A. Cavallari – Presidente, G. Esposito – Estensore

sull’ordinanza contingibile ed urgente adottata nei confronti dello stabilimento siderurgico ILVA di Taranto

Autonomia e decentramento – Sindaco – Industria siderurgica – Ordinanza contingibile ed urgente – Obblighi che consistono in prescrizioni che concernono l’autorizzazione integrata ambientale – Imposizione – Illegittimità

In relazione allo svolgimento di un’attività siderurgica, è illegittima l’ordinanza contingibile ed urgente adottata dal Sindaco del Comune ove è ubicata la relativa industria, che non è diretta a fronteggiare un’emergenza sanitaria, ma piuttosto a imporre l’esecuzione di obblighi che trovano la loro naturale sede nelle prescrizioni che devono accompagnare l’autorizzazione integrata ambientale, come misure che si concretano nell’obbligo di adottare sistemi di campionamento delle emissioni, di contenimento dello scarico delle polveri e di minimizzazione delle emissioni fuggitive, oltre che di limitazione della produzione effettiva (nel caso di specie, la destinataria dell’ordinanza è la nota ILVA di Taranto).

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 355 del 2012, proposto da:

Ilva Spa, rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Perli e Roberto Gualtiero Marra, con domicilio eletto presso Roberto Gualtiero Marra in Lecce, piazza Mazzini 72;

Comune di Taranto, rappresentato e difeso dall’avv. Massimo Moretti, con domicilio eletto presso Roberto De Giuseppe in Lecce, via Pietro Marti, 9/A;

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Lecce, via F. Rubichi 23;
Commissario Straordinario Ispra, non costituito in giudizio;
Regione Puglia, non costituita in giudizio;
Provincia di Taranto, rappresentata e difesa dall’avv. Cesare Semeraro, con domicilio eletto presso Angelo Vantaggiato in Lecce, via Zanardelli 7;
Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente della Regione Puglia, non costituita in giudizio;
Azienda Sanitaria Locale Taranto, non costituita in giudizio;

– dell’ordinanza 25 febbraio 2012 n. 14 Reg. Ordinanze con la quale il Sindaco del Comune di Taranto ha ordinato alla società ILVA s.p.a. con “urgenza ed eccezionale necessità” 1) “di procedere entro e non oltre 30 giorni, alla installazione sul camino E312 dell’impianto di agglomerazione di un sistema di campionamento di lungo periodo…”; 2) “di adottare idonee ed efficienti modalità di contenimento del sistema di scarico delle polveri abbattute dagli elettrofiltri ESP e MEEP a servizio del camino E312…”; 3) “l’avvio con immediatezza delle attività finalizzate alla realizzazione, nel più breve tempo tecnicamente possibile, di adeguato sistema di abbattimento polveri relativo alle acciaierie, con obbligo di comunicare il cronoprogramma entro 15 (quindici) giorni…”; 4) “il completamento delle procedure operative e gestionali, finalizzate ad evitare o minimizzare le emissioni fuggitive, con l’obbligo di comunicare il cronoprogramma entro 15 (quindici) giorni…”; 5) “sino all’adozione dei provvedimenti previsti dall’AIA e finalizzati alla mitigazione degli effetti derivanti dalle emissioni inquinanti, di limitare la produzione effettiva a non oltre 10 milioni di tonnellate annue”. Il tutto sotto la comminatoria che “in caso di mancata osservanza di quanto sopra disposto, gli impianti interessati dal presente provvedimento dovranno sospendere la loro attività”;

– della nota 8 marzo 2012 (prot. n. 68) del Sindaco di Taranto con la quale si interpreta il termine di efficacia “entro e non oltre 30 giorni” contenuto nell’Ordinanza n. 14 del 25 febbraio 2012;

– della nota 13 marzo 2012 (prot. n. 69) del Sindaco del Comune di Taranto con la quale si diffida la società ILVA s.p.a. “a procedere con immediatezza a dar seguito alla presentazione dei cronoprogrammi indicati ai punti 3) e 4) dell’Ordinanza” n. 14 del
– di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Taranto, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e della Provincia di Taranto;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore per l’udienza pubblica del giorno 11 luglio 2012 il dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti l’avv. Francesco Perli e l’avv. Alessandro Leuci, quest’ultimo in sostituzione dell’avv. Roberto Gualtiero Marra, l’avv. Massimo Moretti e l’avvocato dello Stato Giovanni Pedone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con l’impugnata ordinanza contingibile ed urgente del 25 febbraio 2012 n. 14, il Sindaco del Comune di Taranto ha ingiunto alla società ILVA di porre in essere con urgenza, nel proprio stabilimento siderurgico di Taranto, le misure idonee a scongiurare il pericolo alla salute pubblica, e precisamente:

1) ad installare entro 30 giorni un sistema di campionamento di lungo periodo sul camino E312 dell’impianto di agglomerazione;

2) ad adottare idonee ed efficienti modalità di contenimento del sistema di scarico delle polveri abbattute dagli elettrofiltri ESP e MEEP a servizio del camino E312;

3) ad avviare con immediatezza le attività finalizzate alla realizzazione di un adeguato sistema di abbattimento delle polveri relativo alle acciaierie (comunicando il cronoprogramma entro quindici giorni);

4) a completare le procedure operative e gestionali, per evitare o minimizzare le emissioni fuggitive (comunicando il cronoprogramma entro quindici giorni);

5) a limitare la produzione effettiva a 10 milioni di tonnellate annue, sino ai provvedimenti previsti dall’AIA e finalizzati alla mitigazione degli effetti derivanti dalle emissioni inquinanti.

In ipotesi di inosservanza agli obblighi imposti, l’ordinanza ha previsto la sospensione dell’attività degli impianti.

Il provvedimento è stato assunto a seguito della comunicazione in data 2/2/2012, da parte del Procuratore della Repubblica di Taranto, del contenuto della relazione dei periti nominati dal GIP, nell’ambito dell’indagine condotta nei confronti dei responsabili dello stabilimento, dalla quale emergono “elementi conoscitivi tali da destare particolare allarme”.

Su tale presupposto, nelle more della predisposizione degli strumenti ordinari ad opera delle altre Autorità, ed attesa la sussistenza di “condizioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell’ambiente”, il Sindaco di Taranto ha emanato il provvedimento, richiamando gli artt. 217 del T.U.LL.SS. e 50 del T.U.EE.LL., nonché l’art. 117 del d.lgs. n. 112/98.

Avverso l’ordinanza è insorta l’Ilva Spa, formulando i seguenti motivi di ricorso:

1. Errata e falsa applicazione dell’art. 217 del R.D. n. 1265 del 20 gennaio 1934, dell’art. 50 del Decr. Legisl. n. 267 del 18 agosto 2000, dell’art. 117 del Decr. Legisl. n. 112 del 31 marzo 1998; violazione di legge, errati e falsi presupposti; eccesso e sviamento di potere, carenza di istruttoria; difetto di motivazione e contraddittorietà.

Viene affermata l’insussistenza dei presupposti per far luogo all’emanazione del provvedimento, poiché difetta sia l’emergenza sanitaria che l’urgenza, considerando che i periti nominati dal GIP di Taranto riconoscono che le emissioni risultando conformi ai valori delle precedenti autorizzazioni e dell’AIA del 4/8/2011, contestando invece le altre loro valutazioni;

2. Errata e falsa applicazione dell’art. 217 del R.D. n. 1265 del 20 gennaio 1934, dell’art. 50 del Decr. Legisl. n. 267 del 18 agosto 2000, dell’art. 117 del Decr. Legisl. n. 112 del 31 marzo 1998; violazione sotto ulteriori profili per violazione di legge, eccesso di potere, contraddittorietà ed illogicità manifesta.

Si sostiene che le prescrizioni dettate sono generiche e in contrasto con l’AIA o prive di una preventiva istruttoria, ed inoltre che l’ordinanza sindacale è in contrasto con il parere positivo dei Sindaci di Taranto e Statte, reso nella conferenza di servizi che ha approvato il parere istruttorio, nell’ambito del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale;

3. Violazione per omessa applicazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e s.m.i.; violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241; violazione di legge, eccesso di potere per difetto di istruttoria e mancanza di motivazione.

Viene denunciata l’omissione della previa comunicazione di avvio del procedimento e la mancanza di un’adeguata motivazione, stante l’assenza di qualificate ragioni di urgenza (come può evincersi, tra l’altro, dal tempo trascorso tra la comunicazione del Procuratore della Repubblica e l’adozione dell’atto).

Il Comune di Taranto, costituitosi in giudizio, nelle proprie difese ha evidenziato che l’emanazione del provvedimento è sorretta dall’allarme sanitario prodotto dalla conoscenza della relazione dei periti, nonché dalla necessità di provvedere con urgenza (nelle more della predisposizione delle ordinarie misure, rimessa alle altre Autorità), rappresentando in particolare che:

– dalla relazione del Nucleo Operativo Ecologico (NOE) di Lecce del Comando Carabinieri per la Tutela dell’Ambiente emerge una situazione nient’affatto rassicurante, “con riferimento alle emissioni in atmosfera riconducibili allo “slopping”, all’utilizzo
– tutte le prescrizioni sono idonee a contrastare immediatamente la situazione di emergenza sanitaria;

– la natura del provvedimento esclude l’obbligo della preventiva comunicazione di avvio del procedimento.

