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Corte Costituzionale – Sentenza – 13/7/2020 n.149

Redazione Giustamm.it — Sun, 12 Jul 2020 22:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 13/7/2020 n.149

Marta Cartabia Presidente, Giuliano Amato redattore; (giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 19 del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell’estinzione del reato per condotte riparatorie), convertito, con modificazioni, in legge 4 dicembre 2017, n. 172, «ovvero, secondo altra prospettazione dogmatica, della relativa legge di conversione 4 dicembre 2017, n. 172, almeno nella parte relativa alla conferma dell’art. 19 del D.L. n. 148 del 2017», promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, nel procedimento vertente tra la Società italiana autori ed editori (SIAE) e altro e l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM), con ordinanza del 16 aprile 2019, iscritta al n. 198 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell’anno 2019)

Diritto d’autore : vanno dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19 del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148

1.- Diritto d’autore – art. 19 D.L. n. 148/2017 – qlc – violazione dell’art. 77 Cost. – non sussiste.

Vanno dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19 del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell’estinzione del reato per condotte riparatorie), convertito, con modificazioni, in legge 4 dicembre 2017, n. 172, sollevate, in riferimento all’art. 77, secondo comma, della Costituzione,
Le disposizioni censurate riguardano la materia dell’intermediazione del diritto d’autore, su cui è intervenuto il d.lgs. n. 35 del 2017, che ha recepito la direttiva 2014/26/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014 «sulla gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l’uso online nel mercato interno» («direttiva BarnierÂ»). La direttiva Barnier ha dettato norme concernenti la struttura organizzativa degli organismi di gestione collettiva (OGC) e i rapporti tra gli autori e tali organismi, con l’obiettivo di armonizzare le regole sull’attività delle organizzazioni e delle società di gestione collettiva: principio fondamentale è il riconoscimento agli autori della libertà di scegliere il soggetto a cui assegnare, in concreto, le varie tipologie di diritti previsti dalla legge (art. 5). A tal fine (art. 3), pertanto, oltre agli OGC possono costituirsi le entità di gestione indipendenti (EGI), ossia enti di carattere commerciale, sebbene non sia previsto che gli Stati debbano permettere l’adozione anche del modello apertamente commerciale di gestione.
La normativa europea è stata poi recepita dal d.l.gs. n. 35 del 2017 nell’ordinamento italiano, in cui la gestione del diritto d’autore è stata riservata dalla legge n. 633 del 1941 alla SIAE.
Il d.lgs. n. 35 del 2017 ha distinto nettamente tra gli OGC, soggetti senza scopo di lucro detenuti o controllati dai propri membri, e le EGI, che perseguono fini di lucro e non sono nè detenute nè controllate, direttamente o indirettamente, dai titolari dei diritti (art. 2). Si è così¬ previsto (art. 4, comma 2) che i titolari dei diritti possano affidare a un OGC o a una EGI di loro scelta la gestione dei loro diritti, delle relative categorie o dei tipi di opere e degli altri materiali protetti per i territori da essi indicati, indipendentemente dallo Stato dell’UE di nazionalità , di residenza o di stabilimento dell’OGC, dell’EGI e del titolare dei diritti. Era fatto salvo, perà², quanto disposto dall’art. 180 della legge n. 633 del 1941, ossia la riserva alla SIAE per l’attività d’intermediazione nella gestione dei diritti d’autore. In conseguenza di ciò, la libertà di scelta da parte degli autori era limitata a OGC o EGI stabilite all’estero, che potevano operare, tuttavia, solo previo accordo con la SIAE (art. 20 del d.lgs. n. 35 del 2017). Pur affermando il principio di libertà di scelta della gestione del diritto d’autore, pertanto, il d.lgs. n. 35 del 2017 aveva mantenuto il monopolio legale della SIAE in materia.
Il censurato art. 19, comma l, del d.l. n. 148 del 2017, come convertito, è intervenuto in tale contesto, modificando gli artt. 15-bis e 180 della legge n. 633 del 1941. In conseguenza di ciò, l’attività d’intermediazione dei diritti d’autore è stata consentita anche agli altri OGC, i quali, come finalità unica o principale, gestiscano diritti d’autore o diritti connessi ai diritti d’autore per conto di pìù di un titolare di tali diritti, a vantaggio collettivo di questi e che, alternativamente, siano detenuti o controllati dai propri membri ovvero non perseguano fini di lucro. Per gli OGC stabiliti in Italia, in ogni caso, l’esercizio dell’attività d’intermediazione è subordinato alla verifica, da parte dell’AGCOM, del rispetto dei requisiti previsti dall’art. 8 del d.lgs. n. 35 del 2017, la cui assenza ben potrebbe determinare l’esclusione dall’elenco degli OGC.
Alla luce di tale ricostruzione dei fatti deve affermarsi come l’intervento del legislatore non possa dirsi manifestamente privo dei presupposti di necessità e urgenza: la scelta di provvedere attraverso lo strumento del decreto-legge, infatti, deve essere rinvenuta nella riconosciuta necessità armonizzare compiutamente la normativa interna a quella comunitaria in tema di liberalizzazione in materia di gestione collettiva dei diritti d’autore e nell’urgenza di evitare l’apertura di una procedura di infrazione.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 19 del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell’estinzione del reato per condotte riparatorie), convertito, con modificazioni, in legge 4 dicembre 2017, n. 172, «ovvero, secondo altra prospettazione dogmatica, della relativa legge di conversione 4 dicembre 2017, n. 172, almeno nella parte relativa alla conferma dell’art. 19 del D.L. n. 148 del 2017», promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, nel procedimento vertente tra la Società italiana autori ed editori (SIAE) e altro e l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM), con ordinanza del 16 aprile 2019, iscritta al n. 198 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visti gli atti di costituzione della Federazione autori, della Società italiana autori ed editori (SIAE) e dell’Associazione Lea – Liberi editori e autori, nonchè l’atto d’intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
uditi il Giudice relatore Giuliano Amato, gli avvocati Stefano Astorri per la Federazione autori, Massimo Luciani e Maurizio Mandel per la Società italiana autori ed editori (SIAE), Guido Scorza per l’Associazione Lea – Liberi editori e autori e l’avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri, nell’udienza pubblica del 9 giugno 2020, svolta, ai sensi del decreto della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a) e d), in collegamento da remoto, su richiesta degli avvocati Paolo Turco, Maria Grazia Maxia, Maurizio Mandel, Domenico Luca Scordino, Massimo Luciani, Guido Scorza, Ernesto Belisario, Gianni De Bellis e Pietro Garofoli, pervenute in data 16, 25, 29 maggio e 3 giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 9 giugno 2020.

Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, con ordinanza del 16 aprile 2019, ha sollevato, in riferimento all’art. 77, secondo comma, della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19 del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell’estinzione del reato per condotte riparatorie), convertito, con modificazioni, in legge 4 dicembre 2017, n. 172, «ovvero, secondo altra prospettazione dogmatica, della relativa legge di conversione 4 dicembre 2017, n. 172, almeno nella parte relativa alla conferma dell’art. 19 del D.L. n. 148 del 2017».
1.1. “La disposizione censurata modifica gli artt. 15-bis e 180 della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio), estendendo l’attività di intermediazione del diritto d’autore, in precedenza riservata alla Società italiana autori ed editori (da qui: SIAE), anche agli altri organismi di gestione collettiva (da qui: OGC), come definiti dall’art. 2, comma l, del decreto legislativo 15 marzo 2017, n. 35 (Attuazione della direttiva 2014/26/UE sulla gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l’uso online nel mercato interno).
2. “Premette in fatto il giudice rimettente che le questioni traggono origine dal ricorso proposto dalla SIAE per l’annullamento dell’elenco degli OGC e delle entità di gestione indipendenti (da qui: EGI) – redatto ai sensi dell’art. 5, comma l, Allegato A, della deliberazione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (da qui: AGCOM) del 19 ottobre 2017, n. 396/17/CONS (Regolamento sull’esercizio delle competenze di cui al decreto legislativo 15 marzo 2017, n. 35 in materia di gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l’uso online nel mercato interno) – nella parte in cui include fra gli OGC l’Associazione Lea – Liberi editori e autori (da qui: LEA).
Secondo la SIAE, infatti, LEA, costituita in data 14 dicembre 2017, sarebbe un soggetto in continuità con Soundreef Ltd. (da qui: Soundreef), società di diritto inglese interamente controllata da Soundreef Spa, società di diritto italiano. LEA, quindi, non possiederebbe alcuna delle caratteristiche necessarie per svolgere l’attività d’intermediazione dei diritti d’autore, che l’art. 180, primo comma, della legge n. 633 del 1941 consente alla SIAE e agli altri OGC, come disciplinati dall’art. 2 del d.lgs. n. 35 del 2017, dunque a un soggetto che «come finalità unica o principale gestisce diritti d’autore o diritti connessi ai diritti d’autore per conto di pìù di un titolare di tali diritti, a vantaggio collettivo di questi» e che «soddisfi uno o entrambi i seguenti requisiti: a) è detenuto o controllato dai propri membri; b) non persegue fini di lucro». Siffatta attività , invece, non è consentita alle EGI, di cui all’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 35 del 2017, con la precisazione che quelle stabilite all’estero, ai sensi del successivo art. 20, comma 2 (come modificato dall’art. 19, comma 3, lettera b) del d.l. n. 148 del 2017, come convertito), possono esercitare l’attività di concessione delle licenze, di percezione e di riscossione dei diritti sul territorio italiano solo sulla base di un accordo di rappresentanza con la SIAE o con un altro OGC stabilito in Italia. Per gli OGC stabiliti in Italia, inoltre, l’esercizio dell’attività d’intermediazione è subordinato alla verifica del rispetto dei requisiti previsti dall’art. 8 del d.lgs. n. 35 del 2017 da parte dell’AGCOM (art. 19, comma 2, del d.l. n. 148 del 2017, come convertito), requisiti di cui LEA sarebbe priva.
2.1. “Secondo il Collegio rimettente, l’art. 19 del d.l. n. 148 del 2017, come convertito, costituirebbe un parametro normativo necessario ai fini della valutazione della fondatezza delle domande proposte dalla SIAE nel giudizio a quo – basate sul difetto dei presupposti necessari per l’iscrizione di LEA nell’elenco degli OGC – recando le norme legittimanti l’esercizio del potere d’iscrizione da parte dell’AGCOM. Pertanto, la questioni di legittimità costituzionale sarebbero rilevanti ai fini della decisione in ordine alla fondatezza della domanda di accertamento proposta dalla ricorrente nel giudizio a quo, poichè un’eventuale pronuncia d’illegittimità costituzionale della norma di riferimento «sarebbe (ancor pìù) satisfattoria delle pretese della SIAe».
2.2. “In punto di non manifesta infondatezza il TAR Lazio asserisce il contrasto delle disposizioni oggetto di censura con l’art. 77 Cost., con riguardo ai presupposti per la decretazione d’urgenza.
2.2.1. “Ricorda il rimettente che l’utilizzo del decreto-legge in carenza dei presupposti lede il principio di separazione dei poteri; inoltre, le norme adottate con tale strumento devono comunque essere omogenee e rispondere a finalità specifiche e organiche, idonee a fronteggiare e a rispondere a specifiche situazioni di necessità e urgenza. Invero, l’art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) prescrive inequivocabilmente che il contenuto del decreto-legge deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo. In proposito, la giurisprudenza costituzionale ha da tempo chiarito che tale disposizione costituisce esplicitazione dell’art. 77 Cost., imponendo il collegamento dell’intero decreto-legge al caso straordinario di necessità e urgenza che giustifica l’eccezionale potere del Governo di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento (si richiama la sentenza n. 22 del 2012).
2.2.1.1. “Nel caso di specie non si evincerebbe alcuna giustificazione collegabile alla necessità e urgenza di provvedere in ordine all’importante modifica del sistema d’intermediazione nel settore del diritto d’autore. Al contrario, la finalità di un pìù compiuto recepimento della direttiva 2014/26/UE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014 «sulla gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l’uso online nel mercato interno», evidenzierebbe proprio il carattere ordinario dell’intervento. Inoltre, sarebbe impossibile riscontrare il necessario requisito dell’organicità delle disposizioni contenute nel d.l. n. 148 del 2017, come convertito, che risponderebbe a ratio e finalità non univoche e di difficile individuazione, desumibili giÃ dall’oggetto, recante la dizione «Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell’estinzione del reato per condotte riparatorie». Sarebbe anzi possibile trarre la conclusione che le esigenze indifferibili riguardino aspetti di natura economica e 1’urgenza attenga a ragioni di finanza pubblica, rispetto alle quali il censurato art. 19, intitolato «Liberalizzazione in materia di collecting diritti d’autore» si rivelerebbe del tutto estraneo. Infatti, lo stesso articolo non avrebbe alcuna diretta e rilevante relazione con il bilancio dello Stato, atteso che la SIAE e gli OGC hanno il compito di raccogliere, amministrare e distribuire i diritti d’autore, che non confluiscono nell’erario.
2.2.1.2. “Si dovrebbe peraltro considerare che la disciplina in esame segue all’intervento normativo di cui al d.lgs. n. 35 del 2017, con il quale il legislatore, pochi mesi prima, aveva provveduto ad adeguare la normativa nazionale alle regole comunitarie dettate dalla direttiva 2014/26/UE. Ragioni di sistematicità avrebbero dovuto, sostiene il Collegio rimettente, indurre a operare una riforma così¬ importante con uno strumento legislativo diverso e pìù coerente con quello sul quale ha inciso la novella legislativa.
L’urgenza del provvedere risulterebbe ulteriormente smentita dalla considerazione che la materia disciplinata dal censurato art. 19 è stata a lungo al centro di un ampio dibattitto, che ha visto intervenire anche le istituzioni europee. Si tratterebbe, quindi, di una riforma sistematica e ordinamentale, intervenuta su un tema che, come osservato, non ha origine, nella sua interezza e complessità , da un «caso straordinario di necessità e d’urgenza» (è richiamata la sentenza di questa Corte n. 220 del 2013). Inoltre, il decreto-legge avrebbe previsto una disposizione che richiederebbe ulteriori misure attuative, demandate nella specie all’AGCOM, per la concreta determinazione del proprio contenuto precettivo. Il che costituirebbe un ulteriore argomento nel senso dell’esclusione dei presupposti di necessità e urgenza.
2.2.1.3. “Tali conclusioni non potrebbero essere superate neppure in base a esigenze di «abrogazione dello storico monopolio SIAe» nell’attuale contesto delle attività d’intermediazione dei diritti d’autore, perchè il decreto-legge non sarebbe adeguato «a realizzare una riforma organica e di sistema, che non solo trova le sue motivazioni in esigenze manifestatesi da non breve periodo, ma richiede processi attuativi necessariamente protratti nel tempo, tali da poter rendere indispensabili sospensioni di efficacia, rinvii e sistematizzazioni progressive, che mal si conciliano con l’immediatezza di effetti connaturata al decreto-legge, secondo il disegno costituzionale» (sentenza n. 220 del 2013).
Nè tali dubbi potrebbero essere fugati in base ai contenuti della relazione illustrativa al menzionato decreto-legge, che giustificherebbe l’intervento legislativo sulla necessità di recepire quanto chiesto dalla Direzione generale UE “Reti di comunicazione e contenuti delle tecnologie” (da qui: DG CONNECT), che aveva segnalato al Governo italiano l’opportunità di riconsiderare il regime di monopolio della SIAE in materia di collecting del diritto d’autore. La relazione, infatti, non farebbe alcun riferimento esplicito all’urgenza dell’intervento e i rischi richiamati sarebbero indicati in via meramente ipotetica, fondando viceversa la disposizione sulla necessità di dare attuazione alla richiamata direttiva UE. Non risulterebbe e, comunque, non sarebbero specificamente allegate o richiamate concrete contingenze tali da rendere attuale e imminente il pericolo di un intervento sovranazionale in funzione sanzionatoria, evocato in via meramente potenziale.
Andrebbero infine considerate le connesse questioni di diritto internazionale privato, che la (nuova) disciplina in esame involgerebbe, da risolvere alla luce del contesto di armonizzazione della direttiva 2014/26/UE, questioni legate all’applicazione del novellato art. 180 della legge n. 633 del 1941. In altri termini, la materia avrebbe dovuto indurre a un pìù meditato intervento normativo che consentisse di chiarire, ad esempio, il criterio di collegamento internazional-privatistico applicabile alle attività degli OGC e delle EGI, ai titolari o ai diritti stranieri, tenendo conto dei diversi orientamenti emersi in proposito.
2.2.2. “Ricorda il giudice rimettente che al pìù risalente orientamento della giurisprudenza costituzionale, che negava la sindacabilità di ogni vizio del decreto-legge a seguito della legge di conversione (si richiamano le sentenze n. 263 del 1994, n. 1060, n. 1035, n. 1033, n. 810 e n. 808 del 1988, n. 243 del 1987 e n. 108 del 1986), sul presupposto della configurazione di quest’ultima come forma di novazione, è subentrato quello espresso a partire dalla sentenza n. 29 del 1995, che ha per la prima volta escluso l’efficacia sanante della legge di conversione, poichè l’evidente mancanza del presupposto di necessità e urgenza si configura quale vizio in procedendo della stessa legge di conversione.
Tale assunto ha trovato conferma nella sentenza n. 171 del 2007 ed è stato ribadito nelle successive pronunce (sono richiamate le sentenze n. 220 del 2013 e n. 128 del 2008). Inoltre, le sentenze n. 22 del 2012 e n. 32 del 2014, pur senza occuparsi direttamente della carenza dei presupposti di necessità e di urgenza, hanno circoscritto i limiti dell’emendabilità del decreto-legge in sede di conversione, dichiarando l’illegittimità costituzionale delle «norme eterogenee» (ossia prive di qualsivoglia legame con la ratio del decreto-legge originario e, quindi, con i suoi presupposti).
Secondo il giudice a quo potrebbe tuttora ritenersi meritevole di positiva considerazione anche la tesi secondo cui la conversione in legge da parte del Parlamento abbia l’effetto di sanare, sia pure solo ex nunc, l’eventuale assenza dei presupposti per la decretazione d’urgenza, in quanto le norme del decreto-legge potrebbero considerarsi recepite a ogni effetto dalla legge di conversione, fonte primaria completamente imputabile al Parlamento, che costituisce il principale centro di esercizio della sovranità popolare di cui all’art. 1 Cost. Ciò varrebbe quantomeno in quei casi in cui la riserva di legge prevista dalla Costituzione richieda solo la legge in senso sostanziale e non approvata attraverso un procedimento di formazione «ordinario-parlamentare» (come accade invece per altre materie, quale quella penale); procedimento certo in grado di offrire pìù ampie garanzie di confronto tra maggioranza e minoranza, che risulterebbero, al contrario, in qualche misura potenzialmente compromesse dalla procedura, speciale e contingentata nei tempi, prevista per l’approvazione della legge di conversione del decreto-legge. Ove la Costituzione non dia rilevanza al modo in cui la legge si forma, perà², la circostanza che essa venga approvata utilizzando impropriamente la speciale procedura prevista per la conversione del decreto-legge perderebbe rilievo, nel momento in cui il Parlamento, nell’esercizio della sua sovranità , faccia proprio, sia pure in questo caso soltanto con efficacia ex nunc, l’atto avente forza di legge adottato dal Governo in assenza dei presupposti di necessità e urgenza.
2.2.3. “In conclusione, pur opinando che possa essere sopravvenuta una sanatoria, sebbene con effetti solo ex nunc, dell’originaria carenza dei presupposti legittimanti la decretazione d’urgenza per effetto della legge di conversione, alla luce del pìù recente orientamento della giurisprudenza costituzionale il giudice rimettente ritiene comunque di dover sollevare le questioni di legittimità costituzionale dell’art. l del d.l. n. 3 del 2015 (recte: dell’art. 19 del d.l. n. 148 del 2017), per originario (e manifesto) difetto dei presupposti ex art. 77 Cost.; ovvero, secondo altra prospettazione dogmatica, della legge n. 172 del 2017, almeno nella parte relativa alla conferma dell’art. 19 del d.l. n. 148 del 2017, per avere quest’ultima convertito il predetto decreto-legge pur nell’evidente difetto dei presupposti essenziali.
3. “Con atto depositato in cancelleria il 3 dicembre 2019 è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questioni siano dichiarate inammissibili e comunque infondata.
3.1. “Riguardo ai presupposti di necessità e urgenza delle disposizioni censurate, la difesa statale rileva che gli stessi dovrebbero essere rintracciati nell’impossibilità di un ulteriore differimento dell’adeguamento dell’ordinamento interno ai principi comunitari in materia di collecting di diritto d’autore di cui alla direttiva 2014/26/UE («direttiva BarnierÂ»). Tale direttiva era stata sì¬ recepita dal d.lgs. n. 35 del 2017, ma lasciando inalterato il monopolio della SIAE nel mercato dell’intermediazione dei diritti d’autore; di talchè si sarebbe reso necessario un puntuale intervento regolatore in materia, non pìù differibile, diretto a consentire il rispetto del generale principio di libera concorrenza, delineato non solo dalla legislazione antimonopolistica dell’UE, ma anche dalla stessa Costituzione (art. 41).
L’introduzione del censurato art. 19 del d.l. n. 148 del 2017, quindi, non soltanto avrebbe posto fine all’annosa questione della raccolta e distribuzione dei diritti d’autore in assenza di concorrenza da parte della SIAE, ma avrebbe consentito anche di evitare l’annunciata apertura di una procedura d’infrazione da parte della Commissione europea per il non corretto recepimento della direttiva Barnier.
L’eventuale accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale, così¬, se da un lato determinerebbe la reviviscenza della disciplina interna previgente, contrastante con l’attuale quadro normativo comunitario, dall’altro ripristinerebbe di fatto il monopolio SIAE, eliminando il mercato dell’intermediazione dei diritti d’autore, con grave nocumento per gli autori, nonchè per gli operatori che abbiano avviato le loro attività in tale mercato.
Andrebbe poi considerato che il controllo di legittimità costituzionale sui presupposti della decretazione d’urgenza risulta esercitabile soltanto nei limiti della evidente mancanza dei presupposti stessi, anche dopo la conversione in legge (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 272 e n. 62 del 2005, n. 285, n. 196, n. 178 e n. 6 del 2004 e n. 341 del 2003; l’ordinanza n. 2 del 2005). Tale evidente mancanza dei requisiti di necessità e urgenza non sarebbe rilevabile nel caso di specie, atteso che il legislatore, per evitare una procedura d’infrazione, si sarebbe trovato a dover intervenire urgentemente nella materia del diritto d’autore, ponendo fine al monopolio della SIAE in ottemperanza della normativa sovranazionale. E, a tal proposito, la giurisprudenza costituzionale avrebbe giÃ ritenuto che il rischio di una procedura di infrazione possa costituire di per sè motivo che giustifichi la decretazione d’urgenza (è richiamata la sentenza di questa Corte n. 244 del 2016).
3.2. “Riguardo all’asserita violazione dei requisiti sanciti dall’art. 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, secondo cui i decreti-legge devono contenere misure di immediata applicazione e di contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo, l’Avvocatura generale dello Stato precisa che il d.l. n. 148 del 2017, come convertito, diversamente dalla lettura data dall’ordinanza di rimessione, non atterrebbe a esigenze indifferibili nella sola materia finanziaria. La «Premessa» del decreto, infatti, ben porrebbe in evidenza come il contenuto dello stesso attenga anche alla «straordinaria necessità ed urgenza di prevedere misure per esigenze indifferibili, in materia di partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali, di personale delle Forze di polizia e militare, di imprese, ambiente, cultura e sanità». L’indifferibilità , in specie, sarebbe data dalla contingenza storica, caratterizzata dalla necessità , riconosciuta anche dal giudice rimettente, di armonizzare compiutamente la normativa interna a quella comunitaria in tema di liberalizzazione in materia di collecting di diritti d’autore.
Le norme di cui al censurato art. 19, dunque, risulterebbero caratterizzate, così¬ come previsto dalla rubrica, nonchè dal Titolo III, dello stesso decreto, da esigenze d’indifferibilità ; la specificità e l’omogeneità rispetto al testo del decreto-legge, quindi, dovrebbero essere esaminate in ordine alle esigenze indifferibili in materia di imprese e cultura, non necessitando di essere ricercate altrove. Sarebbe pertanto erroneo ricondurre, come fa il giudice a quo, l’urgenza alla sola materia finanziaria.
Al riguardo, conclude l’Avvocatura dello Stato, questa Corte ha di recente precisato, in una fattispecie analoga, che la urgente necessità del provvedere «”[&] può riguardare una pluralità di norme accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche dall’intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all’unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare” (sentenza n. 22 del 2012)Â» (sentenza n. 244 del 2016).
4. “Con atto depositato in cancelleria il 27 novembre 2019 si è costituita nel presente giudizio la Federazione autori, chiedendo l’accoglimento delle questioni sollevate dal TAR Lazio.
4.1. “La difesa della parte, nel riportarsi alle ragioni giÃ svolte nel giudizio a quo, precisa in punto di rilevanza che, se il denunciato art. 19 del d.l. n. 148 del 2017, come convertito, fosse annullato, la SIAE otterrebbe una decisione satisfattiva, poichè il giudice rimettente dovrebbe affermare la carenza di un fondamentale presupposto abilitante l’attività di intermediazione dei diritti d’autore degli OGC e, nel caso di specie, di LEA.
4.2. “Le questioni sarebbe altresì¬ fondate per violazione dell’art. 76 (recte: 77) Cost., in virtà¹ dell’insussistenza dei presupposti per la decretazione d’urgenza, poichè dall’insieme delle disposizioni del d.l. n. 148 del 2017, come convertito, sarebbe evidente che l’indifferibilità riguarda aspetti di natura economica, dove l’urgenza atterrebbe a esigenze di finanza pubblica, a cui sarebbe estraneo quanto disposto dall’art. 19. Nessuna diretta e significativa influenza, infatti, le norme censurate potrebbero avere sui conti dello Stato, posto che la SIAE e gli OGC hanno il compito di raccogliere, amministrare e distribuire i diritti d’autore e le relative somme non passano per l’erario. Vero è che l’atto normativo non abbisogna di motivazione, ma la dichiarata indifferibilità , se non collegabile a ragioni finanziarie, resterebbe inimmaginabile, tanto pìù che la riforma segue al d.lgs. n. 35 del 2017, che pochi mesi prima ha provveduto ad adeguare il sistema alle regole comunitarie. Tale disciplina, quindi, non sarebbe stata considerata urgente e, anzi, è intervenuta anni dopo la direttiva a cui lo Stato doveva adeguarsi. Sarebbe allora del tutto illogico associare una riforma di sistema, che demolisce un monopolio quasi secolare, a ragioni di urgenza, tali da non consentire un intervento legislativo ordinario.
In tal senso, la sentenza di questa Corte n. 22 del 2012 ha riconosciuto il vizio di quella parte di una legge di conversione recante – accanto alla disciplina di «interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie» – una normativa «a regime», del tutto slegata da contingenze particolari. Seppure la citata pronuncia riguardasse norme aggiunte in fase di conversione, ciò non inciderebbe sul principio, così¬ sintetizzato nella massima, secondo cui «l’inserimento delle norme denunciate, stante il loro carattere di eterogeneità rispetto all’oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell’urgenza del provvedere ed “i provvedimenti provvisori con forza di legge”, di cui al comma secondo dell’art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell’intero decreto-legge al caso straordinario di necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi dell’eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento».
L’inserimento di norme estranee al contesto che impone l’urgenza sarebbe vieppìù illegittimo se contenuto nel testo originario del decreto-legge, poichè gli inserimenti successivi sono deliberati direttamente dal Parlamento, il che dovrebbe far considerare pìù attenuata l’arbitrarietà della scelta governativa; nel caso in esame, all’opposto, l’organo legislativo si sarebbe limitato a una mera ratifica del testo proposto dal Governo, non avendo in nulla modificato l’art. 19 in discussione.
La tesi in esame, argomenta ancora la parte, troverebbe conferma anche nella sentenza di questa Corte n. 171 del 2007, secondo cui «la preesistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e l’urgenza di provvedere tramite l’utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decretolegge, costituisce un requisito di validità costituzionale dell’adozione del predetto atto, di modo che l’eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura in primo luogo un vizio di illegittimità costituzionale del decreto-legge che risulti adottato al di fuori dell’ambito applicativo costituzionalmente previsto» (nello stesso senso, sentenza n. 128 del 2008).
4.3. “La disciplina di cui al censurato art. 19 sarebbe poi asistematica, illogica e incoerente, introducendo, in un sistema da antica data governato da un ente pubblico, soggetti che possono operare con gli stessi compiti e funzioni, ma che non hanno alcuna connotazione pubblicistica.
L’irragionevolezza si coglierebbe considerando che la SIAE svolge, accanto al compito di esazione dagli utilizzatori e corresponsione agli autori dei loro diritti patrimoniali, funzioni solidaristiche, attraverso l’apposito fondo, nonchè di sviluppo della cultura, attraverso iniziative e programmi di carattere sociale. Inoltre, la SIAE gode di poteri ispettivi e coercitivi, che non attengono agli organismi di gestione, i quali resterebbero soggetti privati. Non si realizzerebbe, quindi, un corretto sistema concorrenziale, ma si confonderebbero tipologie di operatori non omologabili.
5. “Con atto depositato in cancelleria il 2 dicembre 2019 si è costituita in giudizio la SIAE, la quale, ferma restando la facoltà di ulteriormente dedurre, ha chiesto che sia innanzi tutto determinato l’oggetto della pretesa dalla stessa parte fatta valere nel giudizio a quo.
5.1. “Ricostruita in fatto la vicenda, la difesa della SIAE precisa che non sarebbe esatto affermare che «un’eventuale pronuncia di illegittimità costituzionale della norma di riferimento sarebbe (ancor pìù) satisfattoria delle pretese della SIAe». Tali pretese, infatti, sarebbero integralmente soddisfatte con l’accoglimento delle domande annullatoria e risarcitoria del giudizio a quo, a cui certo non osterebbe il d.l. n. 148 del 2017. Anzi, tale affermazione del rimettente parrebbe lasciar intendere che il ricorso dalla stessa proposto fosse fondato e potesse essere accolto anche senza avviare la presente fase incidentale, semplicemente constatando l’impossibilità di qualificare LEA quale OGC.
Pertanto, la difesa della SIAE conclude che suo primo interesse sarebbe l’affermazione da parte di questa Corte, in via principale o come obiter dictum, della correttezza delle suesposte premesse interpretative, con statuizione che ben potrebbe precedere quella relativa alla fondatezza o meno del vizio prospettato dal rimettente.
6. “Con atto depositato in cancelleria il 3 dicembre 2019 si è costituita in giudizio LEA, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o comunque infondate.
6.1. “L’inammissibilità potrebbe essere dichiarata per diversi profili.
6.1.1. “In primo luogo, le questioni sarebbero irrilevanti ai fini della definizione del giudizio a quo, ove dovrebbe trovare applicazione, ratione temporis, non giÃ la norma contenuta nel decreto-legge, ma quella contenuta nella legge di conversione, che avrebbe determinato una novazione della fonte.
Ne deriva che la questione relativa all’eventuale carenza dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza per l’adozione del decreto-legge dovrebbe sempre considerarsi irrilevante ai fini della definizione del giudizio principale. Nè la semplice eventuale identità di contenuto tra la disposizione originaria del decreto-legge e quella oggetto di novazione da parte della legge di conversione potrebbe valere a far perdere di vista la sostanziale distinzione esistente tra i due diversi provvedimenti, aventi autonoma forza di legge.
Dall’inapplicabilità del decreto-legge deriverebbe, de plano, la palese inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal rimettente, stante la sua irrilevanza ai fini della definizione del giudizio. Ciò a prescindere dall’eventuale efficacia sanante della legge di conversione rispetto a vizi del decreto-legge, nonchè alla questione dei margini della sindacabilità , ex art. 77 Cost., della legge di conversione.
6.1.2. “In secondo luogo, la questioni sarebbero irrilevanti per quanto concerne i commi 1 e 3 dell’art. 19 del decreto-legge n. 148 del 2017, poichè il giudice a quo sarebbe chiamato ad applicare esclusivamente il comma 2 dello stesso art. 19.
Il giudizio principale, infatti, verte sulla pretesa illegittimità del provvedimento con il quale l’AGCOM ha iscritto LEA nel registro degli OGC autorizzati a operare in Italia, in quanto in possesso dei requisiti di legge dei quali, stando alla prospettazione della ricorrente, la resistente sarebbe priva. Tale provvedimento troverebbe il suo fondamento, come detto, esclusivamente nel comma 2 dell’art. 19.
6.2. “Nel merito le questioni sarebbero in ogni caso infondate.
6.2.1. “Sarebbe pacifico ed espressamente riferito dallo stesso rimettente che con il decreto-legge oggetto di censura il Governo avrebbe inteso porre rimedio alla mancata compatibilità tra l’ordinamento nazionale e quello europeo, con riferimento al recepimento della direttiva 2014/26/UE, come confermato anche dalla relazione illustrativa del decreto-legge.
Se tale premessa è corretta, tuttavia, l’ordinanza di rimessione avrebbe evidentemente omesso di considerare il disposto dell’art. 37 della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea), a norma del quale il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari europei possono proporre al Consiglio dei ministri l’adozione dei provvedimenti, anche urgenti, diversi dalla legge di delegazione europea e dalla legge europea, necessari a fronte di atti normativi dell’Unione europea o di sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea ovvero dell’avvio di procedure d’infrazione nei confronti dell’Italia che comportano obblighi statali di adeguamento, qualora il termine per provvedervi risulti anteriore alla data di presunta entrata in vigore della legge di delegazione europea o della legge europea relativa all’anno di riferimento.
Secondo tale disposizione, dunque, l’esigenza di adeguare l’ordinamento nazionale a quello europeo rappresenterebbe sempre una di quelle ipotesi di necessità e urgenza in presenza delle quali, a norma dell’art. 77 Cost., il Governo può ricorrere alla decretazione d’urgenza. Nè, d’altra parte, il rimettente avrebbe argomentato alcunchè circa eventuali circostanze per le quali tale disposizione dovrebbe considerarsi inapplicabile alla fattispecie all’origine del presente giudizio.
Non sarebbe lecito, in conclusione, dubitare che la richiamata disposizione di legge non faccia altro che codificare una valutazione naturale e obbligata: il Governo, in presenza di una condizione di violazione dell’ordinamento comunitario potrebbe, anzi dovrebbe, agire, anche in via d’urgenza, per rimuovere tale condizione e uniformare l’ordinamento interno a quello europeo.
6.2.2. “Le questioni sarebbero altresì¬ infondate in virtà¹ dell’intervenuta conversione del decreto-legge.
A prescindere da qualsivoglia considerazione in ordine alla natura almeno perplessa dell’ordinanza di rimessione, nella parte in cui richiama i due contrapposti orientamenti della giurisprudenza costituzionale circa l’ammissibilità di una questione di legittimità costituzionale, per carenza dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza di cui all’art. 77 Cost., di un decreto legge a seguito della sua conversione, in una fattispecie quale quella oggetto del presente procedimento la questione sarebbe senz’altro inammissibile.
La legge di conversione, infatti, sarebbe un atto normativo autonomo, diverso e distinto rispetto al decreto-legge che converte. A seguito della conversione del decreto-legge, pertanto, solo la legge di conversione potrebbe, eventualmente, formare oggetto di sindacato di legittimità costituzionale. In tal senso, non si dovrebbe neppure parlare di efficacia sanante della legge di conversione giacchè, evidentemente, non potrebbe sanarsi qualcosa che non sia pìù giuridicamente esistente. E, in ogni caso, qualsivoglia questione relativa all’eventuale sanatoria sarebbe del tutto irrilevante ai fini della decisione del giudizio principale, non essendo il decreto-legge in quanto tale suscettibile di trovare applicazione.
Il tenore letterale del secondo comma dell’art. 77 Cost. chiarirebbe che l’eccezionalità e la straordinarietà della decretazione d’urgenza risiedono nella circostanza che atti aventi efficacia normativa siano adottati sotto la responsabilità del Governo. Sarebbe tale anomalia, rispetto al riparto costituzionale dei poteri, che rappresenterebbe la ratio dei rigorosi presupposti alla cui sussistenza è subordinata l’esercitabilità da parte del Governo del potere accordatogli, in via straordinaria, dalla Costituzione e della natura precaria e temporanea che contraddistinguerebbe l’efficacia dei provvedimenti d’urgenza di matrice governativa. Con la conversione in legge del decreto pìù volte menzionato, quindi, qualsivoglia responsabilità del Governo verrebbe evidentemente sostituita dalla responsabilità del Parlamento, che eserciterebbe in maniera piena la propria autonomia e sovranità di titolare del potere legislativo.
Non sarebbe quindi convincente il pìù recente orientamento della giurisprudenza costituzionale a supporto della perenne sindacabilità anche di una legge di conversione per carenza dei requisiti di straordinaria necessità e urgenza del decreto-legge convertito, in ragione della circostanza che, in caso contrario, il Parlamento diverrebbe libero di derogare alle regole di cui al secondo comma dell’art. 77 Cost. Tale assunto, infatti, non sarebbe coerente con la portata del secondo periodo del comma terzo del medesimo art. 77 Cost., che, come è noto, stabilisce che il Parlamento è sempre libero di regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. Accedendo alla predetta tesi si arriverebbe, in sostanza, al paradosso che il Parlamento sarebbe libero di sanare gli effetti di un decreto-legge non convertito, anche laddove adottato in assenza dei necessari presupposti di straordinaria necessità e urgenza, mentre non potrebbe far proprio il contenuto di un decreto-legge in sede di conversione qualora, all’atto dell’adozione del decreto, difettassero i presupposti di necessità e urgenza.
Nè a giustificare la distinzione potrebbe addursi il fatto che la legge di conversione arrivi all’esito di un procedimento semplificato, a differenza della legge ex art. 77, terzo comma, secondo periodo, Cost. A prescindere, infatti, dalla circostanza che le differenze tra i due procedimenti si esaurirebbero sostanzialmente nella velocità del primo rispetto al secondo in termini, peraltro, non unici, nè significativi, questa Corte avrebbe giÃ avuto occasione di chiarire che il predetto principio vale anche laddove a sanare gli effetti di un precedente decreto-legge decaduto si sia provveduto con la legge di conversione di un successivo decreto (sentenza n. 84 del 1996).
Ratio e spirito del terzo comma dell’art. 77 Cost., in conclusione, sarebbero esclusivamente volti a trasferire al Parlamento, superata la fase dell’urgenza, la piena responsabilità di ogni eventuale iniziativa normativa assunta dal Governo al fine di ripristinare l’ordinaria ripartizione tra i poteri.
Da tali considerazioni deriva, secondo la parte, che la questione di legittimità costituzionale sollevata dal TAR Lazio andrebbe dichiarata inammissibile perchè «manifestamente infondata», stante l’insindacabilità di una legge di conversione di un decreto-legge per pretesa carenza dei presupposti di necessità e urgenza.
6.2.3. “Aggiunge la difesa di LEA che, in ogni caso, il ricorso al decreto-legge sarebbe stato giustificato dalla necessità di completare e perfezionare il recepimento nell’ordinamento nazionale della direttiva 2014/26/UE, superando talune perplessità sollevate dalla Commissione europea nell’ambito di un procedimento prodromico all’avvio di un’eventuale procedura di infrazione per violazione degli obblighi nascenti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.
Nel caso di specie, la direttiva 2014/26/UE prevedeva quale termine per il suo recepimento la data del 10 aprile 2016. Il Governo italiano, tuttavia, non aveva provveduto tempestivamente, determinando così¬ la Commissione europea a metterlo in mora con lettera del 26 maggio 2016. Successivamente, allorquando con il d.lgs. n. 35 del 2017 il Governo italiano ha proceduto al recepimento della citata direttiva e ha trasmesso, al fine d’interrompere l’indicata procedura di infrazione, lo schema del citato decreto alla Commissione europea, gli uffici di quest’ultima hanno rappresentato taluni dubbi e perplessità in merito alla circostanza che tale recepimento potesse considerarsi coerente alla richiamata direttiva, con particolare riferimento proprio alla mancata apertura del mercato dell’intermediazione dei diritti d’autore agli OGC. In tale contesto il Governo, non essendo pìù in grado di intervenire sul menzionato decreto legislativo frattanto approvato (il 15 marzo 2017), avrebbe dovuto far ricorso al decreto-legge per sottrarsi al rischio che fosse avviata un’ulteriore procedura di infrazione o, comunque, che l’ordinamento nazionale continuasse a risultare incompatibile rispetto a quello europeo, quando erano ormai giÃ trascorsi 18 mesi rispetto alla data fissata per il recepimento della direttiva.
Si tratterebbe di una fattispecie perfettamente sovrapponibile, come giÃ ricordato, a quella tipizzata dall’art. 37 della legge n. 234 del 2012 e, pertanto, non residuerebbero spazi per un sindacato di legittimità costituzionale in ordine alla sussistenza dei presupposti per il ricorso alla decretazione d’urgenza. In ogni caso, l’esigenza di adeguare l’ordinamento nazionale a quello europeo costituirebbe, anche per la giurisprudenza costituzionale, un presupposto idoneo a far ritenere ragionevole la valutazione del Governo in ordine alla sussistenza dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza per l’adozione di un decreto-legge (sono richiamate le sentenze n. 287 del 2016 e n. 272 del 2005).
Infine, andrebbe sempre ricordato che il sindacato in ordine alla sussistenza della necessità e urgenza è limitato alla manifesta irragionevolezza e arbitrarietà della valutazione del Governo.
7. “In prossimità dell’udienza di discussione, la difesa della SIAE ha presentato una memoria con cui ha integrato quanto giÃ dedotto in sede di costituzione in giudizio, chiedendo il rigetto delle questioni di legittimità costituzionale.
7.1. “In primo luogo, si sottolinea che l’obiettivo dell’attuazione di una direttiva europea non farebbe sorgere una presunzione iuris et de iure di ricorrenza dei presupposti di necessità e urgenza del decreto-legge.
Nella specie, tale ricorrenza non sarebbe dimostrata, poichè, come affermato dalla stessa difesa statale, la relazione illustrativa del disegno di legge di conversione del d.l. n. 148 del 2017, con riferimento al censurato art. 19, richiama l’opportunità dell’intervento alla luce dei rilevi degli uffici della Commissione europea in relazione al regime di monopolio della SIAE. La motivazione, quindi, sarebbe solo apparente, anzitutto perchè riferita alla mera opportunità e non alla necessità di un intervento, senza nulla dire sull’urgenza del provvedere e senza allegare l’esistenza di una procedura d’infrazione concretamente in atto e in procinto di concludersi.
In secondo luogo, non sarebbe un argomento valido quanto addotto dal Presidente del Consiglio dei ministri, ossia che l’accoglimento delle questioni determinerebbe la reviviscenza della normativa abrogata e con questo la violazione dei principi eurounitari di libera concorrenza. Ove così¬ fosse, infatti, rientrerebbe nei poteri della Corte costituzionale (si richiama la sentenza n. 10 del 2015) modulare gli effetti temporali della propria pronuncia, consentendo al legislatore l’attuazione della direttiva nelle forme consuete e non in quella anomala della decretazione d’urgenza.
Sarebbe poi evidente la non omogeneità del decreto-legge, che comporrebbe in un solo mosaico un insieme di tessere incapaci di disegnare un quadro unitario. Nè varrebbe obiettare che l’omogeneità potrebbe anche non essere contenutistica, ma teleologica, perchè, nella specie, a disposizioni in materia di termini o di calamità naturali se ne aggiungerebbero altre di carattere strutturale, che non avrebbero nulla a che vedere l’una con l’altra, come quelle in materia fiscale, contabile e societaria. Disposizioni che, appunto, non sarebbero solo di contenuto diverso, ma possiederebbero anche diverse gradazioni di necessità e di urgenza, sino (come nel caso di specie) a non possederne affatto.
7.2. “Inconsistenti sarebbero poi i rilevi effettuati dalla difesa di LEA.
7.2.1. “Da una parte, non troverebbe fondamento l’eccezione d’inammissibilità relativa al venire censurato solo il decreto-legge e non la legge di conversione. Nell’ordinanza, infatti, il vizio lamentato concernerebbe proprio il decreto-legge in quanto convertito in legge.
Dall’altra parte, palesemente infondata sarebbe anche l’eccezione d’inammissibilità per irrilevanza, in virtà¹ della sopravvenuta legge di conversione, tenuto conto dell’ormai costante orientamento della giurisprudenza costituzionale sulla sindacabilità della legge di conversione per vizi del decreto-legge.
7.2.2. “Erroneo sarebbe anche l’argomento secondo cui la possibilità di ricorrere alla decretazione d’urgenza per l’attuazione di una direttiva UE troverebbe fondamento nell’art. 37 della legge n. 234 del 2012. Tale disposizione, infatti, fa riferimento alla necessità di far fronte all’avvio di «procedure d’infrazione nei confronti dell’Italia che comportano obblighi statali di adeguamento, qualora il termine per provvedervi risulti anteriore alla data di presunta entrata in vigore della legge di delegazione europea o della legge europea relativa all’anno di riferimento». Nella specie, non vi sarebbe stata in corso alcuna procedura di infrazione e l’eventuale distonia fra il d.lgs. n. 35 del 2017 e la direttiva Barnier non avrebbe potuto legittimare il Governo, di per sè, a intervenire in via d’urgenza, altrimenti si sarebbe configurata la giustificazione di un’urgenza auto-procurata, pretendendo il Governo di provvedere per un eventuale errore nel disporre in via d’ordinaria normazione delegata.
Vero è che la Commissione europea aveva aperto una procedura di infrazione nei confronti dell’Italia (proc. n. 2016/0368) e che, in data 10 febbraio del 2017, la DG CONNECT aveva rappresentato al Governo italiano alcune perplessità relative all’art. 4 dello schema di decreto legislativo (che fa salvo il monopolio SIAE), poi divenuto il d.lgs. n. 35 del 2017. Ciononostante, nessuna procedura di infrazione è stata aperta dopo l’emanazione del decreto legislativo e, in risposta all’interrogazione in sede di Parlamento europeo “E-006529-17”, il 22 dicembre 2017, la Commissione avrebbe specificato che la procedura d’infrazione riguardava solo la mancata comunicazione delle misure di recepimento nell’ordinamento italiano della direttiva 2014/26/UE e che il caso era stato archiviato il 4 ottobre 2017, semplicemente a seguito della notificazione delle misure di attuazione della direttiva.
Si dovrebbe altresì¬ considerare che il Governo italiano aveva piena conoscenza della sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, sezione quarta, 27 febbraio 2014, C-351/12, OSA, in cui si era affermato che la gestione obbligatoria dei diritti d’autore, ancorchè costituisca una restrizione alla libera prestazione dei servizi, è compatibile con il diritto europeo, se e in quanto finalizzata a tutelare i diritti di proprietà intellettuale, dato che essa è idonea a consentire una gestione efficace di tali diritti nonchè un controllo efficace del loro rispetto.
La giurisprudenza costituzionale, d’altronde, confermerebbe l’assenza dei presupposti di necessità e urgenza, che non potrebbero derivare da esigenze auto-procurate (si richiama la sentenza n. 220 del 2013). Infatti, è vero che l’attuazione delle norme euro-unitarie è stata ritenuta legittimante l’intervento con decreto-legge, ad esempio, in materia bancaria; ciò, tuttavia, non semplicemente in base alla mera esigenza di provvedere all’attuazione, bensì¬ anche in virtà¹ del ricorrere di condizioni di vera necessità e urgenza (è richiamata la sentenza n. 99 del 2018, che riprende la sentenza n. 287 del 2016).
Il ricorso al decreto-legge, quindi, si giustificherebbe solo laddove l’urgente necessità di provvedere sia connessa all’esigenza di superare e prevenire ulteriori procedure di infrazione per mancata attuazione delle norme europee di settore (si richiama la sentenza di questa Corte n. 244 del 2016), mentre nel caso di specie non esisteva alcuna procedura di infrazione successiva all’attuazione della direttiva. La stessa prassi sarebbe orientata in tal senso, perchè lo strumento del decreto-legge sarebbe stato sempre motivato dall’esigenza di porre rimedio a procedure d’infrazione suscettibili di portare alla condanna dell’Italia.
7.3.- Infine, la difesa della SIAE asserisce l’inammissibilità degli argomenti addotti dalla Federazione autori, che prospetta anche la violazione del principio di ragionevolezza, in quanto tale vizio non è stato rilevato dal giudice a quo, risultando dunque estraneo al thema decidendum.

Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato, in riferimento all’art. 77, secondo comma, della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19 del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell’estinzione del reato per condotte riparatorie), convertito, con modificazioni, in legge 4 dicembre 2017, n. 172, «ovvero, secondo altra prospettazione dogmatica, della relativa legge di conversione 4 dicembre 2017, n. 172, almeno nella parte relativa alla conferma dell’art. 19 del D.L. n. 148 del 2017».
1.1.- La disposizione censurata modifica gli artt. 15-bis e 180 della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio), consentendo l’attività di intermediazione del diritto d’autore, in precedenza riservata alla Società italiana autori ed editori (da qui: SIAE), anche agli altri organismi di gestione collettiva (da qui: OGC), come definiti dall’art. 2, comma l, del decreto legislativo 15 marzo 2017, n. 35 (Attuazione della direttiva 2014/26/UE sulla gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l’uso online nel mercato interno).
2. “Secondo il giudice rimettente tale disposizione contrasterebbe con l’art. 77 Cost., con riguardo ai presupposti per la decretazione d’urgenza.
2.1. “In primo luogo, infatti, non sussisterebbe alcuna giustificazione collegabile alla necessità e urgenza di provvedere in ordine alla censurata modifica del sistema d’intermediazione nel settore del diritto d’autore, che avrebbe natura di riforma ordinamentale e non sarebbe neppure immediatamente applicabile, rinviando a ulteriori misure attuative.
2.2. “In secondo luogo, mancherebbe il necessario requisito dell’organicità delle disposizioni contenute nel d.l. n. 147 del 2018, come convertito, che risponderebbe a finalità non univoche, ma comunque collegate a esigenze indifferibili in materia finanziaria, rispetto alle quali il censurato art. 19 si rivelerebbe del tutto estraneo, disciplinando una materia priva di diretta e rilevante relazione con il bilancio dello Stato, atteso che i diritti d’autore non confluiscono nell’erario.
3. “Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione d’inammissibilità , sollevata dalla difesa dell’Associazione Lea – Liberi editori e autori (da qui: LEA), parte nel giudizio a quo, per irrilevanza delle questioni, in quanto il giudice a quo avrebbe censurato una disposizione del d.l. n. 147 del 2018, come convertito, che non potrebbe perà² pìù trovare applicazione in virtà¹ della novazione della fonte determinata dalla legge di conversione. Eccezione a cui si lega l’ulteriore argomento in forza del quale la questione di legittimità costituzionale sarebbe inammissibile una volta intervenuta la legge di conversione, che avrebbe efficacia sanante rispetto al decreto-legge.
3.1. “L’eccezione non è fondata.
Da un lato, l’ordinanza di rimessione appunta il dubbio di legittimità costituzionale sulla disposizione dell’art. 19 del d.l. n. 148 del 2017, così¬ come confermata dalla legge di conversione. Dall’altro lato, costituisce ormai costante orientamento della giurisprudenza costituzionale, a partire dalla sentenza n. 29 del 1995, che la conversione in legge non ha efficacia sanante dei vizi del decreto-legge, poichè l’evidente mancanza dei presupposti di necessità e urgenza configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, quanto un vizio in procedendo della stessa legge di conversione (tra le tante, sentenze n. 97 del 2019, n. 287 del 2016, n. 10 del 2015, n. 93 del 2011, n. 83 del 2010, n. 128 del 2008 e n. 171 del 2007).
4. “Secondo la difesa di LEA le questioni sarebbero altresì¬ inammissibili per irrilevanza in relazione ai commi 1 e 3 dell’art. 19 del d.l. n. 148 del 2017, come convertito, in quanto tali disposizioni non dovrebbero trovare applicazione nel giudizio a quo. Quest’ultimo, infatti, riguarderebbe la verifica dei requisiti per l’iscrizione nel registro degli OGC, disciplinata dal solo comma 2 dell’art. 19, secondo cui per gli OGC stabiliti in Italia l’esercizio dell’attività di intermediazione è in ogni caso subordinata alla verifica del rispetto dei requisiti da parte dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (da qui: AGCOM).
4.1. “Anche tale eccezione non è fondata.
In primo luogo, infatti, l’art. 19, comma 3, lettera a), modifica l’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 35 del 2017 proprio in relazione al provvedimento di verifica dei requisiti; dunque, anche tale disposizione trova sicuramente applicazione nel giudizio a quo.
In secondo luogo, l’iscrizione nel registro degli OGC ha l’effetto di consentire agli stessi di svolgere l’attività di intermediazione sul diritto d’autore – prevista degli artt. 15-bis e 180 della legge n. 633 del 1941, su cui interviene l’art. 19, comma 1 – senza, tra l’altro, dover raggiungere un accordo di rappresentanza con la SIAE. Tale condizione, infatti, è stata eliminata dalla modifica all’art. 20, comma 2, del d.lgs. n. 35 del 2017, operata dall’art. 19, comma 3, lettera b), del d.l. n. 148 del 2017, restando solo per le entità di gestione indipendenti (da qui: EGI).
Ne consegue che i commi 1 e 3 del citato art. 19 – la cui violazione è richiamata tra i motivi di ricorso avverso il provvedimento dell’AGCOM impugnato nel giudizio a quo – recano norme che, per ciò stesso, rilevano in tale giudizio.
5. “Sempre in via preliminare, da ultimo, devono essere dichiarate inammissibili le doglianze della difesa della Federazione autori, anch’essa parte nel giudizio principale, relative all’illogicità e irragionevolezza della disciplina di cui all’art. 19 del d.l. n. 148 del 2017, come convertito (dunque, implicitamente, alla violazione dell’art. 3 Cost.). Si tratta, infatti, di censure non contenute nell’ordinanza di rimessione e, pertanto, estranee al thema decidendum.
6. “Nel merito le questioni non sono fondate.
6.1. “Va premesso che le disposizioni censurate riguardano la materia dell’intermediazione del diritto d’autore, su cui è intervenuto il d.lgs. n. 35 del 2017, che ha recepito la direttiva 2014/26/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014 «sulla gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l’uso online nel mercato interno» («direttiva BarnierÂ»).
6.1.1. “La direttiva Barnier ha dettato norme concernenti la struttura organizzativa degli OGC e i rapporti tra gli autori e tali organismi, con l’obiettivo di armonizzare le regole sull’attività delle organizzazioni e delle società di gestione collettiva. Principio fondamentale è il riconoscimento agli autori della libertà di scegliere il soggetto a cui assegnare, in concreto, le varie tipologie di diritti previsti dalla legge (art. 5). A tal fine (art. 3), pertanto, oltre agli OGC possono costituirsi le EGI, ossia enti di carattere commerciale, sebbene non sia previsto che gli Stati debbano permettere l’adozione anche del modello apertamente commerciale di gestione.
La direttiva Barnier non affronta direttamente il tema del monopolio legale degli OGC nei rispettivi Paesi di origine, su cui si era pronunciata la Corte di giustizia dell’Unione europea, sezione quarta, con la sentenza 27 febbraio 2014, C-351/12, OSA, affermando, sulla base del diritto dell’Unione allora vigente, la compatibilità tra la gestione obbligatoria dei diritti d’autore e il principio di libera prestazione dei servizi. Nondimeno, i ricordati principi della direttiva gettano certamente le basi per la progressiva erosione dei monopoli legali.
6.1.2. “La normativa europea è stata recepita dal d.l.gs. n. 35 del 2017 nell’ordinamento italiano, in cui, com’è noto, la gestione del diritto d’autore è stata riservata dalla legge n. 633 del 1941 alla SIAE.
Il d.lgs. n. 35 del 2017 ha distinto nettamente tra gli OGC, soggetti senza scopo di lucro detenuti o controllati dai propri membri, e le EGI, che perseguono fini di lucro e non sono nè detenute nè controllate, direttamente o indirettamente, dai titolari dei diritti (art. 2). Si è così¬ previsto (art. 4, comma 2) che i titolari dei diritti possano affidare a un OGC o a una EGI di loro scelta la gestione dei loro diritti, delle relative categorie o dei tipi di opere e degli altri materiali protetti per i territori da essi indicati, indipendentemente dallo Stato dell’UE di nazionalità , di residenza o di stabilimento dell’OGC, dell’EGI e del titolare dei diritti. Era fatto salvo, perà², quanto disposto dall’art. 180 della legge n. 633 del 1941, ossia la riserva alla SIAE per l’attività d’intermediazione nella gestione dei diritti d’autore. In conseguenza di ciò, la libertà di scelta da parte degli autori era limitata a OGC o EGI stabilite all’estero, che potevano operare, tuttavia, solo previo accordo con la SIAE (art. 20 del d.lgs. n. 35 del 2017).
Pur affermando il principio di libertà di scelta della gestione del diritto d’autore, pertanto, il d.lgs. n. 35 del 2017 aveva mantenuto il monopolio legale della SIAE in materia.
6.1.3. “Il mantenimento del monopolio ha suscitato perplessità , emerse nel corso dell’interlocuzione con le istituzioni europee relativa alla procedura d’infrazione aperta per il mancato recepimento della direttiva Barnier, dato che il d.lgs. n. 35 del 2017 non era ancora entrato in vigore alla scadenza del termine fissato dalla stessa direttiva (10 aprile 2016).
La Direzione generale UE “Reti di comunicazione e contenuti delle tecnologie” (da qui: DG CONNECT), con lettera dell’8 febbraio 2017, pronunciandosi sullo schema di quello che sarebbe poi divenuto l’art. 4 del citato decreto legislativo, ha così¬ segnalato al Governo italiano l’opportunità di riconsiderare il regime di monopolio della SIAE in materia di gestione collettiva del diritto d’autore. Nondimeno, la normativa di recepimento è comunque entrata in vigore, dopo circa un mese da tale lettera, senza variazioni, mentre la risposta del Governo italiano è intervenuta solo il 12 settembre 2017. Ivi, come risulta dall’interrogazione a risposta immediata del 28 settembre 2017 n. 5-12302, resa nella VII^ Commissione della Camera dei deputati, il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo e il Sottosegretario di Stato per le politiche europee hanno manifestato l’intenzione di procedere a un ulteriore intervento normativo, al fine di realizzare una pìù compiuta liberalizzazione del settore, anticipando così¬ i contenuti dell’art. 19 del d.l. n. 148 del 2017.
In tal modo, nessuna nuova procedura di infrazione è stata aperta e il procedimento giÃ avviato è stato archiviato il 4 ottobre 2017, a seguito sì¬ della sola notificazione del d.lgs. n. 35 del 2017, ma anche di tale risposta del Governo italiano.
6.1.4. “Il censurato art. 19, comma l, del d.l. n. 148 del 2017, come convertito, è dunque intervenuto in tale contesto, modificando gli artt. 15-bis e 180 della legge n. 633 del 1941. In conseguenza di ciò, l’attività d’intermediazione dei diritti d’autore è stata consentita anche agli altri OGC, i quali, come finalità unica o principale, gestiscano diritti d’autore o diritti connessi ai diritti d’autore per conto di pìù di un titolare di tali diritti, a vantaggio collettivo di questi e che, alternativamente, siano detenuti o controllati dai propri membri ovvero non perseguano fini di lucro. Per gli OGC stabiliti in Italia, in ogni caso, l’esercizio dell’attività d’intermediazione è subordinato alla verifica, da parte dell’AGCOM, del rispetto dei requisiti previsti dall’art. 8 del d.lgs. n. 35 del 2017, la cui assenza ben potrebbe determinare l’esclusione dall’elenco degli OGC.
6.2. “Alla luce di tale ricostruzione dei fatti può affermarsi come l’intervento del legislatore non possa dirsi manifestamente privo dei presupposti di necessità e urgenza.
6.2.1. “La scelta di provvedere attraverso lo strumento del decreto-legge, infatti, può essere rinvenuta nella necessità , riconosciuta anche dal giudice rimettente, di armonizzare compiutamente la normativa interna a quella comunitaria in tema di liberalizzazione in materia di gestione collettiva dei diritti d’autore e nell’urgenza di evitare l’apertura di una procedura di infrazione. D’altronde, questa Corte ha giÃ precisato che alla base di un decreto-legge possano esservi i ritardi connessi all’attuazione della disciplina comunitaria, specie ove caratterizzata da una lunga trattativa tra l’Italia e gli organi europei (sentenza n. 272 del 2005).
Infatti, se è vero che non è stata aperta una procedura d’infrazione per censurare espressamente l’inesatto recepimento della direttiva Barnier da parte del d.lgs. n. 35 del 2017, ciò appare motivato anche dal fatto che ai dubbi sollevati dalle istituzioni europee mentre era in corso il tardivo recepimento della stessa direttiva ha fatto seguito una rapida modifica del citato decreto legislativo. La qual cosa ha evitato un’ulteriore procedura d’infrazione, essendo stati giÃ manifestati e affrontati i potenziali profili di contrasto tra la normativa italiana e il diritto europeo, rimossi appunto dalle censurate disposizioni.
In conclusione, l’urgente necessità di provvedere di cui all’art. 19 del d.l. n. 148 del 2017, a prescindere da ogni valutazione sull’applicabilità al caso di specie dell’art. 37 della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea), risulta connessa all’esigenza di superare e prevenire ulteriori procedure di infrazione per la mancata attuazione delle norme europee di settore. Esigenze giÃ da questa Corte ritenute sufficienti a escludere la carenza evidente dei presupposti di necessità e urgenza (sentenza n. 244 del 2016).
6.2.2. “Nè tale carenza potrebbe dipendere dal fatto che le norme censurate non siano immediatamente applicabili, rinviando a successivi provvedimenti attuativi dell’AGCOM. La giurisprudenza costituzionale, infatti, ha in pìù occasioni chiarito che la necessità di provvedere con urgenza non postula inderogabilmente un’immediata applicazione delle disposizioni normative contenute nel decreto-legge (sentenze n. 97 del 2019, n. 5 del 2018, n. 236, n. 170 e n. 16 del 2017).
6.3. “Non possono trovare accoglimento neanche le censure concernenti il difetto di omogeneità del decreto-legge e, in particolare, l’eterogeneità dell’art. 19 del d.l. n. 148 del 2017, come convertito, rispetto alle finalità dello stesso decreto.
6.3.1. “Questa Corte ha chiarito che l’omogeneità costituisce un requisito del decreto-legge sin dalla sua origine, poichè «l’inserimento di norme eterogenee all’oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell’urgenza del provvedere ed “i provvedimenti provvisori con forza di legge”, di cui alla norma costituzionale citata» (sentenza n. 22 del 2012).
Nondimeno, l’urgente necessità del provvedere può riguardare anche una pluralità di norme accomunate non solo dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ma anche dall’intento di fronteggiare una situazione straordinaria complessa e variegata, che richiede interventi oggettivamente eterogenei, in quanto afferenti a materie diverse, ma indirizzati tutti all’unico scopo di approntare urgentemente rimedi a tale situazione. Si tratta, nella specie, di quei «provvedimenti governativi ab origine a contenuto plurimo», che possono in tal senso risultare omogenei rispetto allo scopo (così¬ le sentenze n. 137 del 2018, n. 170 e n. 16 del 2017 e n. 32 del 2014). seppure non siano per tale ragione esenti da possibili censure in riferimento al requisito dell’omogeneità .
6.3.2. “Ciò precisato, la «Premessa» del d.l. n. 148 del 2017 fa riferimento alla «straordinaria necessità ed urgenza di prevedere misure per esigenze indifferibili, in materia di partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali, di personale delle Forze di polizia e militare, di imprese, ambiente, cultura e sanità». Si tratta, pertanto, di un ampio quadro di misure, che accompagnano la manovra di bilancio per il 2018, incentrate principalmente su interventi fiscali, ma estese anche ad altre linee d’intervento, come per i provvedimenti strutturali in materia di imprese, di trasporti e di cultura. La ratio dell’intervento legislativo, in altri termini, è riconducibile a due distinte finalità , di ampia portata: da un lato, le misure di natura finanziaria e contabile; dall’altro, quelle per esigenze indifferibili con riferimento a sei ambiti materiali: 1) partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali; 2) personale delle forze di polizia e militari; 3) imprese; 4) ambiente; 5) cultura; 6) sanità .
Il d.l. n. 148 del 2017, d’altronde, rientra tra i provvedimenti, comunemente denominati «decreti fiscali», recanti quegli interventi indifferibili che sono discussi dal Parlamento parallelamente alla legge di bilancio, a volte in quanto ad essa strettamente connessi, ma altre volte perchè contenenti misure necessarie e indifferibili che difficilmente potrebbero essere oggetto di esame parlamentare nell’arco temporale della sessione di bilancio, se non inserite in uno dei provvedimenti destinati all’approvazione in tale sessione.
Ciò non esclude che le disposizioni ivi contenute possano essere oggetto di censura, quando non omogenee rispetto all’oggetto e alle finalità dell’intervento legislativo, specie ove introdotte in sede di conversione. Nel caso in esame, tuttavia, il censurato art. 19 s’inserisce all’interno delle linee d’intervento del d.l. n. 148 del 2017, che reca misure in materia d’imprese e cultura in cui rientrano senz’altro le attività relative all’intermediazione sul diritto d’autore. Non a caso, il dossier parlamentare del Comitato per la legislazione, pur esprimendo taluni dubbi relativi all’omogeneità di alcune misure del decreto-legge, in particolare quelle introdotte in sede di conversione, non recava osservazioni sull’art. 19.

Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19 del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell’estinzione del reato per condotte riparatorie), convertito, con modificazioni, in legge 4 dicembre 2017, n. 172, sollevate, in riferimento all’art. 77, secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 luglio 2020.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 13/7/2020 n.149 proviene da Giustamm.

Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 5/3/2020 n.149

Redazione Giustamm.it — Wed, 04 Mar 2020 23:00:00 +0000

Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 5/3/2020 n.149

Rosanna De Nictolis, Presidente, Carlo Modica de Mohac, Consigliere, Estensore; (Michele C., rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Naccarato, c. Comune Pozzallo, in persona del Sindaco e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Carmelo Scarso e nei confronti di Q. Farmacia s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio)

Farmacia: rientra nei servizi di rilevanza economica ex art. 113 TUEL.

1.- Giurisdizione — atto con il quale la p.A. decide se porre in liquidazione una società a partecipazione pubblica – Giurisdizione del G.A. – vi rientra.

2.- Sanità – farmacie – esercizio di un servizio pubblico – è tale.

3.- Sanità -servizi di rilevanza economica ex art. 113 TUEL -farmacia – vi rientra.

1. L’atto con cui la pubblica Amministrazione decide se porre in liquidazione una società a partecipazione pubblica, ha efficacia provvedimentale essendo espressione del potere autoritativo di organizzazione: ne consegue che esso può essere sindacato esclusivamente innanzi al Giudice amministrativo.

2. L’attività di gestione delle farmacie comunali costituisce esercizio di un servizio pubblico, trattandosi di una attività rivolta ai fini sociali ai sensi dell’art. 112 del D.lgs n. 267/2000, il quale consente agli Enti Locali, nell’ambito delle rispettive competenze, di provvedere alla gestione dei servizi pubblici che abbiano ad oggetto la produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali ed a promuovere lo sviluppo economico e civiledelle comunità locali.

