Pres. Settesoldi – Est. Ricci

Sull’inquadramento dei lavoratori in una categoria contrattuale diversa da quella spettante secondo il C.C.N.L.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 115 del 2021, proposto da 
-OMISSIS-in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Enrico Maria Mastinu, Franco Pilia, Sarah Schiaparelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Franco Pilia in Roma, via G. Avezzana n. 6;

contro

Ispettorato Territoriale del Lavoro -OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Trieste, domiciliataria ex lege in Trieste, piazza Dalmazia, 3;
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Trieste, domiciliataria ex lege in Trieste, piazza Dalmazia, 3;

nei confronti

-OMISSIS-non costituiti in giudizio;

per l’annullamento,

previa sospensione,

del Verbale di Disposizione -OMISSIS-del 24.02.2021 dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro -OMISSIS- comunicato a mezzo raccomandata il 02.03.2021, con cui stato disposto, ai sensi dell’art. 14 del D.Lgs. 124/2004, che il Presidente e legale rappresentante del-OMISSIS-provveda “Ai sensi dell’art. 62 del CCNL -OMISSIS-relativo alla declaratoria delle mansioni e inquadramento dei lavoratori”, nel termine di 60 giorni, a inquadrare i lavoratori dipendenti:-OMISSIS-al 3° livello almeno dal 01.01.2020; -OMISSIS-dal 01.02.2020 e -OMISSIS-dal 11.05.2020 al 3° livello (con rettifica della comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro, del contratto individuale, del libro unico del lavoro, delle denunce contributive e pagamento delle differenze retributive) e con nomina di-OMISSIS-a Responsabile zonale dell’Ufficio -OMISSIS-; -OMISSIS-al 4° livello almeno dal 01.09.2020 (con rettifica della comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro, del contratto individuale, del libro unico del lavoro, delle denunce contributive e pagamento delle differenze retributive);

dei verbali di primo accesso ispettivo dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro-OMISSIS-

di tutti gli atti presupposti, collegati connessi e consequenziali rispetto a quelli specificamente impugnati, ivi compresi, per quanto occorre, i verbali conclusivi di accertamento:-OMISSIS-1 sede -OMISSIS-; -OMISSIS-sede di-OMISSIS-

del silenzio rigetto dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro -OMISSIS- in persona del Direttore p.t., perfezionatosi in data 01.04.2021, sul ricorso gerarchico del 17.03.2021 presentato dal -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 14, comma 2, D.Lgs. n. 124/2004, avverso il Verbale di Disposizione -OMISSIS-del 24.02.2021 dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro di -OMISSIS-e comunicato a mezzo raccomandata ricevuta il 02.03.2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ispettorato Territoriale del Lavoro di -OMISSIS-e di Ispettorato Nazionale del Lavoro e di Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti l’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137 e l’art. 4, comma 1, periodi quarto e seguenti del d.l. 30 aprile 2020, n. 28 (convertito con l. 25 giugno 2020, n. 70);

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2021, tenutasi da remoto attraverso la piattaforma Microsoft Teams, il dott. Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. -OMISSIS-ricorre contro il Verbale di Disposizione -OMISSIS-del 24.02.2021 dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro -OMISSIS- con cui stato disposto l’inquadramento di alcuni dipendenti ad altro livello rispetto a quello disposto dal datore di lavoro, nonchè degli atti connessi, tra cui il silenzio rigetto formatosi sul ricorso gerarchico. Sono proposti i seguenti motivi di ricorso:

1.1. Violazione – erronea applicazione di legge (art. 2 l. 241/90; art. 14 l. 689/81; art. 24 cost.) E del principio di ragionevolezza dei tempi di durata dell’accertamento ispettivo, ribadito anche dall’art. 9 del codice di comportamento degli ispettori del lavoro, dalla circolare n. 6/2014 del ministero del lavoro e delle politiche sociali, dal §-13 della risoluzione del parlamento europeo del 14.01.2014 e dalla giurisprudenza, per avere gli ispettori del lavoro dato avvio all’attività  di accertamento nel mese di luglio 2020 e averla conclusa solo con il verbale di disposizione n. -OMISSIS-, ricevuto in data 02.03.2021, ben oltre il termine massimo di durata del procedimento amministrativo e di ragionevole durata dell’accertamento ispettivo, con nocumento del diritto di difesa del -OMISSIS-ricorrente.

1.2.Violazione – erronea applicazione di legge (art. 3 l. 241/90; artt. 97 e 24 cost.; art. 41 carta di nizza; art. 13, comma 4, lett. a), l. 124/04), violazione dell’art. 15 del codice di comportamento ad uso degli ispettori del lavoro, violazione della circolare n. 6/2014 del ministero del lavoro e delle politiche sociali e della circolare inps n. 76/2016, nella pretesa di disposizione di un diverso inquadramento professionale di operatori del -OMISSIS-in assenza di adeguata motivazione e di indicazione puntuale delle fonti di prova e, comunque, sulla base di una motivazione meramente apparente che non consente l’individuazione dell’iter logico giuridico seguito nel procedimento ispettivo, con nocumento del diritto costituzionale di difesa del ricorrente.

1.3. Eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità  e ingiustizia manifesta, nella disposizione di un diverso e indebito inquadramento professionale di operatori del -OMISSIS-sulla base di un’erronea e arbitraria applicazione degli artt. 62, 63 e 64 del CCNL -OMISSIS-del 16 giugno 2017 e dell’asserito principio di “parità  di trattamento” tra lavoratori subordinati, la cui sussistenza risulta pacificamente esclusa dalla giurisprudenza.

2. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha eccepito la propria carenza di legittimazione passiva, per essere stata attribuita l’integralità  delle competenze in materia di attività  ispettiva ad un’Agenzia unica, denominata “Ispettorato Nazionale del Lavoro”, istituita per effetto dell’art. 1 del d.lgs. 149 del 2015.

3. Anche l’Ispettorato Nazionale ha eccepito la propria carenza di legittimazione passiva in relazione alla domanda finalizzata alla corretta qualificazione del contratto stipulato tra le parti, che vede come legittimi contraddittori i soli lavoratori. Nel merito, ha evidenziato la completezza dell’istruttoria compiuta, anche attraverso l’assunzione di dichiarazioni dai diretti interessati. Quanto al tipo di violazioni accertabili in forza del potere di disposizione, l’Ispettorato considera ricomprese le violazioni del CCNL, nella parte in cui si prevede che a certe mansioni corrisponda un determinato livello di inquadramento contrattuale.

4. All’udienza del 12.05.2021 le parti hanno discusso come da verbali in atti, soffermandosi in particolare sulla questione relativa all’ampiezza del potere di disposizione e sull’interpretazione della disposizione di riferimento (l’art. 14 del d.lgs. 142 del 2004), recentemente riformata.

5. Il giudizio viene definito nel merito all’esito della trattazione dell’istanza cautelare ai sensi dell’art. 60 c.p.a., come espressamente consentito dalla legge (art. 25, comma 2, d.l. 137 del 2020) anche nel contesto del processo c.d.da remoto.

6. E’ fondata l’eccezione preliminare di carenza di legittimazione passiva sollevata dal Ministero del Lavoro. Il provvedimento stato infatti emesso dall’articolazione territorialmente competente dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro, soggetto pubblico creato con d.lgs. 149 del 2015 e avente personalità  giuridica di diritto pubblico, oltre che piena autonomia organizzativa e contabile (art. 1, comma 3 del citato d.lgs.). Rispetto a tale ente, il Ministero esercita unicamente funzioni di vigilanza sull’attività  complessiva (“ne monitora periodicamente gli obiettivi e la corretta gestione delle risorse finanziarie”) e non può considerarsi legittimo contraddittore nel presente giudizio, avente ad oggetto uno specifico atto.

7. Anche l’Ispettorato ha sollevato analoga eccezione. In particolare, rilevando che il provvedimento di disposizione “non deriva da una potestà  esercitata dall’Amministrazione, bensì trova la propria fonte originaria nei contratti individuali e collettivi di lavoro” ma piuttosto espressione di un’azione “finalizzata a garantire il soddisfacimento di un interesse, proprio del lavoratore”, ha individuato quali legittimi contraddittori della presente azione solo ed esclusivamente i lavoratori stessi.

7.1. Le argomentazioni non considerano che oggetto del presente giudizio pur sempre un provvedimento amministrativo a contenuto ordinatorio (con previsione di una sanzione pecuniaria), espressione di un potere pubblicistico che, a prescindere dai soggetti nel cui interesse esercitato, fa capo all’Ispettorato del Lavoro.

7.2. Diversamente dalla diffida accertativa (art. 12 del d.lgs. 124 del 2004), suscettibile di acquisire essa stessa efficacia di titolo esecutivo a favore del privato, il provvedimento di cui all’art. 14 del medesimo d.lgs. non idoneo a riconoscere al lavoratore un’utilità  diretta e immediata. L’atto di disposizione definito dalla norma “immediatamente esecutivo”, quindi fin da subito efficace e vincolante per il destinatario, ma il dovere giuridico di conformarsi alle sue statuizioni presidiato solo dal meccanismo di coazione indiretta costituito dalla sanzione pecuniaria per il caso di eventuale inottemperanza. Ogni beneficio a carico del lavoratore dipendeà  quindi solo dall’adeguamento del datore alle disposizioni impartite, non essendo consentito all’amministrazione un intervento diretto sul rapporto giuridico.

7.3. Il ragionamento dell’Ispettorato, del resto, prova troppo. Portato alle sue logiche conseguenze, esso porterebbe a configurare un anomalo giudizio di impugnazione di un provvedimento amministrativo interamente svolto tra contraddittori privati (il datore di lavoro e i lavoratori), senza il coinvolgimento dell’autorità  emanante.

7.4. Nè può essere accolta, la ricostruzione (pag. 9 della memoria dell’I.T.L.) secondo cui le parti si troverebbero nell’alternativa secca tra “definire il proprio rapporto alla luce delle risultanze tecniche & del provvedimento di disposizione“, oppure “in caso di contrasto, possono adire l’autorità  giudiziaria” (ordinaria), sul presupposto – non esplicitato ma desumibile dalla giurisprudenza citata, intervenuta in materia di diffida accertativa – che quella sia la sede naturale (e unica) di accertamento del rapporto di lavoro. In primo luogo, tale conclusione non coerente con le premesse di un ragionamento con cui l’I.T.L. ha inteso espressamente contestare solo la carenza di legittimazione passiva in capo a sè, non invece la natura provvedimentale dell’atto o la giurisdizione dell’adito Tar.

7.5. Ancora, detta soluzione, spostando ogni contestazione sul provvedimento al giudizio sul rapporto di lavoro, sottrarrebbe di fatto a qualsiasi controllo il potere di diffida, il cui esercizio non privo di conseguenze pregiudizievoli (cfr. art. 14, comma 3) per il datore che, ritenendolo illegittimamente esercitato, non vi si voglia adeguare. E’ evidente quindi l’inaccettabilità  di una simile ricostruzione, apertamente in contrasto con l’art. 113 della Costituzione (“contro gli atti della pubblica amministrazione sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa“).

7.6. Deve quindi essere respinta l’eccezione di carenza di legittimazione passiva sollevata dall’I.T.L., che costituisce il legittimo contradditore nella posizione di amministrazione resistente. Quanto ai privati lavoratori, indiretti beneficiari delle disposizioni impartite, appare corretta la loro qualificazione alla stregua di controinteressati.

8. Venendo al merito del ricorso, il Tribunale ritiene di partire dall’esame del terzo motivo dedotto, che riveste carattere preliminare nella parte in cui deduce che il potere di disposizione sia stato esercitato dall’I.T.L. esorbitando dai limiti fissati dall’art. 14 del d.lgs. 124 del 2004.

8.1. Il motivo appare fondato, non ritenendosi che il tipo di violazione contestata – l’inquadramento dei lavoratori in una categoria contrattuale diversa da quella asseritamente spettante, in forza delle mansioni esercitate, secondo il C.C.N.L. applicabile – rientri tra le “irregolarità  (&) in materia di lavoro e legislazione sociale” che possono essere contestate dall’Ispettorato nell’esercizio del potere di disposizione. Nella consapevolezza di porsi in contrasto con la diversa lettura della disposizione fatta propria dall’I.N.L. – ed espressa dalla circolare n. 5 del 30 settembre 2020 – il Tribunale rileva che contro tale interpretazione militano una pluralità  di argomenti.

