Pres. Mezzacapo S. Est. Bottiglieri A.

Sulla validità dei provvedimenti espressi dalla Regione Lazio in materia di energia e rifiuti.

Energia- Rifiuti- Discarica- Piano territoriale paesistico.

Pubblicato il 08/02/2018
N. 01517/2018 REG.PROV.COLL.
N. 09657/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9657 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
CO.LA.RI – Consorzio Laziale Rifiuti, rappresentato e difeso dagli avvocati Avilio Presutti, Angelo Clarizia, Paolo Clarizia, con domicilio eletto presso lo studio studio dell’avv. Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, n.2; 
contro
Regione Lazio, rappresentata e difesa dall’avv. Stefania Ricci, con domicilio eletto presso l’Avvocatura dell’Ente in Roma, via Marcantonio Colonna, n.27; 
per l’annullamento:
– del provvedimento della Regione Lazio, Dipartimento territorio, Direzione regionale energia e rifiuti, area rifiuti, n. 202154/D2/2W/01 del 13 ottobre 2009, e
per la condanna della Regione al risarcimento del danno (RICORSO);
– della determinazione della Regione Lazio, Dipartimento programmazione economica e sociale, Direzione regionale attività produttive e rifiuti, n. 201942/DB/04/00 del 15 novembre 2011 (PRIMI MOTIVI AGGIUNTI);
– della determinazione della Regione Lazio, Direzione governo del ciclo dei rifiuti, Area VIA, n. G01523 del 14 febbraio 2017 (SECONDI MOTIVI AGGIUNTI).
 
Visto il ricorso;
Visti gli atti di proposizione di motivi aggiunti;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del 12 dicembre 2017 il cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti i difensori come da relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
 