Â
3. Il servizio farmaceutico comunale rientra senza dubbio tra i servizi di rilevanza economica di cui all’art.113, d.lgs. n. 267/2000, essendo un “servizio pubblico” di rilevanza economica, qualificazione, altresì¬, richiamata dalla Corte Costituzionale secondo la quale la complessa regolamentazione pubblicistica dell’attività economica di rivendita dei farmaci è preordinata al fine di assicurare e controllare l’accesso dei cittadini ai prodotti medicinali ed in tal senso a garantire la tutela del fondamentale diritto alla salute, restando solo marginale, sotto questo profilo, sia il carattere professionale sia l’indubbia natura commerciale dell’attività del farmacista.

Pubblicato il 05/03/2020
N. 00149/2020REG.PROV.COLL.
N. 00643/2018 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 643 del 2018, proposto dal dott. Michele C., rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Naccarato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune Pozzallo, in persona del Sindaco e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Carmelo Scarso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Q. Farmacia s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza n.959 dell’11.5.2018 resa dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione IV^);

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pozzallo;
Visti tutti gli atti della causa;
Nominato relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 marzo 2019 il cons. Carlo Modica de Mohac e uditi per le parti l’avv. Aiello su delega dell’avv. Naccarato, e l’avv. Benenati su delega dell’avv. Scarso;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. Il Comune di Pozzallo assunse, a suo tempo, la titolarità della gestione di una nuova farmacia, avvalendosi del diritto di prelazione previsto dall’art. 9, comma 1, della legge 9 aprile 1968 n. 475.
Con deliberazione n. 62 del 7 luglio 2006 il Consiglio comunale decise di gestire la farmacia mediante una società a responsabilità limitata a prevalente partecipazione pubblica; e conseguentemente indiceva una procedura concorsuale per la scelta del socio privato di minoranza.
Il dott. Michele C. si aggiudicava la partecipazione di minoranza del 45%, comportante l’acquisizione del ruolo di direttore di farmacia e di amministratore delegato della società .
Conseguentemente, in data 30 dicembre 2006 veniva costituita la Q. Farmacia s.r.l., tra il Comune di Pozzallo, titolare di una quota maggioritaria del 55%, e il dott. Michele C., con una quota del 45% del capitale.
Il rapporto tra i soci veniva regolato da un contratto di servizio, che ha previsto che “lo svolgimento del servizio comporta il pagamento di un corrispettivo da parte della società , da commisurarsi nel 5% dei ricavi, da devolvere ogni anno al comune di Pozzallo (a partire dal terzo anno di attività ), a titolo di corrispettivo per la concessione del servizio” (art. 3, comma 5 contratto di servizio).
2. Con deliberazione n. 43 del 28 settembre 2017 il Consiglio comunale di Pozzallo procedeva alla revisione straordinaria delle partecipazioni, ai sensi dell’art. 24 del d.lgs. 19 agosto 2016 n. 175 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica), stabilendo – tra l’altro – di non alienare la partecipazione nella Q. Farmacia s.r.l. (avendo ritenuto il relativo servizio rispondente alle finalità indicate nell’art. 4 dello stesso decreto).
Nella deliberazione è specificato che “l’attività di rivendita dei farmaci è volta ad assicurare l’accesso ai cittadini ai prodotti medicinali e, in tal senso, a garantire la tutela del fondamentale diritto alla salute, restando solo marginale, sotto questo profilo, sia il carattere professionale, sia l’indubbia natura commerciale dell’attività del farmacista“.
Nel piano operativo allegato alla deliberazione veniva rilevato che, relativamente al periodo 2012 – 2016, il Comune vanta nei confronti del Dott. C. un credito di € 364.508,67 a titolo di corrispettivo per la concessione del servizio, pari al 5% del volume d’affari.
Nello stesso piano veniva, inoltre, affermato che “I bilanci riportano attivi per tutti gli esercizi passati tranne l’ultimo, relativo alla gestione 2016, peraltro non ancora approvato, la cui proposta del C.d.A. riporta una perdita di 101.597,87. In relazione a quest’ultimo dato negativo l’Ente intende intervenire per riportare la Società partecipata su numeri di bilancio positivi“.
3. Il dott. C. rappresentava di non essere in grado di far fronte a un nuovo versamento conseguente alla preannunciata ricapitalizzazione, dopo il versamento iniziale di Euro 225.00,00, e di temere, perciò, di essere escluso dalla compagine societaria.
Proponeva, inoltre, ricorso avverso la deliberazione in questione (unitamente agli altri atti ad essa presupposti e connessi), chiedendone l’annullamento.
Chiedeva altresì¬ l’accertamento del diritto all’acquisizione della quota societaria del Comune e della titolarità della farmacia, con ogni conseguenza di legge anche in ordine alle spese del giudizio.
Il Comune di Pozzallo eccepiva l’inammissibilità del ricorso (sia per difetto di giurisdizione che per altri profili); e la sua infondatezza nel merito.
4. Con sentenza n.959 dell’11 maggio 2018, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (sez. IV), dichiarata la propria giurisdizione, respingeva il ricorso.
5. Con l’appello in esame, il Dott. Michele C. ha impugnato la sentenza in questione e ne chiede l’annullamento o la riforma per i motivi indicati nella successiva parte – dedicata alle questioni di diritto – della presente decisione.
Ritualmente costituitasi, l’Amministrazione comunale ha eccepito l’infondatezza del gravame.
Nel corso del giudizio entrambe le parti hanno insistito nelle rispettive domande ed eccezioni.
Infine, all’udienza fissata per la discussione conclusiva sul merito del gravame, la causa è stata posta in decisione.
DIRITTO
6. L’appello è infondato.
6.1. L’eccezione di difetto di giurisdizione, riproposta (anche in appello) dall’Amministrazione comunale appellata, è inammissibile oltre che infondata.
6.1.1. Inammissibile in quanto proposta con semplice memoria anzichè con appello incidentale.
6.1.2. Ed infondata in quanto – come giÃ chiarito dalla giurisprudenza in precedenti analoghi – l’atto con cui l’Amministrazione decide se porre in liquidazione una società a partecipazione pubblica, ha efficacia provvedimentale essendo espressione del potere autoritativo di organizzazione (Cass. SS.UU., 20 settembre 2013, n.21588; CGARS, 28 novembre 2018, n.924:
Ne consegue che esso può essere sindacato esclusivamente innanzi al Giudice amministrativo.
7. Nel merito, il ricorso in appello proposto dal dott. Michele C. è infondato per le ragioni che si passa ad esporre.
7.1. Con il primo mezzo di gravame l’appellante lamenta l’ingiustizia dell’impugnata sentenza per violazione degli artt.73 e 119 del codice del processo amministrativo (d. lgs.2 luglio 2010, n.104) del principio del contraddittorio e per lesione del diritto di difesa, deducendo che il Giudice di primo grado non avrebbe dovuto tener conto della memoria difensiva dell’Amministrazione, che è stata depositata tardivamente.
La doglianza non può essere condivisa.
7.1.1. Il termine per la costituzione in giudizio delle parti intimate, previsto dall’art. 46, co. 1, del codice del processo amministrativo, ha natura ordinatoria; sicchè esse possono costituirsi in giudizio fino all’udienza di merito (seppur senza possibilità di produrre scritti difensivi e documenti, ma) svolgendo difese orali.
E poichè nella fattispecie per cui è causa, il difensore del Comune non ha prodotto alcuna documentazione; ha chiesto di discutere la causa oralmente, ed ha quindi svolto difese orali nel corso delle quali ha riproposto – come gli era consentito – le medesime argomentazioni che aveva veicolato attraverso la memoria di costituzione, ed aggiungendone una ulteriore, la doglianza appare destituita di fondamento.
7.1.2. A ciò si aggiunga, per mera puntualizzazione:
– che le eccezioni preliminari sollevate dal Comune sono state poi respinte dal Giudice di primo grado, ragion per cui è evidente che difetta qualsiasi concreto ed attuale interesse del ricorrente a dedurne, in appello, la tardività ;
– e, per il resto, che nulla induce a ritenere che l’avvenuta reiezione del ricorso (nel merito) sia da ricondurre non giÃ alla formale condivisione delle argomentazioni poste a supporto delle altre eccezioni sollevate dall’Amministrazione con la memoria di costituzione tardiva, ma all’autonomo convincimento che il Giudice di primo grado può aver maturato in esito all’interpretazione e corretta applicazione delle norme invocate dal ricorrente; operazione ermeneutica e valutativa che l’organo giurisdizionale decidente può compiere sua sponte e dunque anche indipendentemente dalle difese della parte resistente; e che è comunque chiamato (e tenuto) ad effettuare nell’esercizio delle sue funzioni, illuminato semplicemente dalla sua perizia giuridica, posto che – come ben espresso in un antico brocardo – jura novit curia.
7.2. Con il secondo motivo di gravame l’appellante (dott. Michele C.) lamenta l’ingiustizia dell’impugnata sentenza per violazione e falsa applicazione degli artt.2, 4, 5, 20 e 24 del d.lgs. 19 agosto 2016, n.175 (T.U. sulle società pubbliche) e dell’art.9 della l. 1 aprile 1968 n.475 (norme in materia di servizio farmaceutico), deducendo che il Giudice di primo grado ha errato nel ritenere:
– che il Comune non fosse obbligato a dismettere (id est: ad alienare) le sue quote di partecipazione nella società “Q. Farmacia s.r.l.”;
– che il mantenimento della titolarità delle quote e l’incremento della partecipazione fosse legittimo e che la gestione in forma societaria di una farmacia possa essere considerata un’azione strettamente necessaria per il perseguimento di finalità istituzionali.
La doglianza non merita accoglimento.
La tesi del ricorrente è che l’attività di gestione della farmacia non rientra – per le sue caratteristiche – nel novero di quelle per le quali sono consentiti all’ente pubblico la costituzione di società e l’acquisizione o il mantenimento di partecipazioni; e che per tale ragione il Comune avrebbe dovuto – in sede di revisione straordinaria ai sensi dell’art. 24 del d.lgs. n. 175/2016 – disporre la dismissione della partecipazione.
Tale tesi non convince.
L’art 4, primo comma, del d.lgs. n.175 del 2016 (recante il Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica) stabilisce che “Le amministrazioni pubbliche non possono, direttamente o indirettamente, costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, nè acquisire o mantenere partecipazioni, anche di minoranza, in tali società “.
Il secondo comma della norma in questione indica tassativamente, poi, le attività per lo svolgimento delle quali è consentito – semprechè siano “strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali” – costituire società , e acquisire o mantenere partecipazioni in esse; e tra tali attività sono indicate anche:
– l’attività di offerta di unÂ servizio di interesse generale;
– e l’attività di c.d. “autoproduzione” di un servizio strumentale all’ente.
Sicchè, perchè un’Amministrazione comunale possa acquisire e/o mantenere partecipazioni in società di capitali al fine di offrire un servizio alla collettività , occorre:
a) che l’attività che si intende condurre mediante l’utilizzazione dello strumento societario sia “strumentale al perseguimento di sue finalità istituzionali” e “strettamente necessaria” per il raggiungimento dello scopo;
b) e che il servizio da erogare sia “di interesse generale”.
Ora, non appare revocabile in dubbio che nel caso dedotto in giudizio ricorressero (e ricorrono) entrambe le condizioni indicate.
Per quanto concerne quest’ultima (sub b), il Consiglio di Stato ha affermato:
– che “…deve ritenersi che l’attività di gestione delle farmacie comunali costituisca esercizio di un servizio pubblico, trattandosi di una attività rivolta ai fini sociali ai sensi dell’art. 112 del D.lgs n. 267/2000, il quale consente agli Enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, di provvedere alla gestione dei servizi pubblici che abbiano ad oggetto la produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali ed a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali” (C.S., III^, n. 729/2013).
– ancor pìù incisivamente, che “l’esercizio di una farmacia costituisce pubblico servizio, come riconosciuto dall’art. 33 del d.lgs. n. 80/1998”; ed anche che “Il servizio farmaceutico comunale rientra senza dubbio tra i servizi di rilevanza economica di cui all’art.113, d.lgs. n. 267/2000, essendo un “servizio pubblico” di rilevanza economica, qualificazione, altresì¬, richiamata dalla Corte Costituzionale (10 ottobre 2006, n. 87) secondo la quale “la complessa regolamentazione pubblicistica dell’attività economica di rivendita dei farmaci è (& omissis &) preordinata al fine di assicurare e controllare l’accesso dei cittadini ai prodotti medicinali ed in tal senso a garantire la tutela del fondamentale diritto alla salute, restando solo marginale, sotto questo profilo, sia il carattere professionale sia l’indubbia natura commerciale dell’attività del farmacista” (C.S., III^, 11.2.2019 n.992).
Sicchè, posto – come affermato dalla richiamata giurisprudenza – che il servizio farmaceutico è un “servizio pubblico”, e considerato che si rivolge alla “generalità ” (e dunque alÂ complesso indistinto) dei consociati, al fine di garantire il diritto alle cure (e dunque il diritto alla salute) di chiunque – nessuno escluso – necessiti di farmaci, non appare revocabile in dubbio che esso costituisca (e possa essere considerato) un “servizio di interesse generale”.
In ordine all’altra condizione necessaria perchè il Comune possa assumere o mantenere partecipazioni in società titolari di farmacie (sub a), valga quanto segue.
Il fatto che l’attività farmaceutica costituisca – o possa essere considerata – un’attività strumentale al perseguimento di finalità istituzionali del Comune è agevolmente ricavabile:
– innanzi tutto dal quadro normativo generale, posto che ai Comuni sono state ormai trasferite parte delle funzioni amministrative concernenti la materia della “tutela della salute” e che il servizio farmaceutico costituisce un’articolazione del servizio sanitario nazionale;
– e pìù specificamente dalla l. 9 aprile 1968, n.475 (recante la disciplina del servizio farmaceutico).
L’art.9 di quest’ultima stabilisce espressamente che la titolarità delle farmacie (sia di quelle che si rendono vacanti che di quelle di nuova istituzione), può essere parzialmente assunta dalle Amministrazioni comunali; e che le farmacie di cui sono titolari i Comuni possono essere gestite:
– in economia;
– a mezzo di azienda speciale;
– a mezzo di consorzi fra Comuni (ed in questo caso la titolarità può essere totalmente pubblica);
– o, infine, proprio “a mezzo di società di capitali costituite tra il Comune e i farmacisti che, al momento della costituzione della società , prestino servizio presso farmacie di cui il comune abbia la titolarità “Â (ilÂ che è quanto si è verificato nel caso dedotto in giudizio).
Posto, pertanto, che la menzionata norma di legge consente ai Comuni di assumere direttamente la titolarità , e con essa la gestione, delle farmacie (e di farlo anche mediante società di capitali alle quali possono partecipare farmacisti), non resta che dedurne – e con la forza di un assioma – che è stato lo stesso Legislatore a postulare (ed a sancire) che l’esercizio dell’attività farmaceutica sia da ritenere pertinente e strumentalmente connesso al perseguimento delle finalità istituzionali degli Enti locali.
In altri termini: è lo stesso Legislatore che ha devoluto alle Amministrazioni comunali la funzione e la potestà di scegliere se assumere in prima persona – ed eventualmente anche mediante lo strumento societario – la gestione delle farmacie, sicchè negare che tale attività concorra alla realizzazione delle loro finalità istituzionali sarebbe contraddittorio ed illogico.
Per quanto concerne, poi, la questione della verifica in ordine alla sussistenza del nesso di “stretta necessarietà ” fra l’uso dello strumento societario ed il perseguimento della finalità pubblica – prevista e “prescritta” dall’art 4, primo comma, del d.lgs. n.175 del 2016 – non può essere ignorato che l’art.9 della l. 9 aprile 1968, n.475 attribuisce ai Comuni il potere di costituire società per la gestione del servizio farmaceutico ai Comuni; e che questi ultimi sono enti dotati di un elevato grado di autonomia politica, costituzionalmente garantita.
La norma di carattere generale secondo cui le amministrazioni pubbliche non possono costituire società aventi per oggetto attività di erogazione di servizi “non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali” nè acquisire o mantenere partecipazioni in società di tal genere, dovendo pertanto dismetterle se possedute (art. 4, primo comma, del d.lgs. n.175 del 2016), dev’essere letta ed interpretata – dunque – in armonica coordinazione sia con la “norma di settore” testà¨ menzionata (l’art.9 della l. 9 aprile 1968 n.475), sia – anche e soprattutto – con il complesso delle norme (di rango costituzionale e legislativo) che attribuiscono autonomia politico-amministrativa ai Comuni.
E da una lettura sistematica di tal fatta non può che trarsi la conclusione che l’art.4, primo comma, del d.lgs. n.175/2016 debba essere interpretato nel senso che la valutazione in merito alla sussistenza del nesso di “necessarietà strumentale” che consente al Comune di costituire una (o pìù) società per la gestione del servizio farmaceutico (o/e di acquisirne quote o/e di mantenerle anzichè alienarle), si concreta e si risolve in una valutazione di ordine eminentemente politico, espressiva dell’indirizzo politico dell’ente.
Non a caso, infatti, tale determinazione viene assunta di regola – così¬ come è avvenuto nel caso dedotto in giudizio – dagli organi di governo (nella specie: dal consiglio comunale, e cioè dall’organo “sovrano”) del Comune.
Sicchè appare evidente sotto ogni profilo che la valutazione in questione – concernente, lo si ribadisce, il grado di “necessarietà ” della scelta di costituire, o meno, una società per la gestione di una farmacia (o della scelta di acquisire o di dismettere quote di una società di tal genere) – si concreta e si risolve in una determinazione di politica locale, caratterizzata – perciostesso – da ampissima discrezionalità .
Se tutto ciò è vero, come indubitabilmente appare, ne consegue che la delibera consiliare con la quale il Comune assume la determinazione di non alienare le proprie quote di una società titolare di un esercizio farmaceutico, dev’essere considerata – proprio in relazione alla sua natura – un atto tendenzialmente insindacabile dal privato che asserisce di vantare un interesse personale all’acquisto delle stesse, salvo che – beninteso – l’interessato non lamentati che la decisione di non vendergli le quote sia inficiata da un vizio di eccesso di potere per intrinseca ed insanabile illogicità indotto da un errore di fatto obiettivamente riscontrabile o da uno sviamento di potere (uso del potere per causa diversa da quella per cui sia stato conferito).
E poichè ciò non è avvenuto, la condotta dell’Amministrazione resiste alla doglianza.
8. Con il terzo mezzo di gravame il ricorrente lamenta l’ingiustizia dell’impugnata sentenza per violazione degli artt. 2, 4, 5, 20 e 24 del d. lgs. 19 agosto 2016, n.175, deducendo che il Giudice di primo grado ha errato nel qualificare l’attività di gestione del servizio farmaceutico come “attività di interesse generale”.
La doglianza è inammissibile e comunque infondata.
8.1. Inammissibile in quanto meramente reiterativa di un profilo di doglianza giÃ dedotto (con il precedente motivo di gravame).
8.2. Ed infondata per le ragioni esposte nel precedente Capo, a cui si rinvia.
9. Con il quarto mezzo di gravame il ricorrente lamenta l’ingiustizia dell’impugnata sentenza per violazione dell’art.5 del d.lgs. n.175 del 2017 e dell’art.3 della l. n.241 del 1990, deducendo che il Giudice di primo grado ha errato nell’aver ritenuto che la delibera di C.C. n. 43 del 2017, con la quale il Comune ha deciso di non dismettere (alienandole) le sue quote della società , fosse sufficientemente motivata.
La doglianza non può essere condivisa.
Si è giÃ rilevato che la decisione di non dismettere le quote societarie pubbliche (e, nella fattispecie, di non alienarle al ricorrente) debba essere considerata manifestazione di una scelta politica espressiva di un determinato indirizzo politico adottato mediante un voto di maggioranza.
E’ pertanto evidente che la motivazione che correda l’atto in questione possa anche essere espressa in forma sintetica, purchè idonea ad esplicitare la ragione di fondo per la quale l’Organo preposto al governo dell’Ente abbia assunto la decisione.
Ora, il provvedimento in esame non si limita ad affermare che la decisione è stata adottata al fine di (continuare a) rispondere adeguatamente all’esigenza di “assicurare l’accesso ai cittadini ai prodotti medicinali e, in tal senso, a garantire la tutela del fondamentale diritto alla salute &”, ma richiama “il Piano di razionalizzazione delle società – Relazione sui risultati conseguiti” (All.F) ed il “Piano operativo di razionalizzazione degli organismi partecipati” approvato con la determinazione sindacale n.93 del 25 novembre 2015, rappresentando ed affermando che le considerazioni in essi contenute sono ancora valide.
Dalla lettura del complesso degli atti richiamati, costituenti parte integrante della delibera n.43 del 28 settembre 2017 (provvedimento impugnato), emerge chiaramente:
– che è stata condotta un’istruttoria approfondita ed esaustiva, idonea a rappresentare all’Organo deliberante, con la dovuta precisione, la situazione economico-finanziaria della società ;
– e che la decisione di non dismettere le quote (e di non alienarle al socio privato di minoranza), ispirata al criterio garantistico sinteticamente espresso mediante la frase sopra riportata testualmente, è basata sulla considerazione che la società è stata e continua ad essere finanziariamente florida ed ha determinato crediti per l’Amministrazione (in corso di recupero) e sulla consapevolezza che le lievi perdite di esercizio registrate, agevolmente recuperabili, sono da attribuire non giÃ ad una situazione di crisi strutturale dovuta ad inevitabili squilibri fra costi e ricavi, ma ad una gestione del Consigliere delegato – lo stesso soggetto che oggi chiede di acquistare la quota societaria dell’Amministrazione – troppo ‘disinvolta’, a causa della quale si è verificato un crescente ed ingiustificato eccesso di spese e di sprechi (per incrementi stipendiali, assunzione di personale e consulenze esterne) che sarebbero state agevolmente evitabili.
10. Con il quinto mezzo di gravame il ricorrente lamenta l’ingiustizia dell’impugnata sentenza per violazione dell’art.15 quinquies del d.l. 28 settembre 1989, n.415 (conv. in l. 28 febbraio 1990, n.38), violazione dell’art.1, comma 568 bis della l.n.147 del 2013 e dell’art.1, comma 611, della l. n.190 del 2014, deducendo che il Giudice di primo grado ha errato nel non aver considerato che il rifiuto dell’Amministrazione di dismettere le quote della società “Q. Farmacia s.r.l.” ha leso la sua legittima aspettativa di poter esercitare il diritto di prelazione per l’acquisto delle stesse.
La doglianza non merita accoglimento per pìù d’una ragione.
10.1. Innanzitutto in quanto tanto il vecchio che il nuovo codice degli appalti impongono (cfr., al riguardo, l’art.1, comma 2, del d.lgs. n.163/2006, e l’art.5, comma 9, del d. lgs. n.50 del 2016) che in caso di dismissione, da parte di Pubbliche Amministrazioni, di quote di partecipazione in società miste (pubbliche/private), l’acquisto da parte dei privati delle quote da alienare debba avvenire mediante procedure ad evidenza pubblica, ragion per cui l’aspettativa del ricorrente va qualificata come aspettativa di mero fatto, dunque non meritevole di tutela giurisdizionale.
10.2. Ed in secondo luogo in quanto la scelta dell’Amministrazione di alienare le quote prescinde e deve prescindere – all’evidenza – dalla considerazione dell’utilità che il privato potrebbe trarre dall’acquisto, ragion per cui il fatto che egli possa rimanere (o essere rimasto) “deluso” da una decisione che non soddisfa il suo interesse, costituisce un elemento totalmente irrilevante ai fini di verificare la legittimità del provvedimento (che deve essere ispirato al conseguimento del massimo vantaggio per la collettività ed alla realizzazione del pubblico interesse).
11. In considerazione delle superiori osservazioni, l’appello va respinto.
La novità e la delicatezza della questione, che ha visto i difensori impegnati in ricostruzioni giuridiche ed in operazioni ermeneutiche complesse, giustifica pienamente la compensazione delle spese fra le parti costituite.
P.Q.M.
il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana respinge l’appello.
Compensa le spese fra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così¬ deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2019 con l’intervento dei signori magistrati:
Rosanna De Nictolis, Presidente
Hadrian Simonetti, Consigliere
Carlo Modica de Mohac, Consigliere, Estensore
Giuseppe Verde, Consigliere
Maria Immordino, Consigliere

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Corte Costituzionale – Sentenza – 19/6/2019 n.149

Redazione Giustamm.it — Tue, 18 Jun 2019 22:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 19/6/2019 n.149

G. Lattanzi Pres., N. Zanon Red., (Ordinanza, del Tribunale regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino-Alto Adige, sede di Trento, del 9 ottobre 2018, iscritta al n. 189 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima serie speciale, dell’anno 2019).