9. Dal punto di vista letterale, la norma parla di “irregolarità “, termine con il quale si soliti definire una difformità  rispetto alla fattispecie legale, priva di espressa sanzione giuridica (come del resto specificato dalla stessa norma, che esclude i casi in cui le irregolarità  “siano già  soggette a sanzioni penali o amministrative”). Deve trattarsi, quindi, della violazione di norme c.d. “imperfette”, che al comando giuridico non accompagnino alcuna sanzione. L’adibizione del lavoratore a mansioni non corrispondenti alla categoria di inquadramento di cui al C.C.N.L. corrisponde, invece, ad una condotta di inadempimento di un obbligo di fonte legale – sancito dall’art. 2103 c.c., secondo cui “il lavoratore deve essere adibito alle mansioni per le quali stato assunto &” (comma 1) – e presidiato da uno speciale meccanismo di tutela, in forza del quale “nel caso di assegnazione a mansioni superiori il lavoratore ha diritto al trattamento corrispondente all’attività  svolta e l’assegnazione diviene definitiva, salvo diversa volontà  del lavoratore, ove la medesima non abbia avuto luogo per ragioni sostitutive di altro lavoratore in servizio, dopo il periodo fissato dai contratti collettivi o, in mancanza, dopo sei mesi continuativi” (comma 7).

9.1. Sotto altro profilo, sempre nel contesto di una interpretazione letterale della disposizione, la limitazione del potere in esame ai casi di mancata previsione di “sanzioni penali o amministrative”, dovrebbe guidare anche l’interpretazione del concetto di “irregolarità  & in materia di lavoro e legislazione sociale”, portando quindi a concludere che anche le irregolarità  debbano rivestire analoga natura penale o amministrativa. Si riscontrerebbe, altrimenti, un difetto di coordinamento interno alla proposizione normativa, tale da ridondare in vero e proprio vizio di logicità  della disposizione, ove si consideri che, proprio con riguardo alla categoria più controversa e difficilmente accertabile in sede amministrativa, cio quella delle difformità  rispetto alla fonte negoziale (individuale o collettiva), mancherebbe qualsiasi parametro delimitativo del potere.

9.2. A tutto concedere, quindi, anche un’eventuale estensione ad “irregolarità ” civilistiche/contrattuali, dovrebbe comunque essere interpretata in conformità  all’espresso principio di “residualità ” del potere di disposizione, per cui esso attivabile solo in mancanza di rimedi tipici. Non quindi nel caso di adibizione di fatto a mansioni superiori rispetto al proprio inquadramento, ipotesi per la quale, come visto al precedente par. 9, l’art. 2103 c.c. prevede un particolare meccanismo di tutela davanti all’a.g.o., fondato sul riconoscimento del diritto alla stabilizzazione della categoria contrattuale corrispondente alle superiori mansioni esercitate.

9.3. Ancora, la possibilità  di riferire l’art. 14 del d.lgs. 124 del 2004 alle irregolarità  derivanti da violazioni dei contratti collettivi, in assenza di espressa specificazione, non si concilia con il tenore testuale dell’art. 13 dello stesso d.lgs., ove la volontà  di estendere il campo applicativo del diverso strumento della diffida alla “constatata inosservanza delle norme & del contratto collettivo in materia di lavoro e legislazione sociale” espressamente sancita. La particolare natura dei contratti collettivi, atti di natura negoziale aventi però efficacia ultra partes e para-normativa, avrebbe richiesto da parte del legislatore un’esplicita considerazione anche nel contesto dell’art. 14 che, nel parlare di “lavoro e legislazione sociale” e correlate “sanzioni penali o amministrative”, sembra naturalmente riferirsi alle sole fonti di diritto oggettivo.

10. Sotto un profilo sistematico, sono evidenti le problematicità  che derivano dal riconoscere cittadinanza ad un atto di disposizione siffatto. Attraverso tale provvedimento, l’Ispettorato ha sindacato l’esercizio del potere direttivo del datore, imponendogli, sotto la minaccia della sanzione pecuniaria, di dare al rapporto, in via permanente, una determinata conformazione. Ciò che la misura ha realizzato , di fatto, l’accertamento di un rapporto giuridico tra privati in via amministrativa, per effetto di un potere unilaterale, senza le garanzie proprie della giurisdizione.

10.1. L’evidente difficoltà  concettuale ad ammettere tale possibilità  emerge dalle contraddittorie difese dell’Ispettorato che, pur avendo emanato il provvedimento, se ne ritiene al contempo estraneo e domanda la propria estromissione dal giudizio. A parere del Tribunale, il “disagio” dell’amministrazione nel trovarsi coinvolta in questioni interamente interprivatistiche non nasce – come l’eccezione di difetto di legittimazione passiva vorrebbe implicare – dall’erronea individuazione della controparte ad opera del ricorrente, quanto dall’abnormità  di un provvedimento emanato per intervenire in via autoritativa su un rapporto contrattuale, in supplenza della parte direttamente titolare dell’interesse (il lavoratore), pur non avendo tale interesse una diretta rilevanza pubblicistica.

11. Sul piano pratico, infine, l’estensione del potere di disposizione ad ipotesi come quella in esame sarebbe fonte di non poche criticità  e diseconomie. Il datore di lavoro destinatario di un ordine ex art. 14 del d.lgs. 124 del 2004, per evitarne il consolidamento e l’irrogazione della sanzione per inottemperanza, non può che contestarlo innanzi al Tar. Il giudice amministrativo si troverebbe quindi a dover pronunciare nel merito del rapporto di lavoro, senza efficacia di giudicato (e nel contesto di un rito interamente documentale, non concepito per questa tipologia di controversie), trattandosi di “questione incidentale relativa a diritti & la cui risoluzione necessaria per pronunciale sulla questione principale” (art. 8, comma 1 c.p.a.), cio sulla legittimità  del provvedimento di diffida.

11.1. Al contempo il lavoratore, anche a fronte di un esito “favorevole” (in via riflessa) del giudizio amministrativo, non troverebbe adeguata tutela qualora il datore persista nell’inottemperanza e decida di assoggettarsi alla sanzione, senza modificare l’inquadramento contrattuale in conformità  all’ordine di disposizione. Egli dovrebbe infatti necessariamente agire di fronte al giudice naturale (il Tribunale in funzione di giudice del lavoro), l’unico in grado di intervenire in via diretta sul rapporto giuridico, chiedendo il riconoscimento della diversa qualifica spettante secondo il C.C.N.L. e il pagamento delle conseguenti differenze retributive.

11.2. Il provvedimento di disposizione, applicato per contestare la categoria di inquadramento, si rileva quindi, strumento del tutto ineffettivo sul piano della tutela dell’interesse del lavoratore e al contempo inefficiente dal punto di vista dell’uso delle risorse amministrative e giurisdizionali, in palese contrasto con la propria ratio. Lo strumento rischierebbe inoltre di provocare la frequente sovrapposizione di attività  processuale sul medesimo oggetto, da parte di giudici appartenenti a diverse giurisdizioni, con un evidente spreco di risorse e con il rischio di pronunce tra loro contrastanti.

12. Per le ragioni esposte, si ritiene che il provvedimento sia viziato da eccesso di potere, per avere l’amministrazione agito oltre i limiti del potere di disposizione di cui all’art. 14 del d.lgs. 124 del 2004, con conseguente annullamento.

12.1. Rimangono assorbiti gli altri motivi di ricorso.

12.2. La novità  della questione giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli-Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

Dichiara la carenza di legittimazione passiva del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

Accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Compensa integralmente le spese di lite.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità .

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2021, tenutasi da remoto attraverso la piattaforma Microsoft Teams, con l’intervento dei magistrati:

Oria Settesoldi, Presidente

Manuela Sinigoi, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Referendario, Estensore

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"L’integrazione tra la disciplina del diritto di accesso ordinario e quella dell’accesso civico generalizzato nel settore degli appalti: l’Adunanza Plenaria dice no a buchi neri nel principio di trasparenza." nota ad Adunanza Plenaria n. 10 del 2 aprile 2020 a cura di  Stefania Mastroianni

DIRITTO DI ACCESSO – Accesso agli atti nella fase esecutiva dell’appalto – Rapporti tra l’accesso documentale e l’accesso civico generalizzato – Questione risolta dall’Adunanza Plenaria.
 

1. se sia configurabile, o meno, in capo all’operatore economico, utilmente collocato nella graduatoria dei concorrenti, determinata all’esito della procedura di evidenza pubblica per la scelta del contraente, la titolarità  di un interesse giuridicamente protetto, ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241 del 1990, ad avere accesso agli atti della fase esecutiva delle prestazioni, in vista della eventuale sollecitazione del potere dell’amministrazione di provocare la risoluzione per inadempimento dell’appaltatore e il conseguente interpello per il nuovo affidamento del contratto, secondo le regole dello scorrimento della graduatoria;
2. se la disciplina dell’accesso civico generalizzato, di cui al d.lgs. n. 33 del 2013, come modificato dal d.lgs. n. 97 del 2016, sia applicabile, in tutto o in parte, [&] al procedimento di evidenza pubblica e alla successiva fase esecutiva, ferme restando le limitazioni ed esclusioni oggettive previste dallo stesso codice;
3. se, in presenza di una istanza di accesso ai documenti espressamente motivata con esclusivo riferimento alla disciplina generale di cui alla l. n. 241 del 1990, o ai suoi elementi sostanziali, la pubblica amministrazione, una volta accertata la carenza del necessario presupposto legittimante della titolarità  di un interesse differenziato in capo al richiedente, ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241 del 1990, sia comunque tenuta ad accogliere la richiesta, qualora sussistano le condizioni dell’accesso civico generalizzato, di cui al d.lgs. n. 33 del 2013 e se di conseguenza il giudice, in sede di esame del ricorso avverso il diniego di una istanza di accesso motivata con riferimento alla disciplina ordinaria, di cui alla l. n. 241 del 1990 o ai suoi presupposti sostanziali, abbia il potere-dovere di accertare la sussistenza del diritto del richiedente, secondo i pìù ampi parametri di legittimazione attiva stabiliti dalla disciplina dell’accesso civico generalizzato.

1. la pubblica amministrazione ha il potere-dovere di esaminare l’istanza di accesso agli atti e ai documenti pubblici, formulata in modo generico o cumulativo dal richiedente senza riferimento ad una specifica disciplina, anche alla stregua della disciplina dell’accesso civico generalizzato, a meno che l’interessato non abbia inteso fare esclusivo, inequivocabile, riferimento alla disciplina dell’accesso documentale [&] senza che il giudice amministrativo, adito ai sensi dell’art. 116 c.p.a., possa mutare il titolo dell’accesso, definito dall’originaria istanza e dal conseguente diniego adottato dalla pubblica amministrazione all’esito del procedimento;
2. è ravvisabile un interesse concreto e attuale, ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241 del 1990, e una conseguente legittimazione, ad avere accesso agli atti della fase esecutiva di un contratto pubblico da parte di un concorrente alla gara, in relazione a vicende che potrebbero condurre alla risoluzione per inadempimento dell’aggiudicatario e quindi allo scorrimento della graduatoria o alla riedizione della gara, purchè tale istanza non si traduca in una generica volontà  da parte del terzo istante di verificare il corretto svolgimento del rapporto contrattuale;
3. la disciplina dell’accesso civico generalizzato, fermi i divieti temporanei e/o assoluti di cui all’art. 53 del d. lgs. n. 50 del 2016, è applicabile anche agli atti delle procedure di gara e, in particolare, all’esecuzione dei contratti pubblici, non ostandovi in senso assoluto l’eccezione del comma 3 dell’art. 5-bis del d. lgs. n. 33 del 2013 in combinato disposto con l’art. 53 e con le previsioni della l. n. 241 del 1990, che non esenta in toto la materia dall’accesso civico generalizzato, ma resta ferma la verifica della compatibilità  dell’accesso con le eccezioni relative di cui all’art. 5-bis,commi 1 e 2, a tutela degli interessi-limite, pubblici e privati, previsti da tale disposizione, nel bilanciamento tra il valore della trasparenza e quello della riservatezza.