FATTO
I. CO.LA.RI – Consorzio Laziale Rifiuti ha impugnato con l’atto introduttivo del presente giudizio il provvedimento della Regione Lazio del 13 ottobre 2009 meglio indicato in epigrafe, che ha fatto seguito all’istanza del Consorzio di ottenere V.I.A. e A.I.A. relativamente a una discarica per rifiuti urbani e assimilabili (non recuperabili e non trattabili in impianti TMB) da realizzarsi nel Comune di Riano, località Quadro Alto.
Il ricorrente ha stigmatizzato l’insanabile antinomia del provvedimento, che, pur integrando un provvedimento definitivo di rigetto, tanto da invitare il Consorzio al ritiro della documentazione progettuale, è stato adottato ai sensi dell’art. 10-bis della l. 241/90, con l’effetto di sopprimere la funzione tipica della comunicazione preventiva e fondere in un unico atto due distinti momenti procedimentali.
Il ricorrente ha altresì lamentato la violazione del giusto procedimento, evidenziando che la determinazione è intervenuta dopo soli due giorni dalla presentazione della richiesta, senza l’effettuazione della conferenza di servizi che l’art. 5 del d.lgs. 59/05 obbligatoriamente prevede per la materia.
Il ricorrente ha poi sostenuto l’erroneità del provvedimento ove afferma che la richiesta contrasterebbe con il vigente P.T.P.R., che impedirebbe la realizzazione nell’area di nuove discariche, anche ove queste siano immediatamente legate e prodromiche a un completo recupero ambientale del sito.
Al riguardo, il ricorrente ha evidenziato che l’area non rientra tra quelle incontaminate, di cui all’art. 21 del Piano, è non è vincolata, di talchè il P.T.P.R. avrebbe efficacia solo programmatica. Inoltre, l’area necessita di interventi di recupero, risultando alterata dalla precedente attività estrattiva, tanto da essere stata individuata dal Piano come zona a rischio paesaggistico, per il quale il Piano individua, preferenzialmente, il recupero mediante discarica, seguita a fine coltivazione da opere di ripristino ambientale: la questione involverebbe, pertanto, non la procedibilità, bensì il merito dell’istanza, e avrebbe dovuto essere oggetto di istruttoria e di motivata decisione finale.
Il provvedimento sarebbe pertanto affetto da falsa applicazione del Piano e da eccesso di potere per erroneità del presupposto.
Esaurita l’illustrazione delle illegittimità rilevata a carico dell’atto gravato, parte ricorrente ha domandato l’annullamento dello stesso e la condanna della Regione Lazio al risarcimento del danno da ritardo, per violazione colposa della scansione temporale di cui al d.lgs. 59/05, stimato nella somma pari a € 50.000, in relazione al mancato utilizzo dell’area per il periodo corrispondente all’illegittimo arresto procedimentale, ovvero nella diversa somma ritenuta di giustizia.
Si è costituita in resistenza senza formulare specifiche difese la Regione Lazio
II. Con il primo atto di motivi aggiunti il ricorrente ha impugnato la nota regionale del 15 novembre 2011, che all’esito di una formale diffida a provvedere intimata dal Consorzio, ha rappresentato che l’istanza presentata dal medesimo era già stata negativamente valutata con il provvedimento sopra descritto del 13 ottobre 2009.
Il ricorrente, sostenuto che l’atto 13 ottobre 2009 non può essere considerato un provvedimento di rigetto, trattandosi, conformemente al suo oggetto, di una comunicazione ex art. 10-bis della l. 241/90, ha dedotto avverso la predetta nota le censure di violazione dell’assetto delle competenze, falsità dei presupposti, violazione del d.lgs. 152/2006.
La ricorrente, evidenziato preliminarmente che la competenza a valutare il progetto spetterebbe non al firmatario della nota, Dirigente dell’Area rifiuti, bensì alla Direzione regionale ambiente, ha rimarcato come la Regione Lazio non si sia mai pronunziata sul progetto del Consorzio, che, successivamente alla ricezione del preavviso di rigetto gravato con l’atto introduttivo del giudizio, ha chiesto alla Regione il riavvio del procedimento.
Tant’è che la Regione Lazio prima con nota del 12 novembre 2009 (non pervenuta), poi con nota del 14 dicembre 2009, ha invitato il Consorzio a presentare le proprie osservazioni sul preavviso di rigetto del 13 ottobre 2009, che il Consorzio ha di fatto presentato il 22 dicembre 2009, senza che il provvedimento finale sia mai stato adottato.
Il ricorrente ha rappresentato inoltre come la predetta conclusione sia confortata anche: dall’inserimento da parte della Regione, in conformità al progetto Colari, della località di Riano Quadro Alto nella “Analisi preliminare di individuazione di aree idonee alla localizzazione di discariche per rifiuti non pericolosi nella Provincia di Roma” del giugno 2011; dalla trasmissione del progetto, successivamente alla dichiarazione dell’emergenza rifiuti di cui al D.P.C.M. 22 luglio 2011, al Commissario straordinario chiamato a reperire una nuova discarica sostitutiva di quella di Malagrotta; dagli atti commissariali 20 e 24 ottobre 2011 che hanno accertato l’idoneità del sito.
La ricorrente, sostenuto che la nota impugnata, oltre che adottata in difetto di competenza, contraddirebbe gli atti del procedimento e altri atti della stessa Regione, ne ha domandato l’annullamento, ribadendo la domanda risarcitoria già avanzata in ricorso e riservandosi di quantificare gli ingenti danni subiti dal Consorzio in corso di giudizio.
III. Con il secondo atto di motivi aggiunti il Consorzio ha impugnato la determinazione regionale del 14 febbraio 2017, che ha stabilito di archiviare l’istanza di procedura integrata V.I.A.-A.I.A, in quanto il sito interessato dal progetto non è ricompreso nel Piano regionale rifiuti adottato con D.C.R. n. 14 del 18 gennaio 2012.
Queste le dedotte censure.
1) Violazione del principio tempus regit actum e inesistenza nella normativa di settore di un meccanismo che consenta di derogarvi.
La pianificazione del 2012 non troverebbe applicazione al progetto per cui è causa, presentato anteriormente alla sua adozione.
2) Erroneità della motivazione e difetto dei presupposti – Illogicità e incongruenza.
Né il Testo unico ambiente (artt. 196 e 199), né il d.lgs. 36/2003 e la l.r. 27/98 (art. 7), che demandano alle regioni e al piano di cui trattasi unicamente l’indicazione dei criteri ove le discariche possono essere collocate, fonderebbero un sistema nel quale i siti di discarica sono previamente indicati in sede di approvazione del piano rifiuti.
Tant’è che il Piano adottato dalla Regione Lazio nel 2012 non pianifica i siti ove localizzare le nuove discariche, limitandosi a riprodurre i criteri tecnici già indicati nell’Allegato al d.lgs. 36/2003, che non introdurrebbero alcun divieto assoluto di localizzazione delle discariche dei rifiuti speciali non pericolosi, lasciando sempre aperta la facoltà di una loro localizzazione, fatta salva l’ipotesi del grave rischio ecologico.
L’illegittimità del provvedimento emergerebbe proprio dal Piano del 2012 che conferma l’esigenza di una nuova discarica per l’ATO di Roma, pena la violazione dei principi comunitari di autosufficienza e prossimità e una sicura procedura di infrazione: il progetto risulterebbe pertanto, ancora a distanza di anni dalla sua presentazione, consustanziale agli interessi pubblici presidiati dal Piano, il quale, ulteriormente, sia ex se, stante la sua portata non prescrittiva, stante la situazione delle tre discariche ivi “fotografate”, tutte ormai chiuse, non avrebbe potuto introdurre un divieto di nuove discariche, che, comunque, non sussisteva al momento della presentazione del progetto.
Inoltre, la materia dell’apertura di discariche, come sempre affermato dalla stessa Regione, non sarebbe contingentata.
3) Erroneità dei presupposti – Contraddittorietà tra i provvedimenti dell’Amministrazione – Illegittimità derivata.
Quanto a suo tempo disposto con i precedenti provvedimenti gravati non costituirebbe motivo ostativo all’intervento, sia perché affetti dalle censure già denunziate dal Consorzio sia perché le relative conclusioni sono state superate dagli atti sopravvenuti sopra richiamati (Analisi preliminare del giugno 2011; provvedimenti commissariali idoneativi del progetto).
Ancora una volta, pertanto, la Regione avrebbe omesso di istruire il progetto al fine di una sua valutazione nel merito.
Tale progetto, per le ragioni partitamente indicate, risponderebbe a tutte le esigenze di interesse pubblico volte a perseguire il recupero dell’area di che trattasi.
La ricorrente ha indi concluso per l’annullamento anche del provvedimento in parola e ha reiterato la domanda risarcitoria, attesa l’abnorme durata del procedimento e la colpevole inerzia serbata dalla Regione, esponendo che il diritto del Consorzio al risarcimento, in ogni caso sussistente, dovrebbe essere parametrato all’intera perdita dell’utile di impresa subita dal ricorrente, ragguagliata a una somma compresa tra € 6.515.964, 00 e € 9.308.520,00.
Sia la ricorrente che La Regione Lazio hanno depositato memorie difensive.
La controversia è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 12 dicembre 2017.
 