Va dichiarata l’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1 della Legge 14 dicembre 2000, n. 379 (Disposizioni per il riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e giù residenti nei territori appartenuti all’Impero austro-ungarico e ai loro discendenti) e dell’art. 6 del Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), sollevate in riferimento all’art. 3 della Costituzione.

1.- Stranieri – Cittadinanza – Legge 14 dicembre 2000, n. 379 (Disposizioni per il riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e giù residenti nei territori appartenuti all’Impero austro-ungarico e ai loro discendenti) – ratio.

2.- Stranieri – Cittadinanza – art. 1 della Legge 14 dicembre 2000, n. 379 – art. 6 Del DLgs. n. 286 del 1998 – questione di legittimità costituzionale – violazione dell’art. 3 della Costituzione – inammissibilità .

1. La legge 14 dicembre 2000, n. 379 (Disposizioni per il riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e giù residenti nei territori appartenuti all’Impero austro-ungarico e ai loro discendenti) – in una logica del tutto distinta da quanto disposto nel DLgs. n. 286 del 1998 – reca una peculiare disciplina legislativa, riferita a soggetti che, dopo essere nati e aver risieduto in territori appartenuti all’Impero austro-ungarico, sono da quei territori emigrati prima del 16 luglio 1920, data coincidente con l’entrata in vigore del Trattato di Saint Germain en Laye, stipulato tra le potenze alleate e l’Austria alla fine del primo conflitto mondiale, in virtà¹ del quale, a causa della dissoluzione dell’Impero austro-ungarico, alcuni territori giù appartenenti a quest’ultimo furono trasferiti al Regno d’Italia: ai soggetti che da tali territori erano emigrati prima del 16 luglio 1920 – e oggi, in definitiva, ai loro discendenti – la legge n. 379 del 2000 concede la possibilità di ottenere la cittadinanza italiana, qualora, entro il termine di cinque anni dall’entrata in vigore della legge stessa (termine successivamente prorogato di ulteriori cinque anni dall’art. 28-bis del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 273, recante «Definizione e proroga di termini, nonchè conseguenti disposizioni urgenti», convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51) abbiano reso dichiarazione di acquisto della cittadinanza stessa, con le modalità previste dall’art. 23 della legge 5 febbraio 1992, n. 91 (Nuove norme sulla cittadinanza).

2. Va dichiarata l’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1 della Legge 14 dicembre 2000, n. 379 (Disposizioni per il riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e giù residenti nei territori appartenuti all’Impero austro-ungarico e ai loro discendenti) e dell’art. 6 del Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), sollevate in riferimento all’art. 3 della Costituzione.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge 14 dicembre 2000, n. 379 (Disposizioni per il riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e già residenti nei territori appartenuti all’Impero austro-ungarico e ai loro discendenti) e dell’art. 6 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), promosso dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige, sede di Trento, nel procedimento vertente tra V. P. e il Ministero dell’interno e altro, con ordinanza del 9 ottobre 2018, iscritta al n. 189 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio dell’8 maggio 2019 il Giudice relatore Nicolò Zanon.

Ritenuto in fatto

1.– Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige, sede di Trento, con ordinanza del 9 ottobre 2018, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge 14 dicembre 2000, n. 379 (Disposizioni per il riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e già residenti nei territori appartenuti all’Impero austro-ungarico e ai loro discendenti) e dell’art. 6 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), «nella parte in cui non prevedono l’utilizzazione dello speciale permesso per attesa di cittadinanza ai fini dello svolgimento di attività lavorativa», in relazione all’art. 3 della Costituzione, sia sotto il profilo della lesione del principio di pari trattamento, sia sotto il profilo della ragionevolezza.

Dà atto il giudice a quo che il ricorrente nel giudizio, V. P., è il discendente di una persona nata in provincia di Trento nel 1852 ed emigrata in Brasile prima del 1920; espone che costui è entrato in Italia il 6 giugno 2005 «usufruendo del permesso di soggiorno per attesa di cittadinanza previsto dall’art. 11 del d.p.r. 3 novembre 1999, n. 394, rilasciato il 14 giugno 2005 e avviato ai sensi della legge 14 dicembre 2000, n. 379».

Enuncia inoltre che, ottenuta la residenza, V. P. ha esercitato diverse attività lavorative fino al 15 novembre del 2008. In data 11 gennaio 2008, la Provincia autonoma di Trento emanava però una nota, secondo cui «sulla base della legislazione attuale i cittadini di origine italiana titolari di permesso di soggiorno per attesa cittadinanza non sono abilitati a svolgere attività lavorativa». Tale comunicazione trovava il suo fondamento in una precedente nota del 12 settembre 2007 che il Ministero dell’interno aveva inviato alla Questura di Trento in risposta ad un quesito ad esso rivolto.

In ragione di tali atti, spiega il rimettente, V. P. non poteva più esercitare attività lavorativa e veniva contestualmente meno, in ragione della nota ministeriale più sopra ricordata, l’efficacia di un precedente protocollo d’intesa, stipulato il 12 giugno 2007 tra la Provincia autonoma di Trento e la Questura di Trento, in ragione del quale si era invece consentito ai soggetti di cui alla legge n. 379 del 2000, che avessero ottenuto un permesso di soggiorno per attesa cittadinanza, di svolgere attività lavorativa.

Ottenuta la cittadinanza italiana nel 2012, V. P., che nel frattempo aveva percepito soltanto il sostegno economico dell’Agenzia provinciale per l’assistenza e la previdenza integrativa, aveva potuto riprendere a lavorare. Per ottenere il risarcimento del danno medio tempore patito a causa del divieto di lavoro, lo stesso, con atto di citazione del 18 luglio del 2014, adiva il Tribunale ordinario di Trento che, con sentenza 5 maggio 2017, n. 444, declinava la giurisdizione a favore del giudice amministrativo.

Evidenzia, infine, il giudice rimettente che V. P. adiva successivamente il Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento, sia per ottenere l’annullamento della citata nota del Ministero dell’interno del 12 settembre 2007, richiamata nella comunicazione n. 996 dell’11 gennaio 2008 della Provincia autonoma di Trento, sia per ottenere la condanna della Questura di Trento e del Ministero dell’interno al risarcimento del danno asseritamente patito, quantificato in euro 40.000.

2.– In via preliminare, il giudice a quo dà atto dell’ammissibilità della domanda risarcitoria ad esso proposta, in ragione di quanto previsto dall’art. 30 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante «Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo» (da ora in poi: cod. proc. amm.).

Sempre preliminarmente, afferma il giudice a quo che l’azione del ricorrente sarebbe stata tempestivamente promossa: non troverebbe infatti in questo caso applicazione il termine di decadenza di 120 giorni previsto dal citato art. 30, comma 3, cod. proc. amm., poiché siffatto termine non è applicabile, secondo consolidata giurisprudenza amministrativa, alle cause relative a vicende antecedenti l’entrata in vigore dello stesso codice.

Di conseguenza, e in mancanza di comportamenti negligenti dell’interessato, troverebbe applicazione in questa vicenda l’ordinario termine di prescrizione quinquennale previsto per l’azione risarcitoria: poiché il periodo in cui il ricorrente asserisce di aver subito il danno inizia il 12 gennaio 2008 e termina nel 2012 e poiché in ragione della intervenuta translatio iudicii il termine di prescrizione dovrebbe considerarsi interrotto il 18 luglio 2014, data della notificazione dell’atto di citazione introduttivo del giudizio civile, ne consegue che «[p]er il periodo fino al 18 luglio 2009 […] il diritto al risarcimento incorre nella prescrizione quinquennale (eccepita in via subordinata dall’Avvocatura resistente), mentre rimane vivo per il periodo successivo».

3.– Nel merito, il rimettente espone che la Questura di Trento aveva formulato al Ministero dell’interno un quesito al fine di sapere se il possesso del permesso di soggiorno per l’acquisto della cittadinanza italiana iure sanguinis consentisse lo svolgimento di attività lavorativa. Il Ministero aveva risposto osservando che l’art. 14 del d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 (Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell’articolo 1, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286), «nel disciplinare le ipotesi di conversione del permesso di soggiorno da altra tipologia a quella per lavoro, non contempla quello per attesa cittadinanza. Pertanto, per poter autorizzare i cittadini di origine italiana in possesso di tale tipologia di permesso di soggiorno a svolgere attività lavorativa sarà necessario attendere una modifica normativa in tal senso».

Secondo il giudice a quo, tale affermazione corrisponderebbe al quadro normativo vigente: lo svolgimento di attività lavorative sarebbe consentito soltanto se i permessi di soggiorno sono stati «espressamente rilasciati a tale scopo, ovvero se così prevede la legge», come dimostrerebbero le previsioni di cui all’art. 6 del d.lgs. n. 286 del 1998 e di cui all’art. 14 del d.P.R. n. 394 del 1999.

Osserva il rimettente come, però, «[n]essuna delle specifiche disposizioni dedicate all’ambito delle attività consentite dai vari tipi di permesso di soggiorno, ovvero convertibili in una diversa fattispecie che consenta attività lavorativa, si occupa del permesso per attesa cittadinanza italiana iure sanguinis di cui alla legge n. 379 del 2000».

Poiché nella determinazione dello status dei cittadini extracomunitari – secondo quanto affermato nella sentenza del Consiglio di Stato, sezione terza, 12 ottobre 2017, n. 4738 – non potrebbe farsi ricorso allo strumento dell’analogia, risolvendosi ciò in una innovazione del sistema non consentita al giudice (viene citata la sentenza di questa Corte n. 277 del 2014), in definitiva non si rinverrebbe nell’ordinamento «alcuna norma che consenta lo svolgimento di attività lavorativa ai soggetti in attesa di cittadinanza iure sanguinis».

4.– Ciò premesso, il rimettente evidenzia la diversa condizione in cui versa la generalità dei soggetti che attende il rilascio della cittadinanza, da una parte, rispetto ai destinatari della legge n. 379 del 2000, dall’altra.

Per i primi, il possesso di un permesso di soggiorno costituisce, ai sensi dell’art. 11, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 394 del 1999, «presupposto imprescindibile per ottenere quello per attesa di cittadinanza». Non si porrebbe dunque alcun problema di convertibilità del permesso di soggiorno per attesa cittadinanza, poiché al più occorrerebbe verificare se il permesso di soggiorno presupposto possa direttamente consentire l’attività lavorativa, oppure sia convertibile in un permesso che tale attività consente.

Per i secondi, invece, la disciplina speciale di cui all’art. 1, comma 2, della legge n. 379 del 2000, «riconosce la cittadinanza italiana, senza subordinare tale riconoscimento al possesso di un diverso titolo di soggiorno»: di conseguenza, lo specifico permesso per attesa di cittadinanza «non essendo collegato ad alcun altro, diverso, titolo, e non prevedendo l’autorizzazione all’attività lavorativa, ne preclude […] lo svolgimento».

Tale diversità di trattamento sarebbe, a dire del giudice rimettente, contraria al principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., in ragione del «diverso, immotivato trattamento riservato dal legislatore a due situazioni analoghe, ambedue tutelate attraverso il permesso in attesa del rilascio della cittadinanza, ma con un ambito di facoltà e diritti del tutto divergenti, in assenza di ragioni giustificativ[e]».

Precisa il rimettente come l’intervento richiesto alla Corte costituzionale non avrebbe natura «creativa»: la «pronuncia additiva da parte della Corte costituzionale, dovrebbe ritenersi consentita dal momento che la soluzione è logicamente necessitata ed implicita nello stesso contesto normativo».

Il giudice rimettente censura le due disposizioni anche con specifico riferimento al principio di ragionevolezza: la disciplina sarebbe irragionevole poiché «alla situazione che il legislatore ha ritenuto evidentemente meritevole di speciale considerazione, quale quella dei discendenti degli ex appartenenti all’Impero austro-ungarico emigrati all’estero, ai quali la cittadinanza è concessa su semplice dichiarazione, rispetto ai casi generali, nei quali è richiesto il possesso di un diverso permesso di soggiorno, è collegato un effetto deteriore, che consegna il richiedente all’impossibilità di lavorare».

5.– Con atto depositato il 29 gennaio 2019, è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili ed infondate.

L’inammissibilità delle questioni deriverebbe, innanzitutto, dalla «non inerenza delle disposizioni denunciate» rispetto alle questioni di legittimità costituzionale sollevate. L’art. 1 della legge n. 379 del 2000 si limiterebbe, infatti, a prevedere uno «specifico caso di riconoscimento della cittadinanza italiana», che neppure richiederebbe la presenza dello straniero sul territorio nazionale nelle more del procedimento di concessione della cittadinanza, come dimostrerebbe il fatto che lo stesso art. 1, comma 2, della legge n. 379 del 2000 rinvia all’art. 23 della legge 5 febbraio 1992, n. 91 (Nuove norme sulla cittadinanza), disposizione che espressamente contempla la possibilità per i residenti all’estero di rendere la dichiarazione per l’acquisto della cittadinanza davanti all’autorità diplomatica o consolare del luogo di residenza.

Soprattutto, l’art. 1 della legge n. 379 del 2000 non disporrebbe nulla «in merito alla tipologia di permesso atto a legittimare» il soggiorno dello straniero, né «in ordine alle attività al medesimo consentite o interdette».

Anche l’art. 6 del d.lgs. n. 286 del 1998 sarebbe eccentrico rispetto al thema decidendum: esso infatti disciplinerebbe alcune facoltà inerenti il permesso di soggiorno rilasciato per motivi di lavoro subordinato, lavoro autonomo e familiare, nonché relative al permesso di soggiorno rilasciato per motivi di studio e formazione, ma non riguarderebbe in alcun modo il permesso per «attesa cittadinanza».

Espone l’Avvocatura che l’art. 14 del d.P.R. n. 394 del 1999 descrive i casi in cui le differenti tipologie di permesso di soggiorno possono essere convertite in un altro tipo di permesso di soggiorno e indica quali attività lavorative sono consentite per ciascuna di queste tipologie. Esso però nulla prevede rispetto ai permessi di soggiorno rilasciati per l’acquisto della cittadinanza: circostanza, questa, che impedisce pertanto ai titolari dei permessi da ultimo citati di svolgere attività lavorative o di convertirli in tipologie di permessi che consentono di lavorare. D’altra parte, la possibilità di convertire i permessi di soggiorno sarebbe da considerarsi di carattere eccezionale e non sarebbe pertanto possibile ampliare il novero dei casi già indicati dal legislatore (viene citata anche dall’Avvocatura la sentenza del Consiglio di Stato, sezione terza, 12 ottobre 2017, n. 4738), al fine «di evitare, anche attraverso la conversione, l’elusione del complesso di regole che presiedono al controllo dei flussi migratori».

I sospetti di illegittimità costituzionale andrebbero quindi al più rivolti nei confronti dell’art. 14 del d.P.R. n. 394 del 1999 – che non contempla il permesso per l’acquisto della cittadinanza tra i permessi che consentono lo svolgimento di attività lavorativa – e non nei confronti dell’art. 1 della legge n. 379 del 2000 e dell’art. 6 del d.lgs. n. 286 del 1998, che invece sarebbero «palesemente inconferenti».

La questione sarebbe altresì inammissibile per l’incompleta ricostruzione del quadro normativo di riferimento, circostanza questa che si risolverebbe «altresì in infondatezza […] per erroneità dei presupposti interpretativi». In particolare, il rimettente avrebbe omesso di considerare quanto dispone l’art. 11, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 394 del 1999 che, stabilendo che il permesso di soggiorno è rilasciato, tra le altre cose, per l’acquisto della cittadinanza, pur non dicendo nulla in merito alle attività consentite ai titolari delle varie tipologie di permesso di soggiorno, subordinerebbe «il rilascio del permesso alla circostanza che lo straniero richiedente la concessione o il riconoscimento della cittadinanza italiana ovvero dello stato di apolide sia “già in possesso del permesso di soggiorno per altri motivi”».

Dunque, la presentazione della domanda di concessione della cittadinanza italiana da parte di un soggetto già presente sul territorio nazionale presupporrebbe «necessariamente il (pregresso) possesso da parte del richiedente, di un titolo che ne giustifichi la presenza e il soggiorno sul territorio nazionale». D’altra parte, il permesso di soggiorno per acquisto della cittadinanza sarebbe necessariamente temporaneo e la sua efficacia verrebbe meno al termine del procedimento di concessione o riconoscimento della cittadinanza, con la conseguenza che, in caso di mancata concessione della cittadinanza stessa, «il soggiorno sul territorio nazionale dello straniero riprende – o meglio, continua – ad essere legittimato dal titolo permissivo in precedenza posseduto».

Secondo l’Avvocatura generale le questioni sarebbero, infine, inammissibili perché volte ad attribuire ai soli titolari del permesso di soggiorno per l’acquisto della cittadinanza secondo le modalità di cui alla legge n. 379 del 2000 la possibilità di svolgere attività lavorative, possibilità invece preclusa e «sconosciuta al permesso di soggiorno per “attesa cittadinanza” in quanto tale». Ciò determinerebbe l’adozione di una pronuncia additiva non costituzionalmente obbligata in un ambito, quale quello della regolamentazione dell’ingresso e del soggiorno dello straniero nel territorio nazionale, sul quale la discrezionalità del legislatore è ampia (si citano le sentenze n. 277 del 2014, n. 202 del 2013, n. 172 del 2012, n. 148 del 2008, n. 206 del 2006 e n. 62 del 1994).

6.– Nel merito, le questioni non sarebbero comunque fondate, perché il permesso di soggiorno rilasciato a coloro che presentano la domanda ai sensi della legge n. 379 del 2000 non sarebbe affatto diverso da quello previsto in generale dall’art. 11, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 394 del 1999. Si tratterebbe di un ordinario permesso di soggiorno che presuppone pertanto il previo possesso, da parte del richiedente, di un titolo di soggiorno.

In particolare, secondo l’Avvocatura, rileverebbe la legge 28 maggio 2007, n. 68 (Disciplina dei soggiorni di breve durata degli stranieri per visite, affari, turismo e studio), che, per i soggiorni non superiori a tre mesi, non richiede un permesso di soggiorno ma una «dichiarazione di presenza» da rendere all’autorità di frontiera o al questore della Provincia in cui lo straniero si trova. La ricevuta di tale dichiarazione – secondo quanto previsto dalla circolare del Ministero dell’interno 13 giugno 2007, n. 32 – è titolo utile anche «ai fini dell’iscrizione anagrafica di coloro che intendono avviare in Italia la procedura per il riconoscimento della cittadinanza “jure sanguinis”».

Non sussisterebbe pertanto quella disparità di trattamento evocata dal giudice rimettente: sia coloro che hanno chiesto il riconoscimento della cittadinanza italiana ai sensi della legge n. 379 del 2000, sia coloro che la richiedono ai sensi di altre disposizioni di legge, possono ottenere il permesso in attesa di cittadinanza soltanto se siano già in possesso di un titolo che li abiliti a permanere nel territorio nazionale.

Espone l’Avvocatura che neppure ci sarebbe discriminazione rispetto alla possibilità di svolgere prestazioni lavorative. In nessun caso infatti il permesso per attesa di cittadinanza consente, di per sé, lo svolgimento di attività lavorativa: il titolare di tale permesso «in tanto può svolgere attività lavorativa in quanto lo consenta, in via diretta o per effetto di conversione, il diverso ed ulteriore permesso di soggiorno, in precedenza rilasciatogli “per altri motivi”, di cui lo stesso è già in possesso».

Circostanza, questa, che induce l’Avvocatura a evidenziare come l’eventuale problema di legittimità costituzionale dovrebbe riguardare le facoltà connesse al permesso di soggiorno che costituisce il presupposto per l’ottenimento del permesso di soggiorno per attesa cittadinanza e, più in generale, la previsione di permessi di soggiorno che non consentono in alcun modo di svolgere attività lavorativa. Si tratterebbe però di questione di legittimità costituzionale diversa da quella sollevata, comunque destinata ad una pronuncia di infondatezza in ragione dell’ampia discrezionalità di cui gode il legislatore sulla determinazione e sulla regolamentazione delle facoltà inerenti i permessi di soggiorno.

