G. Giaccardi Pres. – A. Leoni Est.
Ricorsi riuniti proposti rispettivamente da :
– Comune di Forte dei Marmi (Avv. N. Giallongo) contro Monforte Srl (Avv.ti M. Mole’, G. Pericu), Salemmo Costruire Srl (Avv. S. Meschini) A.M. Banchini ed altri (Avv.ti A. Bertoi, E. Vaglio)
– M. Cecconi ed altri (Avv.ti F. Frati, M.B. Pieraccini, R. Righi) contro Monforte Srl (Avv.ti M. Mole’, G. Pericu), Salemmo Costruire Srl (Avv. S. Meschini) e nei confronti del Comune di Forte dei Marmi (Avv. N. Giallongo)

sui limiti all’effetto sanante della costituzione spontanea in giudizio del controinteressato e sull’inizio dei lavori nel caso di un intervento complesso di demolizione e ricostruzione fondato su autonomi titoli abilitativi

1. Giustizia amministrativa – Inesistenza della notificazione al controinteressato – Costituzione spontanea in giudizio del medesimo – Effetto sanante – Limiti – Vicini che hanno impugnato i titoli abilitativi – Sono controinteressati – Fattispecie

2. Autorizzazione e concessione – Autorizzazioni edilizie – Intervento complesso di demolizione e ricostruzione fondato su autonomi titoli abilitativi – D.I.A. relativa alla demolizione – Non può essere utilizzata per avvalorare la tempestività dell’inizio dei lavori inerenti le fasi successive dell’intervento

1. L’effetto sanante della costituzione spontanea in giudizio del controinteressato (pacificamente riconosciuto nelle ipotesi di eventuali irregolarità della notificazione) non si produce, nel caso di inesistenza della notificazione, allorché l’intervento spontaneo avvenga oltre il termine utile per la proposizione dell’impugnazione. Nella specie la posizione dei vicini intervenienti ad opponendum è certamente quella di controinteressati sostanziali come dimostrato sia il fatto che gli stessi avevano proposto ricorso contro i titoli abilitativi rilasciati dall’amministrazione (notificato alla società costruttrice, che quindi ben poteva dall’atto notificato agevolmente arguire a quale dei controinteressati notificare il ricorso avverso gli atti di decadenza dai titoli stessi, ancorchè non indicati nei provvedimenti), sia il fatto che l’impugnativa degli atti di decadenza, che poteva portare, in caso di esito positivo, alla reviviscenza dei titoli abilitativi avversati dai controinteressati, incideva su un tessuto di posizioni consolidate di interessi dei proprietari confinanti, che vedevano ridursi la complessiva fruibilità dei loro beni sotto il profilo ambientale e paesaggistico. Pertanto, il ricorso contro i provvedimenti di decadenza andava notificato a detti soggetti, che assumevano la veste di controinteressati, pena la sua inammissibilità

2. Nel caso di un intervento complesso di demolizione e ricostruzione, riconducibile ad una medesima previsione urbanistica, le diverse fasi della sua realizzazione sono sorrette da provvedimenti amministrativi distinti, ciascuno con proprie prescrizioni, finalità e decorrenza. Ne consegue che tali atti sono a sé stanti rispetto alla procedura di dichiarazione di inizio dell’attività di demolizione. Pertanto tale D.I.A. non può essere utilizzata per avvalorare la tempestività dell’inizio dei lavori inerenti le fasi successive dell’intervento, disciplinate da provvedimenti distinti, relativi ai singoli lotti. Ne consegue, nella specie, la legittimità della dichiarata decadenza dei titoli edilizi per mancato inizio dei lavori nei termini di legge

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7243 del 2010, proposto da:

Comune di Forte dei Marmi, rappresentato e difeso dall’avv. Natale Giallongo, con domicilio eletto presso Studio Grez E Associati in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

Monforte Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Marcello Mole’, Giuseppe Pericu, con domicilio eletto presso Marcello Mole’ in Roma, via Nicolo’ Porpora, 16; Salemmo Costruire Srl, rappresentato e difeso dall’avv. Sergio Menchini, con domicilio eletto presso Cons. Di Stato Segreteria in Roma, p.za Capo di Ferro 13; Banchini Ada Maura, Cecconi Marta, Clara Niccolini, Peruzzini Vittorio, Luana Rivi, Carla Vezzosi; Maria Giovanna Chiesa, rappresentato e difeso dagli avv. Alberto Bertoi, Ermanno Vaglio, con domicilio eletto presso Luciano Vasquez in Roma, viale Castro Pretorio 122;

sul ricorso numero di registro generale 7496 del 2010, proposto da:

Marta Cecconi, Ada Maura Bianchini, Clara Niccolini, Carla Vezzosi, rappresentati e difesi dagli avv. Francesco Frati, Maria Beatrice Pieraccini, Roberto Righi, con domicilio eletto presso Roberto Righi in Roma, via G.Carducci, 4; Luana Rivi, rappresentato e difeso dagli avv. Francesco Frati, Maria Beatrice Pieraccini, Roberto Righi, con domicilio eletto presso Roberto Righi in Roma, via Carducci, 4;