DIRITTO
1. Si controverte in ordine alla legittimità di atti adottati dalla Regione Lazio in relazione all’istanza di procedura integrata V.I.A.-A.I.A. presentata il 12 ottobre 2009 da CO.LA.RI. – Consorzio Laziali Rifiuti, finalizzata alla realizzazione di una discarica per rifiuti urbani e assimilabili (non recuperabili e non trattabili in impianti TM13) da realizzare in Provincia di Roma, e precisamente nel Comune di Riano, località Quadro Alto, ai sensi dell’art.23 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale, e del previgente art. 5 del d.lgs. 18 febbraio 2005, n. 59 [poi abrogato dalla lettera a) del comma 1 dell’art. 4 del d.lgs. 29 giugno 2010, n. 128].
2. Con l’atto introduttivo del giudizio il Consorzio ha impugnato l’atto regionale del 13 ottobre 2009, che, pur avendo a oggetto “Comunicazione ai sensi dell’art. 10-bis della legge 241/90”, ha rappresentato che l’istanza presentata dal Consorzio non poteva essere accolta, illustrando le relative ragioni, e ha invitato il Consorzio al ritiro della sottostante documentazione progettuale.
Per il ricorrente, sotto un primo profilo, il provvedimento avrebbe soppresso la funzione tipica della comunicazione preventiva, fondendo in un unico atto due distinti momenti procedimentali, e avrebbe violato il giusto procedimento, non essendosi provveduto sull’istanza all’esito della prevista conferenza di servizi.
Sotto altro profilo, il ricorrente sostiene l’erroneità del provvedimento ove afferma che la richiesta contrasterebbe con il vigente P.T.P.R., non trattandosi di area vincolata, bensì di area necessitante di interventi di recupero, in quanto alterata dalla precedente attività estrattiva.
Con la conseguenza, per un verso, che il P.T.P.R. avrebbe efficacia solo programmatica e, per altro verso, che l’istanza avrebbe dovuto essere assentita, in attuazione dello P.T.P.R., che per le zone a rischio paesaggistico, individua, preferenzialmente, il recupero mediante discarica, seguita a fine coltivazione da opere di ripristino ambientale.
2.1. Al fine di valutare l’ammissibilità delle predette censure, va preliminarmente indagata la natura provvedimentale o endoprocedimnetale dell’atto in parola, atteso che, laddove lo stesso dovesse ascriversi nel novero delle comunicazioni preventive di rigetto ex art. 10-bis, l. 241/90, il ricorso non potrebbe che essere dichiarato inammissibile per difetto di lesione concreta e attuale della sfera giuridica del ricorrente e dell’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto, che, stante appunto la sua natura endoprocedimentale, non sarebbe in grado di arrecare alcun vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente.
Invero, il preavviso di diniego costituisce un atto privo di contenuto provvedimentale, con cui l’Amministrazione rende edotto l’interessato dell’intendimento, in via provvisoria, di procedere al diniego della sua domanda, consentendogli l’eventuale apporto collaborativo, allo scopo di perseguire due utilità, consistenti, per l’Amministrazione, nella massimizzazione dell’acquisizione degli elementi sulla base dei quali pervenire alla determinazione finale, in vista della miglior definizione dell’interesse pubblico da perseguire, per il privato, di poter chiarire, già in fase procedimentale, ovvero senza il ricorso alla più gravosa sede giudiziale, tutte le circostanze reputate idonee a contrastare le ragioni del prospettato rigetto.
Tanto chiarito, si osserva che indubbiamente l’atto in parola ha natura provvedimentale, tenuto conto che lo stesso ha disposto, come detto, la reiezione dell’istanza presentata dal Consorzio, illustrandone compiutamente le ragioni e invitando il medesimo al ritiro della documentazione progettuale, ciò che consente di escludere definitivamente che l’Amministrazione intendesse proseguire nell’istruttoria della stessa.
Tale, del resto, è la stessa interpretazione conferita all’atto dall’interessato, che ha infatti provveduto tempestivamente alla sua impugnazione, qualificandolo espressamente, come testimoniato dal tenore delle proposte censure, come un provvedimento di diniego.
Nulla muta considerando che l’oggetto dell’atto indica trattarsi di una comunicazione ex art. 10-bis della l. 241/90, elemento di natura meramente formale, che, in quanto tale, non risulta idoneo a incidere sul carattere dell’atto, inequivocabilmente emergente dal suo andamento complessivo e dal suo portato definitivo.
2.2. Escluso, alla luce di quanto sopra, che il provvedimento regionale del 13 ottobre 2009 possa essere definito un preavviso di rigetto, il primo profilo di censura, relativo all’avvenuta soppressione a opera del provvedimento gravato della funzione tipica della comunicazione preventiva e alla violazione del giusto procedimento va respinto.
Come noto, infatti, la violazione dell’art. 10-bis della l. 241/90 non è da sola idonea a inficiare la legittimità del provvedimento, ove difetti la dimostrazione in giudizio dell’utilità della mancata partecipazione procedimentale, ovvero della prova che l’apporto collaborativo del privato avrebbe determinato un diverso contenuto dell’atto finale (da ultimo, C. Stato, Sez. V, 24 luglio 2017, n. 3648).
Tale prova non è stata infatti fornita dalla parte ricorrente – come meglio in seguito – di talchè il provvedimento impugnato non risulta annullabile, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della stessa l. n. 241 del 1990.
2.3. Come già preannunziato, le restanti censure con le quali il Consorzio avversa il merito del diniego, esponendo, in particolare, la suscettibilità e, anzi, la sicura vocazione dell’area di interesse del progetto a essere destinata a discarica, risultano infondate.