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Pres. Santoro – Est. Di benedetto

Responsabilità del concessionario del gioco del lotto per omesso versamento dei proventi – Art. 30 d.p.r. n. 303/90, come modificato dal d.p.r. n. 560/96 – Art. 178, r.d. n. 827/24 – Concessionario del gioco del lotto –  Agente contabile – Obbligo di versamento dei proventi netti – violazione – Responsabilità contabile

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Pres. Tosti, est. Ferrari
Anf Associazione Nazionale Forense (Avv. V. Paolucci) e altri c. Ministero della Giustizia (Avv. Stato) e altri

sulla legittimità delle regole introdotte dal D.M. 170/2014 in tema di elezione dei Consigli degli ordini circondariali forensi

Professioni – Avvocati – Consigli degli ordini circondariali forensi – Elezioni – D.M. 170/2014 – Preferenze di genere – Modalità di voto – Contrasto con art. 28 L. 247/2012 – Non sussiste – Conseguenze

Non va sospeso il Decreto del Ministro della Giustizia n. 170/2014, concernente le modalità di elezione dei componenti dei Consigli degli ordini circondariali forensi, non risultando lo stesso in contrasto con l’art. 28, L. 31 dicembre 2012, n. 247. Infatti la disciplina di legge demanda al Regolamento la possibilità di disciplinare il sistema di voto nel caso in cui le preferenze siano espresse nei confronti di entrambi i generi, senza che possa configurarsi un contrasto con i co. 2 e 3 dell’art. 28 L. 247/2012. In particolare la possibilità, prevista dal comma 5 dell’art. 9, di esprimere tante preferenze quanti sono i componenti del Consiglio da eleggere è applicazione della previsione – disposta a garanzia dell’equilibrio tra i generi – del quarto alinea del comma 2 dell’art. 28, l. n. 247 (id est, la possibilità di esprimere “un numero maggiore di preferenze” se destinate ai due generi), come attesta la dichiarata condizione, posta dal comma 5, che il voto sia destinato ai due generi. Ad analoga conclusione deve inoltre pervenirsi per l’ipotesi in cui le liste rechino le indicazioni dei nominativi fino ad un numero pari a quello complessivo dei consiglieri da eleggere (comma 1 dell’art. 7) e il voto è espresso indicando la lista (comma 4 dell’art. 9), atteso che in tale ultima ipotesi la circostanza che votando la lista il voto sia attribuito ad ognuno dei suoi componenti è limitata all’ipotesi – espressa nel comma 1 dell’art. 7 come condizione per indicare tanti nominativi quanti sono i consiglieri da eleggere – che i candidati appartengono ai due generi.

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 15617 del 2014, proposto da:
Anf Associazione Nazionale Forense, rappresentato e difeso dall’avv. Vittorio Paolucci, con domicilio eletto presso l’Associazione Nazionale Forense Perifano Ester C/ in Roma, Via Paolo Emilio, 7; Ester Perifano, rappresentato e difeso dagli avv.ti Vittorio Paolucci, Ester Perifano, con domicilio eletto presso l’Associazione Nazionale Forense Perifano Ester C/ in Roma, Via Paolo Emilio, 7; Giovanni Bertino, rappresentato e difeso dagli avv. Vittorio Paolucci, Giovanni Bertino, con domicilio eletto presso l’Associazione Nazionale Forense Perifano Ester C/ in Roma, Via Paolo Emilio, 7; Giovanni Delucca, rappresentato e difeso dagli avv.ti Vittorio Paolucci, Giovanni Delucca, con domicilio eletto presso l’Associazione Nazionale Forense Perifano Ester C/ in Roma, Via Paolo Emilio, 7;

Paola Fiorillo, rappresentata e difesa dagli avv.ti Vittorio Paolucci, Paola Fiorillo, con domicilio eletto presso l’Associazione Nazionale Forense Perifano Ester C/ in Roma, Via Paolo Emilio, 7; Francesco Mazzella, rappresentato e difeso dagli avv.ti Vittorio Paolucci, Francesco Mazzella, con domicilio eletto presso l’Associazione Nazionale Forense Perifano Ester C/ in Roma, Via Paolo Emilio, 7; Andrea Noccesi, rappresentato e difeso dagli avv.ti Vittorio Paolucci, Andrea Noccesi, con domicilio eletto presso l’Associazione Nazionale Forense Perifano Ester C/ in Roma, Via Paolo Emilio, 7; Luigi Pansini, rappresentato e difeso dagli avv.tii Vittorio Paolucci, Luigi Pansini, con domicilio eletto presso l’Associazione Nazionale Forense Perifano Ester C/ in Roma, Via Paolo Emilio, 7;

contro

Ministero della Giustizia, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
Cnf – Consiglio Nazionale Forense, Ordine degli Avvocati di Firenze, Ordine degli Avvocati di Bergamo, Alessandro Lovato, Giuseppe Fino, non costituiti in giudizio;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Sindacato Avvocati Busto Arsizio, Ivan Pera, Rossella Gasparini, Carlo Alberto Cova, rappresentati e difesi dagli avv.ti Ivan Pera, Michela Cerini, con domicilio eletto presso l’Associazione Nazionale Forense Perifano Ester C/ in Roma, Via Paolo Emilio, 7;
Giorgianni Alessia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessia Giorgianni, Salvatore Librizzi, con domicilio eletto presso l’avv. Maria Grazia Sirna in Roma, Via G.Gioacchino Belli, 27;
Apf Associazione Provinciale Forense, rappresentata e difesa dagli avv.ti Ernesto Tucci, Stefano Santarelli, con domicilio eletto presso l’avv. Stefano Santarelli in Roma, Via Asiago, 8;
ad opponendum:
Avvocati di Torre Annunziata Consiglio dell’Ordine, rappresentato e difeso dagli avv.ti Damiano Lipani, Antonella Fellini, con domicilio eletto presso l’avv. Damiano Lipani in Roma, Via Vittoria Colonna, 40;
Unione Ordini Forensi Sicilia, rappresentato e difeso dagli avv.ti Damiano Lipani, Antonella Fellini, Claudio Visco, con domicilio eletto presso l’avv. Damiano Lipani in Roma, Via Vittoria Colonna, 40;
per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,
in parte qua del Decreto del Ministro della Giustizia 10 novembre 2014 n. 170, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, Serie Generale, Parte Prima, del 24 novembre 2014, Anno 155, n. 273.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia;
Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2015 il cons. Giulia Ferrari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto necessario rinviare alla più approfondita fase di merito l’esame della questione, di indubbio spessore, relativa all’ammissibilità del ricorso per essere stato proposto prima dell’esito delle elezioni, e dunque prima che il risultato dello spoglio confermi se effettivamente la norma regolamentare impugnata abbia, come sostiene parte ricorrente, creato un vulnus alle minoranze, possibilità questa legata ad una serie di fattori – e dunque evento tutt’altro che certo – quali il numero delle liste, la modalità di espressione del voto (alla lista e non ai singoli candidati), ecc.;
Ritenuto di poter prescindere, nella presente fase cautelare, anche dalla verifica dell’ammissibilità sia dell’atto di intervento ad opponendum che dell’atto di intervento ad adiuvandum – quest’ultimo in considerazione del principio secondo cui lo stesso non può essere proposto dal titolare di una posizione giuridica direttamente tutelabile con una propria impugnativa ma solo dal titolare di una posizione dipendente da quella del ricorrente principale (Cons. St., sez. IV, 12 marzo 2013, n. 1480) – e dell’eventuale possibilità, sussistendone tutti i presupposti, di trasformare l’intervento adesivo in ricorso autonomo;
Considerato infatti che i motivi di ricorso non appaiono assistiti da sufficiente fumus alla luce di una corretta lettura dei commi 2 e 3 dell’art. 28, l. 31 dicembre 2012, n. 247, dei quali il Ministro, nell’impugnato Regolamento sulle modalità di elezione dei componenti dei Consigli degli ordini circondariali forensi di cui al decreto 10 novembre 2014 ha dato esatta attuazione;
Considerato che la questione sottesa alla materia del contendere è il rapporto tra il comma 2 e il comma 3 del citato art. 28, e cioè se, come sostiene parte ricorrente, gli stessi introducano disposizioni autonome tra loro – con la conseguenza che il Regolamento previsto dal comma 2 non può modificare la disciplina dettata ex lege dal successivo comma 3 perché non coperto da delega – oppure se il comma 2 introduca una deroga alla previsione del successivo comma 3;
Considerato che il comma 2 del citato art. 28 si prefissa lo scopo di assicurare, ai sensi dell’art. 51 Cost., l’equilibrio tra i generi e lo fa attraverso una serie di disposizioni, la cui attuazione è rimessa alla disciplina regolamentare delegata al Ministro della giustizia;
Considerato infatti che il citato comma 2 da un lato garantisce la tutela del genere meno rappresentato in seno al neo eletto Consiglio dell’Ordine, prevedendo che almeno un terzo dei seggi sia occupato dallo stesso; dall’altro invece tutela il genere nella fase della manifestazione del voto, prevedendo la possibilità di esprimere un numero maggiore di preferenze se destinate ai due generi;
Considerato che il comma 3 ha invece disciplinato la manifestazione del voto, prevedendo che ogni elettore non possa esprimere un numero di voti superiore ai due terzi dei consiglieri da eleggere;
Considerato che, tale essendo il contenuto dei commi 2 e 3, il comma 2, nella parte in cui (quarto alinea) disciplina la manifestazione del voto al dichiarato fine di tutelare i generi, prevedendo la possibilità di esprimere “un numero maggiore di preferenze” se destinate ai due generi, introduce una deroga alla disciplina generale dettata dalla stessa legge sull’espressione di voto, e quindi una deroga al comma 3;
Considerato che è proprio il tenore letterale del quarto alinea del comma 2 a confermare tale conclusione, atteso che, nell’introdurre la possibilità di esprimere un numero di preferenze “maggiore”, non può che avere come unità di riferimento quella individuata, in via generale, dal comma 3, id est i due terzi;
Considerato che lo stesso quarto alinea del comma 2, non individuando un limite a tale deroga, perché precisa solo che il numero di preferenze da esprimere deve essere “maggiore”, lascia al Regolamento la possibilità di disciplinare il sistema di voto nel caso in cui le preferenze siano espresse nei confronti di entrambi i generi;
Considerato che tale essendo l’interpretazione che della normativa primaria deve essere data, il Regolamento, nelle disposizioni dettate dal combinato disposto degli artt. 7 e 9, non appare porsi in contrasto con essa;
Visto il comma 1 dell’art. 7, che prevede che le liste possono recare le indicazioni dei nominativi fino ad un numero pari a quello complessivo dei consiglieri da eleggere nell’ipotesi in cui i candidati appartengano ai due generi e a quello meno rappresentato sia riservato almeno un terzo dei componenti della lista, arrotondato per difetto all’unità inferiore;
Visto l’art. 9, comma 5, dell’impugnato Regolamento che, per la sola ipotesi di voto destinato ai due generi, prevede che le preferenze possono essere espresse in misura pari al numero complessivo dei componenti del Consiglio da eleggere, fermo il limite massimo dei due terzi per ciascun genere, mentre il successivo comma 6 dello stesso art. 9, nel solo caso di voto non destinato ai due generi, dispone che l’elettore possa esprimere un numero di preferenze non superiore ai due terzi dei componenti del Consiglio da eleggere, pena la nullità della scheda;
Considerato dunque che la possibilità, prevista dal comma 5 dell’art. 9, di esprimere tante preferenze quanti sono i componenti del Consiglio da eleggere è applicazione della previsione – disposta a garanzia dell’equilibrio tra i generi – del quarto alinea del comma 2 dell’art. 28, l. n. 247 (id est, la possibilità di esprimere “un numero maggiore di preferenze” se destinate ai due generi), come attesta la dichiarata condizione, posta dal comma 5, che il voto sia destinato ai due generi;
Ritenuto che ad analoga conclusione deve pervenirsi per l’ipotesi in cui le liste rechino le indicazioni dei nominativi fino ad un numero pari a quello complessivo dei consiglieri da eleggere (comma 1 dell’art. 7) e il voto è espresso indicando la lista (comma 4 dell’art. 9), atteso che in tale ultima ipotesi la circostanza che votando la lista il voto sia attribuito ad ognuno dei suoi componenti è limitata all’ipotesi – espressa nel comma 1 dell’art. 7 come condizione per indicare tanti nominativi quanti sono i consiglieri da eleggere – che i candidati appartengono ai due generi;
Considerato che per le ragioni sopra esposte le disposizioni regolamentari non appaiono inficiate dai profili di illegittimità dedotti da parte ricorrente;
Considerato altresì che non potrebbe dubitarsi neanche della conformità a Costituzione della normativa primaria, che offre una particolare tutela al genere meno rappresentato, e ciò in quanto il comma 2 dell’art. 28, l. n. 247 del 2012 è volto a dare effettività al principio di pari opportunità tra donne e uomini, principio che trova tutela a livello costituzionale ai sensi dell’art. 51 Cost., richiamato peraltro proprio nel predetto comma 2;
Considerato che non appare fondato neanche il motivo rivolto avverso l’art. 7, comma 1, del regolamento nella parte in cui prevede l’arrotondamento per difetto all’unità inferiore, non contrastando tale disposizione con il comma 2 dell’art. 28, l. n. 247 del 2012, che si riferisce ai consiglieri eletti e non alla formazione delle liste;
Ritenuto pertanto che non sussistono i presupposti previsti per l’accoglimento dell’istanza cautelare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
Respinge la suindicata domanda incidentale di sospensione dell’impugnato regolamento approvato con decreto del Ministro della Giustizia del 10.11.2014, n. 170.
Compensa tra le parti in causa le spese della presente fase di giudizio.
La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Tosti, Presidente
Giulia Ferrari, Consigliere, Estensore
Roberta Cicchese, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/01/2015

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Ordinanza – 15/1/2015 n.155 proviene da Giustamm.