Monforte Srl, rappresentata e difesa dagli avv. Marcello Mole’, Giuseppe Pericu, con domicilio eletto presso Marcello Mole’ in Roma, via Nicolo’ Porpora, 16; Salemmo Costruire Srl, rappresentata e difesa dall’avv. Sergio Menchini, con domicilio eletto presso Mario Giuseppe Ridola in Roma, via del Babuino 51;

Comune di Forte dei Marmi, rappresentato e difeso dall’avv. Natale Giallongo, con domicilio eletto presso E Associati Srl Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

quanto al ricorso n. 7243 del 2010:

della sentenza del T.a.r. Toscana – Firenze: Sezione III n. 01470/2010, resa tra le parti, concernente DECADENZA PERMESSI DI COSTRUIRE

quanto al ricorso n. 7496 del 2010:

della sentenza del T.a.r. Toscana – Firenze: Sezione III n. 01470/2010, resa tra le parti, concernente DECADENZA PERMESSI DI COSTRUIRE.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Monforte Srl e di Salemmo Costruire Srl e di Maria Giovanna Chiesa e di Monforte Srl e di Salemmo Costruire Srl e di Comune di Forte dei Marmi;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2010 il Cons. Anna Leoni e uditi per le parti gli avvocati Giallongo, Molè, Pericu, Carcelli su delega di Menchini e Bertoi Molè, Giallongo, Pericu, Carcelli su delega di Menchini, e Righi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in appello n. 7243 del 2010 il Comune di Forte dei Marmi ha impugnato la sentenza n. 1470 del 2010 del TAR Toscana, Sez. III, con la quale sono stati annullati i provvedimenti di decadenza dai permessi di costruire rilasciati alla soc. Monforte per la realizzazione di un intervento di ristrutturazione urbanistica, riguardante un albergo e tre ville.

2. Sostiene il Comune appellante che il ricorso originario sarebbe stato inammissibile per mancata impugnazione dei permessi di costruzione nella parte in cui prevedevano la decadenza, nonché per mancata notifica ai controinteressati, individuati nei vicini che avevano impugnato i permessi di costruzione. Sostiene, altresì, l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto ammissibile l’intervento della soc. Salemmo, ditta appaltatrice, nonché nella parte in cui ha ritenuto iniziati i lavori entro l’anno. Il Tar non avrebbe potuto riferirsi per relationem al provvedimento di dissequestro, ma avrebbe dovuto valutare autonomamente la documentazione. Le demolizioni operate sarebbero riferibili alla DIA e non ai permessi di costruzione.

3. Medio tempore è sopravvenuto il Piano strutturale che osterebbe alla realizzazione dell’intervento originariamente assentito, perché escluderebbe nella zona interventi di nuova edificazione e ristrutturazione urbanistica.

4. Si è costituita in giudizio la soc. Monforte, depositando in vista della camera di consiglio cautelare memoria difensiva dove ha sviluppato ampie argomentazioni a confutazione dei motivi di appello. Successivamente, in vista dell’udienza di discussione, ha depositato una prima memoria nella quale ha ribadito che i lavori relativi all’intervento erano stati iniziati tempestivamente e che la documentazione depositata in giudizio dimostrerebbe che non sussistevano i presupposti per disporre la decadenza dei titoli edilizi. Infatti, la Società non solo aveva provveduto ad effettuare ed ultimare le opere di demolizione appartenenti all’intervento di “sostituzione complessa” previsto dal Regolamento urbanistico, ma oltre a ciò aveva provveduto ad effettuare una cospicua serie di interventi. Medio tempore, il dissequestro delle aree e dei beni oggetto dei contestati permessi di costruire, disposto in sede penale, dimostrerebbe che l’Amministrazione ha preteso di incidere in una fattispecie in cui non sussistevano i presupposti per disporre la decadenza dei titoli edilizi. La Società, poi, rileva che l’area sulla quale ha operato non era di così rilevante pregio paesaggistico, come sarebbe dimostrato dai frequenti interventi di riqualificazione cui l’area in questione è stata assoggettata e che gli strumenti urbanistici succedutisi nel tempo non ne hanno mai inibito la trasformazione. Ribadisce, poi, l’unitarietà dell’intervento, ancorchè articolato in distinti momenti, classificato dal Regolamento urbanistico del 2005 come “sostituzione complessa”(comprendente demolizione delle volumetrie, costituzione di un lotto per realizzare un edificio alberghiero, costituzione di due lotti per la realizzazione di due ville monofamiliare e interventi di recupero di unità abitativa). L’attività di demolizione costituirebbe, quindi, parte integrante dell’intervento di sostituzione complessa e rientrerebbe nell’attività di costruzione, anche al fine di individuare la data di inizio lavori. Tale situazione escluderebbe l’operatività dell’istituto della decadenza dei permessi di costruire. Secondo la Società, poi, non sussisterebbero i presupposti per l’individuazione dei controinteressati da evocare in giudizio(non sarebbero tali i soggetti intervenuti ad opponendum, estranei al provvedimento di decadenza, né rileverebbe il fatto che abbiano impugnato con distinto ricorso i titoli edilizi la cui decadenza è stata contestata con la presente impugnativa, come pure non gioverebbe a loro favore la pretesa titolarità al mantenimento di una zona verde, anziché edificata, in prossimità della loro proprietà).