Il diniego del 13 ottobre 2009 individua le ragioni della contestata reiezione nella negativa valutazione dell’area di intervento, ricadente all’interno di un ambito definito dall’art. 23, Tabella B, punto 4.8.2 delle norme del P.T.P.R. “paesaggio naturale di continuità”, ove non è consentita a realizzazione di nuove discariche.
Il rilievo è corretto.
Il Piano territoriale paesistico regionale di cui trattasi definisce infatti all’art. 23 il paesaggio naturale di continuità e la finalità della sua tutela, i cui obiettivi specifici, unitamente agli interventi possibili, sono indicati nella tabella B, che, al punto 4.8.2 esclude la realizzazione di nuove discariche nel paesaggio naturale di continuità.
Ulteriormente, il provvedimento del 13 ottobre 2009 ha rilevato che lo stesso P.T.P.R. definisce il sito della discarica “a rischio paesaggistico” per la presenza di attività antropiche che ne hanno modificato pesantemente il paesaggio naturale, destinandolo a progetti di conservazione, recupero e riqualificazione, gestione e valorizzazione del paesaggio, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. 42/2004.
Ciò che esclude, evidentemente, la possibilità di realizzare una discarica, anche nella prospettiva di una fine coltivazione seguita da opere di ripristino ambientale assunta dalla ricorrente, che non tiene conto in via immediata dello stridente contrasto tra la proposta utilizzazione e il recupero e, in via mediata, non considera che il recupero stesso, stante la sua specifica finalità in rapporto alla condizione preesistente di compromissione dell’area, non è ex se suscettibile di essere realizzato neanche in parte con i rifiuti.
2.4. Infine, poiché le ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza riposavano nella radicale carenza di una condizione di assentibilità dell’istanza, direttamente discendente dalle norme di cui al d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, codice dei beni culturali e del paesaggio, e di cui al Piano territoriale paesistico regionale adottato con atti n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre 2007, menzionate nel diniego, non assume rilievo neanche la censura secondo cui l’istanza avrebbe dovuto essere sottoposta alla Conferenza di servizi.
2.5. La domanda demolitoria formulata dalla ricorrente avverso il diniego del 13 ottobre 2009 deve pertanto essere respinta.
Stessa sorte segue la domanda di condanna della Regione Lazio al risarcimento del danno da ritardo, per violazione colposa della scansione temporale di cui al d.lgs. 59/05, stimato nella somma pari a € 50.000, in relazione al mancato utilizzo dell’area per il periodo corrispondente all’illegittimo arresto procedimentale, ovvero nella diversa somma ritenuta di giustizia.
Invero, come visto, il provvedimento del 13 ottobre 2009 integra non un arresto procedimentale, bensì un vero e proprio diniego, di talchè non risulta che la Regione Lazio abbia posto in essere alcuna colpevole inerzia sull’istanza del Consorzio, tenuto altresì conto che, come rimarca la stessa ricorrente, il provvedimento è intervenuto pressochè a ridosso della presentazione della istanza stessa.
3. Con i primi mezzi aggiunti la ricorrente ha avversato l’atto del 15 novembre 2011, che all’esito di una formale diffida a provvedere sull’istanza del 12 ottobre 2009 intimata dal Consorzio, ha rappresentato che l’istanza in parola era già stata negativamente valutata con il provvedimento sopra descritto del 13 ottobre 2009.
3.1. Al riguardo, in via pregiudiziale, si osserva che tale atto, per la parte di interesse del predetto contenzioso (risulta invero dalla nota in parola che il Consorzio aveva presentato più diffide, anche relative a questioni del tutto estranee all’oggetto della presente controversia), non costituisce altro che la mera rappresentazione del fatto che il procedimento di cui trattasi era già stato definito con la ridetta determinazione negativa del 13 ottobre 2009.
Tant’è che la nota non richiama le motivazioni del rigetto, non ne individua di nuove e tantomeno evoca l’avvenuta effettuazione di una ulteriore istruttoria.
Pertanto, la nota in esame, quale atto meramente confermativo, è privo di qualsiasi contenuto provvedimentale e di autonoma lesività, derivando la lesione alla sfera giuridica del Consorzio dalla ridetta determinazione del 13 ottobre 2009, di cui come sopra si è accertata la legittimità.
I mezzi aggiunti in esame risultano, pertanto, inammissibili.
L’atto meramente confermativo non è infatti soggetto a impugnazione, in quanto costituisce non un’autonoma determinazione dell’Amministrazione, sia pure identica nel contenuto alla precedente, bensì la mera manifestazione della decisione della medesima di non ritornare sulle scelte già effettuate (da ultimo, C. Stato, IV, 13 febbraio 2017, n. 611; Tar Lazio,Roma, I, 17 novembre 2017).
4. Può passarsi quindi all’esame delle censure formulate con i secondi motivi aggiunti avverso il nuovo provvedimento di diniego del 14 febbraio 2017.
4.1. Esso non è fondato, contrariamente a quanto sembra prospettare il ricorrente, esclusivamente sul Piano regionale rifiuti adottato con D.C.R. n. 14 del 18 gennaio 2012.
Invero, emerge dalle motivazioni dell’atto che il nuovo diniego adduce una serie di motivazioni, e precisamente:
– reitera le ragioni poste a sostegno del provvedimento 13 ottobre 2009, ovvero il contrasto tra il progetto con le norme di pianificazione regionale e nazionale di cui al d.lgs. 42/2004 e di cui al P.T.P.R. adottato dalla Giunta Regionale con atti n. 556 del 25 maggio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre 2007 (primo “considerato”);