Pres. Mariuzzo – Est. Lombardi
Fondazioni Speciali S.p.A. (Aavv.ti M. Albanese e R. Villata) c/ Ministero dell’Interno – Prefettura di Milano (Avvocatura distrettuale dello Stato), nei confronti di Infrastrutture Lombarde S.p.A. (Avv.ti N. Moravia, E. Stajano, M. Giustiniani e G. Caputi)

sulla irrilevanza dell’azzeramento dei vertici societari e del licenziamento del procuratore speciale ai fini della sospensione dell’informativa prefettizia e dei provvedimenti ad essa collegati

Contratti della P.A – Gara – Informativa antimafia – Domanda cautelare – Sospensione – Inammissibilità – Ragioni – Art. 58 c.p.a. – Inapplicabililità – Licenziamento procuratore speciale – Azzeramento vertici societari – Insufficienza.

Deve essere respinta l’istanza cautelare di annullamento, previa sospensione dell’efficacia, delle informative antimafia e di tutti i provvedimenti a questa collegati, poiché né la circostanza del licenziamento del procuratore speciale, né quella dell’azzeramento dei vertici societari rilevano ai fini di cui all’art. 58 c.p.a., in assenza dei presupposti applicativi di tale norma e di una nuova valutazione da parte della Prefettura sull’attualità delle informative emesse.

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 2380 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Fondazioni Speciali S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco Albanese e Riccardo Villata, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Milano, Piazzetta Guastalla, 11

Ministero dell’Interno – Prefettura di Milano, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliato in Milano, Via Freguglia, 1

Infrastrutture Lombarde S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv.ti Nico Moravia, Ernesto Stajano, Marco Giustiniani e Giovanni Caputi, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Milano, Via del Lauro, 7;
Pontexpo Soc. Cons. per Azioni

– della informativa prefettizia del 24.9.2012 prot. 12b//2011-003912, estratta in copia a seguito di accesso eseguito in data 1.10.2012, emessa nei confronti della società fondazioni speciali s.p.a.;

– della informativa prefettizia del 26.9.201212b7/2011-003912, estratta in copia a seguito di accesso eseguito in data 1.10.2012, emessa nei confronti della ricorrente;

– del provvedimento del 25.7.2012 (ricevuto il 17.8.2012) prot. n. 12137/2011-003912, recante il diniego d’iscrizione nell’elenco (cosiddetta white list) di cui all’art. 4, comma 3 del d.p.c.m. 18.10.2011;

– del provvedimento dei 25.9.2012 prot. n. 12137/2011/003912, recante conferma del diniego d’iscrizione nello stesso elenco;

– dei verbali delle riunioni del gruppo ispettivo antimafia integrato dal gruppo interforze per l’expo (Gicex) del 19.7.2012 e del 19.9.2012;

– delle note d.i.a. – Centro operativo di Firenze 13.2.2012 prot. n. 1593 e d.i.a. – Centro operativo di Milano 21.6.2012, n. 6847;

– della nota Infrastrutture Lombarde S.p.A. del 26.9.2012 prot. n. expo-v-260912-00001, con la quale è stata révocata con effetto immediato l’autorizzazione per la stipula del contratto di subappalto con Fondazioni Speciali S.p.A./Adrenalina s.r.l.;

– della nota Pontexpo società consortile per azioni del 27.9.2012 prot. n. 00031u-pontexpo-2012, con la quale, a seguito della suddetta nota di Infrastrutture Lombarde, è stata comunicata la risoluzione del contratto di subappalto concluso in data 27.6.20
di ogni altro atto o provvedimento presupposto, precedente, conseguente, fondante, successivo, collegato o comunque connesso a quelli di cui sopra, anche non noto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno – Prefettura di Milano e di Infrastrutture Lombarde S.p.A.;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2013 il dott. Roberto Lombardi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato:

che la società ricorrente, cui era stata negata la sospensiva avverso i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo, ha successivamente chiesto alla Prefettura di Milano di aggiornare le proprie informative antimafia, sul presupposto dell’avvenuto licenziamento del procuratore speciale dott. Cillo e dell’azzeramento dei propri vertici societari;

che Fondazioni Speciali ha evidenziato come, a fronte della suddetta richiesta di aggiornamento, siano nel frattempo decorsi i 45 giorni previsti dalla normativa di settore per la conclusione del relativo procedimento amministrativo;

che, pertanto, la ricorrente ha evidenziato l’illegittimità del silenzio serbato e, altresì, la fondatezza della sua pretesa ad un aggiornamento a sé favorevole;

Ritenuto:

che, pur lamentando il silenzio illegittimo serbato dall’amministrazione, la società ricorrente ha espressamente chiesto una misura cautelare volta a paralizzare gli effetti delle informative impugnate con il ricorso introduttivo, o comunque ad ottenere l’assegnazione di un termine breve alla Prefettura per aggiornare tale informativa;

che, peraltro, la domanda, così come è stata formulata, non può essere accolta, visto che non sono stati portati in giudizio elementi tali da mettere in discussione la legittimità degli atti impugnati con il ricorso introduttivo – ferme restando le argomentazioni già espresse nell’ordinanza n. 1481 del 2012;

che, invero, né la circostanza del licenziamento del dott. Cillo né quella dell’azzeramento dei vertici societari può essere valorizzata ai fini di cui all’art. 58 c.p.a., in assenza dei presupposti applicativi di tale norma e di una nuova valutazione da parte della Prefettura – la quale ha nel frattempo dimostrato di essersi attivata – sull’attualità delle informative emesse;

che, peraltro, questo Tribunale non può in alcun caso pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati, in ossequio al disposto di cui all’art. 34 comma 2 c.p.a.;

che, pertanto, non sussistono i presupposti per la concessione dell’invocata cautela;

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione I) respinge l’istanza cautelare.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Mariuzzo, Presidente

Raffaello Gisondi, Primo Referendario

Roberto Lombardi, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 31/01/2013

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione I – Ordinanza – 31/1/2013 n.155 proviene da Giustamm.

Giuseppe Romeo – Presidente, Concetta Anastasi – Estensore

sull’illegittimità della ordinanza contingibile e urgente con la quale un Sindaco ordina la sospensione dei lavori per la realizzazione di una discarica privata per rifiuti speciali non pericolosi

Ambiente e territorio – Competenze – Discarica privata per rifiuti speciali non pericolosi – Realizzazione – Lavori – Sospensione – Ordinanza contingibile e urgente – E’ illegittima

E’ illegittima l’ordinanza contingibile e urgente con la quale un Sindaco ordina di sospendere, con effetto immediato, ed in via cautelativa, i lavori per la realizzazione della discarica privata per rifiuti speciali non pericolosi, perché si pone in violazione della sfera di attribuzione delle competenze regionali in materia di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) e di Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), nonché in violazione dello stesso paradigma procedimentale stabilito, rispettivamente, dall’art. 29, commi 2, 3 e 4, d. lg. 152 del 2006, e del successivo art. 29-decies, comma 9.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso R.G. n. 69 del 2011, proposto da

“BIECO s.r.l.”, con sede in Rossano (CS), Frazione Scalo, Contrada Sant’Irene, Zona Industriale, in persona dell’Amministratore Unico e legale rappresentante pro tempore Pulignano Eugenila , rappresentata e difesa dagli avv.ti Leonardo Filippucci e Giovanni Spataro, con domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Cosenza, via dei Mille, palazzo Gallo;

-Comune di Scala Coeli, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Naccarato, con domicilio eletto presso lo studio di Simona De Septis, in Catanzaro, via Ciaccio, n. 12;
-Sindaco di Scala Coeli, quale Ufficiale del Governo;
-Provincia di Cosenza, in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio;
-Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente della Calabria (Arpacal), in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio;
-Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza, in persona del Direttore Generale pro-tempore, non costituita in giudizio;
-Regione Calabria, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Massimiliano Manna, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale della Regione Calabria, in S. Maria di Catanzaro;
– U.T.G. – Prefettura di Cosenza, in persona del Prefetto pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro e domiciliata per legge in Catanzaro, via G. da Fiore, n.34;

-dell’ordinanza n. 30 (prot. n. 2991), emessa in data 03/12/2010 dal Sindaco di Scala Coeli, notificata alla “BIECO srl” in pari data, con la quale è stato ordinato alla stessa BIECO srl di sospendere, con effetto immediato, ed in via cautelativa, i lavori di realizzazione della discarica privata per rifiuti speciali non pericolosi in località “Pipino”, nei territorio comunale di Scala Coeli, fino all’acquisizione da parte del Comune di Scala Coeli di apposita relazione dell’ARPACAL che verifichi il rispetto da parte della società BIECO srl delle condizioni dell’autorizzazione integrata ambientale e, in specie, del recepimento, nel progetto esecutivo, della realizzanda discarica, da parte della medesima società, di tutte le prescrizioni contenute nei pareri espressi da tutti gli enti ed istituzioni che hanno partecipato alla conferenza dei servizi nelle varie fasi ed in particolare delle prescrizioni sanitarie e di quelle espresse nel parere della Provincia di Cosenza, considerato che la continuazione dei lavori pregiudica definitivamente tale possibilità oltre a che irreversibilmente modificare lo stato e le condizioni di sicurezza e salubrità dei luoghi e delle coltivazioni ivi insistenti;

-di ogni atto conseguente, presupposto o comunque connesso, anche non conosciuto, e, in particolare, dell’ordinanza del Sindaco di Scala Coeli n. 28 del 16/11/2010, di cui la BIECO srl è venuta a conoscenza solo in data 13/12/2010, a seguito di apposita i


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Scala Coeli, di Regione Calabria e di U.T.G. – Prefettura di Cosenza;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del giorno 10 novembre 2011, il cons. Concetta Anastasi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato in data 14.1.2001 e depositato in data 21.1.2011, la ricorrente società premetteva che, con istanza del 3.12.2008, aveva chiesto alla Regione Calabria la verifica di assoggettabilità a Valutazione di Impatto Ambientale (VIA), ai sensi dell’art. 20 del D. Lgs. n. 152 del 2006, nonché l’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), ai sensi del D. Lgs. 59/2005, ai fini della realizzazione di un progetto di discarica per rifiuti speciali non pericolosi, in località “Pipino” del Comune di Scala Coeli (CS).

Esponeva che, a seguito del provvedimento del 16/02/2009 del Nucleo Regionale VIA/VAS/IPPC, con cui il progetto veniva assoggettato alla procedura di VIA, produceva la documentazione integrativa richiesta, depositando, fra l’altro, lo Studio di Impatto Ambientale (SIA), ai sensi degli artt. 21 e ss. del D. Lgs. 152/2006.

Precisava che la Regione Calabria procedeva poi ad indire una prima Conferenza di Servizi, ai sensi dell’art. 5, comma 10 del D.Lgs. 59/2005, per il giorno 20.4.2009, invitando la Provincia di Cosenza, il Comune di Scala Coeli, l’Arpacal di Cosenza e l’ASP Servizio Igiene e Sanità Pubblica di Cosenza ed evidenziava che tutte le Amministrazioni avevano espresso parere favorevole al progetto, per cui, dopo tre sedute, il rilascio dell’autorizzazione sembrava ormai quasi certo.