Anche il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e la Provincia di Taranto si sono costituiti in giudizio, chiedendo rispettivamente che il ricorso sia dichiarato irricevibile, inammissibile e, gradatamente, rigettato, e confutando articolatamente tutte le argomentazioni della ricorrente (memoria della Provincia, depositata il 7/4/2012).

L’istanza cautelare è stata accolta con ordinanza del 13 aprile 2012 n. 252.

La ricorrente ha prodotto ulteriore documentazione e memoria difensiva per l’udienza pubblica dell’11 luglio 2012, nella quale il ricorso è stato assegnato in decisione.

DIRITTO

1.- La questione demandata al Tribunale verte sulla legittimità dell’ordinanza contingibile ed urgente, con cui il Sindaco del Comune di Taranto ha fatto ricorso al potere “extra ordinem” per fronteggiare con immediatezza (e nelle more della predisposizione degli strumenti ordinari delle altre Autorità) la situazione di pericolo determinata dalla mancata osservanza, nello stabilimento siderurgico dell’Ilva, di “tutte le misure idonee ad evitare la dispersione incontrollata di fumi e polveri nocive alla salute di lavoratori e di terzi”, basandosi sulla risposta negativa a tale quesito, data dai periti nominati dal GIP del Tribunale di Taranto, nell’ambito del procedimento penale a carico dei responsabili dell’impianto.

Con la richiamata nota del 2/2/2012 il Procuratore della Repubblica evidenziava che gli elementi accertati nella relazione tecnica “possono e debbono essere valutati dagli Enti diretti destinatari di questa comunicazione [oltre al Comune di Taranto, il Ministro dell’Ambiente e i Presidenti della Regione Puglia e della Provincia di Taranto], i quali sono titolari di specifici “poteri-doveri” di intervento in materia di tutela dell’ambiente e, soprattutto, di tutela della salute ed incolumità delle persone, da esercitare senza ritardi”.

Il Sindaco di Taranto ha così adottato l’ordinanza impugnata, prescrivendo l’installazione di un sistema di campionamento di lungo periodo sul camino E312 dell’impianto di agglomerazione, l’adozione di idonee ed efficienti modalità di contenimento del sistema di scarico delle polveri abbattute dagli elettrofiltri ESP e MEEP a servizio dello stesso, l’avvio con immediatezza della realizzazione di un adeguato sistema di abbattimento delle polveri relativo alle acciaierie, il completamento delle procedure per evitare o minimizzare le emissioni fuggitive e, infine, la limitazione della produzione effettiva annua a 10 milioni di tonnellate.

L’Ilva reagisce avverso il provvedimento, sostenendo che non sono configurabili i presupposti per l’emanazione dell’atto e contestando la veridicità dei dati emersi dalle indagini peritali.

2.- Ciò posto, al fine di stabilire se, nella specie, possa dirsi correttamente esercitato il potere straordinario che l’ordinamento assegna all’Autorità territoriale in situazioni eccezionali, occorre riepilogare i dati di fatto della problematica dell’Ilva di Taranto.

In data 4/8/2011 il Ministero dell’Ambiente ha rilasciato l’autorizzazione ambientale integrata per l’esercizio dello stabilimento siderurgico di Taranto, richiesta dall’Ilva il 28/2/2007, all’esito di un complesso procedimento, avviato in data 20/6/2007 e nel corso del quale è stata espletata l’istruttoria da parte della Commissione AIA-IPPC di cui all’art. 10 del DPR 14 maggio 2007, n. 90 (mediante il Gruppo istruttore costituito il 16/10/2008), finché nella Conferenza di servizi del 5 luglio 2011 i rappresentanti del Ministero, della Regione Puglia, degli Enti locali interessati e dell’ARPA Puglia si sono espressi favorevolmente sul rilascio dell’autorizzazione ambientale integrata, alle condizioni di cui al parere istruttorio del 27/5/2011 ed a quelle contenute nella deliberazione di Giunta Regionale del 4/7/2011 n. 1504 (infine, la Commissione istruttoria AIA-IPPC ha reso il parere definitivo in data 20 luglio 2011, comprensivo del Piano di Monitoraggio e Controllo dell’ISPRA – Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale).

Con ricorso R.G. 1771/2011, l’Ilva censurava una serie di prescrizioni dettate dall’AIA, tra cui l’installazione di sistemi di abbattimento dedicati alle emissioni di macro e microinquinanti dai camini E422, E423, E424, E425, E426, E428, ed in quella sede veniva accordata la tutela cautelare (che, per quanto riguarda le emissioni in aria, rilevava l’erroneità e genericità della prescrizione).

Contemporaneamente il Direttore Generale per le Valutazioni Ambientali del Ministero dell’Ambiente, con decreto n. 54 del 15/3/2012, disponeva il complessivo riesame dell’AIA, facendo riferimento:

– alla “nota 92/GAB del 7 febbraio 2012 con la quale il Sindaco di Taranto ha, tra l’altro, richiesto che <
– alla “nota DVA-2012-7062 del 9 marzo 2012 con la quale si è richiesto alla Commissione istruttoria AIA-IPPC di avviare le attività propedeutiche ad avviare il riesame richiesto dal Presidente della Regione Puglia”;

– alla “nota CIPPC00-2012-110 del 13 marzo 2012 con la quale il Presidente della Commissione istruttoria per l’AIA-IPPC, ha tra l’altro rappresentato l’opportunità di avviare un riesame con riferimento all’avvenuta emanazione delle pertinenti <> relative al settore siderurgico di cui alla decisione della Commissione Europea 2012/135/UE, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea l’otto marzo 2012, nonché a eventualmente modificare gli elementi del provvedimento meritevoli di approfondimento, integrazione o chiarimento indicati in premessa” (cfr. la parte dispositiva del decreto n. 54 del 15/3/2012).

Deve essere segnalato che il riesame dell’AIA veniva disposto dal Ministero prima ed indipendentemente dall’intervento del Giudice penale, che (come da notizia ampiamente diffusa) ha ordinato il sequestro delle aree dell’impianto con provvedimento del GIP del 25 luglio 2012, a seguito del quale è stata ingiunta l’esecuzione di interventi per la bonifica, con ripercussioni anche sul contenuto dell’autorizzazione ambientale integrata.

3.- Ciò posto, devono ritenersi insussistenti i presupposti per l’intervento dell’Autorità comunale, a mezzo dello strumento dell’ordinanza contingibile ed urgente.

Queste ultime, come noto, appartengono al novero degli atti necessitati e costituiscono il rimedio, approntato dall’ordinamento, per far fronte a situazioni di emergenza ed urgenza impreviste, espressione di un potere “extra ordinem”, derogatorio e dal contenuto libero, con il solo rispetto dei principi dell’ordinamento giuridico (costituzionali e non).

Le stesse trovano il loro fondamento nelle disposizioni richiamate nell’ordinanza sindacale (art. 50 del T.U.E.L. approvato con il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267; art. 217 del R.D. 20 gennaio 1934, n. 1265 e art. 117 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112).

Nella specie, il Collegio ritiene che l’ordinanza sindacale non risponde agli indefettibili presupposti per la sua emanazione, non essendo diretta a fronteggiare un’emergenza sanitaria, ma piuttosto a imporre l’esecuzione di obblighi che trovano la loro naturale sede nelle prescrizioni che devono accompagnare l’autorizzazione integrata ambientale.

Non altrimenti possono definirsi le misure imposte nel provvedimento impugnato, che si concretano nell’obbligo di adottare sistemi di campionamento delle emissioni, di contenimento dello scarico delle polveri e di minimizzazione delle emissioni fuggitive, oltre che di limitazione della produzione effettiva.

Già in fase cautelare è stato evidenziato che tali misure “sono ulteriori rispetto alle previsioni contenute nell’autorizzazione integrata ambientale del 4/8/2011 e non appaiono finalizzate a fronteggiare nell’immediato un’emergenza sanitaria, bensì a prevenire danni derivanti dall’esercizio dello stabilimento in violazione delle norme vigenti e di quelle di futura applicazione contenute nella Direttiva 2010/75/UE” (ciò è evincibile dalla stessa attività del Sindaco del Comune di Taranto, che dopo l’invito del Procuratore della Repubblica di Taranto ha in primis richiesto “l’inserimento dei nuovi adempimenti previsti dall’emanando decreto di recepimento della direttiva comunitaria 2010/75”: cfr. la citata nota 92/GAB del 7/2/2012, nelle premesse del provvedimento del Direttore Generale del Ministero che ha disposto il riesame dell’AIA).

A quanto sopra si deve aggiungere che dal complesso degli atti posti a fondamento dell’ordinanza impugnata l’autorità procedente non desume l’accertamento della violazione delle prescrizioni imposte dall’AIA del 4 agosto 2011, adottata in base alla normativa vigente, ma piuttosto la necessità della adozione di ulteriori cautele; questo ovviamente comporta l’esercizio di competenze che spettano ad altre autorità.

Inoltre, difetta l’altro elemento tipico che deve sorreggere l’ordinanza contingibile ed urgente, non palesandosi l’insorgenza improvvisa di una situazione di danno alla salute della collettività ed, anzi, essendo la questione, nella sua complessità, già sottoposta all’attenzione delle Autorità amministrative coinvolte.

Invero, non è revocabile in dubbio che le problematiche ambientali afferenti all’attività dello stabilimento siderurgico dell’Ilva siano state vagliate lungo tutto il corso del complesso iter, iniziato nel 2007, che ha condotto al rilascio dell’autorizzazione ambientale integrata; questo, poi, non ha distolto l’attenzione delle autorità competenti, dato che è stato disposto il riesame dell’AIA col decreto del 15 marzo 2012.