5. Con una seconda memoria la soc. Monforte ha specificato che i verbali della Polizia municipale sono stati oggetto di specifica censura da parte della società appellata, riproposta in appello e ha negato di aver prodotto dichiarazioni di natura lato sensu confessoria, come sostenuto dall’Amministrazione appellante.

6. Si è costituita la soc. Salemmo Costruire s.r.l., interveniente ad adiuvandum in I grado, producendo memoria di replica in vista dell’udienza di discussione.

7. Si è, altresì, costituita in giudizio, producendo memoria difensiva, la sig.ra Maria Giovanna Chiesa, già interveniente ad opponendum in I grado, proprietaria di immobile confinante, in qualità di controinteressata sostanziale.

8. Il Comune appellante ha depositato memorie e repliche.

9. Con il ricorso in appello n.7496 del 2010 i signori Cecconi Marta, Banchini Ada Maura, Niccolini Clara, Vezzosi Carla e Rivi Luana, tutti proprietari di immobili di civile abitazione posti in Forte dei Marmi, la cui vista sul mare sarebbe, a loro avviso, compromessa ove fosse realizzato l’intervento edilizio di cui si discute, che avevano a suo tempo proposto ricorso avanti al TAR Toscana per l’annullamento delle autorizzazioni edilizie(nonché della variante al Regolamento urbanistico comunale che disciplinava la porzione di territorio oggetto dell’intervento)impugnano la medesima sentenza n. 1470 del 2010 del TAR della Toscana.

10. Essi deducono, quali motivi di appello:

10.1. Violazione dei principi desumibili dall’art. 21 L. n. 1034/71 circa la notifica del ricorso ad almeno uno dei controinteressati. Erronea motivazione su un punto decisivo della controversia.

10.2. Violazione dei principi desumibili dall’art. 15 del DPR n. 380 del 2001- Violazione dei principi desumibili dall’art. 2 del c.p.c.- Erronea motivazione circa un punto decisivo della controversia.

11. Si è costituito in giudizio il Comune di Forte dei Marmi, chiedendo la riunione dei ricorsi.

12. Si è, altresì, costituita in giudizio la soc. Monforte chiedendo che l’appello sia dichiarato inammissibile e comunque respinto nel merito.

13. Si è costituita per resistere la soc. Salemmo Costruire s.r.l., in adesione alle ragioni della soc. Monforte.

14. Le parti hanno prodotto memorie difensive e repliche.

15. Entrambi i ricorsi sono stati inseriti nel ruolo di udienza del 17 dicembre 2010 e trattenuti in decisione.

DIRITTO

1. Attesi gli evidenti motivi di connessione i due ricorsi vengono riuniti ai fini di un’unica decisione.

2. Oggetto di impugnativa di entrambi i ricorsi è la sentenza n. 1470 del 2010 con cui il Tribunale amministrativo regionale della Toscana, accogliendo il ricorso proposto dalla soc. Monforte contro il Comune di Forte dei Marmi, con l’intervento ad adiuvandum della soc. Salemmo Costruire e ad opponendum dei signori Maura Banchini ed altri, ha annullato i provvedimenti di decadenza dai permessi di costruire rilasciati alla soc. Monforte per la realizzazione di un intervento di ristrutturazione urbanistica, riguardante un albergo e tre ville, su terreno di proprietà della soc. Monforte. L’area era stata oggetto di variante al Regolamento urbanistico che aveva individuato una zona di “sostituzione complessa”, con previsione di un apposito articolato intervento sul predetto terreno, diviso all’uopo in quattro lotti. In attuazione delle previsioni urbanistiche, la società aveva presentato in data 12 gennaio 2006 una DIA per la demolizione degli edifici preesistenti, i cui lavori erano stati ultimati il 6 febbraio 2007. Era stato inoltre rilasciato il permesso di costruire n. 80 del 28 marzo 2006 per l’edificazione di un albergo sul lotto A(con dichiarazione di inizio lavori del 26/3/07 e variante n. 311 del 10 novembre 2007), nonché i permessi di costruire nn. 43, 44 e 45 del 15 febbraio 2006 per la realizzazione, rispettivamente, di due ville monofamiliare e per la trasformazione di un preesistente edificio bifamiliare in monofamiliare, con dichiarazione di inizio lavori al 14 febbraio 2007.

3. I titoli edilizi e la relativa disciplina urbanistica venivano impugnati da alcuni proprietari vicini con ric. N.1593 del 2006).

4. L’amministrazione comunale in data 22 dicembre 2008 emetteva quattro distinti provvedimenti di decadenza per i richiamati titoli edilizi, in applicazione dell’art. 15 del DPR n. 380 del 2001 e dell’art. 77 L.R. n. 1 del 2005, avendo accertato, previo sopralluogo, che non era stato dato inizio ai relativi lavori entro l’anno.