Esponeva che, poiché, in data 26.5.2009, prima della terza seduta della conferenza di servizi, il Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale rendeva nota la possibilità che venisse realizzata, in località Piéditorto del Comune di Scala Coeli, una discarica pubblica per l’abbancamento di R.S.U., ovvero un impianto di termovalorizzazione per R.S.U., il suddetto Comune, con Delibera di C.C. n. 15 del 03/07/2009, assunta in via di urgenza, esprimeva ferma contrarietà alla realizzazione di qualsiasi discarica, al fine di salvaguardare un territorio a vocazione turistico-agricola, di evitare danni ambientali di ingenti proporzioni nonché danni alla stessa salute delle popolazioni interessate, tenuto conto che la Regione Calabria aveva già previsto di costruire, a monte della zona individuata per la realizzazione della discarica, un grande invaso-diga per risolvere il problema idrico delle zone sottostanti.

Precisava che, con nota prot. n. 2284 del 07/08/2009 del Sindaco di Scala Coeli venivano trasmesse alla Regione Calabria la precitata Delibera di C. C. n. 15 del 03/07/2009 nonché la quasi analoga Delibera di C. C. n. 34 del 03/08/2009 del vicino Comune di Cariati, facendo altresì presente che, per le medesime ragioni, il Comune di Scala Coeli esprimeva il proprio parere ufficiale negativo ai fini della procedura relativa al progetto della odierna ricorrente “BIECO srl”.

Esponeva che, successivamente, il Nucleo VIA-VAS-IPPC, con nota del 2/10/2009, dichiarava di di non potersi esprimere in merito alla compatibilità ambientale ed autorizzazione integrata ambientale del progetto della ricorrente società, a ciò ostandovi il suddetto parere negativo comunicato dal Comune di Scala Coeli, e la Regione Calabria, con nota prot. n. 21213 del 20/10/2009, comunicava alla “BIECO srl” il preavviso di rigetto, ai sensi dell’art. 10-bis della legge 241/1990, nel quale veniva indicato, come unico motivo ostativo, la precitata nota sindacale prot. n. 2284 del 7/08/2009 del Comune di Scala Coeli.

Precisava che, con nota prot. n. 22489 del 06/11/2009, inviata in sede partecipativa, aveva rilevato che le motivazioni contenute nella Delibera di C.C. n. 15 del 03/07/2009 (peraltro analoghe a quelle espresse in relazione alla possibilità di costruire una discarica pubblica o termovalorizzatore per R.S.U., espressa dal Commissario Delegato) sarebbero in contraddizione rispetto al positivo parere reso dallo stesso Comune nella sede della Conferenza dei Servizi, indetta dalla Regione ai fini dell’approvazione del progetto della ricorrente società.

Esponeva che, successivamente, il Nucleo VIA/VAS/IPPC, nella seduta del 10/03/2010, acquisito il parere positivo anche dell’ASP e dell’Arpacal, produceva un ampio ed articolato parere tecnico favorevole di compatibilità ambientale con prescrizioni, sulla scorta del quale la Regione Calabria, emanava il definitivo Decreto Dirigenziale n. 4180 del 29/03/2010, integralmente pubblicato sul supplemento straordinario al BUR del 20/05/2010, con cui esprimeva giudizio di compatibilità ambientale favorevole rispetto al progetto di discarica per rifiuti non pericolosi presentato dalla BIECO srl e rilasciava l’Autorizzazione Integrata Ambientale.

Precisava che, avverso il suddetto Decreto Dirigenziale n. 4180 del 29/03/2010 della Regione Calabria, il Comune di Scala Coeli e l’associazione “Forum Ambientalista: Movimento Rosso Verde”, proponevano distinti ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica notificati in data 15-16/09/2010, nell’ambito dei quali l’odierna ricorrente “BIECO srl” impugnava in via incidentale il parere negativo espresso dal Sindaco di Scala Coeli con nota prot. n. 2284 del 07/08/2009 nonché la presupposta Delibera di C.C. di Scala Coeli n. 15 del 03/07/2009.

Evidenziava che, nel contempo, con nota prot. n. 257 del 20/10/2010 del Direttore Generale del Dipartimento 14 Politiche dell’Ambiente della Regione Calabria, veniva rigettata l’istanza di annullamento in autotutela del predetto Decreto Dirigenziale n. 4180 del 29/03/2010 della Regione Calabria, , proposta dal Sindaco del Comune . di Scala Coeli.

Esponeva che, nelle more, la ricorrente “BIECO srl”, con nota del 29/10/2010, comunicava l’inizio dei lavori di realizzazione dell’impianto di discarica de quo, rappresentando, peraltro, che, in questa prima fase, i lavori si sarebbero limitati alle sole opere di allestimento del cantiere ed attività connesse, non essendo, peraltro, intervenuta alcuna pronunzia cautelare.

Con il presente ricorso lamentava che il Sindaco del Comune di Scala Coeli, dopo aver diffidato la ricorrente “BIECO srl”, con nota prot. n. 2772 del 09/11/2010 (contestata con nota del 20/11/2010), emanava l’impugnata Ordinanza Sindacale n. 30 del 03/12/2010, notificata in pari data, con cui ordinava alla “BIECO srl” di sospendere, con effetto immediato, ed in via cautelativa, i lavori di realizzazione della discarica privata per rifiuti speciali non pericolosi in località “Pipino”, fino all’acquisizione, da parte del Comune di Scala Coeli, di apposita relazione dell’ARPACAL, intesa a verificare il rispetto delle prescrizioni poste dall’AIA nonché di tutte le prescrizioni contenute nei pareri resi da tutti gli enti ed istituzioni che avevano partecipato alla conferenza dei servizi.

A sostegno del proprio ricorso, deduceva:

1) incompetenza. Violazione degli articoli 29, 29-decies e 208 del D. Lgs. 152/2006;

L’ordinanza sindacale, finalizzata alla verifica della rispondenza dell’intervento all’autorizzazione regionale, invaderebbe la sfera di competenza regionale in materia di VIA e di AIA, e, comunque, violerebbe le disposizioni inerenti la sospensione dei lavori, in quanto, nella specie, non emergerebbero difformità dall’istruttoria espletata dal tecnico comunale in data 30.11.2001.

2) violazione degli articoli 50 e 54 del D. Lgs. 267/2000. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e per sviamento.

Il Sindaco del Comune di Scala Coeli non avrebbe potuto avvalersi dei poteri extra ordinem, giacchè, nella specie, si verterebbe in fattispecie inerente l’esercizio di competenze ordinarie, attribuite alla Regione, quale autorità competente in materia di VIA e AIA

3) violazione dell’art. 7 della Legge 241/1990.

Non sarebbe stato comunicato l’avvio del procedimento.

4) eccesso di potere per illogicità della motivazione. Violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa.

L’asserita ostruzione dei fossi di scolo delle acque piovane sarebbe potuta essere risolta non già mediante la sospensione dei lavori, ma mediante la rimozione dei materiali di risulta che ostruivano i fossi di scolo.

Dopo aver formulato istanza di risarcimento del danno, concludeva per l’accoglimento del ricorso, con vittoria di spese.

Con memoria depositata in data 17.2.2011, si costituiva in giudizio la Regione Calabria e deduceva difetto di legittimazione passiva, avendo già espresso giudizio di compatibilità ambientale favorevole al progetto de quo ed avendo altresì espresso, con nota prot. n. 19661 del 12.11.2010 del Dirigente del competente Settore del Dipartimento Politiche dell’Ambiente, le proprie controdeduzioni in ordine al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dal Comune di Scala Coeli per l’annullamento del Decreto Dirigenziale n. 4180 del 29.3.2010.

Con memoria depositata in data 18 febbraio 2011, si costituiva il Comune di Scala Coeli e contestava puntualmente le tesi di parte ricorrente, concludendo per il rigetto del ricorso e della domanda risarcitoria, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese.

Con memoria depositata in data 8.11.2011, il Comune di Scala Coeli insisteva per la legittimità del proprio operato.

Si costituiva anche la difesa erariale per il Ministero dell’Interno e, con memoria depositata in data 29.1.2001, illustrava, in sostanza, la peculiare posizione del Sindaco, nelle qualità di ufficiale del Governo.

Alla pubblica udienza del 10 novembre 2011, il ricorso passava in decisione.

DIRITTO

1. Viene impugnata l’epigrafata Ordinanza n. 30 (prot. n. 2991), emessa in data 03/12/2010 dal Sindaco di Scala Coeli, con la quale è stato imposto alla ricorrente “BIECO srl” di sospendere, con effetto immediato, ed in via cautelativa, i lavori per la realizzazione della discarica privata per rifiuti speciali non pericolosi in località “Pipino”, nei territorio comunale di Scala Coeli, fino all’acquisizione, da parte del Comune di Scala Coeli, di apposita relazione dell’ARPACAL, intesa a verificare il rispetto, da parte della “BIECO srl”, delle condizioni dell’autorizzazione integrata ambientale e, in specie, del recepimento, nel progetto esecutivo.

2.1. Vanno esaminati congiuntamente il primo ed il secondo profilo di gravame, giacchè presuppongono la soluzione di identiche questioni.

Con il primo motivo, la ricorrente deduce che l’ordinanza sindacale, finalizzata alla verifica della rispondenza dell’intervento all’autorizzazione regionale, invaderebbe la sfera della competenza regionale in materia di VIA e di AIA, e, comunque, violerebbe le disposizioni inerenti la sospensione dei lavori, in quanto, nella specie, non emergerebbero difformità dall’istruttoria espletata dal tecnico comunale in data 30.11.2001.

Con il secondo motivo, deduce che il Sindaco del Comune di Scala Coeli, nel caso di specie, non avrebbe potuto, comunque, avvalersi dei poteri “extra ordinem”, giacchè, nella specie, difetterebbero i necessari presupposti di necessità e di urgenza e si verterebbe in fattispecie inerente l’esercizio di competenze ordinarie.

2.2. L’impugnata Ordinanza Sindacale n. 30 del 2009 risulta essere stata emessa sulla base dei seguenti presupposti di fatto:

– “ la Regione Calabria con decreto dirigenziale n. 4180 del 29 marzo 2010, notificato al Comune in data 17.7.2010, ha autorizzato la società Bieco srl di Rossano a realizzare una discarica in località Pipino di Scala Coeli” ; ..”il Comune con nota prot.
– a riscontro della nota prot. 58 del 29.10.2010, con la quale la ricorrente società ha comunicato “che in data 2 novembre 2010 sarebbero iniziati i lavori di costruzione dell’impianto di discarica per rifiuti speciali non pericolosi, limitatamente in que
2.3.L’art. 54, comma 2°, del D. L.gvo 18 agosto 2000 n. 267 ( in cui è stato trasfuso l’art. 38 della legge n. 142 del 1990), attribuisce al sindaco il potere di adottare provvedimenti contingibili ed urgenti “al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini”, in assenza di indicazioni circa le modalità di esercizio del potere, a fronte di situazioni eccezionali di necessità e di urgenza.

Tale potere non può, comunque, mai trasmodare in una violazione del principio di legalità e va ancorato ad una serie di princìpi che devono guidarne l’utilizzo, quali appunto la necessità e l’urgenza, la durata limitata nel tempo, la motivazione, ovvero la insussistenza di altri poteri per risolvere la questione: in sostanza, esso presuppone un’oggettiva situazione di effettivo e concreto pericolo per l’incolumità pubblica, non fronteggiabile con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva (ex plurimis: Cons. St., Ad. Plen., 30.7.2007, n. 10; Sez. V, 28.5.2007, n. 2109; Sez. II, 24.10.2007, n. 2210; che precisa, proprio che tali provvedimenti sono consentiti anche quando vi è una apposita disciplina che regoli in via ordinaria determinate situazioni, laddove la necessità di provvedere con efficacia ed immediatezza alla tutela del bene risulti tanto urgente da non consentirne il tempestivo utilizzo).

In sintesi, il requisito della “contingibilità” attiene all’urgente necessità di provvedere con efficacia ed immediatezza in ordine a situazioni eccezionali di pericolo attuale ed imminente per l’incolumità pubblica ed impone al sindaco di dare adeguata contezza delle ragioni che lo hanno spinto ad usare lo strumento “extra ordinem”, la cui “ratio” non consiste tanto nell’imprevedibilità dell’evento, quanto nella effettiva impossibilità di utilizzare tempestivamente i rimedi ordinari previsti dall’ordinamento (ex plurimis: Cons. Stato Sez. IV 13.12. 1999 n. 1844).