Per le considerazioni che precedono il ricorso va accolto e, conseguentemente, deve essere annullata l’impugnata ordinanza.

La complessità della vicenda giustifica la compensazione tra tutte le parti delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza del Sindaco del Comune di Taranto del 25 febbraio 2012 n. 14.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 12 luglio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Cavallari, Presidente

Patrizia Moro, Consigliere

Giuseppe Esposito, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 19/09/2012

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione I – Sentenza – 19/9/2012 n.1550 proviene da Giustamm.

Pres. Ruoppolo, est. Chieppa
Ricorsi riuniti:
– IMPRESA TRAVERSE S. GIORGIO S.R.L. (Avv.ti G. Pellegrino e G. Cugurra) c. COMUNE DI COLLECCHIO (n.c.), DEBER COSTRUZIONI S.R.L. (Avv.ti E. Coffrini e M. Colarizi), MECCANICA IMMOBILIARE S.R.L. (n.c.)
– MECHANICA IMMOBILIARE S.R.L. (Avv.ti A. Andreoli e G. Pellegrino) c. COMUNE DI COLLECCHIO (n.c.), DEBER COSTRUZIONI S.R.L. (Avv.ti E. Coffrini e M. Colarizi), IMPRESA TREVERSE S. GIORGIO S.R.L. (n. c.)

sull’ammissibilità del ricorso, in caso di intervento assentito a seguito di d.i.a., proposto direttamente avverso il titolo abilitativo formatosi per il decorso del termine di trenta giorni entro cui l’amministrazione può impedire gli effetti della d.i.a.

1. Procedimento amministrativo – D.I.A – Definizione.

2. Procedimento amministrativo – D.I.A. – Impugnabilità del titolo abilitativo formatosi con il decorso del termine – Sussiste – Ragioni – Formazione di una autorizzazione implicita di natura provvedimentale – Termine per l’impugnazione.

3. Procedimento amministrativo – D.I.A. – Ricorso avverso il titolo abilitativo – Oggetto – Assentibilità o meno dell’intervento – Ragioni – Tutela dei terzi controinteressati.

4. Edilizia e urbanistica – Intervento in zona paesaggisticamente vincolata – Termine per l’impugnazione del titolo edilizio – 30 giorni dal rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.
5. Edilizia e urbanistica – Art. 8, comma 1, lett. i), della L.R. Emilia Romagna n. 31/2002 – Intervento consistente nella realizzazione di due silos e di apparecchiature finalizzate alla produzione di traversine ferroviarie – D.I.A. – Sufficienza – Zona paesaggisticamente vincolata – Mutamento del titolo abilitativo – Non sussiste.

1. La d.i.a. non è uno strumento di liberalizzazione dell’attività, ma rappresenta una semplificazione procedimentale, che consente al privato di conseguire un titolo abilitativo a seguito del decorso di un termine (30 giorni) dalla presentazione della denuncia; la liberalizzazione di determinate attività economiche è cosa diversa e presuppone che non sia necessaria la formazione di un titolo abilitativo.

2. E’ ammissibile il ricorso giurisdizionale proposto direttamente avverso il titolo abilitativo formatosi a seguito di d.i.a.. Infatti, nel caso della d.i.a., con il decorso del termine si forma una autorizzazione implicita di natura provvedimentale, che può essere contestata dal terzo entro l’ordinario termine di decadenza di sessanta giorni, decorrenti dalla comunicazione al terzo del perfezionamento della d.i.a. o dall’avvenuta conoscenza del consenso (implicito) all’intervento oggetto di d.i.a..
3. Il ricorso avverso il titolo abilitativo formatosi a seguito di d.i.a. ha ad oggetto non il mancato esercizio dei poteri sanzionatori o di autotutela dell’amministrazione, ma direttamente l’assentibilità, o meno, dell’intervento. In effetti, la tutela del terzo controinteressato rispetto ad una d.i.a. non può essere costretta nei limiti dell’eventuale esercizio del potere di autotutela da parte della p.a.. Come per qualsiasi atto amministrativo illegittimo, mentre il potere di autotutela dell’amministrazione è subordinato a determinati limiti, codificati dall’art. 21-nonies della legge n. 241/90, alcun limite incontra l’intervento del giudice, diretto solamente ad accertare l’illegittimità dell’atto, e in questo caso del titolo abilitativo formatosi in seguito a d.i.a.. In caso di ricorso avverso la d.i.a. la decisione del giudice non può che travolgere l’assenso (implicito) della P.A. e gli effetti dell’attività illegittima, che costituiscono il contenuto reale della lite. Del resto, l’esercizio del potere (anche in via implicita) con effetti favorevoli per il diretto interessato non può mai compromettere diritti e interessi dei terzi e la previsione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo conferma la piena sindacabilità della d.i.a. e dei suoi effetti da parte del giudice.

4. In caso di intervento ricadente in zona paesaggisticamente vincolata, il termine di trenta giorni per impugnare la d.i.a. decorre dal rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ed ove tale atto non sia favorevole, la denuncia è priva di effetti.

5. L’intervento consistente nella realizzazione di due silos e di apparecchiature finalizzate alla produzione di traversine ferroviarie è assoggettato a d.i.a. trattandosi di impianti tecnologici destinati al servizio di edifici ed attrezzature esistenti e che come tali rientrano nell’ipotesi di cui all’art. 8, comma 1, lett. i), della L.R. Emilia Romagna n. 31/2002. Infatti tale norma non limita l’applicabilità della d.i.a. alle dimensioni degli impianti da asservire a quelli esistenti, e il fatto che si ricada in zona vincolata non muta il titolo abilitativo necessario, ma comporta la necessità della previa acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta)

ha pronunciato la seguente

sui ricorsi riuniti in appello nn. 6809/2006 e 7036/2006 proposti rispettivamente:

1) ricorso n. 6809/2006

dall’IMPRESA TRAVERSE S. GIORGIO S.R.L. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli Avv.ti Gianluigi Pellegrino e Giorgio Cugurra con domicilio eletto presso il primo in Roma Corso del Rinascimento n. 11;

contro

COMUNE DI COLLECCHIO, in persona del Sindaco p.t., non costituitosi;
DEBER COSTRUZIONI S.R.L., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli Avv.ti Ermes Coffrini e Massimo Colarizi con domicilio eletto presso il secondo in Roma via Panama n. 12;
MECCANICA IMMOBILIARE S.R.L., in persona del legale rappresentante p.t., non costituitosi;

2) ricorso n. 7036/2006 da

MECHANICA IMMOBILIARE S.R.L., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli Avv. Antonio Andreoli e Gianluigi Pellegrino con domicilio eletto presso il secondo in Roma Corso del Rinascimento n. 11;

contro

COMUNE DI COLLECCHIO, in persona del Sindaco p.t., non costituitosi;
DEBER COSTRUZIONI S.R.L., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli Avv.ti Ermes Coffrini e Massimo Colarizi con domicilio eletto presso il secondo in Roma via Panama n. 12;
IMPRESA TREVERSE S. GIORGIO S.R.L., in persona del legale rappresentante p.t., non costituitosi;

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna Sez. di Parma n. 296/2006.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 13 febbraio 2007 relatori i Consiglieri Carmine Volpe e Roberto Chieppa.
Uditi l’Avv. Pellegrino e l’Avv. Colarizi;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

1. La società Mechanica Immobiliare s.r.l., attuale controinteressata, in data 3/2/2004 presentava al Comune di Collecchio denuncia di inizio attività (d.i.a.) per l’installazione, in area di proprietà della stessa ubicata in strada Roma in località Madregolo, di un impianto tecnologico per la produzione di traversine ferroviarie.
Essendo l’immobile interessato dall’intervento posto in zona di pre – parco del fiume Taro, vincolata ai sensi del D. Lgs. n. 490 del 1999, il Comune chiedeva il necessario parere ai fini del rilascio dell’autorizzazione ambientale alla Commissione per la Qualità Architettonica e per il Paesaggio.
In data 3/5/2004 il Comune rilasciava l’autorizzazione ambientale e in data 11/5/2004 inviava la stessa alla competente Soprintendenza per i Beni Ambientali ed Architettonici dell’Emilia Romagna.
La Soprintendenza, con atto prot. n. 14433 del 30/7/2004 annullava l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Collecchio e avverso tale provvedimento presentavano ricorso dinanzi allo stesso T.A.R. Parma sia Mechanica Immobiliare s.r.l. sia Impresa Traverse S. Giorgio s.r.l..
Con ordinanza, pubblicata il 5/11/2004, questa Sezione sospendeva il provvedimento di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica.
Successivamente la DE.BER. Costruzioni s.r.l. notificava in data 28/12/2004 ricorso per l’annullamento del titolo abilitativo formatosi a seguito della presentazione della d.i.a..
Con l’impugnata sentenza il Tar ha accolto il ricorso, ritenendo:
a) l’ammissibilità del ricorso proposto direttamente avverso la d.i.a.;
b) la tempestività del ricorso;
c) la fondatezza dello stesso, non potendo l’intervento essere assentito tramite d.i.a..
Con separati ricorsi in appello l’Impresa Traverse S. Giorgio s.r.l. (titolare dell’azienda per la produzione di traversine ferroviarie) e la Mechanica Immobiliare s.r.l. (proprietaria dell’area) hanno impugnato la menzionata sentenza, contestando le tre statuizioni del Tar.
La DE.BER. Costruzioni s.r.l. si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione dei ricorsi.
Con ordinanze n. 4448 e 4452 del 2006 questa Sezione ha sospeso l’efficacia dell’impugnata sentenza.
All’odierna udienza le cause sono state trattenute in decisione.

2. Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei due ricorsi, proposti avverso la medesima sentenza.

3. Con il primo motivo le appellanti hanno sostenuto l’inammissibilità del ricorso di primo grado, in quanto proposto avverso un atto di natura privata quale la denuncia di inizio attività.
Il motivo è infondato.
La tutela dei terzi, che si oppongono ad intervento edilizio assentito a seguito di d.i.a., ha sempre presentato profili teorici problematici.
Secondo un orientamento, la d.i.a costituisce un atto soggettivamente ed oggettivamente privato che, in presenza di determinate condizioni e all’esito di una fattispecie a formazione complessa, attribuisce al privato una legittimazione ex lege allo svolgimento di una determinata attività, che sarebbe così liberalizzata.
Colui che si oppone all’intervento autorizzato tramite d.i.a., una volta decorso il termine senza l’esercizio del potere inibitorio, e nella persistenza del generale potere repressivo degli abusi edilizi, sarebbe legittimato a chiedere al Comune di porre in essere i provvedimenti sanzionatori previsti, facendo ricorso, in caso di inerzia, alla procedura del silenzio-rifiuto, che pertanto non potrebbe avere come riferimento il potere inibitorio dell’Amministrazione – essendo decorso il relativo termine, con la conseguenza che il giudice non potrebbe costringere l’Amministrazione a esercitare un potere da cui è decaduta – bensì il generale potere sanzionatorio (Cons. Stato, IV, 22 luglio 2005, n. 3916).
Secondo altre tesi, la d.i.a. si tradurrebbe direttamente nell’autorizzazione implicita all’effettuazione dell’attività in virtù di una valutazione legale tipica, con la conseguenza che i terzi potrebbero agire innanzi al giudice per chiedere l’adempimento delle prestazioni che la p.a. avrebbe omesso di svolgere (T.A.R. Lombardia, Brescia, 1 giugno 2001, n. 397), o l’annullamento della determinazione formatasi in forma tacita (in tal senso: implicitamente, Cons. Stato, VI, 10 giugno 2003 n. 3265 e, espressamente, V, 20 gennaio 2003 n. 172; T.A.R. Veneto, sez. II, 20 giugno 2003, n. 3405) o comunque per contestare la realizzabilità dell’intervento (Cons. Stato, VI, 16 marzo 2005 n. 1093).
Secondo ulteriore orientamento il terzo sarebbe legittimato (entro il termine di decadenza) all’instaurazione di un giudizio di cognizione, tendente ad ottenere l’accertamento della insussistenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge per la legittima intrapresa dei lavori a seguito di d.i.a.( TAR Liguria; I, 22 gennaio 2003 n. 113 e TAR Abruzzo, Sez. Pescara, 23 gennaio 2003 n. 197).
Il Collegio ritiene che il ricorso proposto direttamente avverso il titolo abilitativo formatosi a seguito di d.i.a. sia ammissibile.
La d.i.a. non è uno strumento di liberalizzazione dell’attività, come da molti sostenuto, ma rappresenta una semplificazione procedimentale, che consente al privato di conseguire un titolo abilitativo a seguito del decorso di un termine (30 giorni) dalla presentazione della denuncia; la liberalizzazione di determinate attività economiche è cosa diversa e presuppone che non sia necessaria la formazione di un titolo abilitativo.
Nel caso della d.i.a., con il decorso del termine si forma una autorizzazione implicita di natura provvedimentale, che può essere contestata dal terzo entro l’ordinario termine di decadenza di sessanta giorni, decorrenti dalla comunicazione al terzo del perfezionamento della d.i.a. o dall’avvenuta conoscenza del consenso (implicito) all’intervento oggetto di d.i.a..
Il ricorso avverso il titolo abilitativo formatosi a seguito di d.i.a. ha, quindi, ad oggetto non il mancato esercizio dei poteri sanzionatori o di autotutela dell’amministrazione, ma direttamente l’assentibilità, o meno, dell’intervento.
Un sostegno in favore della diretta impugnazione della d.i.a.. è stato fornito dal legislatore, che ha modificato l’art. 19, della legge n. 241/90 (con l’art. 3 del D.L. 14 marzo 2005 n. 35, convertito dalla L. 14 maggio 2005 n. 80), prevedendo in relazione alla d.i.a.. il potere dell’amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies. Se è ammesso l’annullamento di ufficio, parimenti, e tanto più, deve essere consentita l’azione di annullamento davanti al giudice amministrativo.
Tale disposizione, pur non essendo temporalmente applicabile alla fattispecie in esame, può essere letta come riconoscimento da parte del legislatore della natura provvedimentale del titolo abilitativo che si forma in seguito ad una d.i.a..
Nello stesso senso sembrerebbe essersi orientato il legislatore già in precedenza: nel T.U. edilizia l’applicabilità degli artt. 38 (interventi eseguiti in base a permesso annullato) e 39 (annullamento del permesso di costruire da parte della Regione) è stata estesa anche agli interventi di cui all’art. 22, comma 3, assoggettati a d.i.a..
Resta fermo che la tutela del terzo controinteressato rispetto ad una d.i.a. non può essere certo costretta negli angusti limiti dell’eventuale esercizio del potere di autotutela da parte della p.a..
Come per qualsiasi atto amministrativo illegittimo, mentre il potere di autotutela dell’amministrazione è subordinato a determinati limiti, oggi codificati dall’art. 21-nonies della legge n. 241/90, alcun limite incontra l’intervento del giudice, diretto solamente ad accertare l’illegittimità dell’atto, e in questo caso del titolo abilitativo formatosi in seguito a d.i.a..
In caso di ricorso avverso la d.i.a. la decisione del giudice non può che travolgere l’assenso (implicito) comunale e gli effetti dell’attività illegittima, che costituiscono il contenuto reale della lite.
Del resto, l’esercizio del potere (anche in via implicita) con effetti favorevoli per il diretto interessato non può mai compromettere diritti e interessi dei terzi e la previsione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 19, comma 5, legge n. 241/90) conferma la piena sindacabilità della d.i.a. e dei suoi effetti da parte del giudice.
Peraltro, queste considerazioni, valide per tutti gli interventi assoggettati a d.i.a., sono ancor di più riferibili alla d.i.a. edilizia, oggetto della presente controversia.
Il T.U. edilizia (d.P.R. n. 380/2001) prevede quali titoli abilitativi in materia edilizia il permesso di costruire e la d.i.a. e stabilisce anche che il confine tra i due titoli non sia fisso: le Regioni possono ampliare o ridurre l’ambito applicativo dei due titoli abilitativi, ferme restando le sanzioni penali (art. 22, comma 4) ed è comunque fatta salva la facoltà dell’interessato di chiedere il rilascio di permesso di costruire per la realizzazione degli interventi assoggettati a d.i.a. (art. 22, comma 7).
Ciò significa che si tratta di titoli abilitativi di analoga natura, che si diversificano per il procedimento da seguire e comporta anche che sarebbe irragionevole, oltre che lesivo dell’effettività della tutela giurisdizionale, ritenere che il terzo controinteressato incontri limiti diversi a seconda del tipo di titolo abilitativo, che può dipendere da una scelta della parte o da una diversa normativa regionale.
E’, invece, preferibile ritenere che il formarsi di un determinato titolo abilitativo, o di un altro, non comporti alcun cambiamento sotto il profilo della tutela del terzo e del conseguente intervento del giudice, in alcun modo limitato dalla decadenza del potere di intervento dell’amministrazione.
In definitiva, in caso di intervento assentito a seguito di d.i.a., è ammissibile il ricorso proposto direttamente avverso il titolo abilitativo formatosi per il decorso del termine di trenta giorni, entro cui l’amministrazione può impedire gli effetti della d.i.a..

4. Chiarita l’ammissibilità del ricorso proposto in primo grado, deve essere verificata la tempestività dello stesso, tenuto conto delle censure mosse con il secondo motivo di appello.
Si è già detto che il termine per impugnare la d.i.a. decorre dalla comunicazione al terzo del perfezionamento della d.i.a. o dall’avvenuta conoscenza del consenso (implicito) all’intervento oggetto di d.i.a..
In caso di d.i.a edilizia, infatti, il titolo abilitativo si forma decorsi trenta giorni dalla presentazione della d.i.a. per effetto del mancato esercizio dei poteri dell’amministrazione (art. 23, commi 1 e 6, d.P.R. n. 380/01 e artt. 10 e 11 della L.R. Emilia Romagna n. 31/2002).
Nel caso di specie, tuttavia, si trattava di intervento ricadente in zona paesaggisticamente vincolata e il termine di trenta giorni decorre dal rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ed ove tale atto non sia favorevole, la denuncia è priva di effetti (art. 22, comma 3, d.P.R. n. 380/2001).
Il Tar ha fatto applicazione dell’art. 10, comma 4, della L.R. n. 31/2002, secondo cui il termine di trenta giorni decorre dal rilascio dell’autorizzazione ovvero dall’eventuale decorso del termine per l’esercizio del poteri di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica.
La disposizione non è chiara e deve essere letta, in conformità con la richiamata norma del T.U. edilizia, nel senso che per il decorso del termine deve essere stata rilasciata l’autorizzazione paesaggistica e che l’eventuale annullamento di questa rende priva di effetti la d.i.a..
Ciò premesso, nel caso di specie, il termine per contestare la d.i.a. ha iniziato a decorrere alla scadenza del termine di 30 giorni decorrenti dal rilascio dell’autorizzazione paesaggistica (3/5/04) e l’annullamento di tale autorizzazione da parte della Soprintendenza ha sospeso tale termine ma solo fino alla ordinanza cautelare di questa Sezione che in data 5/11/04 ha sospeso l’atto della Soprintendenza.
Essendo pacifica la conoscenza della d.i.a. da parte della ricorrente di primo grado, che ha anche impugnato l’autorizzazione paesaggistica, il ricorso avverso la d.i.a., notificato in data 28/12/2004 è tardivo.