– evidenzia che con nota pervenuta alla Regione il 12 gennaio 2011, prot. n. 9639, la Società Quadro Alto s.r.l. ha comunicato all’Area V.I.A. l’indisponibilità dell’area per l’esercizio delle attività richieste da CO.LA.RI., in quanto interessata da attività di coltivazione di tufo per la quale la stessa società Quadro Alto da lungo tempo possedeva i titoli e le autorizzazioni necessarie, relative anche alle successive attività di ripristino dell’intera area (primo “preso atto”);
– illustra infine che l’intervento in esame non rientra tra gli impianti previsti nel piano di gestione dei rifiuti della Regione Lazio approvato con D.C.R. n. 14 del 18 gennaio 2012, e tra i siti individuati per la gestione dei rifiuti negli ambiti territoriali ottimali – A.T.O. (due diversi “considerato”).
4.2. Ciò posto, si rileva che il Consorzio ha dedotto con il primo motivo la violazione del principio tempus regit actum, sostenendo che la pianificazione del 2012 non troverebbe applicazione al progetto per cui è causa, presentato ben prima della sua adozione.
Il rilievo è infondato, atteso che il principio invocato dal Consorzio depone in senso esattamente contrario a quello indicato nella doglianza.
In particolare, consolidata giurisprudenza afferma che nel sistema vigente, per il principio in esame, i provvedimenti dell’amministrazione, in quanto espressione attuale dell’esercizio di poteri rivolti al soddisfacimento di pubblici interessi, devono uniformarsi, sia per quanto concerne i requisiti di forma e procedimento, sia per quanto riguarda il contenuto sostanziale delle statuizioni, alle norme giuridiche vigenti nel momento in cui vengono posti in essere, e ciò in applicazione della immediata operatività delle norme di diritto pubblico (C. Stato, V, 31 marzo 2017, n. 1499; IV, 7 luglio 1016 n. 3013; VI, 15 settembre 2011, n. 5154).
L’Amministrazione regionale, pertanto, ben poteva tener conto, come ha fatto, dello ius superveniens.
4.3. Con altro motivo il ricorrente afferma che il Piano rifiuti regionale, sia a norma degli artt. 196 e 199 del d.lgs. 152/2006, sia alla luce dell’art. 7 della l.r.Lazio 9 luglio 1998, n. 27, art. 7, è l’atto cui l’ordinamento vigente affida l’indicazione dei criteri da stabilire per seguire ove le discariche possano o meno essere collocate, e non l’indicazione preventiva dei siti ove realizzare le nuove discariche, tant’è che nello stesso Piano sopra menzionato tale individuazione non è presente.
Ciò posto, si osserva preliminarmente che anche l’eventuale fondatezza della censura non comporterebbe la caducazione del provvedimento impugnato, il quale è fondato sui tre profili argomentativi diversi e autonomi sopra illustrati, due dei quali non toccati dalla censura (le argomentazioni già poste a base del precedente diniego, confermato come sopra; l’indisponibilità dell’area per l’intervento in esame, comunicata dalla Società Quadro Alto s.r.l.).
In ogni caso, poi, si osserva che l’art. 156 del d.lgs. 152/2006, nel testo vigente alla data dell’atto gravato, al comma 1, attribuisce, tra altro, alla competenza delle regioni, nel rispetto dei principi previsti dalla normativa vigente e dalla parte quarta del presente decreto, la predisposizione, l’adozione e l’aggiornamento, sentite le province, i comuni e le autorità d’ambito, dei piani regionali di gestione dei rifiuti, di cui all’articolo 199, che, secondo il comma 2 di tale ultima norma, “comprendono l’analisi della gestione dei rifiuti esistente nell’ambito geografico interessato, le misure da adottare per migliorare l’efficacia ambientale delle diverse operazioni di gestione dei rifiuti, nonché una valutazione del modo in cui i piani contribuiscono all’attuazione degli obiettivi e delle disposizioni della parte quarta del presente decreto”.
Lo stesso art. 199, poi, sempre nella formulazione vigente alla data dell’adozione del provvedimento, prevede, inoltre, al comma 3, una serie di elementi da normarsi da parte dei piani regionali di gestione dei rifiuti (alla cui elencazione integralmente si rimanda, per ragioni di economia espositiva), tra cui:
“b)i sistemi di raccolta dei rifiuti e impianti di smaltimento e recupero esistenti, inclusi eventuali sistemi speciali per oli usati, rifiuti pericolosi o flussi di rifiuti disciplinati da una normativa comunitaria specifica;
c) una valutazione della necessità di nuovi sistemi di raccolta, della chiusura degli impianti esistenti per i rifiuti, di ulteriori infrastrutture per gli impianti per i rifiuti in conformità del principio di autosufficienza e prossimità di cui agli articoli 181, 182 e 182-bis e se necessario degli investimenti correlati;”.
Inoltre, per l’art. 7 della l.r. 27/98, il Piano regionale di gestione dei rifiuti definisce, nel rispetto dei principi previsti dall’articolo 3, il quadro complessivo delle azioni da attivare ai fini della costituzione di un sistema organico e funzionalmente integrato di gestione dei rifiuti, provvedendo in particolare alla “individuazione di eventuali ambiti territoriali ottimali per la gestione dei rifiuti urbani non pericolosi in deroga all’ambito provinciale definito dall’articolo 23 del d.lgs. n. 22 del 1997”.
La prima di tali previsioni, nel radicare espressamente in capo alla Regione la valutazione della “necessità di nuovi sistemi di raccolta”, fa escludere che, come riferito dal ricorrente, l’apertura delle discariche possa definirsi libera, mentre la seconda attribuisce al medesimo Ente anche la facoltà di individuare gli A.T.O. per la gestione dei rifiuti urbani non pericolosi.