Ancora, sottolinea l’Avvocatura come anche coloro che richiedono la cittadinanza sulla base di previsioni diverse dalla legge n. 379 del 2000 potrebbero trovarsi in possesso di un permesso di soggiorno che non consente loro lo svolgimento di attività lavorativa. Circostanza, questa, che smentirebbe la violazione del principio di eguaglianza, poiché la possibilità o meno di lavorare dipenderebbe esclusivamente dal titolo di soggiorno collegato al “permesso di soggiorno per attesa cittadinanza” e non dal «titolo legale posto a base della domanda di concessione o di riconoscimento dello status civitatis».

Le precedenti osservazioni determinerebbero anche l’infondatezza della censura di irragionevolezza della disciplina: la situazione dei richiedenti la cittadinanza è ritenuta in generale meritevole di particolare considerazione, tanto che il relativo permesso di soggiorno è “aggiuntivo” rispetto al permesso di soggiorno già posseduto. Tuttavia, tale condizione non implicherebbe necessariamente la possibilità di lavorare, soprattutto quando, come nel caso di cui alla legge n. 379 del 2000, non è obbligatoria la presenza del richiedente sul territorio nazionale nelle more del procedimento.

Considerato in diritto

1.– Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige, sede di Trento, solleva, in relazione all’art. 3 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge 14 dicembre 2000, n. 379 (Disposizioni per il riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e già residenti nei territori appartenuti all’Impero austro-ungarico e ai loro discendenti) e dell’art. 6 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero).

Le due disposizioni citate sono censurate nella parte in cui non prevedono che il permesso di soggiorno per attesa cittadinanza – rilasciato ai discendenti di persone nate e residenti nei territori appartenuti all’Impero austro-ungarico prima del 16 luglio 1920, e prima di tale data emigrate all’estero – consenta lo svolgimento di attività di lavoro.

In primo luogo, l’impossibilità di utilizzare tale permesso ai fini dello svolgimento di attività lavorativa determinerebbe un trattamento diseguale di tali soggetti, in violazione dell’art. 3 Cost., rispetto a coloro che, ugualmente in attesa della cittadinanza italiana, siano in possesso di un permesso di soggiorno che, per sua natura o perché convertibile in un permesso di soggiorno per ragioni di lavoro, consentirebbe loro l’esercizio di attività lavorativa.

Sotto un secondo profilo, la violazione dell’art. 3 Cost. emergerebbe dal fatto che le disposizioni censurate comporterebbero, a carico dei soggetti in questione, pur ritenuti meritevoli di speciale considerazione dalla legge n. 379 del 2000, un trattamento irragionevolmente deteriore rispetto alla generalità di coloro che hanno richiesto la cittadinanza. Infatti, a differenza di tutti gli altri stranieri che hanno presentato richiesta di acquistare lo status civitatis, i destinatari della legge n. 379 del 2000, pur titolari di un permesso di soggiorno, e nonostante il favor ad essi riservato da tale legge, risulterebbero consegnati all’impossibilità di lavorare.

2.– Le descritte questioni di legittimità costituzionale riguardano una peculiare disciplina legislativa, riferita a soggetti che – dopo essere nati e aver risieduto in territori appartenuti all’Impero austro-ungarico – sono da quei territori emigrati prima del 16 luglio 1920, data coincidente con l’entrata in vigore del Trattato di Saint Germain en Laye (d’ora in avanti: Trattato di Saint Germain), stipulato tra le potenze alleate e l’Austria alla fine del primo conflitto mondiale, in virtù del quale, a causa della dissoluzione dell’Impero austro-ungarico, alcuni territori già appartenenti a quest’ultimo furono trasferiti al Regno d’Italia.

Ai soggetti che da tali territori erano emigrati prima del 16 luglio 1920 – e oggi, in definitiva, ai loro discendenti – la legge n. 379 del 2000 concede la possibilità di ottenere la cittadinanza italiana, qualora, entro il termine di cinque anni dall’entrata in vigore della legge stessa (termine successivamente prorogato di ulteriori cinque anni dall’art. 28-bis del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 273, recante «Definizione e proroga di termini, nonché conseguenti disposizioni urgenti», convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51) abbiano reso dichiarazione di acquisto della cittadinanza stessa, con le modalità previste dall’art. 23 della legge 5 febbraio 1992, n. 91 (Nuove norme sulla cittadinanza).

2.1.– La legge n. 379 del 2000 trae la propria giustificazione dagli eventi che si svolgono dalla metà del diciannovesimo secolo al termine della prima guerra mondiale. In quel non breve torno di tempo, accanto all’ampio fenomeno migratorio di cittadini italiani verso gli Stati Uniti d’America e diverse nazioni del Sudamerica, un significativo esodo interessò anche quanti, cittadini non già italiani ma dell’allora Impero austro-ungarico, abbandonarono il Trentino e i territori che componevano il cosiddetto “Litorale austriaco”, corrispondenti alle attuali province di Gorizia e Trieste e alla penisola istriana.

Al termine della prima guerra mondiale, con il Trattato di Saint Germain, nell’ambito della ripartizione tra le nazioni vincitrici del conflitto dei territori appartenuti all’ormai disciolto Impero austro-ungarico, al Regno d’Italia vennero ceduti quelli corrispondenti al Trentino Alto-Adige, alla Venezia Giulia e all’Istria.

Lo stesso Trattato di Saint Germain disciplinò quello che, nella dottrina del tempo, venne definito un modo eccezionale di acquisto della cittadinanza. Secondo l’art. 70 del Trattato, chiunque avesse la «pertinenza» (peculiare istituto del diritto amministrativo austriaco, fonte di legami tra un individuo e un determinato Comune e distinto da cittadinanza, domicilio e residenza) in un territorio facente parte dell’antica monarchia austro-ungarica, avrebbe acquisito «di pieno diritto, ad esclusione della cittadinanza austriaca, la cittadinanza dello Stato che esercita la sovranità sul territorio predetto».

Coerentemente, gli art. 72 e 78 del Trattato dettavano una disciplina speciale per coloro che in quel momento risiedevano all’estero, ma avevano avuto una pertinenza nei territori poi trasferiti all’Italia. Costoro, se maggiori di diciotto anni, avrebbero potuto ugualmente eleggere la cittadinanza italiana, entro un anno dall’entrata in vigore del Trattato, mentre, in mancanza di tale opzione, avrebbero conservato la cittadinanza straniera medio tempore eventualmente acquisita.

Alla fine della prima guerra mondiale, però, la grande maggioranza di quanti erano emigrati tra la fine dell’ottocento e l’inizio del novecento non poterono avvalersi di tale possibilità, per mancanza di informazioni o per difficoltà logistiche o economiche. Di conseguenza, nonostante il permanere di vincoli familiari e culturali con territori ormai divenuti italiani, rimasero privi di qualsiasi legame giuridico con l’Italia, così come i loro discendenti.

Tali soggetti si trovarono pertanto in una condizione diseguale rispetto a quella degli appartenenti a comunità di emigrati provenienti da varie zone d’Italia, in possesso della cittadinanza italiana jure sanguinis e senza limite di generazione. Sarebbero potuti diventare cittadini italiani se, alla data di entrata in vigore del Trattato di Saint Germain, avessero continuato a risiedere nei territori del dissolto Impero austro-ungarico ceduti all’Italia, ma, proprio perché già precedentemente emigrati, tale possibilità risultò di fatto loro preclusa.

2.2.– Il legislatore prende in considerazione la condizione di tali soggetti, una prima volta, nell’art. 18 della legge n. 91 del 1992, equiparandoli agli stranieri di origine italiana o nati nel territorio della Repubblica e prevedendo che essi avrebbero potuto acquisire la cittadinanza italiana dopo aver risieduto legalmente in Italia da almeno tre anni.

Pochissimi, tra i destinatari delle ricordate disposizioni, vollero o poterono trasferire la propria residenza in Italia, avendo stabilito la propria vita e i propri interessi, nella grande maggioranza dei casi, in un altro continente. Questa disciplina non raggiunse, perciò, l’obiettivo che si prefiggeva.

Permaneva dunque, e veniva percepita come iniqua, la già ricordata diversa situazione di tali comunità rispetto a quelle sorte all’estero in seguito alla emigrazione da varie zone di Italia, i cui componenti erano e sono in possesso della cittadinanza italiana, trasmessa jure sanguinis di genitore in figlio.

Alla luce di ciò, nell’unanime consenso delle forze presenti in Parlamento, venne approvata la legge n. 379 del 2000. In virtù di essa, viene disposta l’abrogazione del citato art. 18 della legge n. 91 del 1992, e ai soggetti originari dei territori già appartenuti all’Impero austro-ungarico ed emigrati all’estero prima del 16 luglio 1920 e ai loro discendenti «è riconosciuta la cittadinanza italiana qualora rendano una dichiarazione in tal senso con le modalità di cui all’articolo 23 della legge 5 febbraio 1992, n. 91, entro cinque anni dalla data di entrata in vigore della presente legge».

Nei confronti dei soggetti in questione viene così meno l’obbligo di residenza triennale in Italia, già previsto quale condizione per l’acquisto della cittadinanza. Sussistendone i requisiti soggettivi, essa è riconosciuta a seguito della sola dichiarazione che l’art. 23 della legge n. 91 del 1992 richiede in via generale in tutti i casi in cui gli interessati vogliano procedere all’acquisto, alla conservazione, al riacquisto o alla rinuncia della cittadinanza.

Secondo quanto previsto dallo stesso art. 23, in caso di residenza all’estero, la dichiarazione deve essere resa davanti all’autorità diplomatica o consolare del luogo di residenza, oppure, in Italia, all’ufficiale dello stato civile del Comune in cui il dichiarante risiede o intende risiedere.

A fronte di decine di migliaia di richieste, l’esame della documentazione da prodursi a corredo delle dichiarazioni per il riconoscimento della cittadinanza è stato affidato a una apposita commissione interministeriale, che non risulta aver ancora concluso i propri lavori, nonostante il termine previsto per rendere le dichiarazioni sia scaduto nel dicembre del 2010, e benché, in generale, la durata dei procedimenti per l’acquisto e la concessione della cittadinanza italiana sia stabilita in un massimo di due anni (innalzati ora a quattro per alcune specifiche ipotesi: art. 9-ter della legge n. 91 del 1992, inserito dall’art. 14, comma 1, lettera c, del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, recante «Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell’interno e l’organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata», convertito, con modificazioni, in legge 1 dicembre 2018, n. 132).

Il protrarsi di queste operazioni di verifica è circostanza che ha non poco aumentato le difficoltà di quanti, venuti in Italia in vista del riconoscimento della cittadinanza disposto dalla legge n. 379 del 2000, si sono trovati nella medesima situazione lamentata dal ricorrente nel giudizio a quo.

3.– In via preliminare, va osservato che la fattispecie relativa ai soggetti in questione non appare compiutamente inquadrabile entro le coordinate normative generalmente vigenti in tema di permessi di soggiorno.

Tali coordinate sono tratteggiate nell’art. 11, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 394 del 1999 (Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell’articolo 1, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286), peraltro fonte di natura regolamentare e perciò sottratta al controllo accentrato di legittimità costituzionale. Esso prevede che il permesso di soggiorno per l’acquisto della cittadinanza (o per il riconoscimento dello stato di apolide) può essere rilasciato «a favore dello straniero già in possesso del permesso di soggiorno per altri motivi, per la durata del procedimento di concessione o di riconoscimento».

Nella generalità dei casi, pertanto, questo diverso permesso di soggiorno costituisce il titolo “presupposto”, necessariamente preesistente all’ottenimento di quello per attesa cittadinanza. Quest’ultimo permesso solitamente si aggiunge, per tutta la durata del procedimento di riconoscimento dello status civitatis, al permesso di soggiorno “originario”. In definitiva, l’ottenimento del permesso di soggiorno per attesa cittadinanza presuppone la titolarità di altro permesso, che consente la regolare permanenza sul territorio italiano e ne disciplina facoltà ed obblighi.

Diversa appare la situazione nel caso che dà origine alla presente questione di legittimità costituzionale, poiché, a quanto si desume dall’ordinanza di rimessione, al soggetto, venuto in Italia al fine di vedersi riconosciuta la cittadinanza ai sensi della legge n. 379 del 2000, è stato concesso direttamente il permesso di soggiorno per attesa cittadinanza, pur in assenza del titolo di soggiorno presupposto, sulla base di una non implausibile interpretazione dell’art. 11, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 394 del 1999 alla luce della stessa legge n. 379 del 2000.

Nessuna norma, peraltro, disciplina specificamente facoltà e obblighi collegati al possesso del permesso di soggiorno per attesa cittadinanza. Tale lacuna può giustificarsi proprio in ragione del fatto che lo straniero richiedente la cittadinanza, in tutti i casi disciplinati dal d.lgs. n. 286 del 1998, in quanto presente sul territorio italiano deve essere titolare di un altro e diverso permesso, cui appunto ineriscono gli specifici obblighi e facoltà di volta in volta stabiliti. Di conseguenza, lo straniero che, avendone maturato i requisiti, vorrà richiedere la cittadinanza, se presente in Italia per svolgere attività lavorativa, avrà dovuto necessariamente seguire il procedimento a questo scopo previsto dallo stesso d.lgs. n. 286 del 1998.

Una tale lacuna, viceversa, sembra assai meno comprensibile nel caso disciplinato dalla legge n. 379 del 2000. Si tratta qui non già di uno straniero che intende entrare in Italia al fine di svolgervi attività di lavoro, ma di un soggetto cui la legge espressamente riconosce la cittadinanza italiana, e si trova sul territorio italiano, come la stessa legge n. 379 del 2000 gli consente, in attesa che si concluda il procedimento di verifica dei prescritti requisiti.

Deve altresì aggiungersi che, in linea generale, in mancanza di una apposita disposizione che ciò preveda, il permesso di soggiorno per attesa cittadinanza non può essere convertito in altro permesso che consenta lo svolgimento di attività lavorativa. Si versa, del resto, in un ambito – quello della regolamentazione dell’ingresso e del soggiorno dello straniero nel territorio nazionale – in cui la discrezionalità del legislatore è particolarmente ampia (ex plurimis, sentenze n. 277 del 2014 e n. 172 del 2012, con riferimento alla «fissazione dei requisiti necessari per le autorizzazioni che consentono ai cittadini extracomunitari di trattenersi e lavorare nel territorio della Repubblica»). E come si desume dalla giurisprudenza amministrativa – che intende preservare la tassatività delle ipotesi di conversione per non incidere sul sistema delle quote di stranieri autorizzati all’ingresso in Italia per ragioni di lavoro – la conversione del permesso rilasciato per una determinata causa in altro genere di titolo può ammettersi solo laddove esista una espressa regolamentazione in tal senso, che ne precisi altresì le relative condizioni (ex plurimis, Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 24 gennaio 2018, n. 476; Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 12 ottobre 2017, n. 4738; si veda, inoltre, Consiglio di Stato, sezione prima, parere 25 agosto 2015, n. 1048).

4.– In tale contesto normativo, l’Avvocatura generale dello Stato eccepisce l’inammissibilità della questione, ritenendo eccentriche le due disposizioni censurate, ossia l’art. 1 della legge n. 379 del 2000 e l’art. 6 del d.lgs. n. 286 del 1998, rispetto al thema decidendum posto dall’ordinanza di rimessione, volta a censurare la mancata utilizzabilità a fini lavorativi del permesso di soggiorno per attesa cittadinanza rilasciato ai destinatari della legge n. 379 del 2000.

È, in effetti, vero che il giudice rimettente ha rivolto le proprie censure nei confronti di disposizioni non del tutto conferenti nel caso di specie. Ciò, in particolare, perché il permesso di soggiorno per attesa cittadinanza, che non consentirebbe lo svolgimento di attività lavorativa, non è contemplato dalle due disposizioni censurate e, in particolare, non lo è dall’art. 1 della legge n. 379 del 2000, che pure riconosce ai soggetti ivi indicati la cittadinanza italiana. Ed è anche vero, come suggerisce la stessa Avvocatura generale dello Stato, che, per quanto scarna, la disciplina del permesso di soggiorno per attesa cittadinanza è contenuta, come s’è visto, nell’art. 11, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 394 del 1999: ma si è già sottolineato che, trattandosi di fonte regolamentare, il giudice a quo non avrebbe comunque potuto farne oggetto di diretta censura dinnanzi a questa Corte.

Ciò posto, l’inammissibilità della questione, a ben vedere, discende da una ragione distinta da – e logicamente antecedente a – quella allegata dall’Avvocatura erariale.

Invero, anche alla luce della peculiare ratio della legge n. 379 del 2000, ispirata da un chiaro favor per la concessione della cittadinanza italiana a una particolare categoria di soggetti, il giudice a quo avrebbe dovuto verificare la esperibilità di una interpretazione volta a regolare ragionevolmente – in modo conforme a Costituzione – la situazione di quanti, in Italia per vedersi riconoscere la cittadinanza, si sono trovati ad attendere per lungo tempo la definizione del relativo procedimento, dovendo in particolare provvedere alle proprie necessità di vita attraverso l’indispensabile svolgimento di un’attività di lavoro.

Ribadita la non applicabilità a casi del genere della disciplina contenuta nel d.lgs. n. 286 del 1998, poiché, come già detto, rispondente a una logica del tutto distinta da quella della legge n. 379 del 2000, va rilevato che non è sconosciuta all’ordinamento l’ipotesi di permessi di soggiorno che, pur non essendo convertibili in permessi abilitanti al lavoro, consentono comunque lo svolgimento di attività lavorativa per tutta la durata del permesso stesso, e la consentono, perciò, senza direttamente incidere né sulla tassatività delle ipotesi di conversione, né sulla regolamentazione dei flussi e delle quote di stranieri che entrano in Italia per ragioni di lavoro (si veda, ad esempio, il combinato disposto degli artt. 29, comma 6, e 31 del d.lgs. n. 286 del 1998; l’art. 20-bis del d.lgs. n. 286 del 1998, introdotto dall’art. 1, comma 1, lettera h), del d.l. n. 113 del 2018; l’art. 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, recante «Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato»).

Nell’assenza di una espressa disciplina che regolamenti la situazione di quanti, destinatari della legge n. 379 del 2000, hanno ottenuto il permesso di soggiorno per attesa cittadinanza pur senza avere un precedente titolo abilitante alla permanenza in Italia, e in Italia aspettano la conclusione del procedimento volto alla verifica dei prescritti requisiti, il giudice rimettente avrebbe perciò dovuto verificare la praticabilità, in base alla ratio della legge n. 379 del 2000 e alla luce della Costituzione, di un’interpretazione che non trasformi l’imprevisto ritardo della procedura di verifica (anche considerando i termini generalmente previsti per la conclusione dei procedimenti per l’acquisto e la concessione della cittadinanza) in una lesione di diritti costituzionali essenziali, quale il diritto al lavoro. Lesione che assume connotati peculiari considerando, altresì, che essa avviene ai danni di un soggetto cui la legge, oltretutto, riconosce la cittadinanza, in caso di esito positivo della verifica, a decorrere dal giorno successivo in cui è stata resa la dichiarazione richiesta (art. 15 della legge n. 91 del 1992).

Non è senza significato, del resto, che proprio nella direzione qui indicata si fossero in prima battuta orientate le stesse amministrazioni locali, che avevano inizialmente consentito al ricorrente nel giudizio principale di svolgere attività lavorativa, come si desume dall’ordinanza di rimessione.

Il non aver svolto la verifica illustrata è causa d’inammissibilità delle questioni sollevate.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge 14 dicembre 2000, n. 379 (Disposizioni per il riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e già residenti nei territori appartenuti all’Impero austro-ungarico e ai loro discendenti) e dell’art. 6 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), sollevate in riferimento all’art. 3 della Costituzione, dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino Alto-Adige, sede di Trento, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

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Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Puglia – Parere – 15/9/2016 n.149

Redazione Giustamm.it — Wed, 14 Sep 2016 22:00:00 +0000

Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Puglia – Parere – 15/9/2016 n.149

Spese di personale – Programmazione – Aggiornamento del DUP

La Sezione si sofferma sull’obbligo di procedere nel corso dell’anno ad una variazione della programmazione triennale del fabbisogno di personale nonché alla variazione del bilancio 2016-2018 e all’aggiornamento del DUP 2016-2018, qualora la procedura di assunzione di nuovo personale non sia stata prevista.
Il Collegio, invero, osserva che -nella predisposizione del Documento unico di programmazione (DUP) da parte degli enti locali- il legislatore riserva particolare attenzione alla programmazione del personale sia nella sezione strategica che in quella operativa. In particolare, nell’ambito della sezione strategica del DUP, è inserita anche l’analisi della disponibilità e gestione delle risorse umane con riferimento alla struttura organizzativa dell’ente in tutte le sue articolazioni ed alla sua evoluzione nel tempo anche in termini di spesa. Parimenti, nella redazione della sezione operativa deve esservi l’indicazione della programmazione del fabbisogno di personale a livello triennale ed annuale.
Pertanto, i principi di programmazione del fabbisogno di personale, già previsti dall’art. 39 della Legge n. 449 del 1997 e richiamati dall’art. 6 del decreto legislativo n. 165 del 2001 e dall’art. 91 TUEL, appaiono maggiormente rafforzati dalle indicazioni imposte agli enti locali con l’elaborazione del documento unico di programmazione.
E’ quindi compatibile con eventuali nuove attività o esigenze finanziarie sorte in corso di esercizio l’eventuale aggiornamento del DUP da predisporsi, nel rispetto della normativa vigente, mediante il ricorso alla nota di aggiornamento che deve essere presentata al Consiglio entro il termine del 15 novembre dell’esercizio in corso.