5. In considerazione dei contrasti di giurisprudenza circa le modalità di impugnare la d.i.a. può anche essere concesso alla ricorrente di primo grado l’errore scusabile, ma ciò non muta l’esito del giudizio in quanto il ricorso è infondato nel merito.
Il Tar ha ritenuto che l’intervento in questione non potesse essere assoggettato a d.i.a., ma necessitasse del previo rilascio del permesso di costruire.
L’intervento in questione – consistente nella realizzazione di due silos e di apparecchiature finalizzate alla produzione di traversine ferroviarie – era, infatti, assoggettato a d.i.a. trattandosi di impianti tecnologici destinati al servizio di edifici ed attrezzature esistenti e che come tali rientrano nell’ipotesi di cui all’art. 8, comma 1, lett. i), della L.R. n. 31/2002.
Tale norma non limita l’applicabilità della d.i.a. alle dimensioni degli impianti da asservire a quelli esistenti e il fatto che si ricada in zona vincolata non muta il titolo abilitativo necessario, ma comporta la necessità della previa acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica.
Si trattava, quindi, di un intervento assentibile mediante d.i.a..

6. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado.
Ricorrono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, previa riunione dei ricorsi indicati in epigrafe li accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 13-2-2007 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:

Giovanni Ruoppolo – Presidente

Carmine Volpe – Consigliere Rel.

Giuseppe Romeo – Consigliere

Luciano Barra Caracciolo – Consigliere

Roberto Chieppa – Consigliere Rel. ed Est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il. 05/04/2007
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 5/4/2007 n.1550 proviene da Giustamm.

BARTOLOMEO PERRICONE Presidente – ALBERTO PASI relatore

sulla non automatica rilevanza del decreto penale di condanna ai fini del diniego del rinnovo della nomina a guardia giurata ai sensi dell’art. 138 T.U.L.P.S.

Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza – Rinnovo di nomina prefettizia a guardia giurata – Diniego motivato per l’emissione a carico dell’interessato di un decreto penale di condanna – Illegittimità

Sono illegittimi il provvedimento di diniego di rinnovo della nomina a guardia giurata, e la conseguente revoca del porto di pistola, per l’adozione dei quali il prefetto si sia limitato a prendere atto dell’intervenuta emissione a carico dell’interessato di un decreto penale di condanna per delitto, senza compiere alcuna forma di accertamento e valutazione delle circostanze di fatto, per come realmente verificatesi, e del loro valore sintomatico attuale.
E’ da escludersi che il decreto penale di condanna integri la causa assolutamente ostativa, tipizzata dall’art. 138 T.U.L.P.S., al rinnovo della nomina a guardia giurata, dovendo essere accolta invece un’interpretazione della norma aderente ai principi costituzionali, che consideri “condanna per delitto”, rilevante ai fini del citato l’art. 138, la sola condanna conseguente a sentenza e non pure quella derivante da decreto penale.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L’EMILIA-ROMAGNA
BOLOGNA – SEZIONE PRIMA

nelle persone dei Signori:
BARTOLOMEO PERRICONE Presidente;
GIANCARLO MOZZARELLI Cons.;
ALBERTO PASI Cons., relatore,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nell’Udienza Pubblica del 19 Maggio 2005Visto il ricorso 938/2003 proposto da:

CALIENDO ANDREArappresentato e difeso da:
CARBONE AVV. PAOLOcon domicilio eletto in BOLOGNAPIAZZA DEI MARTIRI 5presso
CARBONE AVV. PAOLO

contro

UFFICIO TERRITORIALE DI GOVERNO – PREFETTURA DI BOrappresentato e difeso da:
AVVOCATURA DELLO STATO
con domicilio eletto in BOLOGNAVIA RENI 4presso la sua sede;

per l’annullamento
del decreto del Prefetto della Provincia di Bologna prot. N.263/2003/P.A. del 14 maggio 2003, notificato in data 20 maggio 2003, che ha respinto l’istanza di rinnovo del decreto di nomina del ricorrente a guardia giurata;
del decreto del Prefetto della Provincia di Bologna prot. N.983/2003/P.A. del 14 maggio 2003, notificato in data 20 maggio 2003, che ha disposto la revoca del porto di pistola a difesa personale del ricorrente;
nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale ancorché non conosciuto.

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
UFFICIO TERRITORIALE DI GOVERNO – PREFETTURA DI BO
Udito il relatore Cons. ALBERTO PASI;
Uditi alla Pubblica Udienza del 19 Maggio 2005 gli avvocati come risulta dal verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

Viene in decisione all’odierna pubblica udienza il ricorso del sig.Caliendo Andrea, guardia giurata, avverso il diniego prefettizio (14 maggio 2003, n.263, del Prefetto di Bologna) di rinnovo della nomina e la consequenziale revoca del porto di pistola (14.5.2003, n.983, sempre del Prefetto di Bologna).
La L. n. 241/1990, art. 1 ss., presuppone che vi sia un autonomo ed approfondito accertamento dell’Autorità Amministrativa competente per l’emanazione di provvedimenti così restrittivi della sfera giuridica del destinatario.
In particolare, la P.A. dovrebbe in tale ipotesi effettuare un circostanziato esame di fatto per verificare e valutare in sede amministrativa se il soggetto si sia reso responsabile di violazioni o comportamenti che impongano il mancato rinnovo della licenza per sopravvenuta carenza di affidabilità o buona condotta.
Viceversa, nel caso di specie, come emerge dalla motivazione stessa del provvedimento de quo, il Prefetto di Bologna si è limitato a prendere atto dell’intervenuto Decreto penale di condanna per delitto, senza compiere alcuna forma di accertamento e valutazione delle circostanze di fatto come realmente verificatesi, e del loro valore sintomatico attuale.
Sul punto, si pone in evidenza che la giurisprudenza amministrativa costante ha espressamente riconosciuto che la P.A., in relazione all’esercizio del potere di cui è causa, ha il dovere di compiere un’autonoma istruttoria indipendente dagli intervenuti procedimenti penali (così T.A.R. Valle D’Aosta 18.4.96 n. 88, in Giurisprudenza di merito, 1996, III, 1009; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, Trieste, 16.2.1994 n.90, in Giurisprudenza di merito, 1996, III, 542).
D’altronde, è da escludersi che il decreto penale di condanna integri la causa assolutamente ostativa al rinnovo, tipizzata dall’art. 138 TULPS laddove si riferisce alle condanne per delitto.
Ai fini delle gravose conseguenze previste dall’art. 138 non sarebbe razionale assimilare alla sentenza il decreto penale, che è volto ad una rapida definizione di casi di scarsa rilevanza, ove gli interessati siano indotti a rinunciare alla opposizione della modesta entità delle conseguenze (nella fattispecie pena pecuniaria di 200 euro per una rissa familiare risalente al 1997).
Dalla sentenza il decreto penale si differenzia anche per non avere “efficacia di giudicato nel giudizio civile o amministrativo” (art. 460, comma 5 del C.p.p.)
E’ parere del Collegio che i ricordati elementi di ordine sostanziale non possono essere trascurati e che debba quindi seguirsi nell’interpretazione della disposizione in argomento (art. 138 TULPS) quella maggiormente aderente ai principi costituzionali, che postulano trattamenti differenziati a fronte di situazioni diverse. Per tali considerazioni, il Collegio è del parere che la “condanna per delitto” che esclude, secondo l’art. 138 del T.U.L.P.S., il possesso del requisito per la nomina a guardia giurata, debba intendersi esclusivamente la condanna conseguente a sentenza, e non pure quella derivante da decreto penale.
Confronta, negli stessi termini, T.A.R. Abruzzo, Sezione Pescara, 16 maggio 1998, n. 405.
Il ricorso deve pertanto essere accolto, con annullamento degli atti impugnati ed assorbimento delle censure non esaminate.
Spese compensate per motivi di equità, in relazione alla natura della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, Bologna, Sezione I, pronunziando in via definitiva sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti della P.A..
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 19 maggio 2005.

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Bologna – Sezione I – Sentenza – 3/10/2005 n.1550 proviene da Giustamm.

Pres. P. Turco – Est. T. Aru
Officina Turritana S.r.l. (avv.ti F. e G. Isetta) c. E.A.F. (Avv. Stato), Commissione individuazione ditte ed esame offerte (Avv. Stato), Pridesa s.a. (Avv.ti M. Vignolo e M. Massa)

la stazione appaltante può chiedere giustificazioni delle offerte anche al di fuori delle ipotesi normativamente previste

1. Giustizia amministrativa – Parte del giudizio – Soggetto cui deve essere notificato il ricorso – Coincidenza – Non sussiste.