2.4. Nella specie, la mera lettura delle premesse dell’Ordinanza impugnata nonché della documentazione in atti confermano la tesi di parte ricorrente sia in ordine al difetto dei presupposti di necessità ed urgenza per l’esercizio dei poteri extra ordinem, giacchè la vicenda contenziosa trae origine dal Decreto Dirigenziale della Regione Calabria n. 4180 del 29 marzo 2010, che ha autorizzato la società Bieco srl di Rossano a realizzare una discarica in località Pipino di Scala Coeli” e si snoda per uno “spatium temporis” lungo 9 mesi, fino all’emanazione dell’impugnato provvedimento, nel corso del quale sono intervenuti un’istanza di annullamento in autotutela inoltrata alla Regione dal Comune di Scala Coeli nonché un ricorso straordinario al Capo dello Stato, con connessa istanza cautelare, proposto dallo stesso Comune, anche “ a causa del grave allarme sociale suscitato non solo nella comunità di Scala Coeli ma anche in tutte le comunità del circondario” (pag.2, primo capoverso, dell’O.S. n. 30 del 3.12.2010) .

L’art. 29, comma 2°, del D. Lgs. 3 aprile 2006 n. 152 stabilisce: “Fermi restando i compiti di vigilanza e controllo stabiliti dalle norme vigenti, l’autorita’ competente esercita il controllo sull’applicazione delle disposizioni di cui al Titolo III della parte seconda del presente decreto nonche’ sull’osservanza delle prescrizioni impartite in sede di verifica di assoggettabilita’ e di valutazione. Per l’effettuazione dei controlli l’autorita’ competente puo’ avvalersi, nel quadro delle rispettive competenze, del sistema agenziale”.

Alla luce del precedente art. 5, c. 1, lett. p), nonché dell’art. 28, comma 1, del medesimo D.LG. n. 152 del 2006, è agevole comprendere che il legislatore, nel fornire le definizioni fondamentali in materia, vuole indicare, quale “autorità competente”, soltanto la P.A. cui spetta, “l’adozione… dei provvedimenti conclusivi in materia di VIA, nel caso di progetti”; mentre l’art. 7 specifica (commi 5/7) i soggetti istituzionali competenti ai vari livelli di governo e, per lo Stato, individua direttamente l’organo ministeriale titolare di siffatta competenza, in relazione all’art. 3 quinquies, comma 3°, del Dlg 152/2006, in base al quale spetta allo Stato intervenire in questioni ambientali, i cui obiettivi, in ragione delle loro dimensioni e dell’entità dei relativi effetti, non possono essere sufficientemente realizzati da altri livelli di governo.

Non può altresì sottacersi, in materia di VIA, il potere sostitutivo attribuito al Consiglio dei Ministri (peraltro applicabile anche ai livelli di governo inferiori fin quando non intervengano norme regionali ad hoc) dal successivo art. 26, c. 2, che, afferendo alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (conf.: Corte Cost., 23.7.2009 n. 234), evidenzia la natura generale, strategica ed essenziale della VIA.

Conclusivamente, nella specie, devesi ritenere che l’epigrafata Ordinanza Sindacale, oltre a difettare dei necessari presupposti, si pone in violazione della sfera di attribuzione delle competenze regionali in materia di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) e di Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), nonché in violazione dello stesso paradigma procedimentale stabilito, rispettivamente, dall’art. 29, commi 2, 3 e 4 del D. Lgs. 152/2006, secondo cui “anche in materia di AIA risulta espressamente disciplinata l’adozione di provvedimenti riparatori nel caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie” nonché dal successivo art. 29-decies, comma 9 (al pari dell’art. 11, comma 9 del D. Lgs. 59/2005 oggi abrogato), secondo cui “in caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie, o di esercizio in assenza di autorizzazione, l’autorità competente procede secondo la gravità delle infrazioni: a) alla diffida, assegnando un termine entro il quale devono essere eliminate le irregolarità; b) alla diffida e contestuale sospensione dell’attività autorizzata per un tempo determinato, ove si manifestino situazioni di pericolo per l’ambiente”.

Pertanto, entrambi i profili di gravame meritano adesione.

3. L’accoglimento delle suddette censure, comportando la rimozione ab origine dell’impugnato provvedimento, consente di dichiarare assorbiti gli ulteriori profili di gravame svolti.

In definitiva, il ricorso si appalesa fondato e va accolto e, per l’effetto, va annullato l’impugnato provvedimento.

La peculiarità della fattispecie consiglia di disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per, l’effetto, annulla l’impugnato provvedimento.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 10 novembre 2011 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Romeo, Presidente

Concetta Anastasi, Consigliere, Estensore

Vincenzo Lopilato, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 08/02/2012

L'articolo T.A.R. Calabria – Catanzaro – Sezione I – Sentenza – 8/2/2012 n.155 proviene da Giustamm.

Pres. C. Lamberti; Est. S. Fantini
C. A. (Avv. C. Cruciani) c/ Ministero della Difesa, Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, Comando Legione Carabinieri Umbria (Avv. Distr. St.)

obbligo di motivazione e trasferimento d’autorità per incompatibilità ambientale di personale militare

1. Militare e militarizzato – Arma dei Carabinieri – Trasferimento d’autorità per incompatibilità ambientale – Provvedimento sanzionatorio – Differenze

2. Militare e militarizzato – Arma dei Carabinieri – Trasferimento d’autorità per incompatibilità ambientale – Natura – Ordine – Garanzie procedimenti – Inapplicabilità

1. Il procedimento di trasferimento d’ufficio per incompatibilità ambientale è diverso dal procedimento disciplinare, in quanto non mira a sanzionare un contegno lesivo del prestigio dell’Amministrazione, avente carattere di illecito, e prescinde dall’accertamento di profili soggettivi di responsabilità, tendendo, piuttosto, a rimuovere sopravvenuti impedimenti al regolare funzionamento dell’ufficio nel caso in cui, per qualsiasi causa, anche indipendente dalla sua volontà, il militare non possa attendere ai propri compiti, nella sede che occupa, nelle condizioni richieste dalle funzioni che è chiamato a svolgere; può dunque prescindersi da un’indagine sulla colpa, ma occorre pur sempre che la situazione di incompatibilità sia casualmente ricollegabile a comportamenti dell’interessato.

2. Il provvedimento di trasferimento disposto per ragioni di incompatibilità ambientale, in quanto strettamente connesso alle esigenze di organizzazione e coesione interna, appartiene al genus dei trasferimenti d’autorità, e dunque ha la natura giuridica dell’ordine del superiore gerarchico, in quanto tale sottratto alla disciplina generale degli atti amministrativi (e quindi anche della legge n. 241 del 1990), e va considerato come un precetto imperativo, rientrante nella peculiarità dell’ordinamento militare; conseguentemente, la disposizione di trasferimento non è soggetta ad un obbligo di specifica motivazione, né ad adempimenti intesi ad assicurare la partecipazione del destinatario

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 430 del 2010, proposto da:

C. A., rappresentato e difeso dall’avv. Cristina Cruciani, con domicilio eletto presso T.A.R. Umbria in Perugia, via Baglioni, 3;

contro

Ministero della Difesa, Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, Comando Legione Carabinieri Umbria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Perugia, presso i cui uffici sono pure legalmente domiciliati, alla via degli Offici, 14;

per l’annullamento

del provvedimento emesso dal Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri in data 07/06/2010 prot. n. 195950/C1-T-3 e notificato in data 18 giugno 2010 e di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali ed in particolare dei seguenti ulteriori atti:

– provvedimento di trasferimento emesso dal Comando Legione Carabinieri Umbria in data 26 marzo 2010 prot. n. 937/27-1- 1981-T e notificato in data 30/03/2010;

– provvedimento di trasferimento emesso dal Comando Legione Carabinieri Umbria in data 5 luglio 2010 prot. n. 937/28-1-1981 T e notificato in data 08/07/2010;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa, del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri e del Comando Legione Carabinieri Umbria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2011 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente, Vice Brigadiere dei Carabinieri in servizio al Comando Legione Carabinieri dell’Umbria, ha impugnato il provvedimento adottato dal Comando Generale dell’Arma in data 7 giugno 2010, di reiezione del ricorso gerarchico dal medesimo esperito nei confronti di precedenti provvedimenti, che ne hanno disposto il trasferimento per motivi ambientali alla Stazione di Cerreto di Spoleto.

Espone come detto trasferimento sia intervenuto a seguito della comunicazione in data 24 marzo 2010, da parte della Guardia di Finanza di Sondrio, dei fatti accaduti a Livigno il precedente 23 marzo, e che lo hanno visto coinvolto, al di fuori dell’attività di servizio, in un episodio di contrabbando di sigarette.

Deduce a sostegno del ricorso i seguenti motivi di diritto :

1) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e per manifesta ingiustizia del provvedimento impugnato, nella considerazione che lo stesso è stato disposto senza prima effettuare accertamenti sull’esatto e concreto svolgersi degli eventi. Ove tale approfondimento fosse stato svolto, sarebbe emersa l’inesistenza dell’incompatibilità ambientale alla base del provvedimento di trasferimento; la vicenda di Livigno, conclusasi con l’applicazione di una sanzione amministrativa, non ha in alcun modo compromesso i rapporti tra il ricorrente ed i colleghi, i quali sono stati con lui solidali. E’ inoltre eccessivo disporre un trasferimento con effetto dallo stesso giorno della comunicazione, senza consentire all’interessato di organizzarsi. Tale situazione gli ha causato un profondo turbamento psicologico, tanto da costringerlo a chiedere l’aspettativa per infermità ed il transito nella forza potenziale; il reintegro nella precedente sede di servizio potrebbe aiutarlo a ridurre il suo stato depressivo ed a riacquistare l’autostima.

2) Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, risultando la motivazione dei provvedimenti gravati insufficiente, contraddittoria ed illogica; basti al proposito considerare che la notorietà del fatto non si sarebbe creata se la notizia non fosse stata divulgata da chi ha ricevuto la comunicazione.

Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni statali intimate eccependo l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse (in particolare per carenza di autonoma lesività) limitatamente all’impugnativa del provvedimento del 5 luglio 2010, di trasferimento a forza potenziale per motivi di salute, peraltro non specificamente censurato, e comunque la sua infondatezza nel merito.

All’udienza del 23 febbraio 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Le due censure nelle quali si articola il ricorso possono essere trattate congiuntamente in quanto tra loro complementari, deducendosi, in sintesi, il difetto di istruttoria ed il vizio motivazionale che affliggerebbero il provvedimento del 7 giugno 2010, con il quale il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, rigettando il ricorso gerarchico esperito dal Vice Brigadiere Cruciani, ne ha confermato il trasferimento “per servizio” alla Stazione Carabinieri di Cerreto di Spoleto.

Le censure non appaiono meritevoli di positiva valutazione, e devono pertanto essere disattese.

Sotto il primo profilo, non appare condivisibile l’assunto secondo cui una più approfondita ricostruzione, specialmente dal punto di vista spaziale, della vicenda che ha visto coinvolto il ricorrente avrebbe portato ad escludere la situazione di incompatibilità ambientale, erroneamente ritenuta dunque acclarata dal provvedimento.

Ed invero, secondo costante giurisprudenza, il procedimento di trasferimento d’ufficio per incompatibilità ambientale è diverso dal procedimento disciplinare, in quanto non mira a sanzionare un contegno lesivo del prestigio dell’Amministrazione, avente carattere di illecito, e prescinde dall’accertamento di profili soggettivi di responsabilità, tendendo, piuttosto, a rimuovere sopravvenuti impedimenti al regolare funzionamento dell’ufficio nel caso in cui, per qualsiasi causa, anche indipendente dalla sua volontà, il militare non possa attendere ai propri compiti, nella sede che occupa, nelle condizioni richieste dalle funzioni che è chiamato a svolgere; può dunque prescindersi da un’indagine sulla colpa, ma occorre pur sempre che la situazione di incompatibilità sia casualmente ricollegabile a comportamenti dell’interessato (tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 31 maggio 2007, n. 2904).

Nel caso di specie il provvedimento afferma chiaramente che i fatti in cui il ricorrente è stato coinvolto hanno irrimediabilmente «compromesso il rapporto di fiducia tra il predetto e la scala gerarchica», senza che rilevi la circostanza che il fatto sia avvenuto al di fuori dell’attività di servizio, «considerato che ciascun carabiniere, di ogni ordine e grado, deve, in ogni circostanza, mantenere un comportamento consono al proprio status».