Deliberazione n. 149/2016/PAR

REPUBBLICA ITALIANA
La
Corte dei conti
in
Sezione regionale di controllo per la Puglia

Nella camera di consiglio del 15 settembre 2016 composta da:

Presidente di Sezione                     Agostino Chiappiniello
Consigliere                                   Stefania Petrucci               Relatore
Primo Referendario                       Rossana De Corato
Primo Referendario                       Cosmo Sciancalepore
Referendario                                Carmelina Addesso

ha assunto la seguente deliberazione
sulla richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Cagnano Varano (FG) pervenuta in data 10/08/2016, prot. n. 2663;
Vista l’ordinanza n. 87 /2016 con la quale è stata convocata la Sezione Regionale di Controllo per il giorno 15/09/2016;
udito il relatore Consigliere Dott. Stefania Petrucci;
Ritenuto in

FATTO

Il Sindaco del Comune di Cagnano Varano (FG), dopo aver rilevato che sulla base dei rendiconti approvati sino all’esercizio 2015, l’Ente ha sempre osservato il patto di stabilità interno, la normativa vincolistica sul contenimento della spesa del personale ed il principio di pareggio di bilancio in sede di previsione 2016-2018, lamenta “l’impossibilità di far fronte alla enorme mole di lavoro e pratiche inerenti l’Ufficio Tecnico comunale derivanti sia dalla normale attività di ufficio che dalla concomitanza di numerosi finanziamenti per opere pubbliche” ed illustra che, attualmente, l’ufficio tecnico è composto da una sola unità di categoria D3 titolare di posizione organizzativa e destinata a cessare dal servizio per pensionamento in data 1/11/2017.
Il Sindaco aggiunge che tale unità, data la concomitanza degli eventi, non può materialmente assicurare l’istruttoria delle pratiche con grande rischio per i finanziamenti ricevuti ed, inoltre, entro la data del pensionamento, dovrà fruire di un periodo di congedo ordinario, non monetizzabile, secondo la normativa attuale.
Pertanto, considerato che nell’organico dell’Ente, non vi è alcuna professionalità che potrebbe sopperire alle esigenze dell’Ufficio Tecnico, il Sindaco prospetta alla Sezione le seguenti tre possibili soluzioni:

assunzione a tempo determinato, tramite procedura selettiva, di un ingegnere di categoria D3 per un periodo di 18 mesi che consentirebbe il disbrigo delle pratiche e la normale attività durante la fruizione del congedo ordinario da parte dell’unità attualmente in servizio. Al riguardo, il Sindaco richiama la disciplina dettata in materia dall’art. 9, comma 28, del D. L. n. 78/2010 e specifica che sia nel 2009, anno assunto a parametro dalla norma che nel triennio 2007-2009, il Comune non ha sostenuto spese per assunzioni di personale a tempo determinato in virtù di un scelta volta al contenimento dei costi e conseguentemente sostiene che il “tetto di spesa da rispettare nell’anno 2016 possa essere costituito dalla spesa in ragione annua che si andrebbe a sostenere per l’assunzione a tempo determinato nell’anno 2016” e che tale limite “costituirebbe il tetto di spesa da rispettare per gli anni successivi” posto che una rigida interpretazione della norma potrebbe condurre ad un blocco delle assunzioni di lavoro flessibile nonché ad una disparità di trattamento tra enti che hanno risparmiato contribuendo ad una riduzione del debito ed enti che hanno, invece, assunto impegni di spesa per lavoro flessibile;
avvio di una procedura per l’assunzione a tempo indeterminato utilizzando i resti assunzionali 2012 e 2013. Per tale opzione, il Sindaco ritiene che, nelle more del completamento delle operazioni di ricollocazione del personale delle Province cui sono destinate le capacità assunzionali degli enti per gli anni 2015 e 2016, si possano avviare le procedure per l’assunzione a tempo indeterminato utilizzando i resti assunzionali 2012, 2013 e 2014 poiché, una interpretazione diversa (triennio mobile ed esclusione dal calcolo dell’anno 2012) basata sull’impossibilità di utilizzare le cessazioni dell’anno 2014 vanificherebbe il dettato del D. L. n. 90/2014 come modificato dal D. L. n. 78/2015 che si riferisce alla possibilità di utilizzare i resti derivanti dalle capacità assunzionali del triennio precedente;
conclusione di un contratto di natura autonoma ai sensi degli articoli 2222 c.c. e 7 del D. Lgs. n. 165/2001 per un periodo di 18 mesi e con un corrispettivo predefinito per il disbrigo delle pratiche in corso ed, in tale ultima ipotesi, si chiede se il professionista incaricato possa essere anche responsabile dei procedimenti e delle procedure con potere di firma.

Infine, il Sindaco richiede alla Sezione un parere sulla obbligatorietà e possibilità di procedere nel corso dell’anno ad una variazione della programmazione triennale del fabbisogno di personale nonché dell’elenco degli incarichi annuali con conseguente variazione del bilancio 2016-2018 ed aggiornamento del DUP 2016-2018, qualora la procedura da intraprendere non sia stata prevista.
Considerato in

DIRITTO

Preliminarmente, occorre valutare i profili di ricevibilità e di ammissibilità della richiesta di parere alla luce dell’art. 7, comma 8, della L. 05/06/2003 n. 131 che conferisce a Regioni, Comuni, Province e Città Metropolitane la possibilità di richiedere alle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica.
L’art. 10 bis del D. L. 24/06/2016 n. 113 convertito dalla L. 7/08/2016 n. 160, fermo restando i requisiti soggettivi di ammissibilità sopra richiamati, ha introdotto un nuovo periodo nel testo del citato art. 7, comma 8, prevedendo che le richieste di parere nella medesima materia possono essere rivolte direttamente alla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti: per le Regioni, dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome; per i Comuni, le Province e le Città metropolitane, dalle rispettive componenti rappresentative nell’ambito della Conferenza unificata.
In relazione ai profili di ricevibilità, la Sezione osserva che la richiesta di parere è stata sottoscritta anche dal Sindaco organo rappresentativo dell’Ente e pertanto legittimato a promuovere l’attività consultiva della Corte dei Conti.
Non può ritenersi di ostacolo alla ricevibilità della richiesta la mancanza nella Regione Puglia del Consiglio delle Autonomie Locali che, ai sensi dell’art. 123 della Costituzione, nel testo introdotto dalla L. Cost. 18/10/2001 n. 3, deve essere disciplinato dallo Statuto di ogni Regione, quale organo di consultazione tra la Regione stessa e gli Enti locali.
Il Consiglio delle Autonomie Locali, se istituito, è quindi destinato a svolgere, secondo il dettato dell’art. 7, comma 8°, della L. n. 131/2003, una funzione di filtro per le richieste di parere da sottoporre alle Sezioni Regionali di Controllo.
Invero, l’art. 45 dello Statuto della Regione Puglia, approvato con L. R. 12/05/2004 n. 7, ha previsto l’istituzione del Consiglio delle Autonomie Locali e con la successiva L. R. del 26/10/2006 n. 29 sono state disciplinate le modalità di composizione, elezione e competenze.
Tuttavia, rilevato che allo stato attuale il Consiglio delle Autonomie Locali non è tuttora operante, la Sezione ritiene ricevibile la richiesta di parere.
Accertata la ricevibilità della richiesta, occorre ora analizzarne i profili di ammissibilità.
La Corte dei Conti, secondo il disposto dell’art. 7, comma 8°, della L. n. 131/2003, può rendere pareri in materia di “contabilità pubblica”.
Il Collegio evidenzia che, le Sezioni Riunite in sede di Controllo, con la deliberazione n. 54 depositata in data 17/11/2010 resa in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31, del D. L. 1/07/2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3/08/2009, n. 102, condividendo l’orientamento già espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 5 del 17/02/2006, hanno affermato che la nozione di “contabilità pubblica” strumentale alla funzione consultiva deve assumere un ambito limitato alle normative ed ai relativi atti applicativi che disciplinano l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina inerente la gestione dei bilanci ed i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la gestione delle spese, la disciplina del patrimonio, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli.
Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, sottolineato che il concetto di contabilità pubblica consiste nel sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici.
Per consolidato orientamento delle Sezioni Regionali di Controllo, fatto proprio anche da questa Sezione, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare ambiti ed oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici; non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati non potendo tramutarsi in una verifica postuma di legittimità e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte.
Preliminarmente, la Sezione osserva che i quesiti proposti dall’Ente devono ricondursi a caratteri di generalità ed astrattezza concentrandosi esclusivamente sull’interpretazione della vigente normativa vincolistica in materia di contenimento della spesa del personale, di programmazione economico-finanziaria e di concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica.
Il Collegio precisa, inoltre, che le eventuali attività intraprese dall’Ente restano rimesse alle esclusive valutazioni discrezionali dell’amministrazione.
L’art. 9, comma 28, del D. L. 31/05/2010, n. 78 convertito dalla L. 30/07/2010, n. 122 prevede che, a decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, incluse le agenzie fiscali, gli enti pubblici non economici, le università e le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009. Per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonché al lavoro accessorio non può essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le rispettive finalità nell’anno 2009. I limiti di cui al primo e al secondo periodo non si applicano, anche con riferimento ai lavori socialmente utili, ai lavori di pubblica utilità e ai cantieri di lavoro, nel caso in cui il costo del personale sia coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi o da fondi dell’Unione europea; nell’ipotesi di cofinanziamento, i limiti medesimi non si applicano con riferimento alla sola quota finanziata da altri soggetti.
Le disposizioni su riportate costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le Regioni, le Province autonome, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale. A decorrere dal 2013, gli enti locali possono superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale nonché per le spese sostenute per lo svolgimento di attività sociali mediante forme di lavoro accessorio di cui all’art. 70 del D. Lgs. n. 276/2003.
La norma aggiunge che le limitazioni su riportate non si applicano agli enti locali in regola con l’obbligo di riduzione delle spese di personale di cui ai commi 557 e 562 dell’articolo 1 della L. n. 296/2006; che “resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009” ed inoltre precisa che, per le amministrazioni che nell’anno 2009 non hanno sostenuto spese per lavoro flessibile, il limite deve essere computato con riferimento alla media sostenuta per le stesse finalità nel triennio 2007-2009.
Con l’emanazione della recente L. 7/08/2016 n. 160 di conversione del D. L. 24/06/2016 n. 113, all’art. 16, comma 1 quater, è stata disposta l’esclusione dalle limitazioni previste dall’art. 9, comma 28, del D. L. n. 78/2010, per le spese sostenute per le assunzioni a tempo determinato ai sensi dell’articolo 110, comma 1, del testo unico di cui al D. Lgs. 18/08/2000 n. 267.
Con deliberazione n. 2/SEZAUT/2015/QMIG, la Sezione delle Autonomie ha chiarito che le predette limitazioni dettate dai primi sei periodi dell’art. 9, comma 28, del D. L. n. 78/2010, non si applicano agli enti locali in regola con l’obbligo di riduzione della spesa di personale di cui ai commi 557 e 562 dell’art. 1, L. n. 296/2006, ferma restando, comunque, la vigenza del limite massimo della spesa sostenuta per le medesime finalità nell’anno 2009.
Come recentemente ribadito da questa Sezione, i vincoli in materia di c.d. “lavoro flessibile” hanno carattere indefettibile ed appaiono rivolti anche ad evitare che le amministrazioni pubbliche soggette ad un regime limitativo delle assunzioni a tempo indeterminato possano ricorrere all’utilizzo di contratti di lavoro flessibile per eludere il blocco assunzionale ad esse applicabile (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazioni n. 100/PAR/2016 e n. 120/PAR/2016).
La Corte costituzionale, con sentenza n. 173/2012, proprio con riferimento all’articolo 9, comma 28, del D. L. n. 78/2010, ha osservato che tale disposizione “pone un obiettivo generale di contenimento della spesa relativa ad un vasto settore del personale e, precisamente, a quello costituito da quanti collaborano con le pubbliche amministrazioni in virtù di contratti diversi dal rapporto di impiego a tempo indeterminato” e “lascia alle singole amministrazioni la scelta circa le misure da adottare con riferimento ad ognuna delle categorie di rapporti di lavoro da esso previste. Ciascun ente pubblico può determinare se e quanto ridurre la spesa relativa a ogni singola tipologia contrattuale, ferma restando la necessità di osservare il limite della riduzione del 50 per cento della spesa complessiva rispetto a quella sostenuta nel 2009”.
Si rammenta, inoltre, che il medesimo comma 28 prescrive che il mancato rispetto dei limiti di spesa in esso previsti costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale.
Nell’ipotesi in cui l’Ente non abbia sostenuto alcuna spesa per lavoro flessibile sia nell’anno 2009 che nel triennio 2007-2009, questa Sezione ha già avuto modo di chiarire che il riferimento alla media del triennio 2007-2009 è stato introdotto dal legislatore per evitare di penalizzare le amministrazioni particolarmente “virtuose” che non hanno sostenuto spese per tali finalità nell’anno 2009 e che, in assenza di spesa anche per il triennio 2007-2009 dovranno reputarsi consentite le assunzioni determinate dalla assoluta necessità di far fronte, in tal modo, a un servizio essenziale per l’Ente e la spesa così determinata costituirà il parametro finanziario per gli anni successivi (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 140/PAR/2014; Sezione regionale di controllo per la Toscana, deliberazione n. 29/PAR/2012). Trattasi di orientamento richiamato anche dalla Sezione delle Autonomie, con la deliberazione n. 12/SEZAUT/2012/INPR del 12/06/2012.
In merito alla seconda opzione individuata dall’Ente e vertente sulla possibilità di utilizzo dei cosiddetti “resti assunzionali”, in attesa del completamento delle operazioni di ricollocazione del personale delle Province, il Collegio osserva che l’art. 1, comma 424, della L. 23/12/2014 n. 190 (legge di stabilità 2015) prevede che “le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità finanziaria e di bilancio dell’ente, le spese per il personale ricollocato secondo il presente comma non si calcolano, al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296. Il numero delle unità di personale ricollocato o ricollocabile è comunicato al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell’economia e delle finanze nell’ambito delle procedure di cui all’accordo previsto dall’articolo 1, comma 91, della legge 7 aprile 2014, n. 56. Le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle.”
Con la su richiamata normativa è stata, quindi, introdotta una disciplina particolare delle assunzioni a tempo indeterminato, derogatoria, per gli esercizi 2015 e 2016, di quella generale (Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 19/SEZAUT/2015/QMIG).
Con sentenza n. 202 del 21/07/2016, la Consulta ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 1, comma 424, della L. n. 190/2014 affermando, tra l’altro, che la norma censurata non ha carattere di dettaglio e costituisce un principio di coordinamento della finanza pubblica, in quanto l’incisione con misure transitorie, da parte dello Stato, di un rilevante aggregato della spesa pubblica, come quella per il personale, interviene a titolo di principio fondamentale della materia.
Il Collegio sottolinea che la disciplina in materia di “turn over” del personale dettata dall’art. 3, comma 5, del D. L. 24/06/2014, n. 90, convertito dalla L. 11/08/2014 n. 114, a differenza delle disposizioni di cui all’art. 9, comma 28, del su richiamato D. L. n. 78/2010, esplica il proprio ambito applicativo nei confronti del personale a tempo indeterminato e dispone, tra l’altro, che, “a decorrere dall’anno 2014 è consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile; è altresì consentito l’utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite al triennio precedente”.
La Sezione delle Autonomie, con le deliberazioni n. 26/SEZAUT/2015/QMIG e n. 28/SEZAUT/2015/QMIG, ha specificato che sono consentite, quindi, le assunzioni di personale a tempo indeterminato a valere sui budget degli anni precedenti al 2015 utilizzando la capacità assunzionale 2014 derivante dai “resti” relativi al triennio 2011-2013 e sempre nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica e del disposto dell’art. 3, comma 3, del citato D. L. n. 90/2014 in materia di programmazione finanziaria, contabile e fabbisogno di personale (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 140/PAR/2016).
In tal senso si è espressa anche la circolare del Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 1/2015 che, nelle more del completamento delle procedure di cui ai commi 424 e 425 della L. n. 190/2014, ribadisce il divieto di effettuare assunzioni a tempo indeterminato a valere sui budget 2015 e 2016.
Pertanto, con riguardo al budget di spesa del biennio 2015-2016 (riferito alle cessazioni di personale intervenute nel 2014 e nel 2015), la capacità assunzionale è soggetta ai vincoli posti dall’articolo 1, comma 424 della legge n. 190/2014 finalizzati a garantire il riassorbimento del personale provinciale (Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 26/SEZAUT/2015/QMIG del 28/07/2015; Sezione regionale di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 93/2016/SRCPIE/PAR del 13/07/2016).
Si rammenta che attualmente, l’art. 16, comma 1 ter, del D. L. n. 113/2016 convertito con modificazioni dalla L. n. 160/2016 prevede che, nelle Regioni in cui sia stato ricollocato il 90 per cento del personale soprannumerario delle Province, i Comuni e le Città metropolitane possano riattivare le procedure di mobilità.
Deve, inoltre, porsi in evidenza che il comma 5 del citato art. 3 del D. L. n. 90/2014, nel consentire l’utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali provenienti dagli esercizi precedenti, fa espresso riferimento al limite temporale del “triennio precedente” individuando, in tal caso, un parametro “da intendersi in senso dinamico, con scorrimento e calcolo dei resti, a ritroso, rispetto all’anno in cui si intende effettuare le assunzioni” (Sezione delle Autonomie, deliberazioni n. 28/SEZAUT/2015/QMIG e n. 16/SEZAUT/2016/QMIG).
Nella proposizione della terza opzione, l’Ente richiama, poi, la normativa in materia di contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, dettata dall’art. 7, comma 6, del D. Lgs. 30/03/2001 n. 165 con la quale si prevede che, per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza dei seguenti presupposti di legittimità: a) l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell’amministrazione conferente; b) l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; non è ammesso il rinnovo; l’eventuale proroga dell’incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell’incarico; d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.
Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, al fine di garantire la legittimità della procedura prevista dall’art. 7, comma 6 del D. Lgs. n. 165 del 2001, è necessario, previo ricorso ad idonee forme di pubblicità, effettuare un raffronto tra le professionalità emergenti dal curriculum dei candidati, a meno che non si tratti di una prestazione che, per la sua elevata specificità, possa essere garantita da un unico soggetto in grado di porla in essere (Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, deliberazione n. 32/2014/PREV del 5/12/2014).
Il Collegio rammenta, inoltre, che, per espresso disposto normativo, il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o l’utilizzo dei collaboratori come lavoratori subordinati è causa di responsabilità amministrativa per il dirigente che ha stipulato i contratti.
La Sezione ritiene, inoltre, opportuno segnalare che, ai sensi dell’art. 2, comma 4, del D. Lgs. 15/06/2015 n. 81, dal 1° gennaio 2017 è fatto divieto alle pubbliche amministrazioni di stipulare contratti di collaborazione e che, conseguentemente tali contratti sino alla data del 31 dicembre 2016 possono essere legittimamente stipulati, sempre che ricorrano tutti i presupposti di legittimità fissati nel su richiamato articolo 7, comma 6, del D. Lgs. n. 165/2001 (Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, deliberazione n. 37/2015/PREV del 23/12/2015).
Con riferimento alle concrete attività che il soggetto individuato dall’Ente sarà poi chiamato a svolgere e quindi l’attribuzione di eventuali poteri di firma, la Sezione non può non rilevare che un eventuale parere si tradurrebbe nella concreta individuazione di ogni prestazione che l’amministrazione riterrà di assegnare ponendosi in contrasto con i requisiti di generalità ed astrattezza richiesti per la formulazione dei pareri.
I quesiti proposti non devono, infatti, inquadrarsi “in una prospettiva applicativa” poiché, in tal caso, “qualsiasi considerazione espressa dalla Sezione in ordine al quesito formulato andrebbe inevitabilmente a condizionare scelte di carattere discrezionale e di merito, riservate alla competenza esclusiva dell’ente” (Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n. 632/2015/PAR).
Passando, infine, all’esame degli ultimi quesiti proposti dal Comune in merito alla
obbligatorietà e possibilità di procedere nel corso dell’anno ad una variazione della programmazione triennale del fabbisogno di personale con conseguente variazione del bilancio 2016-2018 ed aggiornamento del DUP 2016-2018, la Sezione osserva che l’attività di programmazione triennale del fabbisogno di personale costituisce un precipuo obbligo a carico degli enti locali e deve essere finalizzata alla riduzione programmata delle spese del personale, in osservanza al dettato dell’art. 91 del D. Lgs. n. 267/2000 recante il testo unico degli enti locali.
Ritiene, inoltre, il Collegio che i quesiti proposti dall’Ente in tale materia devono trovare soluzione alla luce della novella normativa in materia di armonizzazione contabile introdotta dal D. Lgs. 23/06/2011 n. 118, come emendato dal D. Lgs. 10/08/2014 n. 126.
Infatti, tra gli strumenti della programmazione degli enti locali, il punto 4.2 dell’allegato n. 4/1 al citato D. Lgs. n. 118/2011, contempla il Documento unico di programmazione (DUP), da presentare, ai sensi dell’art. 170 del Tuel, al Consiglio, entro il 31 luglio di ciascun anno e l’eventuale nota di aggiornamento del DUP da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno.
Tale documento programmatorio si compone di due sezioni: la sezione strategica (SeS) e la sezione operativa (SeO). La prima ha un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la seconda pari a quello del bilancio di previsione.
Il legislatore riserva, dunque, nella predisposizione del DUP da parte degli enti locali, particolare attenzione alla programmazione del personale sia nella sezione strategica che in quella operativa.
In particolare, nell’ambito della sezione strategica, volta a definire i principali contenuti della programmazione strategica ed i relativi indirizzi generali con riferimento al periodo di mandato, al punto 8.1 dell’allegato 4.1 al D. Lgs. n. 118/2011, è inserita anche l’analisi della disponibilità e gestione delle risorse umane con riferimento alla struttura organizzativa dell’ente in tutte le sue articolazioni ed alla sua evoluzione nel tempo anche in termini di spesa.
Parimenti il successivo punto 8.2 lett. j) prescrive espressamente, nella redazione della sezione operativa, l’indicazione della programmazione del fabbisogno di personale a livello triennale ed annuale.
Ad avviso del Collegio, quindi, i principi di programmazione del fabbisogno di personale, già previsti dall’art. 39 della L. 27/12/1997 n. 449 e richiamati dall’art. 6 del D. Lgs. n. 165/2001 e dall’art. 91 del Tuel, appaiono maggiormente rafforzati dalle indicazioni imposte agli enti locali con l’elaborazione del documento unico di programmazione.
Trattasi di principi che assumono particolare rilevanza nell’ambito della gestione programmatoria degli enti posto che, ai sensi dell’ultimo comma del su richiamato art. 6 del D. Lgs. n. 165/2001, la mancata adozione di una programmazione triennale del fabbisogno di personale impedisce di assumere nuovo personale, compreso quello appartenente alle categorie protette.
La Sezione, rilevato, inoltre, che secondo il disposto del punto 8 dell’allegato 4.1 al citato D. Lgs. n. 118/2011, il DUP costituisce, “nel rispetto del principio del coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione”, ritiene che sia compatibile con eventuali nuove attività o esigenze finanziarie sorte in corso di esercizio l’eventuale aggiornamento del DUP da predisporsi, nel rispetto della normativa vigente, mediante il ricorso alla nota di aggiornamento che deve essere presentata al Consiglio entro il termine del 15 novembre dell’esercizio in corso.
L’eventuale procedura di aggiornamento del DUP si inserisce, quindi, nell’ambito del nuovo ciclo programmatorio delineato dal legislatore con l’introduzione della nuova normativa in materia di armonizzazione contabile poiché, secondo il disposto dell’art. 174 del Tuel, sempre entro la data del 15 novembre di ogni anno, la Giunta è chiamata ad approvare lo schema di delibera del bilancio di previsione finanziario relativo almeno al triennio successivo e da sottoporre all’approvazione del Consiglio.