2. Contratti della P.A. – Gare – Offerte anomale – Verifica – Criteri non normativamente previsti – Legittimità.

3. Contratti della P.A. – Gare – Offerte anomale – Sindacato giurisdizionale – Criteri di logicità, congruità, ragionevolezza e corretto apprezzamento dei fatti.

1. Nel processo amministrativo: la “parte” del giudizio non necessariamente coincide con il soggetto cui deve essere notificato il ricorso; quest’ultimo può essere organo dotato di potestà pubbliche, ma non della rappresentanza legale dell’ente titolare della funzione pubblica che si esprime con la emanazione del provvedimento. Quando però il ricorso non sia notificato all’organo rappresentativo dell’ente, ma a quello che ha emanato l’atto, parte del giudizio è pur sempre il soggetto pubblico a cui sono riferibili gli effetti, ed in particolare gli interessi pubblici che il provvedimento intende perseguire.

2. Non è fuori del sistema la possibilità, inerente al generale potere di autotutela intesa in senso ampio, di chiedere giustificazioni al di fuori delle ipotesi normativamente previste di offerta anomala; e per conseguenza di escludere quelle imprese che non diano adeguate giustificazioni del consistente ribasso offerto. Ciò è tanto vero che nemmeno la determinazione matematica del limite di anomalia risulta preclusiva di diverse iniziative che, nel rispetto dei principi generali dettati dalla direttiva comunitaria, possano condurre all’accertamento per altra via dell’esistenza, tra quelle pervenute, di ulteriori offerte anormalmente basse rispetto alla prestazione richiesta.

3. In sede di verifica dell’anomalia delle offerte presentate nelle gare per l’aggiudicazione di appalti di lavori o servizi pubblici, il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica non può sfociare nella sostituzione dell’ opinione del giudice a quella espressa dall’ organo amministrativo ove quest’ultima opinione, pur se non condivisa sul piano soggettivo in dipendenza della fisiologica opinabilità che connota l’ interpretazione e l’ applicazione di scienza non esatta, non venga considerata errata sul piano della tecnica. E’ compito primario ed esclusivo del giudice, infatti, verificare esclusivamente se il potere amministrativo sia stato esercitato con un utilizzo delle regole tecniche e sia conforme a criteri di logicità, congruità, ragionevolezza e corretto apprezzamento dei fatti.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE PRIMA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 881/2004 proposto dalla

società OFFICINA TURRITANA S.r.l., in persona del legale rappresentante sig. Sergio Dore, rappresentata e difesa per procura a margine dell’atto introduttivo del giudizio dagli avv.ti Federico e Giovanni Isetta ed elettivamente domiciliata in Cagliari, via De Magistris n. 8, presso lo studio dell’avv. Paolo Sestu,

contro

– l’E.A.F. (Ente Autonomo del Flumendosa), in persona del legale rappresentante in carica,

– la Commissione individuazione ditte ed esame offerte, in persona del Presidente,
rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato presso i cui uffici di Cagliari, in via Dante n. 23, sono domiciliati,

e nei confronti

della PRIDESA – PROYECTOS E INSTALACIONES DE DESALACION s.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa per procura a margine dell’atto di costituzione dagli avv.ti Marcello Vignolo e Massimo Massa ed elettivamente domiciliata in Cagliari presso il loro studio in viale Merello n. 41,

per l’annullamento
– della determinazione del Direttore del Servizio Ragioneria e Contratti dell’EAF n. 8951 dell’8 luglio 2004, avente ad oggetto: “Aggiudicazione licitazione privata per servizio gestione dell’impianto e di potabilizzazione Simbirizzi (lotto 1) e Donori (lotto 2) e smaltimento dei fanghi (durata del contratto lotto 1: 12 mesi), lotto 2: 24 mesi) a favore della PRIDESA s.a.”;

– del verbale a rogito Notaio Lehman (rep. 10104, racc. 3205) della Commissione di gara in data 25 giugno 2004, di aggiudicazione provvisoria alla medesima PRIDESA s.a.;

– del bando di gara e della lettera d’invito dell’11 febbraio 2004;

– del disciplinare di gara;

– della nota fax del 16 marzo 2004 dell’EAF di chiarimenti del punto 4) della lettera d’invito dell’11 febbraio 2004, recante modifica del criterio di verifica delle offerte basse in modo anomalo;

– del verbale di apertura delle buste del 23 marzo 2004 a rogito Notaio Lehman (rep. 9814, racc. 3114);

– dei verbali di gara aventi ad oggetto “esame giustificazioni relative alle offerte anomale” nn. 1, 2, 3, 4, 5, 6;

– della nota dell’EAF n. 4129 del 29 marzo 2004, relativa alla richiesta alla ricorrente delle giustificazioni dell’offerta anomala per il lotto n. 1;

– della nota dell’EAF n. 4865 del 14 aprile 2004, relativa alla richiesta alla ricorrente di ulteriori chiarimenti;

– di ogni altro atto ai precedenti presupposto, connesso o consequenziale.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’EAF e della società controinteressata;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il Primo referendario dott. Tito Aru;

Uditi alla pubblica udienza del 6 ottobre 2004 l’avv. Federico Isetta per la ricorrente, l’avv. Marcello Vignolo per la controinteressata e l’avvocato dello Stato Anna Maria Bonomo per l’EAF;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in esame, notificato il 12 agosto 2004 e depositato il successivo giorno 18, la società ricorrente espone di aver partecipato alla licitazione privata indetta dall’E.A.F. per l’affidamento del servizio di conduzione e manutenzione straordinaria e smaltimento fanghi degli impianti di potabilizzazione di Simbirizzi (lotto n. 1) e di Donori (lotto n. 2).

Nel corso dello svolgimento delle operazioni di gara la commissione giudicatrice, dopo aver individuato la soglia di anomalia, dichiarava, con riferimento al lotto n. 1, anomala l’offerta della ricorrente e, con riferimento al lotto n. 2, anomale le offerte di altre tre imprese (cfr. verbale del 23 marzo 2004).

Con nota n. 4129 del 29 marzo 2004, l’EAF chiedeva alla ricorrente – con riguardo al lotto n. 1 – le giustificazioni dell’offerta in ordine ai punti nella stessa nota specificati.

Tale richiesta veniva prontamente riscontrata dalla società OFFICINA TURRITANA S.r.l. in data 2 aprile 2004.

Anche la richiesta di ulteriori chiarimenti formulata dall’EAF il 14 aprile 2004 veniva tempestivamente evasa dalla ricorrente il successivo giorno 19.

Sennonchè la commissione giudicatrice, con riguardo al lotto n. 1, non riteneva esaurienti le giustificazioni offerte dalla ricorrente.

Successivamente, con determinazione n. 8951 dell’8 luglio 2004, il Direttore del competente servizio, facendo propri gli esiti della procedura, aggiudicava definitivamente entrambi i lotti alla controinteressata società Pridesa.
Col ricorso in esame la società OFFICINA TURRITANA S.r.l. ha impugnato gli atti specificati in epigrafe con esclusivo riferimento al procedimento di affidamento del lotto n. 1.
Questi i motivi di censura:
1) Violazione degli artt. 1, 2, 3, 7, 17 e 25 del D.Lgvo n. 158/1995, dell’art. 5 del D.Lgvo n. 157/1995 – Violazione delle norme di gara – Violazione della par condicio dei concorrenti – Illegittimità derivata: con riguardo alla modifica della clausola del bando relativa alla determinazione della soglia di anomalia. In ogni caso, in relazione al suo oggetto, l’appalto doveva essere disciplinato dal D.Lgvo n. 158/95, sicchè, ai sensi dell’art. 7, comma 1°, n. 3, non si sarebbe dovuto applicare l’art. 25 del D.Lgvo 157/95.
2) Violazione del procedimento di gara. Illegittimità del punto 4) della lettera d’invito e del capo IV.2 del bando di gara come modificato dalla nota fax dell’EAF del 16 marzo 2004 per violazione delle norme di gara, per violazione dei principi e delle norme in materia di pubblicità degli atti di gara e, in particolare, dell’art. 10 del D.Lgvo n. 157/95 e dell’art. 17 del D.Lgvo n. 158/95 – Illegittimità derivata – Violazione della par condicio dei concorrenti: la modifica del bando di gara disposta dall’EAF con la nota del 16 marzo 2004, senza alcuna comunicazione alla ricorrente, vizierebbe l’intero procedimento anche per violazione delle disposizioni sulla pubblicità degli atti di gara;
3) Eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità e travisamento dei fatti – Violazione dell’art. 25 del D.Lgvo n. 157/95 e dell’art. 25 del D.Lgvo n. 158/95 – Violazione delle norme di gara: con riguardo alle valutazioni, ritenute illogiche ed errate, poste dalla commissione giudicatrice a fondamento del giudizio di non congruità dell’offerta malgrado le giustificazioni prodotte dalla ricorrente.
Concludeva quindi la società OFFICINA TURRITANA S.r.l. chiedendo, previa sospensiva, l’annullamento dei provvedimenti impugnati, con vittoria delle spese.

Contestualmente alla domanda di annullamento la ricorrente ha proposto domanda di risarcimento del danno chiedendo in via principale la reintegrazione in forma specifica, con aggiudicazione del servizio in suo favore e, in via subordinata, la liquidazione per equivalente nella misura dell’utile d’impresa dichiarato in offerta.

Per resistere al ricorso si sono costituite in giudizio sia l’EAF che la società controinteressata che, con articolate memorie, hanno replicato a tutte le censure proposte dalla ricorrente, e proposto eccezioni, che saranno illustrate in parte motiva.