La conoscenza dei fatti ascritti al ricorrente ha, in altri termini, come ancora meglio esplicitato nel provvedimento del Comando Legione Carabinieri Umbria in data 28 marzo 2010, compromesso il rapporto di fiducia con i colleghi; ciò descrive una situazione lesiva del prestigio dell’Amministrazione, riferibile alla di lui presenza nella sede di appartenenza, e suscettibile di rimozione attraverso la sua assegnazione ad altra sede.

Non può del resto tacersi che per il personale militare, appartenente ad Amministrazioni attributarie di ampi e penetranti poteri discrezionali in funzione di tutela di interessi pubblici volti ad assicurare la convivenza civile, si impone un rafforzamento dell’esigenza di tutela del prestigio dell’Amministrazione, in relazione ai peculiari compiti ad essa propri, anche dunque in presenza di ombre che possano offuscare l’immagine offerta all’esterno.

Per quanto riguarda poi l’asserito vizio motivazionale, ravvisato nel non avere tenuto conto, tra l’altro, della condizione di sofferenza psichica del ricorrente, anche a prescindere dall’eccepito profilo di inammissibilità per non essere la censura stata dedotta in sede di ricorso gerarchico, occorre osservare che il provvedimento di riesame, come pure quello di primo grado, sono adeguatamente motivati, avendo rappresentato i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche sottese alla decisione del trasferimento.

Occorre in ogni modo considerare che il provvedimento di trasferimento disposto per ragioni di incompatibilità ambientale, in quanto strettamente connesso alle esigenze di organizzazione e coesione interna, appartiene al genus dei trasferimenti d’autorità, e dunque ha la natura giuridica dell’ordine del superiore gerarchico, in quanto tale sottratto alla disciplina generale degli atti amministrativi (e quindi anche della legge n. 241 del 1990), e va considerato come un precetto imperativo, rientrante nella peculiarità dell’ordinamento militare; conseguentemente, la disposizione di trasferimento non è soggetta ad un obbligo di specifica motivazione, né ad adempimenti intesi ad assicurare la partecipazione del destinatario (in termini Cons. Stato, Sez. IV, 8 maggio 2000, n. 2641; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 11 novembre 2008, n. 19461; 22 dicembre 2009, n. 9218).

Tale orientamento giurisprudenziale ha trovato recentemente conferma anche nel codice dell’ordinamento militare di cui al d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, il quale, all’art. 1349, comma 3, apertis verbis afferma che «agli ordini militari non si applicano i capi I, II e IV della legge 7 agosto 1990, n. 241»; basta al riguardo aggiungere come nel capo sub I sia inserito l’art. 3 che impone la motivazione del provvedimento amministrativo.

2. – In conclusione, il ricorso deve essere respinto per l’infondatezza dei motivi dedotti.

Sussistono comunque giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 23 febbraio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Lamberti, Presidente

Carlo Luigi Cardoni, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 31/05/2011

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 31/5/2011 n.155 proviene da Giustamm.

Pres. ed est. Adriano Leo
One Fit S.r.l. (Avv.ti Colombo e Corno) c. Comune Monza (Avv. Cerami).

sull’illegittimità del diniego di autorizzazione per attività di estetista motivato esclusivamente dalla vicinanza di altro analogo esercizio

Autorizzazione e concessioni – Licenza – Attività di estetista – Diniego – Motivi – Vicinanza ad altro analogo esercizio – Illegittimità – Ragioni – Omessa valutazione della domanda ed offerta, della densità di popolazione e numero addetti agli esercizi

E’ illegittimo il provvedimento di diniego del rilascio di autorizzazione all’espletamento di attività di estetista adottato -ex art. 2 L. 14 Febbraio 1963, n. 161 e s.m.i. ed art. 5 Legge Regionale 15 settembre 1989 n. 48- esclusivamente sulla base della prossimità di altro analogo esercizio ed omettendo invece ogni considerazione in ordine alla densità della popolazione residente e fluttuante, al numero degli addetti agli esercizi ed al rapporto fra domanda ed offerta quale rinvenibile dalle condizioni socio-economiche della zona.

sull’illegittimità del diniego di autorizzazione per attività di estetista motivato esclusivamente dalla vicinanza di altro analogo esercizio

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L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione IV – Sentenza – 28/1/2005 n.155 proviene da Giustamm.

Pres. Elefante – Est. Pullano
Comune di Roma (Avv.ti Magnanelli e Rossi) c/ Rizzacasa (Avv. Chiola)

la notifica del ricorso ad un Comune va eseguita presso la sede ed in persona del Sindaco, e non presso l’articolazione organizzativa in persona del dirigente

Procedimento giurisdizionale – notificazione del ricorso ad ente locale – presso l’ufficio articolazione interna dell’amministrazione – anziché presso la sede in persona del sindaco – nullità della notificazione

Nel processo amministrativo, la notifica del ricorso introduttivo ad un’amministrazione comunale presso un ufficio dipartimentale in persona del dirigente pro tempore, anzichè al comune di Roma nella persona del sindaco, legale rappresentante dell’ente, è nulla in quanto eseguita in difformità da quanto disposto dall’art. 145 c.p.c. per le notifiche alle persone giuridiche, a nulla rilevando che lo statuto comunale attribuisca ai dirigenti il potere di promuovere e resistere alle liti poiché, a prescindere dalla dubbia legittimità di una disposizione siffatta, il riconosciuto potere dei dirigenti di promuovere o resistere alle liti riguarda la loro legittimazione processuale e non già la rappresentanza dell’ente, che è l’elemento rilevante in materia di notifica degli atti.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 155/05 REG.DEC.
N.4385 REG. RIC.
ANNO 2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Quinta Sezione

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 4385 del 2004 proposto
dal Comune di Roma, rappresentato e difeso dagliAvv.ti Andrea Magnanelli e Domenico Rossi ed elettivamente domiciliato presso gli uffici dell’Avvocatura comunale in Roma, via del Tempio di Giove n. 21

contro

Avv. Giuseppe Rizzacasa rappresentato e difeso dall’Avv. Claudio Chiola ed elettivamente domiciliato presso lo stesso in Roma, via Camilluccia n. 785

per l’annullamento
della sentenza del TAR Lazio-Roma, Sezione seconda n. 1922 del 12.3.2003.

Visto l’atto di costituzione in giudizio della parte appellata;
Visti gli atti tutti di causa;
Udito, alla Camera di Consiglio del 24 settembre 2004, il relatore, consigliere Nicolina Pullano, ed uditi, inoltre, gli Avv.ti Manganelli e Chiola ;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Il TAR Lazio, con la sentenza in epigrafe, ha accolto il ricorso proposto dall’Avv. Rizzacasa Giuseppe avverso il silenzio rifiuto tenuto del Comune di Roma sulla domanda di accesso ai documenti dallo stesso presentata il 13.9.2002 (al fine di conoscere la data in cui il dipartimento dell’ufficio contravvenzioni del Comune di Roma aveva curato la trasmissione al Prefetto del ricorso che aveva proposto, ex art. 203 C.S., avverso il verbale di accertamento n. 20010508315 elevatogli in data 9.5.2001) ed ha ordinato al Comune di Roma di rilasciare all’interessato copia dei documenti suddetti.
Il Comune appellante, che non si era costituito in giudizio, chiede che sia dichiarata la nullità della sentenza, in quanto pronunciata su un ricorso non ritualmente notificato, non essendo state osservate le disposizioni circa la persona alla quale avrebbe dovuto essere consegnata la copia.
Il ricorso era stato, infatti, notificato al “Comune di Roma – II Dipartimento U.O. Contravvenzioni, in persona del legale rappresentante pro tempore nel domicilio per la carica presso la sede dello stesso in Roma, in via Ostiense n. 131L”.
L’appellato, nel costituirsi in giudizio, sostiene che il ricorso sarebbe stato ritualmente notificato al dirigente del Dipartimento II, in quanto secondo l’art. 34, quarto comma, dello Statuto del Comune di Roma “i dirigenti promuovono e resistono alle liti” e ritiene che, comunque, l’appello sarebbe inammissibile, in quanto il sindaco, per agire in giudizio, avrebbe avuto bisogno di una previa delibera dei dirigenti responsabili.
L’appello è fondato.
La notifica del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado è, infatti, avvenuta, come si è appena visto, al Comune di Roma presso il II Dipartimento Ufficio Contravvenzioni, nella persona del dirigente pro tempore, anzichè al Comune di Roma – nella persona del sindaco, legale rappresentante dell’ente – presso la sua sede, e, pertanto, in difformità da quanto disposto dall’art. 145 c.p.c. per le notifiche alle persone giuridiche.
Nè ha alcun fondamento la tesi dell’appellato, secondo la quale la notifica sarebbe rituale, perchè il vigente (anche all’epoca in cui il ricorso è stato proposto) statuto comunale attribuisce ai dirigenti il potere di promuovere e resistere alle liti.
Invero, a prescindere dalla dubbia legittimità di una disposizione siffatta – considerato che, secondo un fermo orientamento della Corte di Cassazione, la rappresentanza in giudizio del comune è riservata, in via esclusiva, al Sindaco e non può essere esercitata dal dirigente titolare della direzione di un ufficio o di un servizio neppure se così preveda lo statuto comunale (cfr., tra le sentenze più recenti, Cass. civ., Sez. Trib.,7.6.2004 n. 10787) – il riconosciuto potere dei dirigenti di promuovere o resistere alle liti riguarda la loro legittimazione processuale e non già la rappresentanza dell’ente, che è l’elemento rilevante in materia di notifica degli atti.
Per quanto concerne, poi, l’eccezione di inammissibilità dell’appello, per essere stato proposto dal sindaco senza la previa delibera del competente dirigente comunale, si deve convenire che, al riguardo, non solo da questo Consiglio, con il precedente invocato a sostegno di detta argomentazione (Sez. IV, 5.7.1999 n. 1164), ma, in epoca più recente, anche dalla Corte di Cassazione (cfr. Cass. Civ., Sez. Trib., 17.12.2003 n. 19380) è stato affermato che occorre la previa determinazione del dirigente in ordine alla opportunità di promuovere una lite o resistere in giudizio.
In particolare, la Corte di Cassazione ha chiarito che, nel vigore dell’ordinamento degli enti locali approvato con il d.lg. 18.8.2000 n. 267, la norma dello statuto comunale che attribuisce al dirigente la funzione di gestione amministrativa deve ritenersi comprensiva dell’attribuzione al medesimo del potere di determinazione – in luogo della delibera autorizzativa della giunta municipale – in ordine alla opportunità di promuovere o resistere ad una lite, atteso che tale determinazione non appartiene all’attuazione dell’indirizzo politico-amministrativo generale del Comune (spettante al sindaco ed alla giunta), ma alla gestione amministrativa del singolo caso, ed assume il carattere di una proposta e di una valutazione di natura tecnica, la quale viene accolta discrezionalmente dal sindaco, quale capo dell’amministrazione ed esclusivo rappresentante dell’ente locale dinanzi agli organi giudiziari.
Nella specie tale determinazione è, comunque, intervenuta in data 23.9.2004 – quindi, con effetto sanante ex tunc – ed è stata prodotta in giudizio il 24.9.2004.
Pertanto, l’eccezione non può essere condivisa.
In conclusione, la notifica dell’originario ricorso è nulla per violazione dell’art. 145 c.p.c., che disciplina le notificazioni alle persone giuridiche, con conseguenziale violazione del contraddittorio, in quanto non è stato consentito all’amministrazione intimata di svolgere regolarmente ed efficacemente le proprie difese.
L’appello va, quindi, accolto e, per l’effetto, la sentenza impugnata va annullata con rinvio della controversia al tribunale amministrativo, ai sensi dell’articolo 35 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034.
Le spese di questa fase del giudizio possono essere compensate.

P. Q. M.

il Consiglio di Stato, Sezione quinta, accoglie l’appello e per l’effetto annulla la sentenza impugnata con rinvio della controversia al TAR.
Spese al definitivo.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 24 settembre 2004, con l’intervento dei Signori:

Agostino ELEFANTE Presidente

Raffaele CARBONI Consigliere

Corrado ALLEGRETTA Consigliere

Chiarenza MILLEMAGGI Consigliere

Nicolina PULLANO Consigliere est.