5. Tali atti venivano impugnati dalla società interessata, sul presupposto che l’intervento in questione costituisse intervento di sostituzione edilizia complesso ed unitario, con demolizioni e ricostruzioni, per il quale i lavori erano stati tempestivamente iniziati. A seguito di costituzione del Comune e deposito, da parte di quest’ultimo, delle delibere di variante al Piano strutturale(n. 7 del 2007 e n. 14 del 2009), la società impugnava con distinto ricorso(n. 1009 del 2009) la sopravvenuta disciplina urbanistica. Venivano, altresì, proposti motivi aggiunti. Nel frattempo, l’autorità giudiziaria penale disponeva il dissequestro dell’area.

6. L’Amministrazione si costituiva sostenendo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso. Intervenivano ad opponendum i vicini che già avevano proposto ricorso contro i permessi di costruire e, ad adiuvandum, la soc. Salemmo Costruire(che aveva stipulato contratto di appalto con la soc. Monforte per la realizzazione dell’intervento).

7. Il TAR della Toscana, con la sentenza impugnata, disattese le eccezioni di rito sollevate dall’Amministrazione resistente e dagli intervenienti ad opponendum, accoglieva il ricorso per le seguenti ragioni:

7.1. tempestività dell’inizio lavori, con riferimento ai lotti B, C e D, di cui ai permessi di costruzione nn. 43, 44 e 45 del 2006, in considerazione dell’atto di dissequestro e restituzione della proprietà dell’area al proprietario interessato del 18 aprile 2009 che ha affermato sussistere dal maggio 2006 al marzo 2007 una attività edilizia preparatoria, apprezzabile oggettivamente come volontà di costruire;

7.2. tempestività dell’inizio lavori, con riferimento al lotto A, di al permesso di costruire n. 80 del 2006, in quanto il titolo in variante n. 311 del 2007 riconosce che i lavori di cui al titolo originario erano iniziati tempestivamente;

Veniva, altresì, dichiarata l’inammissibilità dei motivi aggiunti, per difetto di legittimazione e di interesse e respinta la richiesta di risarcimento danni, per genericità.

8. Va preliminarmente esaminata la censura, contenuta in entrambi i ricorsi qui riuniti, di erroneità della sentenza nel capo relativo alla ammissibilità del ricorso di I grado per mancata notifica ai controinteressati, individuati nei soggetti che, a difesa dei loro diritti nascenti dalla vicinitas, avevano proposto autonomo ricorso avverso i titoli edilizi rilasciati alla soc.Monforte e che erano, altresì, intervenuti ad opponendum nel ricorso avverso i provvedimenti di decadenza.

La sentenza impugnata ha ritenuto che l’omessa notifica agli interventori, che il TAR qualifica come controinteressati in senso sostanziale, fosse stata sanata dalla costituzione in giudizio degli stessi.

La tesi dei primi giudici non può essere condivisa.

Invero, la giurisprudenza(Cons. Stato, IV Sez., n. 2923/09; 5863/04) ha affermato che, in linea di principio, non può disconoscersi che l’effetto sanante della costituzione spontanea in giudizio del controinteressato (pacificamente riconosciuto nelle ipotesi di eventuali irregolarità della notificazione) non si verifica nel caso in cui la notificazione sia stata totalmente omessa (Sez. VI, n. 2991 del 30 maggio 2003), non potendo, l’intervento in giudizio, porre nel nulla gli effetti della decadenza dall’impugnazione, che si producono allo scadere del termine per la sua proposizione.

La medesima giurisprudenza ha avuto anche modo di avvertire che l’effetto sanante non si produce, nel caso di inesistenza della notificazione, allorché l’intervento spontaneo avvenga oltre il termine utile per la proposizione dell’impugnazione.

Al contrario, la giurisprudenza ha argomentato che, ove l’intervento ad opponendum si sia verificato nel segmento temporale fra la conoscenza del provvedimento impugnato ed i termini per la proposizione del ricorso, la spontaneità della costituzione, per di più intesa a tutelare, nel merito, gli interessi dell’opponente, rende superflua la notificazione, essendosi il contraddittorio, comunque, costituito, ed essendo, dunque, raggiunto lo scopo della prescrizione tassativa(cfr., in termini, decc. nn.. 2923/09 e 5863/04 citt.).

Nel caso di specie, l’intervento dei controinteressati è avvenuto in data 22 giugno 2009, dopo il decorso del termine per la notifica del ricorso ad almeno uno di essi (il ricorso è stato notificato il 27 febbraio 2009), di talchè la possibilità di sanatoria della mancata notificazione trovava, secondo la richiamata giurisprudenza, un limite temporale nel termine decadenziale di sessanta giorni entro il quale deve essere proposto ricorso avverso i provvedimenti lesivi.