Con ordinanza n. 434/2004 del 2 settembre 2004, il Tribunale adito ha accolto l’istanza cautelare, e fissato la data per la trattazione nel merito del ricorso.

In vista dell’udienza di discussione tutte le parti hanno integrato le loro difese.

Alla pubblica udienza del 6 ottobre 2004, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Va innanzi tutto esaminata l’eccezione pregiudiziale sollevata dall’Avvocatura dello Stato, che sostiene il difetto di legittimazione passiva della Commissione giudicatrice, e ne chiede l’estromissione dal giudizio.

Per giurisprudenza consolidata, la Commissione è organo straordinario dell’Amministrazione, alla quale soltanto vengono imputati gli effetti del suo operato (cfr: TAR Lazio, Sez. II, n. 9049 del 7 novembre 2001 e, da ultimo, Cons. Stato,. IV Sez., 30 dicembre 2003 n. 9189).

Essa non è, pertanto, parte del giudizio, difettando di autonoma soggettività.
Le indicate decisioni, ed in particolare la più recente, concludono che il ricorso “non deve necessariamente essere notificato anche a tale organo operativo della Pubblica amministrazione, che non ha un diverso interesse da tutelare rispetto a quello dell’Ente pubblico di cui è espressione.
Ne deriva che la legittimazione processuale spetta non già alla Commissione giudicatrice (la quale è titolare di poteri propri soltanto in via occasionale ed in ragione delle specifiche funzioni valutative che è chiamata a svolgere), ma all’Amministrazione che è l’effettiva e diretta titolare dell’interesse alla gestione del servizio per il cui affidamento la gara è stata bandita.”
Alla luce di questi condivisibili enunciati, si può concordare con le premesse indicate dalla difesa pubblica, ma non con le sue conclusioni.
E opportuno richiamare una particolarità del processo amministrativo: la “parte” del giudizio non necessariamente coincide con il soggetto cui deve essere notificato il ricorso; quest’ultimo può essere organo dotato di potestà pubbliche, ma non della rappresentanza legale dell’ente titolare della funzione pubblica che si esprime con la emanazione del provvedimento.
L’articolo 21, primo comma, della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, che riprende l’antica regola contenuta nell’articolo 7 del regolamento di procedura approvato con R.D. 17 agosto 1907 n. 642, prevede che il ricorso deve essere notificato “all’organo che ha emesso atto impugnato”; e non è detto che tale organo rappresenti il soggetto pubblico, al quale andranno imputati gli effetti della decisione.
La regola del contraddittorio diverge quindi da quella propria del processo civile, secondo cui le persone giuridiche stanno in giudizio per mezzo di chi le rappresenta (articolo 75, terzo comma, del codice di rito). La ragione può rinverirsi nell’esigenza di rendere noto il ricorso alla stessa autorità che, avendo emanato il provvedimento oggetto di censura, ha di regola i poteri di autotutela, e può quindi, esercitandoli, evitare l’ulteriore svolgersi del contenzioso.
Quando però il ricorso non sia notificato all’organo rappresentativo dell’ente, ma a quello che ha emanato l’atto, parte del giudizio è pur sempre il soggetto pubblico a cui sono riferibili gli effetti, ed in particolare gli interessi pubblici che il provvedimento intende perseguire.
È ben vero che la indicata regola sulla notifica trova deroga per gli enti minori, e si ammette quindi che il ricorso possa essere notificato al rappresentante legale dell’ente, anzichè all’organo emanante; ed è per questo che la menzionata giurisprudenza consente che il ricorso non venga ad esso notificato .
Ciò però non vuol dire che la notifica, ancorché ritenuta non necessaria, comporti l’estromissione dell’organo.
E improprio richiedere l’estromissione di chi, avendo natura di organo, ed essendo come tale considerato nel rapporto processuale, non è in realtà parte del giudizio, né rappresenta l’ente che invece ne è parte.
L’estromissione invero non attiene al problema di chi sia legittimato a ricevere la notifica, ma di chi acquisisce la posizione di parte del processo, ed è quindi il naturale destinatario degli effetti che scaturiscono dalla decisione; sarebbe del tutto inutile estromettere un organo, peraltro straordinario e quindi in ipotesi non più esistente al momento della pronuncia, per il solo fatto che a lui è stato notificato il ricorso.
La richiesta di estromissione è quindi respinta.
Le parti resistenti, oltre a due eccezioni procedurali dal cui esame l’esito del ricorso consente di prescindere, sollevano, tuttavia, un ulteriore profilo d’inammissibilità per carenza d’interesse dei primi due motivi di impugnazione.
Esse assumono, in sostanza, che il criterio utilizzato dall’Amministrazione per la determinazione della soglia di anomalia delle offerte resterebbe del tutto estraneo all’esigenza, di carattere generale, che le imprese partecipanti ad una gara pubblica presentino comunque offerte serie e ponderate, restando dunque privo di tutela l’interesse di queste ultime a pretendere un controllo della loro offerta solo se superiore alla soglia di anomalia comunque individuata.
L’eccezione appare convincente e fondata per le seguenti considerazioni.
E’ noto che il giudizio di anomalia, essendo finalizzato a verificare la serietà e l’affidabilità di un’offerta, risponde ad una funzione di garanzia per l’Amministrazione appaltante.
Questa, infatti, attraverso la richiesta di giustificazioni, tende a verificare se nel caso specifico l’offerente abbia o meno formulato la propria proposta economica valutando con sufficiente accuratezza il contenuto globale della prestazione, compresa la sua remuneratività.
Orbene, sostiene la ricorrente che se avesse tempestivamente conosciuto il criterio di determinazione della soglia dell’anomalia che l’Amministrazione intendeva concretamente utilizzare in corso di gara avrebbe meglio considerato gli elementi costitutivi della sua offerta e sarebbe stata in grado di modularla diversamente al fine di non ricadere sopra soglia e, dunque, di non essere sottoposta a verifica.
In ogni caso, la ricorrente lamenta l’illegittimità dell’applicazione del criterio di cui all’art. 25 del D.Lgvo n. 157/1995 in quanto l’appalto in questione ricadrebbe nell’ambito della disciplina del D.Lgvo n. 158/1995.
Ritiene il Collegio che, a prescindere da ogni considerazione in ordine alle discutibili modalità con le quali l’Amministrazione ha modificato il bando di gara, l’interesse azionato dalla ricorrente non possa trovare tutela in giudizio, anche a prescindere dal quadro normativo cui ricondurre l’appalto per cui è causa (D.Lgvo n. 157/95 o D.Lgvo n. 158/95).
Va detto, infatti, che l’Amministrazione ha sempre la facoltà di sottoporre a verifica le offerte sospette di incongruità.
Questa, infatti, nel perseguire l’interesse pubblico ad una corretta esecuzione dell’appalto, deve svolgere tutti gli accertamenti necessari a verificare l’affidabilità delle offerte che per qualunque ragione appaiano eccessivamente basse.
In altre parole, come recentemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, “…non è fuori del sistema la possibilità, inerente al generale potere di autotutela intesa in senso ampio, di chiedere giustificazioni al di fuori delle ipotesi normativamente previste di offerta anomala; e per conseguenza di escludere quelle imprese che non diano adeguate giustificazioni del consistente ribasso offerto…” (C.G.A.R.S. n. 12 febbraio 2003 n. 52).
Ciò è tanto vero che nemmeno la determinazione matematica del limite di anomalia risulta preclusiva di diverse iniziative che, nel rispetto dei principi generali dettati dalla direttiva comunitaria, possano condurre all’accertamento per altra via dell’esistenza, tra quelle pervenute, di ulteriori offerte anormalmente basse rispetto alla prestazione richiesta.
Pertanto, sia che nel caso di specie si voglia ricondurre la soglia dell’anomalia al criterio matematico di cui all’art. 25, comma 3°, del D.Lgvo n. 157/1995, sia che si voglia ritenere applicabile nella specie, l’art. 25 del D.Lgvo n. 158/1995, che prescinde dalla predeterminazione quantitativa della soglia, non vi sono ragioni di dolersi dell’esercizio del potere di verifica.
Del resto, l’interesse sotteso alle argomentazioni della ricorrente, di non essere stata posta in grado di calibrare un’offerta tale da coltivare la speranza di non incorrere nella verifica di anomalia, non appare neppure conforme alla ratio delle procedure concorsuali.
Ed invero, ogni partecipante ad una selezione pubblica deve formulare, in considerazione della propria organizzazione d’impresa, la sua migliore offerta (intesa come offerta economicamente giustificabile), non potendosi dunque consentire il tentativo di legittimare, attraverso calcoli strumentali, la formulazione di offerte che, seppure entro la soglia, sono in concreto scarsamente attendibili.
Se questo è vero, l’unico elemento di interesse utilmente introdotto in giudizio è quello (3° motivo di censura) teso a verificare che il procedimento di verifica dell’anomalia si sia svolto con le garanzie del contraddittorio richieste dalla normativa comunitaria, e che la decisione adottata dall’Amministrazione costituisca corretto esercizio dei suoi poteri tecnico-discrezionali.
Sotto il primo profilo nulla quaestio: la verifica di congruità dell’offerta si è svolta nel rispetto del principio del contraddittorio e la ricorrente è stata posta in grado, con una duplice richiesta di chiarimenti, di supportare con adeguate motivazioni gli elementi costitutivi dell’offerta, pur non riuscendo a dimostrarne l’affidabilità sul mercato.
Quanto al secondo profilo, va anzitutto premesso che in sede di verifica dell’anomalia delle offerte presentate nelle gare per l’aggiudicazione di appalti di lavori o servizi pubblici, il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica non può sfociare nella sostituzione dell’ opinione del giudice a quella espressa dall’ organo amministrativo ove quest’ultima opinione, pur se non condivisa sul piano soggettivo in dipendenza della fisiologica opinabilità che connota l’ interpretazione e l’ applicazione di scienza non esatta, non venga considerata errata sul piano della tecnica.
E’ compito primario ed esclusivo del giudice, infatti, verificare esclusivamente se il potere amministrativo sia stato esercitato con un utilizzo delle regole tecniche e sia conforme a criteri di logicità, congruità, ragionevolezza e corretto apprezzamento dei fatti.
Orbene, dall’esame degli atti di causa non si ravvisa la sussistenza di elementi tali da indurre a disattendere le conclusioni dell’Amministrazione.