E sono tali valutazioni che nella specie la Regione ha effettuato in relazione al progetto di che trattasi, laddove ha denegato l’istanza del Consorzio, rilevando, tra altro, che l’intervento non rientra tra i siti individuati per la gestione dei rifiuti negli ambiti territoriali ottimali (A.T.O.) come previamente definiti.
Anche tale motivo va, pertanto, respinto, restando del tutto irrilevante sia la precedente adozione dei provvedimenti favorevoli menzionati dal Consorzio (Analisi preliminare del giugno 2011; provvedimenti commissariali idoneativi del progetto), i quali non si sono mai sostanziati in atti approvativi definitivi, sia ogni considerazione del ricorrente in ordine alla rispondenza all’interesse pubblico della realizzazione del progetto in parola.
4.4. Con l’ultimo motivo dei secondi mezzi aggiunti parte ricorrente sostiene che non rileverebbe quanto a suo tempo disposto con i precedenti provvedimenti gravati, sia perché affetti dalle censure già denunziate dal Consorzio sia perché le relative conclusioni sono state superate dagli atti favorevoli sopravvenuti appena sopra richiamati.
Tali censure possono essere respinte in forza delle stesse motivazioni sin qui esposte.
4.5. Alle rassegnate conclusioni consegue il rigetto della domanda demolitoria avanzata con i mezzi aggiunti.
4.6. Anche la nuova domanda risarcitoria introdotta con i mezzi aggiunti in esame va respinta.
L’Amministrazione regionale, come visto, ha esitato tempestivamente e negativamente l’istanza per cui è causa, presentata dal Consorzio nel 2009, con un primo provvedimento adottato il 13 ottobre 2009.
Per tale motivo, la domanda di risarcimento del danno da ritardo avanzato nell’atto introduttivo del giudizio, avente a oggetto il provvedimento 13 ottobre 2009, è stata respinta
Il Consorzio ha compulsato il riavvio del procedimento, che è stato nuovamente definito negativamente a opera del provvedimento del 14 febbraio 2017.
Il ricorrente, nel formulare la domanda di risarcimento con i secondi mezzi aggiunti in esame, non ha mutato il titolo della pretesa (danno da ritardo).
Ciò posto, si osserva che, secondo il più recente orientamento della giurisprudenza amministrativa, dal quale il Collegio ritiene di non discostarsi, “il risarcimento del danno da ritardo, relativo a un interesse legittimo pretensivo, non può essere avulso da una valutazione concernente la spettanza del bene della vita e deve, quindi, essere subordinato, tra l’altro, anche alla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento sia destinata a esito favorevole e, quindi, alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse; l’entrata in vigore dell’ art. 2-bis, L. 7 agosto 1990, n. 241 non ha, infatti, elevato a bene della vita suscettibile di autonoma protezione, mediante il risarcimento del danno, l’interesse procedimentale al rispetto dei termini dell’azione amministrativa avulso da ogni riferimento alla spettanza dell’interesse sostanziale al cui conseguimento il procedimento stesso è finalizzato; inoltre, il riconoscimento della responsabilità della Pubblica Amministrazione per il tardivo esercizio della funzione amministrativa richiede, oltre alla constatazione della violazione dei termini del procedimento, l’accertamento che l’inosservanza delle cadenze procedimentali è imputabile a colpa o dolo dell’Amministrazione medesima, che il danno lamentato è conseguenza diretta e immediata del ritardo dell’Amministrazione, nonché la prova del danno lamentato” (C. Stato, IV, 2 novembre 2016, n. 4580; 6 aprile 2016, n. 1371).
Ancora, la previsione di cui all’ art. 2-bis, l. n. 241/90 non costituisce una fattispecie autonoma di illecito, ma è da ricondursi al più ampio genus di cui all’art. 20143 c.c., di cui condivide gli elementi costitutivi della responsabilità. Pertanto, l’ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi iuris tantum, in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell’adozione del provvedimento amministrativo (altrimenti la disposizione in esame varrebbe a configurare una sanzione per il ritardo, non un diritto al risarcimento): il danneggiato indi deve, ex art. 2697 c.c. , provare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo, ovvero il dolo o la colpa del danneggiante( Tar Lazio II, 12 aprile 2016, n. 4329).
Alla stregua delle predette coordinate ermeneutiche, anche la nuova domanda risarcitoria deve essere respinta, atteso che nella fattispecie in esame, alla luce delle conclusioni raggiunte sulle domande demolitorie, è da escludere la spettanza del bene della vita, e, ulteriormente, non risulta offerto alcun elemento di prova sugli elementi costitutivi dell’illecito diversi dal prospettato danno.
5. In definitiva, il ricorso e i motivi aggiunti in esame vanno in parte dichiarati inammissibili e per il restante respinti.
Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater),
definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti in epigrafe, in parte li dichiara inammissibili e per il restante li respinge.
Condanna la parte ricorrente alla refusione in favore della parte resistente delle spese di lite, che liquida nell’importo complessivo pari a € 2.000,00 (euro duemila/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 12 dicembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Mezzacapo, Presidente
Anna Bottiglieri, Consigliere, Estensore
Laura Marzano, Consigliere             L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE Anna Bottiglieri   Salvatore Mezzacapo                               IL SEGRETARIO