D’altro canto, che la posizione dei vicini intervenienti ad opponendum fosse quella di controinteressati sostanziali lo dimostra sia il fatto che gli stessi avevano proposto ricorso contro i titoli abilitativi rilasciati alla società Monforte(notificato alla medesima, che quindi ben poteva dall’atto notificato agevolmente arguire a quale dei controinteressati notificare il ricorso avverso gli atti di decadenza dai titoli stessi, ancorchè non indicati nei provvedimenti) (Cons. St., IV sez., n. 2985/08), sia il fatto che l’impugnativa degli atti di decadenza, che poteva portare, in caso di esito positivo, alla reviviscenza dei titoli abilitativi avversati dai controinteressati, incideva su un tessuto di posizioni consolidate di interessi dei proprietari confinanti, che vedevano ridursi la complessiva fruibilità dei loro beni sotto il profilo ambientale e paesaggistico. E tale situazione consolidata non costituiva un interesse di mero fatto indistinto dalla generalità dei cittadini, ma si qualificava, invece, per la particolare qualificazione e individualità della posizione dei proprietari confinanti. Pertanto, il ricorso contro i provvedimenti di decadenza andava notificato a detti soggetti, che assumevano la veste di controinteressati.

La censura esaminata, va pertanto, accolta, con conseguente dichiarazione di inammissibilità del ricorso di I grado per mancata notifica ai controinteressati

La mancanza della precondizione processuale costituita dalla corretta instaurazione del contraddittorio esime il Collegio dall’esaminare le altre censure di rito(inammissibilità dei primi quattro motivi del ricorso Monforte per mancata impugnazione in parte qua dei permessi di costruire ed inammissibilità dell’intervento proposto dalla soc. Salemmo Costruzioni)proposte dal Comune appellante.

Quanto ai profili di merito delle censure dedotte in entrambi gli appelli, mette conto rilevarne comunque la fondatezza.

Per quanto riguarda, anzitutto, la questione se, ai fini della decorrenza del termine decadenziale di cui all’art. 15, comma 2, del DPR n. 380 del 2001 e all’art. 77, comma 3, L.R. n. 1 del 2005, potessero assumere rilevanza le opere demolitorie poste in essere sulla base della DIA presentata dalla società in data 12/1/06 si osserva quanto segue:

– con delibera C.C. n. 74 del 27/7/2005 il Comune di Forte dei Marmi approvava la variante al Regolamento urbanistico, individuando una zona di “sostituzione complessa” disciplinata dall’art. 7c delle NTA del Regolamento stesso;

– l’atto di governo, articolato su quattro lotti, consentiva la demolizione di gran parte delle volumetrie esistenti, la realizzazione di un edificio alberghiero(lotto A), di due ville unifamiliari(lotti B e C) ed il recupero di una unità abitativa(lotto
– il 12 gennaio 2006 la soc. Monforte presentava denuncia di inizio di attività per le opere di demolizione e, successivamente, indicava quale data di fine lavori il 6/2/2007;

– il Comune rilasciava i permessi di costruire n. 80 del 28 marzo 2006 per l’intervento relativo al lotto A; nn. 43, 44 e 45 del 15 febbraio 2006 per gli interventi di cui ai lotti B, C e D, prevedendo che i lavori avrebbero dovuto essere iniziati entro u
– la società ha comunicato la data del 14 febbraio 2007 per l’ inizio dei lavori relativi ai lotti B, C e D, mentre per il lotto A la data è stata individuata nel 26 marzo 2007;

– il 10 novembre 2007 il Comune ha rilasciato un permesso in variante non essenziale relativo al lotto A(modifiche interne al progettato fabbricato alberghiero);

– sopralluoghi effettuati dalla Polizia municipale ad oltre un anno dalla dichiarazione di inizio lavori (novembre 2008)hanno fatto constatare che la società non aveva realizzato gli interventi edilizi assentiti coi permessi di costruzione e hanno conferm
– ne seguivano i provvedimenti di decadenza dei permessi di costruire.

La società ha articolato le proprie difese attorno alla tesi dell’unicità dell’intervento edificatorio, di cui i lavori di demolizione posti in essere con DIA non sarebbero prodromici, bensì parte integrante.

Gli appellanti contestano tale tesi, offrendo argomentazioni in grado di disattenderla e che il Collegio condivide.

Invero, ancorchè si tratti di un intervento complesso di demolizione e ricostruzione, riconducibile ad una medesima previsione urbanistica, le diverse fasi della sua realizzazione sono sorrette da provvedimenti amministrativi distinti, ciascuno con proprie prescrizioni, finalità e decorrenza(in tal senso si era espressa anche l’autorità giudiziaria penale in sede di sequestro preventivo delle aree in questione). Essi sono a sé stanti rispetto alla procedura di dichiarazione di inizio di attività, che ha avuto un inizio ed una fine regolari e che non può essere utilizzata per avvalorare la regolarità delle fasi successive dell’intervento, disciplinate da provvedimenti distinti, relativi ai singoli lotti.

Peraltro, di tale separatezza di procedure costituisce riprova il fatto che tutte le dichiarazioni di inizio lavori sono successive alla dichiarazione di fine dei lavori oggetto dell’intervento assentito con DIA: la società stessa ha dichiarato l’inizio dell’intervento edificatorio a conclusione dei lavori di demolizione e a seguito del rilascio di distinti titoli abilitativi.

