizzazione di un soppalco che comporta la riorganizzazione interna dell’immobile ampliandone considerevolmente le superfici e riorganizzando i volumi determina un vero e proprio intervento di ristrutturazione edilizia e necessita di concessione edilizia (in termini TAR Friuli Venezia Giulia, Trieste n. 473 del 28 giugno 2003, Cassazione penale, sez. III, 14 giugno 2000).

8. Applicando alla fattispecie gli indicati principi si deve quindi osservare che il soppalco realizzato dal ricorrente, sia per le dimensioni che per la tipologia, non poteva essere realizzato in assenza di concessione edilizia (oggi permesso di costruire). In conseguenza correttamente il Comune di Napoli ha applicato nella fattispecie la sanzione della demolizione prevista per la realizzazione abusiva di opere per le quali è necessaria la concessione edilizia (ed oggi il permesso di costruire).

9. Con il terzo motivo di ricorso il ricorrente deduce la violazione degli artt.4 e 7 della legge n.47/85, atteso che nel caso in esame trattasi di opere già eseguite. Orbene, premesso che il provvedimento di sospensione ad horas delle opere –come disciplinato dall’abrogato art.4 della legge n.47/85 – è un provvedimento per sua natura avente efficacia temporalmente circoscritta sino all’adozione dei provvedimenti repressivi successivi, l’art. 7 della legge 47/85, vigente all’epoca (ed abrogato dall’art. 136, comma 2, d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, a decorrere dal 30 giugno 2003, ai sensi dell’art. 3, d.l. 20 giugno 2002, n. 122, conv., con modificazioni, in l. 1° agosto 2002, n. 185), con riferimento alle opere eseguite in assenza di concessione, in totale difformità o con variazioni essenziali attribuiva al sindaco- accertata l’esecuzione di tali opere- il potere/dovere di ingiungere la demolizione. Il termine di 45 giorni previsto dall’art. 4, l. 28 febbraio 1985 n. 47, entro cui il comune, dopo la emissione dell’ordinanza di sospensione dei lavori abusivi, deve emanare i provvedimenti definitivi diretti a reprimere l’abuso edilizio accertato, designa infatti il termine della legale durata del provvedimento di sospensione dei lavori, trascorso il quale lo stesso perde la sua efficacia; la scadenza di detto termine, tuttavia, non priva il comune del potere di adottare i provvedimenti definitivamente repressivi della violazione edilizia che, in caso di inosservanza della disposta sopsensione, sia stata eseguita pur dopo il decorso dello stesso termine, né l’inosservanza di esso consente comunque la prosecuzione dei lavori da parte dell’esecutore delle opere ritenute abusive. (T.A.R. Puglia Lecce, sez. II, 07 maggio 2007 , n. 1821; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 03 febbraio 2006 , n. 780). La censura, pertanto, deve ritenersi infondata.

10. Infine, è infondato anche l’ultimo motivo di ricorso. Infatti, per giurisprudenza pacifica di questo Collegio, l’ordine di demolizione di opere edilizie abusive non deve essere preceduto dall’avviso ex art. 7 della legge 241/1990, trattandosi di un atto dovuto, che viene emesso quale sanzione per l’accertamento della inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore conseguente rigidamente disciplinato della legge. Peraltro, trattandosi di un atto volto a reprimere un abuso edilizio , esso sorge in virtù di un presupposto di fatto, ossia l’abuso, di cui il ricorrente doveva essere ragionevolmente a conoscenza, rientrando nella propria sfera di controllo. Questa stessa Sezione, aderendo al costante orientamento della giurisprudenza, ha più volte affermato che il procedimento repressivo degli abusi edilizi, in quanto integralmente disciplinato dalla legge speciale e da questa rigidamente vincolato, non richiede la previa comunicazione di avvio ai destinatari dell’atto finale (T.A.R. Puglia – Bari, II, 28 marzo 1998, n. 349; T.A.R. Toscana, III 2 novembre 1998, n. 396; T.A.R. Piemonte, I, 25 febbraio 1999, n. 105; T.A.R. Lazio, II, 26 novembre 1999, n. 2455; T.A.R. Piemonte, I, 13 giugno 2001, n. 1302). L’omessa comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 L. 7 agosto 1990, n. 241 non costituisce perciò in alcun modo vizio dell’impugnata ingiunzione a demolire anche alla luce di quanto recentemente stabilito dall’art. 21 octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, nel testo aggiunto dalla legge n. 15 dell’11 febbraio 2005, secondo cui “Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.

11. Tutto ciò premesso il ricorso deve essere respinto.

12. Le spese di giudizio possono essere compensate, ricorrendone giusti motivi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione IV, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 230/98 proposto da GENTILE ANNALISA lo respinge perché infondato.
Compensa spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Amministrazione.

Così deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del 14.11.2007.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione IV – Sentenza – 10/12/2007 n.15871 proviene da Giustamm.