IL PRESIDENTE
F.to Agostino Elefante

L’ESTENSORE
F.to Nicolina Pullano

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 25 gennaio 2005

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 25/1/2005 n.155 proviene da Giustamm.

Pres. ZAGREBELSKY, Red. AMIRANTE–
(giudizio promosso con ordinanza del 3 gennaio 2003 dal Tribunale di Firenze nel procedimento civile vertente tra G. B. e G. L., iscritta al n. 477 del registro ordinanze 2003 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 32, prima serie speciale, dell’anno 2003).

non è fondata la questione di legittimità sulla sospensione delle procedure esecutive di rilascio a carico dei conduttori appartenenti alle categorie protette

Disposizioni concernenti proroghe in materia di sfratti, di edilizia e di espropriazione – Procedimento di opposizione all’esecuzione relativa a convalida di sfratto – Esigenze di coloro che si trovano in particolari situazioni di disagio – Questione di legittimità in via incidentale

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del decreto-legge 20 giugno 2002, n. 122 (Disposizioni concernenti proroghe in materia di sfratti, di edilizia e di espropriazione), convertito, con modificazioni, nella legge 1° agosto 2002, n. 185, sollevata, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 42, secondo comma, e 111, secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale di Firenze. (1)

— *** —

(1) Sulla sospensione delle procedure di sfratto, cfr. sentt. nn. 89/1984; 108/1986; 310/2003; 62/2004.

Non è fondata la questione di legittimità sulla sospensione delle procedure esecutive di rilascio a carico dei conduttori appartenenti alle categorie protette.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

SENTENZA N.155
ANNO 2004

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Gustavo ZAGREBELSKY Presidente; Valerio ONIDA Giudice; Carlo MEZZANOTTE; Fernanda CONTRI; Guido NEPPI MODONA; Piero Alberto CAPOTOSTI; Annibale MARINI; Franco BILE; Giovanni Maria FLICK; Francesco AMIRANTE; Ugo DE SIERVO; Romano VACCARELLA; Paolo MADDALENA; Alfonso QUARANTA ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del decreto-legge 20 giugno 2002, n. 122 (Disposizioni concernenti proroghe in materia di sfratti, di edilizia e di espropriazione), convertito, con modificazioni, nella legge 1° agosto 2002, n. 185, promosso con ordinanza del 3 gennaio 2003 dal Tribunale di Firenze nel procedimento civile vertente tra G. B. e G. L., iscritta al n. 477 del registro ordinanze 2003 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 32, prima serie speciale, dell’anno 2003.
Visti l’atto di costituzione di G. L., nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 7 aprile 2004 il Giudice relatore Francesco Amirante.

Ritenuto in fatto

1.–– Il Tribunale di Firenze, con ordinanza emessa il 3 gennaio 2003, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 42, secondo comma, e 111, primo (recte: secondo) comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del decreto-legge 20 giugno 2002, n. 122 (Disposizioni concernenti proroghe in materia di sfratti, di edilizia e di espropriazione), convertito, con modificazioni, nella legge 1° agosto 2002, n. 185.
Premette il giudice a quo che in un procedimento di opposizione all’esecuzione (in corso dinanzi a lui) relativa a convalida di sfratto pronunziata in data 11 marzo 1993 per la scadenza del 30 giugno 1991, per la quale 1’esecuzione era stata fissata all’11 marzo 1994 e successivamente, in base all’art. 6 della legge 9 dicembre 1998, n. 431, nuovamente fissata, con intervento della forza pubblica, per il giorno 2 aprile 2003, il conduttore-opponente – deducendo di essere ultrasessantacinquenne e di non disporre di un reddito sufficiente per prendere in locazione altra abitazione – aveva invocato la sospensione delle esecuzioni per rilascio prevista inizialmente dall’art. 80, comma 22, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e prorogata fino al 30 giugno 2003 dall’art. 1, comma 1, del d.l. n. 122 del 2002, convertito, con modificazioni, nella legge n. 185 del 2002.
Il Tribunale specifica di aver ritenuto l’istanza meritevole di accoglimento e di aver sospeso l’esecuzione fino al 30 giugno 2003, aggiungendo di aver già sollevato, con ordinanza del 26 aprile 2002, analoga questione in relazione all’art. 1 del decreto-legge 27 dicembre 2001, n. 450, convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2002, n. 14, che prorogava fino al 30 giugno 2002 la sospensione a suo tempo disposta dall’art. 80, comma 22, della legge n. 388 del 2000.
Dopo aver precisato, in punto di rilevanza, che il possesso dei requisiti anagrafici e reddituali in capo all’opponente risulta documentalmente provato, per cui la richiesta opposizione dovrebbe trovare accoglimento se non fosse dichiarata l’illegittimità costituzionale della norma impugnata, il giudice a quo richiama il contenuto della propria precedente ordinanza di remissione, osservando innanzitutto come la norma determini una ingiustificata disparità di trattamento fra esecutanti, in quanto penalizza coloro che agiscono nei confronti di conduttori appartenenti alle categorie svantaggiate di cui al citato art. 80, comma 22, della legge n. 388 del 2000, posto che delle esigenze abitative dei soggetti più deboli non dovrebbero farsi carico i locatori, bensì i Comuni.
Inoltre, osserva il remittente, la circostanza che la sospensione di cui al d.l. n. 450 del 2001, convertito, con modificazioni, nella legge n. 14 del 2002, fosse già la terza del genere (in precedenza vi erano state quelle disposte dall’art. 80, comma 22, della legge n. 388 del 2000 e dall’art. 1 del decreto-legge 2 luglio 2001, n. 247, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2001, n. 332), in tal modo protraendo il periodo sospensivo complessivamente a diciotto mesi (senza considerare le sospensioni in precedenza previste dall’art. 6 della legge n. 431 del 1998), se da un lato aggravava già prima il sospetto di illegittimità costituzionale sotto il profilo dell’art. 3 Cost., dall’altro contribuiva ad evidenziare il contrasto della normativa in esame con gli artt. 24 e 42 Cost.; a fortiori il dubbio di illegittimità costituzionale della norma ora impugnata, che da ultimo ha prorogato la sospensione al 30 giugno 2003, risulta ancor più grave in considerazione del fatto che la durata della sospensione (inizialmente prevista in giorni centottanta) è stata portata a ben due anni e mezzo: e ciò non consentirebbe di qualificare come straordinaria e contenuta in un periodo di tempo ragionevole la sospensione stessa.
Quanto all’art. 42 della Costituzione, rileva il Tribunale come le misure vincolistiche si giustifichino soltanto in ragione del loro carattere straordinario e temporaneo, che sarebbe viceversa escluso dalla loro continua reiterazione, espressione questa di una tendenza legislativa ad utilizzare lo strumento della sospensione come ordinaria soluzione del problema degli alloggi.
Il giudice a quo osserva poi che un ulteriore consolidamento della tendenza legislativa a rendere difficoltosa, se non impossibile, l’esecuzione degli sfratti a carico di conduttori anziani o handicappati (ovvero che annoverino nel nucleo familiare soggetti in tali condizioni) potrebbe penalizzare costoro nella ricerca di un’abitazione da prendere in locazione, per l’ovvia preferenza accordata dai locatori ai soggetti non protetti.
Il Tribunale prospetta infine il contrasto della norma impugnata con il principio di ragionevole durata del processo di cui all’art. 111 della Costituzione che non potrebbe non riferirsi anche al processo esecutivo.

2.–– E’ intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per l’inammissibilità, ovvero per l’infondatezza della questione. Tali conclusioni sono state ribadite in una memoria depositata nell’imminenza della camera di consiglio, ove si sottolinea come la norma impugnata sia dettata a tutela di specifiche categorie di conduttori meritevoli di una speciale protezione e di diritti costituzionalmente garantiti, il cui valore dovrebbe essere bilanciato con quelli espressi dagli evocati parametri costituzionali.

Considerato in diritto

1.–– Il Tribunale di Firenze dubita della legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del decreto-legge 20 giugno 2002, n. 122 (Disposizioni concernenti proroghe in materia di sfratti, di edilizia e di espropriazione), convertito, con modificazioni, nella legge 1° agosto 2002, n. 185, in quanto, nel prorogare fino al 30 giugno 2003 la sospensione delle procedure esecutive di rilascio a carico dei conduttori appartenenti alle categorie protette, risulterebbe lesivo degli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 42, secondo comma, e 111, secondo comma, della Costituzione. Secondo il giudice a quo la norma impugnata introdurrebbe un’ingiustificata disparità di trattamento in danno di chi agisca nei confronti di conduttori appartenenti alle dette categorie svantaggiate rispetto agli altri locatori procedenti nei confronti della generalità dei conduttori, paralizzerebbe sostanzialmente la tutela esecutiva, comprimerebbe il diritto di proprietà ed infine comprometterebbe il principio di ragionevole durata del processo.

2.–– La questione non è fondata.
Questa Corte è stata investita della medesima questione, sollevata dallo stesso Tribunale con riguardo al previgente art. 1 del d.l. n. 450 del 2001, convertito, con modificazioni, nella legge n. 14 del 2002 (che aveva prorogato fino al 30 giugno 2002 la sospensione a suo tempo disposta dall’art. 80, comma 22, della legge n. 388 del 2000). Nella recente sentenza n. 310 del 2003, la Corte ha osservato come il legislatore, pur dovendo farsi carico delle esigenze di coloro che si trovano in particolari situazioni di disagio, anche attraverso agevolazioni, non possa tuttavia «indefinitamente limitarsi, per di più senza alcuna valutazione comparativa, a trasferire l’onere relativo in via esclusiva a carico del privato locatore, che potrebbe trovarsi in identiche o anche peggiori situazioni di disagio».
Tale ordine di considerazioni è stato sottolineato, da ultimo, nella sentenza n. 62 del 2004, ove si è rilevato che «la sospensione automatica delle procedure per il tempo fissato dalla legge risponde alla logica del (nominalmente) cessato regime c.d. vincolistico», anche in ragione del fatto che l’art. 80, comma 22, della legge n. 388 del 2000 non esaurisce la sua efficacia allo scadere dei centottanta giorni dalla sua entrata in vigore ma mira ad avviare un meccanismo permanente di reperimento da parte dei Comuni di immobili da destinare a persone bisognose soggette a sfratti, e che è altrettanto indubbio che i successivi provvedimenti di proroga investono la norma in tutta la sua portata “permanente”.
In particolare, la Corte ha affermato, nella prima sentenza citata, che la sospensione in argomento può trovare giustificazione soltanto se incide sul diritto alla riconsegna dell’immobile «per un periodo transitorio ed essenzialmente limitato». Infatti la violazione di alcune delle norme costituzionali evocate ed il pregiudizio dei diritti che esse tutelano sono tanto più gravi in quanto non soltanto non è prevista alcuna comparazione tra la condizione del conduttore e quella del locatore, ma neppure è stabilita alcuna congrua misura che, addossando alla collettività l’onere economico inerente alla protezione degli inquilini appartenenti alle categorie svantaggiate, allevii il sacrificio dei locatori.
Si osserva tuttavia che la citata sentenza n. 310 del 2003 è cronologicamente successiva all’ultimo dei provvedimenti di proroga della sospensione de qua, adottato con il decreto-legge 24 giugno 2003, n. 147, convertito, con modificazioni, nella legge 1° agosto 2003, n. 200, che ha differito al 30 giugno 2004 il termine di cui alla norma impugnata. Sicché i rilievi di cui sopra, che vanno qui integralmente ribaditi, non hanno potuto spiegare effetti sulle scelte del legislatore. Ove queste ultime dovessero ulteriormente seguire la logica fin qui adottata non potrebbero sottrarsi alle proposte censure d’illegittimità costituzionale (v. sentenza n. 89 del 1984), anche in considerazione del vulnus che il protrarsi delle proroghe arreca al principio della ragionevole durata del processo e alla coerenza dell’ordinamento (v. sentenza n. 108 del 1986).

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del decreto-legge 20 giugno 2002, n. 122 (Disposizioni concernenti proroghe in materia di sfratti, di edilizia e di espropriazione), convertito, con modificazioni, nella legge 1° agosto 2002, n. 185, sollevata, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 42, secondo comma, e 111, secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale di Firenze con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 maggio 2004.

Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente
Francesco AMIRANTE, Redattore

Depositata in Cancelleria il 28 maggio 2004.

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