Per quanto riguarda, poi, quella parte della decisione impugnata, contestata in entrambi gli appelli, che ritiene rilevante, quanto ai lotti B, C e D, quanto espresso nell’atto del 18 aprile 2009 con il quale il Procuratore della Repubblica di Lucca ha disposto il dissequestro delle aree e la restituzione ai proprietari delle stesse rilevando che dal maggio 2006 al marzo 2007, e quindi anche dal febbraio 2007, al quale risale il dichiarato inizio lavori, al marzo 2007 era stata compiuta un’attività edilizia preparatoria, apprezzabile oggettivamente come manifestazione della volontà costruttiva; per quanto concerne la realizzazione dell’albergo sul lotto A, che l’Amministrazione avrebbe espressamente riconosciuto l’inizio tempestivo dell’attività edificatoria, va osservato che le attività cui l’autorità penale fa riferimento dal maggio 2006 al marzo 2007 non possono che riferirsi alle non contestate demolizioni, denunciate con DIA del 12/1/2006. Infatti, le denuncie di inizio lavori per i lotti B, C e D risalgono al 14 febbraio 2007 e al 26 marzo 2007 per il lotto A, ma i relativi lavori sono stati avviati solo successivamente e tardivamente, come risulta dagli atti di causa e dai verbali di sopralluogo.

Peraltro, la stessa autorità giudiziaria penale, in composizione collegiale, in sede di dissequestro delle aree del lotto A(perché ritenuta non oggetto a richiesta di sequestro)è pervenuta a conclusioni opposte.

D’altro canto, la potestà amministrativa opera in sfera diversa da quella che inerisce al magistero penale, tant’è che di regola anche le formule assolutorie, fatta eccezione della pronuncia perché il fatto non sussiste, ovvero l’imputato non lo ha commesso, non precludono l’ingresso dell’azione amministrativa a fini suoi propri(così, in fattispecie riguardante il procedimento disciplinare, A.P. n. 10 del 2006), con esclusione di una automatica rilevanza dei fatti accertati in un procedimento penale in altri procedimenti.

Deve, quindi, affermarsi che la Società, pur avendo regolarmente comunicato l’inizio dei lavori, non ha dato tempestivamente seguito alle attività edilizie nel termine previsto.

Ne consegue la legittimità dei provvedimenti di decadenza dei titoli abilitativi adottati dall’Amministrazione comunale, sia sulla base dei numerosi sopralluoghi della Polizia municipale, la cui attendibilità non è stata sufficientemente contestata dalla società Monforte, che hanno accertato l’inerzia della stessa, sia perché le risultanze penali, peraltro fra loro in contrasto, prese a base della decisione di I grado, non consentono di raggiungere una inequivoca certezza circa la tempestività degli interventi edificatori(con particolare riferimento al lotto A).

9. Per le suesposte considerazioni, gli appelli qui riuniti vanno accolti, con conseguente riforma della sentenza impugnata.

Sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, previa riunione dei medesimi, li accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso di I grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Giaccardi, Presidente

Anna Leoni, Consigliere, Estensore

Salvatore Cacace, Consigliere

Sergio De Felice, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/03/2011

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 9/3/2011 n.1515 proviene da Giustamm.

sulla inammissibilità del cumulo tra giudizio di ottemperanza e giudizio ordinario impugnatorio. Sulla illegittimità della requisizione di un immobile sul quale tra le stesse parti pendono già trattative per la stipula di un contratto di locazione

Processo amministrativo – Cumulo tra giudizio di ottemperanza e giudizio ordinario di legittimità – Inammissibilità – Requisizione – Illegittimità in presenza di trattative per la stipula di un contratto di locazione.

La proposizione cumulativa di due distinti giudizi, l’uno di ottemperanza e l’altro ordinario di tipo impugnatorio, non è consentita, in quanto il giudizio di ottemperanza e quello ordinario di tipo impugnatorio muovono da presupposti diversi e soggiacciono a regole diverse. Il principio della conservazione dei mezzi giuridici impone in tali casi che debba essere dichiarato inammissibile il ricorso per l’esecuzione del giudicato, in quanto, stante la natura decadenziale del termine per promuovere il giudizio impugnatorio, deve necessariamente ritenersi prevalente l’interesse alla decisione di questo.Ma una volta scelta la strada dell’acquisizione di un immobile con gli strumenti del diritto civile non è possibile inserire, in nella stessa procedura e nei confronti dello stesso soggetto, l’utilizzo di poteri autoritativi (nella specie, di requisizione), in quanto la vicenda intersoggettiva è ormai regolata dal diritto comune.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L’EMILIA-ROMAGNA
BOLOGNA, SEZIONE I

nelle persone dei Signori:
BARTOLOMEO PERRICONE Presidente
BRUNO LELLI Cons. , relatore
TESTORI CARLO Cons.
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nell’Udienza Pubblica del 14 Luglio 2005
Visto il ricorso 359/2005 proposto da:
MARINA PARK S.R.L.rappresentato e difeso da:
AGNOLI AVV. LORENZO MARCOcon domicilio eletto in BOLOGNAVIA CARTOLERIA, 32presso
AGNOLI AVV. LORENZO MARCO

contro

PREFETTO DI RAVENNA
rappresentato e difeso da:
AVVOCATURA DELLO STATO con domicilio eletto in BOLOGNAVIA RENI 4presso la sua sede

per l’annullamento
del provvedimento del 23/12/2004 con cui l’immobile di proprietà della ricorrente viene requisito in uso dal Prefetto della Provincia di Ravenna per essere destinato a sede della caserma Carabinieri di Marina di Ravenna;
per l’ ottemperanza al giudicato di cui alla sentenza del Tribunale di Bologna, Sezione II civile, pronunciata il 18/12/2002;