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Pres./Est. Luttazi
D. Benfenati (Avv. G. Viglione)/ Ministero della difesa

sulla mancata inclusione di un ufficiale dell’esercito nell’aliquota di avanzamento al grado di maggiore del ruolo normale

Militari – Avanzamento di grado – Procedure di avanzamento al grado superiore – Diploma di laurea quinquennale – Mancato conseguimento – Esclusione- Illegittimità

E’ illegittima la mancata inclusione di un ufficiale dell’esercito nell’aliquota di avanzamento al grado di maggiore del ruolo normale, per non aver conseguito la laurea quinquennale specialistica entro il 31 ottobre 2010, in quanto l’articolo 2186, lettera b), del decreto legislativo n. 66/2010 ha fatto salvi i diritti acquisiti sulla base della normativa antecedente; e che se per un verso il precedente decreto legislativo n. 490/1907 è stato recepito, quanto all’onere del conseguimento della laurea, dal citato articolo 1100 del decreto legislativo n. 66/2010, per altro verso lo stesso decreto legislativo n. 490/1907 prevedeva espressamente (all’articolo 61, comma 7: “Le disposizioni di cui all’articolo 25, comma 4 si applicano a partire dagli ufficiali che terminano il corso di applicazione, di cui all’allegato A della legge 20 settembre 1980, n. 574, nel corso del 1998” .Nella specie, pertanto il ricorrente, avendo terminato il corso di applicazione nel 1997, aveva maturato il diritto quesito [così come previsto dal citato l’articolo 2186, lettera b), del decreto legislativo n. 66/2010] di non soggiacere all’onere del conseguimento della laurea a suo tempo imposto dall’articolo 25, comma 4, del citato decreto legislativo n. 490/1997 e riproposto nell’attualmente vigente articolo 1100 decreto legislativo n. 66/2010.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. di registro generale 1008 del 2011, proposto da