In particolare, la Commissione giudicatrice ha chiesto alla ricorrente chiarimenti per diversi profili dell’offerta, tra i quali, ad esempio, il costo del personale e l’organizzazione del lavoro.

A conclusione dell’esame delle giustificazioni ha rilevato che “risulta sottostimata l’incidenza del costo del personale sulla voce relativa all’esercizio e conduzione dell’impianto e non rispondente al disciplinare l’ipotesi di organizzazione proposta”.

La ricorrente lamenta la genericità delle ragioni addotte dalla Commissione a giustificazione del giudizio di incongruità dell’offerta.

Osserva il Collegio che in realtà l’anzidetto giudizio negativo costituisce la conclusione di sintesi di un più articolato esame delle giustificazioni prodotte dalla ricorrente, puntualmente esplicato nel verbale n. 3 del 22 aprile 2004

In particolare, sulla base di calcoli di semplice lettura riportati alle pagine 3 e seguenti del menzionato verbale n. 3/2004, risulta fortemente sottostimato il fabbisogno di ore lavorative per l’attività di conduzione ed esercizio dell’impianto, che rappresenta l’attività principale, più delicata e complessa prevista in contratto, e sovrastimata l’ipotesi di impiego del personale presente in impianto per i lavori di manutenzione straordinaria, in relazione alla cifra complessiva offerta per tali lavori.

Resta dunque priva di riscontro una voce costitutiva dell’offerta di rilevanza economica tale da indurre a ritenere ingiustificatamente anomala l’offerta della ditta ricorrente che, pertanto, legittimamente è stata esclusa dalla gara.
Ed invero, l’asserita contestualità di funzioni che a pag. 16 del ricorso viene invocata in aumento al numero di ore lavoro complessivamente offerte non vale a superare il rilievo della commissione giudicatrice che la carenza rilevata attiene alla specifica attività di conduzione ed esercizio impianto secondo le modalità di svolgimento richiesto dal disciplinare.
Il rilievo economico e l’entità della quota di offerta non giustificata (risulterebbero circa 7300 ore annue di lavoro non conteggiate) relativa a tale voce di costo consentono di prescindere dalle ulteriori argomentazioni della commissione giudicatrice che, tuttavia, prima facie, appaiono tutte connotate da ampie motivazioni in ordine alla inadeguatezza dei chiarimenti offerti dalla ricorrente.
In conclusione, quindi, il ricorso va in parte dichiarato inammissibile ed in parte respinto, mentre sussistono motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE PRIMA
Dichiara in parte inammissibile e per il resto respinge il ricorso in epigrafe .
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 6 ottobre 2004 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l’intervento dei Signori Magistrati:

– Paolo Turco, Presidente,

– Manfredo Atzeni, Consigliere,

– Tito Aru, Primo Referendario, estensore

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Perrella c. Amministrazione Consiglio di Stato – Tribunali Amministrativi Regionali

Pubblico impiego – Amministrazione Consiglio di Stato – Tribunali Amministrativi Regionali – Corsi di riqualificazione professionale – art. 11 d.lgs 287/99 – partecipazione di personale in posizione di comando – è esclusa.

Ai corsi di riqualificazione professionale indetti nell’ambito dell’amministrazione Consiglio di Stato – Tribunali Amministrativi Regionali non può partecipare personale in posizione di comando, stabilendo il vigente ccnl una riserva in favore degli impiegati di ruolo; i contratti conseguenziali al bando illegittimo sono pertanto nulli.

ai corsi di riqualificazione ex art. 11 d.lgs. 287/99 può partecipare il solo personale di ruolo

Repubblica Italiana
In nome del Popolo italiano

Il Giudice del Lavoro di Roma, Dott. Eugenio Grisanti, all’udienza del 23.1.2004 ha pronunciato la seguente sentenza nella causa civile iscritta la n.211550/2002 pendente tra
Perrella Giosuè, in proprio e quale coordinatore regionale del Lazio e territoriale di Roma, per la CISL FPS (omissis)
e
Amministrazione Consiglio di Stato – Tribunali Amministrativi Regionali e nei confronti (omissis)
Oggetto: riassunzione di giudizio di merito a seguito di procedimento cautelare d’urgenza.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso ritualmente notificato i ricorrenti in epigrafe, premesso di essere dipendenti dell’Amministrazione autonoma C.d.S. – T.A.R.; di avere partecipato ai corsi di riqualificazione indetti con bando 8.3.2001 ex art. 11 d.lgs. 287/99 per 121 posti area funzionale B (pos. ec. B3: profilo di assistente) classificandosi oltre la 121^ posizione; che a loro dire sarebbe stata consentita illegittimamente la partecipazione a detti corsi di personale anche in posizione di comando da altre amministrazioni in contrasto con quanto previsto dall’art. 8 c.c.n.l. dell’amministrazione di appartenenza; che in precedenza ricorso proposto ex art. 700 c.p.c. era stato rigettato per difetto del c.d. “periculum in mora” e che con ord. 17.4.02 era stata disposta l’ammissione con riserva dei ricorrenti classificatisi in graduatoria rispettivamente ai nn. 137, 141, 142 e 143 (mentre i soggetti provenienti dall’amministrazione resistente classificatisi nelle prime 121 posizioni della graduatoria erano 21 più 2 al n.129 e 139); chiedono di essere inseriti in graduatoria con pedissequa applicazione delle riserve di posti previste dagli accordi sindacali del 14.7.00 e dal 18.9.00 con priorità, in graduatoria, rispetto agli aspiranti provenienti dall’esterno dell’amministrazione (…) in giudizio e, comunque, non di ruolo, procedendosi, se del caso, alla correzione della graduatoria; in subordine, dichiararsi l’illegittimità del bando nel punto in cui permette di estendere a tutto il personale (interno ed esterno) di concorrere alla quota del 70% dei posti attualmente vacanti con esclusione dei profili professionali dell’area C (pos. ec. C3) in contrasto con i suddetti accordi sindacali di cui all’art. 8 c.c.n.l.
Nessuno dei convenuti si è costituito nel presente giudizio a differenza di quanto accaduto nel procedimento sommario, così come i soggetti intervenienti in tale ultimo procedimento.
Su istanza del procuratore la causa venne rinviata con termini per note all’udienza del 23.1.2004, discussa e decisa come da separato dispositivo.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il ricorso è fondato e meritevole di accoglimento.
Osserva questo Giudice che da un lato l’art. 11 d.lgs. 287/99 riconduce indistintamente tutto il personale nella riqualificazione professionale, demandando alla contrattazione collettiva di procedere alla determinazione (recte attuazione) delle modalità operative della riqualificazione stessa, dall’altro lato l’art. 8 c.c.n.l. di categoria 1 prescrive la ripartizione delle percentuali di accesso alle posizioni economiche delle aree funzionali che deve avvenire attraverso lo strumento concorsuale della riqualificazione ma nell’inderogabile rispetto delle quote concordate tra le parti. Perciò il contingente di cui al bando (70%) è pari a quello concordato in sede sindacale, ragion per cui il personale “comandato” non poteva partecipare poiché la percentuale così fissata doveva essere riservata esclusivamente agli impiegati di ruolo (quali i ricorrenti) dell’amministrazione di appartenenza di qui convenuta in giudizio.
Quest’ultima, rimasta contumace, ha posto in essere un comportamento in contrasto con l’autonomia collettiva così come espressasi nei divisati accordi sindacali, in tal modo violando il bando di concorso, di per sé illegittimo poiché in contrasto con norme di legge.
Del resto la normativa pattizia è, nella presente fattispecie, pur essa, quale fonte secondaria, regolatrice dei rispettivi rapporti di lavoro degli odierni ricorrenti, e come tale abilitata a determinarne il contenuto, idonea ad incidere nell’azione amministrativa della convenuta. Da qui la nullità dei singoli contratti, conseguenziali al bando illegittimo, stipulati dall’amministrazione e l’affermazione del diritto dei ricorrenti ad essere inseriti, in pedissequa applicazione della riserva di posti prevista dagli accordi del 14.7.00 e 18.9.00 con prevalenza sulle posizioni di graduatoria dei partecipanti provenienti dall’esterno dell’amministrazione e comunque non in ruolo presso il Consiglio di Stato ed i TT.AA.RR.; con la conseguente condanna dell’amministrazione ad adottare gli opportuni provvedimenti mediante l’avvio della procedura di riqualificazione e quindi della stipula dei relativi contratti di lavoro, legittimanti la progressione in carriera ai soggetti risultati in posizioni utili di graduatoria, previa correzione della stessa.
Le spese di lite seguono la soccombenza.
Roma, 23.1.2004

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