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
PREFETTO DI RAVENNA
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il Cons. dott. Bruno Lelli;
Uditi i procuratori delle parti presenti come da verbale;
Considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe viene impugnato il provvedimento del 23/12/2004 con cui l’immobile di proprietà della ricorrente viene requisito in uso dal Prefetto della Provincia di Ravenna per essere destinato a sede della caserma Carabinieri di Marina di Ravenna.
Si chiede altresì l’ ottemperanza al giudicato di cui alla sentenza del Tribunale di Bologna, Sezione II civile, pronunciata il 18/12/2002 e depositata successivamente nella causa r.g n. 4346/2002.
L’amministrazione intimata si è costituita in giudizio deducendo, con varie argomentazioni, l’infondatezza dei ricorsi.
Occorre premettere che con la sopracitata sentenza del Tribunale di Bologna, Sezione II civile, pronunciata il 18/12/2002, in accoglimento della domanda giudiziale proposta dalla signora Maria Grazia Mingozzi contro il Ministero dell’Interno, veniva dichiarato nullo il contratto (di locazione stipulato il) 4/8/1999 e condannato il Ministero dell’Interno a rilasciare l’immobile “di cui è causa” libero da persone e cose.
Successivamente la signora Mingozzi alienava l’immobile all’attuale ricorrente Marina Park s.r.l. che chiedeva all’Amministrazione il rilascio dell’immobile pur dichiarandosi disponibile alla stipula di un contratto di locazione che prevedesse un canone annuo di euro 96.000,00.
L’Amministrazione, peraltro, proponeva il rinnovo del contratto di affitto con un canone annuo di euro 51.000,00.
Tali condizioni venivano ritenute inaccettabili dalla proprietà che, conseguentemente, il 27/12/2004 notificava atto di invito, diffida e costituzione intimando formalmente il rilascio dell’immobile.
Con provvedimento n. 2004000288 del 23/12/2004, notificato il 19/1/2005, oggetto della presente impugnativa, il Prefetto della Provincia di Ravenna disponeva la requisizione in uso dell’edificio di proprietà della ricorrente sito in Marina di Ravenna via Tito Speri 2, da destinare a sede della Caserma Carabinieri di Marina di Ravenna con termine iniziale 23/3/2005 e termine finale non precisato.
Avverso il suddetto provvedimento vengono proposte censure di violazione di legge e di eccesso di potere.
Innanzitutto viene dedotta la violazione dell’articolo 7 della legge 241/1990 per difetto di comunicazione dell’avvio del procedimento.
In secondo luogo si sostiene che il provvedimento è stato adottato con sviamento di potere al fine di mantenere all’ Amministrazione l’utilizzo di un bene ad essa non più spettante alla luce dell’univoco ed esplicito disposto della sentenza di accertamento e di condanna del Giudice Civile passata in giudicato.
In terzo luogo si sostiene che mancano i presupposti per esercitare il potere di requisizione in quanto l’articolo 7 della legge n. 2248/1265, allegato E. richiede la presenza di un evento imprevedibile ed eccezionale che non ricorre nel caso di specie in cui è in corso una trattativa per concludere un contratto di locazione.
Viene poi dedotta la violazione dell’articolo 3 della legge 241/1990 (difetto di motivazione) e degli articoli 42 Costituzione e 7 della legge n. 2248/1165, in quanto manca l’indicazione di un termine finale della requisizione il che comporta la compressione sine die del diritto di proprietà.
2. Innanzitutto deve essere esaminata l’ammissibilità della proposizione cumulativa di due distinti giudizi, l’uno di ottemperanza e l’altro ordinario di tipo impugnatorio.
Ritiene il collegio che tale proposizione cumulativa non è consentita, in quanto il giudizio di ottemperanza e quello ordinario di tipo impugnatorio muovono da presupposti diversi e soggiacciono a regole diverse.
Né, nel caso in esame, può essere utile il richiamo all’istituto giurisprudenziale della conversione del ricorso per l’esecuzione del giudicato in ricorso ordinario, giacché esso postula che uno solo sia in ricorso, mentre nel caso di specie i ricorsi sono due fin dall’origine e con due distinti oggetti (C. St. V, n. 430/1998).
In applicazione del principio della conservazione dei mezzi giuridici, quindi, deve essere dichiarato inammissibile il ricorso per l’esecuzione del giudicato, in quanto, stante la natura decadenziale del termine per promuovere il giudizio impugnatorio, deve necessariamente ritenersi prevalente l’interesse alla decisione di questo.
3. Nel merito appaiono fondate ed assorbenti le censure di eccesso di potere per sviamento dedotte col terzo motivo di ricorso e di violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990 dedotte col quinto motivo di ricorso.