Danilo Benfenati, rappresentato e difeso dall’avv. Giancarlo Viglione e con domicilio eletto presso il difensore in Roma, via Ovidio 32;

il Ministero della Difesa, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato e presso gli uffici della medesima domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;

– in parte qua, del provvedimento prot. n. M_D GMIL0II42 2010/528346 del 6 dicembre 2010 avente ad oggetto: Avanzamento degli Ufficiali dell’Esercito in servizio permanente per l’anno 2011.

– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 30 novembre 2011 il cons. Giancarlo Luttazi;

Difese come specificato in verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. – Il ricorrente è capitano dell’Arma dei trasporti e dei materiali del ruolo normale dell’Esercito, proveniente dal 175° Corso di Accademia (e ha dunque terminato il Corso di applicazione, di cui all’allegato A della legge 20 settembre 1980, n. 574, durante il 1997), e non in possesso del diploma di laurea.

Egli non è stato incluso nella aliquota di avanzamento al grado di maggiore del ruolo normale nel Corpo di Commissariato dell’Esercito perché pur avendo maturato la permanenza nel grado e assolto i periodi di comando/attribuzioni previsti per tale grado dalle disposizioni del libro IV, titolo VII, capo VII, del decreto legislativo n. 66/2010, non ha conseguito la laurea quinquennale specialistica entro il 31 ottobre 2010.

L’atto impugnato precisa pure che, con separato provvedimento dirigenziale in corso, per effetto dell’applicazione dell’articolo 1100, d.lgs. n. 66/2010 nei confronti degli Ufficiali nella situazione del ricorrente sarà disposto il transito d’autorità nei corrispondenti ruoli speciali, anche in soprannumero alle dotazioni organiche.

Il ricorso lamenta “Violazione e falsa applicazione degli articoli 1100 e 2186 del decreto legislativo n. 66/2010; violazione del principio di affidamento; eccesso di potere per illogicità; contraddittorietà manifesta”. Ed è fondato.

2. – Correttamente rileva il ricorrente che l’Amministrazione non ha considerato che

In proposito i rilievi formulati nella Relazione del Ministero, depositata il 27.10.2011, non appaiono condivisibili.

Il Ministero rileva che nella fattispecie la “normativa antecedente” è l’art. 61, comma 7, del decreto legislativo n. 490/1997, e che la norma non è stata recepita dal decreto legislativo n. 66/2010; pertanto nel caso in esame non sussisterebbero i “diritti acquisiti sulla base della normativa antecedente” contemplati dall’articolo 2186, lettera b), del decreto legislativo n. 66/2010 .

Ma l’Amministrazione omette di considerare che la suddetta “normativa antecedente” di cui all’art. 61, comma 7, del decreto legislativo n. 490/1997 recava un beneficio (l’esclusione, per gli ufficiali che, come il ricorrente, avevano terminato il corso di applicazione prima del 1998, dall’onere del conseguimento – entro l’anno di inserimento in aliquota di valutazione per l’avanzamento – della laurea) che era ormai entrato a far parte del patrimonio giuridico degli ufficiali di cui si discute; e che in quanto tale era beneficio da mantenere per effetto della espressa previsione del citato articolo 2186, lettera b), del decreto legislativo n. 66/2010.

3. – Il ricorso va dunque accolto.

La natura della fattispecie concreta giusti motivi perché le spese siano compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale accoglie il ricorso in epigrafe.

Compensa fra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del 30 novembre e del 14 dicembre 2011.

Giancarlo Luttazi, Presidente FF, Estensore

Franco Angelo Maria De Bernardi, Consigliere

Domenico Landi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/02/2012

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