Invero dalla lettura del provvedimento impugnato risulta che, dopo la sentenza del Tribunale di Bologna che aveva dichiarato nullo il contratto di locazione stipulato in data 4/8/1999 dell’immobile di proprietà della signora Mingozzi per adibirlo a sede della Caserma Carabinieri di Marina di Ravenna, l’Avvocatura dello Stato di Bologna aveva reso noto con parere in data 11/3/2004 alla Prefettura di Ravenna che l’occupazione dello stabile doveva considerarsi di natura abusiva e che, quindi, l’Amministrazione avrebbe dovuto procedere alla sua liberazione.
La Prefettura di Ravenna, successivamente, ha dato avvio alla procedura per il rinnovo del contratto di locazione che, peraltro, non è stato concluso, in quanto l’agenzia del Demanio in data di 15/4/2004 ha stabilito in euro 51000,00 per anno il canone di locazione, a fronte di una richiesta di 96000,00 euro da parte della proprietà.
Quest’ultima in data 17/12/2004 prendeva atto dell’inutilità di attendere una soluzione concordata della vicenda manifestando l’intenzione di rientrare in possesso dell’immobile.
Dopo aver descritto la vicenda come sopra il provvedimento impugnato ( nella parte motiva), pur considerando che l’immobile è attualmente occupato sine titulo dal personale dell’Arma dei Carabinieri, ne ha disposto la requisizione “allo scopo di evitare il ripiegamento del personale di polizia presso altra caserma e il conseguente mancato presidio del territorio compreso nell’ambito di attività della caserma di Marina di Ravenna con gravi riflessi sotto il profilo dell’ordine e della sicurezza pubblica”.
Come è noto l’articolo 7 della legge n. 2248/1865, allegato E, prevede che “Allorché per grave necessità pubblica l’autorità amministrativa debba senza indugio disporre della proprietà privata, od in pendenza di un giudizio per la stessa ragione, procedere all’esecuzione dell’atto delle cui conseguenze giuridiche si disputa, essa provvederà con decreto motivato, sempre però senza pregiudizio dei diritti delle parti”.
La giurisprudenza ritiene che il potere di requisizione viene attribuito dall’ordinamento per far fronte a circostanze eccezionali ed assolutamente imprevedibili, tali cioè da non poter essere affrontate e risolte con l’adozione di provvedimenti o negozi giuridici adottati in via ordinaria ( C. St. IV n. 1858/2004).
Nel caso di specie, essendo in corso una trattativa per il rinnovo del contratto di locazione, l’Amministrazione stessa aveva ab origine escluso che ricorressero esigenze straordinarie ed eccezionali essendosi affidata, per l’acquisizione dell’immobile da adibire a sede della caserma, a mezzi negoziali propri del libero mercato, agendo, quindi, iure privatorum.
Ciò posto la stessa non poteva poi utilizzare il particolare potere autoritativo di requisizione nell’ambito di una procedura negoziale interamente regolata dal diritto comune e ciò al fine di raggiungere comunque il risultato conseguibile attraverso il libero incontro delle volontà negoziali.
È vero che, in astratto, il potere di requisizione non viene mai meno e che, quindi, l’Amministrazione può sempre verificare la sussistenza dei presupposti per il suo esercizio.
Ma una volta scelta la strada dell’acquisizione di un immobile con gli strumenti del diritto civile non è possibile inserire, in quella procedura e nei confronti di quel soggetto, l’utilizzo di poteri autoritativi, in quanto la vicenda intersoggettiva è ormai regolata dal diritto comune.
La verifica dell’eventuale sussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere autoritativo di requisizione, in ipotesi, potrebbe essere condotta a tutto campo ( tenendo conto innanzi tutto di immobili già utilizzati per finalità di pubblico interesse) partendo proprio dalla constatazione del fallimento dell’iniziativa negoziale e, quindi, dell’impossibilità di utilizzare l’immobile in un primo tempo individuato.
Nel caso di specie, inoltre, la motivazione con cui viene disposta la requisizione deve ritenersi insufficiente, in quanto, a fronte dell’eccezionalità del potere utilizzato, la grave necessità pubblica che legittima l’acquisizione forzosa non viene descritta con la necessaria precisione, ma in modo generico (evitare il ripiegamento del personale presso altra caserma, senza peraltro specificare quale e le conseguenze operative di tale spostamento).
Per quanto sopra il ricorso impugnatorio deve essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento di requisizione impugnato.
Valutata la vicenda nel suo complesso sussistono giusti motivi per compensare integralmente fra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna – Bologna, Sezione Prima, dichiara inammissibile il ricorso per l’esecuzione del giudicato.
Accoglie secondo quanto indicato in premessa il ricorso impugnatorio con conseguente annullamento del provvedimento di requisizione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella Camera di Consiglio del 14.7.2005.

Il Presidente (B. Perricone)

Il Cons. rel. est. (B. Lelli)

Depositata in Segreteria in data 21/09/05

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