P Q M

Nelle su esposte considerazioni è il parere della Sezione.
Dispone che la presente deliberazione sia trasmessa, a cura del preposto al Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di Cagnano Varano (FG).
Così deliberato in Bari, nella Camera di consiglio del 15 settembre 2016.

Il Magistrato Relatore Il Presidente
F.to Stefania Petrucci F.to Agostino Chiappiniello
depositata in Segreteria
il 15 Settembre 2016
il Direttore della Segreteria
F.to Marialuce SCIANNAMEO

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Corte Costituzionale – Sentenza – 14/7/2015 n.149

Redazione Giustamm.it — Mon, 13 Jul 2015 22:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 14/7/2015 n.149

Presidente CRISCUOLO – Redattore CARTABIA

Sull’illegittimità costituzionale riguardante l’art. 5 della L.R. Liguria 5 agosto 2014, n. 21 (Modifiche alla L.R. 24 febbraio 2014, n. 1 – Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti), presuntivamente violativo degli artt. 117, primo comma e secondo comma, lettera s) della Costituzione.

1. Tutela dell’ambiente – Smaltimento dei rifiuti – Riparto di competenze tra Stato e Regioni (art. 117, comma secondo, lett. s)

2. Tutela dell’ambiente – Servizio idrico integrato – Gestione integrata dei rifiuti – asserita violazione del riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni (art. 117, comma secondo, lett. s) Cost.) – asserita violazione dei vincoli comunitari (art. 117, comma primo, Cost.)

1. La disciplina dei rifiuti si colloca nell’ambito della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche quando possa interferire con altri interessi e competenze. Il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale, quindi, resta di competenza esclusiva statale ad eccezione della possibilità, per le Regioni, per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze, di incrementare i livelli di tutela nel rispetto delle decisioni assunte a livello statale.

2 . L’art. 5 della L.R. Liguria 5 agosto 2014, n. 2 (Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti) consentendo una modalità di smaltimento di rifiuti deteriore per l’ambiente e l’ecosistema (procrastinando, in particolare, l’entrata in vigore dell’obbligo di collocare in discarica esclusivamente rifiuti trattati come previsto, al contrario, dal D. lgs. n. 36 del 2003) per un periodo di tempo maggiore rispetto a quello previsto dalla normativa nazionale in materia, risulta violativo del riparto di competenze tra Stato e Regioni deciso a livello costituzionale che assegna allo Stato la competenza esclusiva in materia di ambiente ed ecosistema (art. 117, comma 2, lett. s) ), consentendo alle Regioni soltanto la possibilità, fermi gli obblighi decisi a livello statale, di regolare tale ambito in maniera più stringente al fine del raggiungimento di livelli più elevati di tutela e a condizione che perseguano finalità proprie attinenti a competenze regionali. La normativa regionale, inoltre, violando il D. lgs. n. 36 del 2003, attuativo dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario (in tale circostanza rappresentati dalla direttiva 1999/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999) di competenza esclusiva statale, avrebbe violato anche l’art. 117, comma primo, Cost.

SENTENZA N. 149

ANNO 2015

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alessandro CRISCUOLO; Giudici : Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Liguria 5 agosto 2014, n. 21 (Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 – Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 6-9 ottobre 2014, depositato in cancelleria il 14 ottobre 2014 ed iscritto al n. 76 del registro ricorsi 2014.

Udito nell’udienza pubblica del 23 giugno 2015 il Giudice relatore Marta Cartabia;

udito l’avvocato dello Stato Giovanni Paolo Polizzi per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso notificato il 6-9 ottobre 2014 e depositato il successivo 14 ottobre (reg. ric. n. 76 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Liguria 5 agosto 2014, n. 21 (Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 – Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti), per violazione dell’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione.

In particolare, il ricorrente ha ritenuto che la norma censurata detti disposizioni difformi dalla disciplina statale in tema di rifiuti, violando così l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. che prevede la potestà legislativa esclusiva dello Stato nelle materie della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema. Inoltre, poiché la normativa regionale impugnata contrasterebbe una disciplina statale attuativa di quella comunitaria, sarebbe violato altresì l’art. 117, primo comma, Cost. che stabilisce il rispetto dei vincoli imposti dall’ordinamento comunitario.

1.1.– Più precisamente, l’art. 5 della legge reg. n. 21 del 2014 ha introdotto l’art. 24-bis della legge della Regione Liguria 24 febbraio 2014, n. 1 (Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti). Il citato art. 24-bis stabilisce che «i gestori di impianti di discarica per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani che non siano in grado di assicurare, tramite idonei sistemi di pretrattamento dei rifiuti prima della collocazione in discarica, la separazione fra la frazione secca e la frazione umida e la successiva stabilizzazione di quest’ultima, devono presentare alla Regione e alla Provincia competente per territorio, entro la data del 30 settembre 2014, programmi di adeguamento», secondo un «crono-programma di realizzazione degli interventi di adeguamento, la cui conclusione deve avvenire entro e non oltre il 31 dicembre 2015» (comma 1, alinea e lettera c). Si prevede inoltre che i «comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti residenti, che conferiscono i propri rifiuti indifferenziati agli impianti di discarica, devono presentare alla Regione e alla Provincia competente per territorio, entro la data del 31 ottobre 2014, programmi organizzativi» (comma 2). Per l’approvazione e l’integrazione dei programmi organizzativi e di adeguamento è poi previsto che la «Provincia competente per territorio provvede, entro dieci giorni dal ricevimento dei programmi di adeguamento e dei programmi organizzativi, ad indire, previa verifica della completezza della documentazione, una conferenza di servizi a cui partecipa anche la Regione» e che la «conferenza di servizi deve concludersi entro il 31 dicembre 2014» (comma 3). Si stabilisce, infine, che gli «impianti di discarica continuano ad operare con le modalità operative previste dai provvedimenti autorizzativi in corso alla data di entrata in vigore della presente legge, fino alla adozione dei provvedimenti di cui al comma 3 e comunque non oltre il 31 dicembre 2014» (comma 5). Resta stabilito che la mancata presentazione o la mancata approvazione dei programmi di adeguamento comporti la decadenza ope legis dell’autorizzazione all’esercizio della discarica (comma 7), così come la mancata presentazione o approvazione dei programmi organizzativi comporta il divieto di conferimento dei rifiuti indifferenziati in discarica (comma 9), mentre la mancata realizzazione degli interventi per il trattamento dei rifiuti nei termini previsti comporta la sospensione ope legis dell’autorizzazione all’esercizio della discarica (comma 8).

1.2.– Secondo il ricorrente la disciplina descritta, procrastinando al 31 dicembre 2014 – e, con il crono-programma, sino al 31 dicembre 2015 – l’entrata in vigore dell’obbligo di collocare in discarica esclusivamente rifiuti trattati, consente il conferimento, fino a tale data, di rifiuti indifferenziati. La legislazione statale, invece, con l’art. 17, comma 1, del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36 (Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti) prevede tale possibilità solo fino al 31 dicembre 2006, termine poi prorogato al 31 dicembre 2008, dall’art. 1, comma 184, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2007), stabilendo altresì che le «Regioni adeguano la loro normativa alla presente disciplina» (art. 17, comma 7, del d.lgs. n. 36 del 2003).

Viene quindi ricordato che la gestione dei rifiuti è stata ricondotta dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 285 del 2013) alla materia della «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», rientrante nella potestà legislativa esclusiva dello Stato, in riferimento alla quale alle Regioni è solo consentito di stabilire, per il raggiungimento di fini propri delle loro competenze, livelli di tutela più elevati purché nel rispetto della normativa statale ambientale.

La normativa regionale impugnata, superando la tempistica prevista dal d.lgs. n. 36 del 2003 e dalle successive proroghe, si risolverebbe perciò in una indebita sanatoria per gli impianti di discarica ancora inidonei a separare la frazione secca e umida dei rifiuti, con palese violazione della competenza statale ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

Inoltre, poiché la disciplina statale ricordata risulta attuativa della direttiva 1999/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999 relativa alle discariche di rifiuti, violando la stessa il legislatore regionale ha contestualmente contravvenuto al rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario imposto dall’art. 117, primo comma, Cost.

1.3.– Sotto altro profilo, il ricorrente lamenta la medesima violazione dell’art. 117, primo comma e secondo comma, lettera s), Cost. nella parte in cui l’art. 24-bis citato prevede il divieto di conferimento di rifiuti indifferenziati solo per i Comuni che non abbiano presentato programmi autorizzativi idonei. Infatti, l’art. 7 del d.lgs. n. 36 del 2003 prevede un divieto ben più ampio, eccettuandone solo i rifiuti inerti il cui trattamento non sia tecnicamente fattibile (lettera a) o quelli il cui trattamento non contribuisce alla riduzione della quantità di rifiuti o dei rischi per la salute umana e per l’ambiente (lettera b). Conseguentemente la disposizione regionale autorizza una deroga parziale al divieto stabilito dalla legge statale in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, anche su questo punto attuativa della disciplina comunitaria.

1.4.– Analogamente i commi 7 e 8 del citato art. 24-bis, limiterebbero a specifiche situazioni – oltre tutto con misure non previste dall’art. 208 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) – l’inibitoria di discariche che, per il fatto di non aver rispettato i tempi e le modalità previsti dalla normativa statale sopra ricordata, attuativa della disciplina comunitaria, non avrebbero dovuto operare, con conseguente violazione dell’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost.

1.5.– A conferma della illegittimità della disciplina regionale censurata, il ricorrente ha richiamato la sentenza n. 187 del 2011 della Corte costituzionale che, in un caso simile, riguardante una legge della Regione Marche, ha ritenuto che la fissazione di un termine per la realizzazione di interventi di adeguamento, autorizzando implicitamente lo scarico sino a quel termine in difformità rispetto alla disciplina statale in materia ambientale, violasse la competenza legislativa statale ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

2.– Con l’art. 1, comma 1, della legge della Regione Liguria 19 novembre 2014, n. 35, recante «Abrogazione dell’articolo 5 della legge regionale 5 agosto 2014, n. 21 -Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 – Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti) e dell’articolo 6 della legge regionale 13 marzo 2014, n. 5 – Modifiche di normative in materia di turismo, urbanistica ed edilizia», l’art. 5 della legge reg. n. 21 del 2014 è stato abrogato a decorrere dal giorno successivo a quello di pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Liguria, intervenuta il 20 novembre 2014.

3.– Con memoria depositata in data 1° giugno 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri ha insistito per l’accoglimento del ricorso. Pur essendo stata abrogata la disposizione impugnata, infatti, non potrebbe ritenersi che la stessa non abbia avuto applicazione medio tempore, incidendo quanto meno sull’applicabilità delle sanzioni previste in materia di gestione di rifiuti.

Considerato in diritto

L’impugnato art. 5 della legge reg. n. 21 del 2014 ha introdotto l’art. 24-bis della legge della Regione Liguria 24 febbraio 2014, n. 1 (Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti). Secondo il ricorrente, la disciplina contenuta nel citato art. 24-bis avrebbe procrastinato al 31 dicembre 2014 – e, con il crono-programma, sino al 31 dicembre 2015 – l’entrata in vigore dell’obbligo di collocare in discarica esclusivamente rifiuti trattati, contestualmente limitando l’operatività dei divieti statali in punto di conferimento in discarica di rifiuti indifferenziati e permettendo l’esercizio provvisorio di discariche, che non consentono il trattamento differenziato, ben oltre il termine, già da tempo scaduto, fissato dalla legge dello Stato.

Il ricorrente ha ritenuto, pertanto, che la norma censurata, dettando disposizioni difformi dalla disciplina statale in tema di rifiuti, violasse così l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che prevede la potestà legislativa esclusiva dello Stato nelle materie della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema. Inoltre, poiché la normativa regionale impugnata contrasterebbe con una disciplina statale attuativa di quella comunitaria – segnatamente di quella contenuta nella direttiva 1999/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999 relativa alle discariche di rifiuti – sarebbe violato, altresì, l’art. 117, primo comma, Cost., che impone il rispetto dei vincoli imposti dall’ordinamento comunitario.

2.– In via preliminare deve osservarsi che la disposizione sospettata di illegittimità costituzionale è stata abrogata dall’art. 1, comma 1, della legge della Regione Liguria 19 novembre 2014, n. 35, recante «Abrogazione dell’articolo 5 della legge regionale 5 agosto 2014, n. 21 (Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 – Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti) e dell’articolo 6 della legge regionale 13 marzo 2014, n. 5 (Modifiche di normative in materia di turismo, urbanistica ed edilizia)», a decorrere dal giorno successivo a quello di pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Liguria (intervenuta il 20 novembre 2014) e, quindi, dal 21 novembre 2014.

La Regione Liguria non si è costituita in giudizio e il Presidente del Consiglio dei ministri non ha rinunciato al ricorso, per il cui accoglimento ha invece insistito con memoria depositata in data 1° giugno 2015.

Secondo il costante orientamento della Corte costituzionale, perché possa essere dichiarata cessata la materia del contendere, devono congiuntamente verificarsi le seguenti condizioni: a) la sopravvenuta abrogazione o modificazione delle norme censurate in senso satisfattivo della pretesa avanzata con il ricorso; b) la mancata applicazione, medio tempore, delle norme abrogate o modificate (ex plurimis, sentenze n. 32 e n. 16 del 2015, n. 87 del 2014, n. 300, n. 193 e n. 32 del 2012, n. 325 del 2011).

Integrato il requisito sub a), v’è da chiedersi se sia verificato anche quello della mancata applicazione medio tempore della normativa abrogata.

In proposito deve osservarsi che la disposizione è restata in vigore dal 21 agosto al 21 novembre 2014. Pur trattandosi di un ristretto lasso temporale (tre mesi), il contenuto delle norme impugnate – che dispongono la proroga di un termine già da tempo scaduto secondo la legislazione statale, con conseguente prosecuzione di attività in essere, che avrebbero dovuto essere inibite – comporta la loro immediata e automatica applicazione. La seconda condizione, dunque, non si è nel caso di specie verificata, con la conseguenza che non può considerarsi cessata la materia del contendere.

3.– Nel merito la questione è fondata.

3.1.– La disposizione regionale impugnata contiene norme che riguardano il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti, occupandosi in particolare del loro pretrattamento prima della collocazione in discarica per la separazione fra la frazione secca e la frazione umida.

Secondo la giurisprudenza costituzionale (ex plurimis sentenze n. 285 del 2013, n. 244 del 2011, n. 249 del 2009, n. 62 del 2008), la disciplina dei rifiuti «si colloca […] nell’àmbito della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale, restando ferma la competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali (così, in particolare, la sentenza n. 249 del 2009)» (sentenza n. 259 del 2014). Quindi, «“non può riconoscersi una competenza regionale in materia di tutela dell’ambiente”, anche se le Regioni possono stabilire “per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze livelli di tutela più elevati”, pur sempre nel rispetto “della normativa statale di tutela dell’ambiente (sentenza n. 61 del 2009)» (sentenza n. 285 del 2013).

Le Regioni sono dunque legittimate ad intervenire in tale ambito solo a condizione che perseguano finalità proprie attinenti a competenze regionali e, comunque, garantendo livelli di tutela dell’ambiente più elevati di quelli previsti dalla legislazione statale.

3.2.– Nella specie deve osservarsi che l’effetto dell’introduzione dell’art. 24-bis, ad opera dell’impugnato art. 5, è quello di procrastinare al 31 dicembre 2014 – e, con il crono-programma, sino al 31 dicembre 2015 – l’entrata in vigore dell’obbligo di collocare in discarica esclusivamente rifiuti trattati. Pertanto, la disposizione impugnata finisce per consentire il conferimento, fino a tale data, di rifiuti indifferenziati, in attesa del perfezionamento dei programmi di adeguamento e organizzazione delle discariche, che nel frattempo possono continuare ad operare con le modalità operative in corso.

La legislazione statale, invece, con l’art. 17, comma 1, del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36 (Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti), prevedeva tale possibilità solo fino al 31 dicembre 2006, termine poi prorogato al 31 dicembre 2008, dall’art. 1, comma 184, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2007), e ulteriormente prorogato fino al 30 giugno 2009, dall’art. 5, comma 1-bis, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208 (Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 27 febbraio 2009, n. 13.

La Regione Liguria, con la disposizione impugnata, ha dunque finito per legittimare la prosecuzione del trattamento indifferenziato dei rifiuti ben oltre il termine previsto dalla legge statale.

Risulta, pertanto, evidente che la citata disciplina regionale, consentendo per un maggiore periodo di tempo una modalità di smaltimento dei rifiuti deteriore per l’ambiente e l’eco-sistema, compromette i livelli di tutela previsti dalla legge statale, così da palesare la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

4.– Devono ritenersi assorbiti gli ulteriori profili di illegittimità costituzionale dedotti.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Liguria 5 agosto 2014, n. 21 (Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 – Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l’esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2015.

F.to:

Alessandro CRISCUOLO, Presidente

Marta CARTABIA, Redattore

Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 luglio 2015.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Gabriella Paola MELATTI

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T.A.R. Umbria – Perugia – Ordinanza sospensiva – 5/9/2012 n.149

Redazione Giustamm.it — Tue, 04 Sep 2012 22:00:00 +0000

T.A.R. Umbria – Perugia – Ordinanza sospensiva – 5/9/2012 n.149

Non va sospesa l’ordinanza della Prefettura con la quale è stata revocata la patente di guida del ricorrente ex art. 120 C.D.S. se con Ordinanza, 1 agosto 2012 n. 307 e con altra in corso di pubblicazione, delibata nella stessa camera di consiglio, è stata rimessa alla Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dei commi 1° e 2° dell’art. 120 C.D.S. rispettivamente nella parte in cui: – fa derivare automaticamente dalla condanna per reati in materia di stupefacenti il divieto di conseguire la patente di guida e la consequenziale revoca di quella eventualmente posseduta, senza valutare l’iter di emenda seguito in concreto dal singolo reo (prescindendo dai provvedimenti riabilitativi stricto sensu, già contemplati dalla norma); – applica il divieto anche ai condannati con sentenza “patteggiata” antecedente all’entrata in vigore dell’art. 3, comma 52°, lett. a L. 15 luglio 2009 n. 94 che ha introdotto l’attuale testo dell’art.120 cit b- alla luce della sommaria delibazione cautelare non appare sussistente, allo stato e nelle more della Decisione della Corte, un decisivo fumus boni iuris, ancorché la condanna sia stata “patteggiata” prima dell’entrata in vigore della L. 15 luglio 2009 n. 94 cit. giacché non si ritengono qui applicabili in via ermeneutica i principi sulla tutela dell’affidamento qualificato dell’imputato affermati dalla Corte in altre materie ; c- sul piano del bilanciamento degli interessi, quello pubblico all’attuazione del giudizio di disvalore morale sotteso dalla cennata normativa, è equivalente a quello privato volto ad evitare i danni rivenienti dalla privazione della patente di guida. (G.S.)

N. 00149/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00497/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 497 del 2012, proposto da:

Roberto Todarello, rappresentato e difeso dall’avv. Fabiana Pantella, con domicilio eletto presso l’avv. Carlo Marchesini in Perugia, via della Pescara,20;

contro

Ministero dell’Interno, U.T.G. – Prefettura di Terni, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Stato, domiciliata in Perugia, via degli Offici, 14;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia, dell’Ordinanza della Prefettura di Terni 9 maggio 2012 notificata il 1 giugno 2012 con la quale è stata revocata la patente di guida del ricorrente ex art. 120 C.D.S.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno e di U.T.G. – Prefettura di Terni;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 settembre 2012 il dott. Carlo Luigi Cardoni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che:

a- con Ordinanza, 1 agosto 2012 n. 307 e con altra in corso di pubblicazione, delibata nell’odierna camera di consiglio (ric. n. 464/2012), è stata rimessa alla Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dei commi 1° e 2° dell’art. 120 C.D.S. rispettivamente nella parte in cui:

– fa derivare automaticamente dalla condanna per reati in materia di stupefacenti il divieto di conseguire la patente di guida e la consequenziale revoca di quella eventualmente posseduta, senza valutare l’iter di emenda seguito in concreto dal singolo re
– applica il divieto anche ai condannati con sentenza “patteggiata” antecedente all’entrata in vigore dell’art. 3, comma 52°, lett. a L. 15 luglio 2009 n. 94 che ha introdotto l’attuale testo dell’art.120 cit

b- alla luce della sommaria delibazione cautelare non appare sussistente, allo stato e nelle more della Decisione della Corte, un decisivo fumus boni iuris, ancorché la condanna sia stata “patteggiata” prima dell’entrata in vigore della L. 15 luglio 2009 n. 94 cit. giacché non si ritengono qui applicabili in via ermeneutica i principi sulla tutela dell’affidamento qualificato dell’imputato affermati dalla Corte in altre materie ;

c- sul piano del bilanciamento degli interessi, quello pubblico all’attuazione del giudizio di disvalore morale sotteso dalla cennata normativa, è equivalente a quello privato volto ad evitare i danni rivenienti dalla privazione della patente di guida;

d- per tali ragioni l’istanza cautelare non può essere accolta, come già costantemente deciso da questo Tribunale in casi analoghi;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria

Respinge l’istanza cautelare

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente Ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 5 settembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Lamberti, Presidente

Carlo Luigi Cardoni, Consigliere, Estensore

Stefano Fantini, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/09/2012

IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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Corte Costituzionale – Sentenza – 7/6/2012 n.149

Redazione Giustamm.it — Wed, 06 Jun 2012 22:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 7/6/2012 n.149

Presidente Quaranta, Redattore Cartabia

sul riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia di disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria relative al contenimento della spesa relativa al pubblico impiego

Bilancio pubblico – Riparto di competenze Stato/Regioni – Art. 16, comma 1, lettere b), c), d), e) ed f), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111 – Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria – Intervento con regolamenti di delegificazione per contenere la spesa relativa al pubblico impiego nelle P.A. – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Emilia-Romagna e Liguria – Asserita violazione degli artt. 117, terzo comma, 114 Costituzione e, in subordine, del principio di leale collaborazione “in connessione” con l’art. 118 Cost. – Inammissibilità – Non fondatezza.

La Corte costituzionale
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità dell’articolo 16, comma 1, lettera c), del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011 n. 111, promossa dalla Regione Emilia Romagna in riferimento agli artt. 114, 117, terzo comma, e 118 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
2) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 16, comma 1, lettere b), c), d), e) ed f), del decreto-legge n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, in legge n. 111 del 2011, promossa dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 114, 117, terzo comma, e 118 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 16, comma 1, lettere b), d), e) ed f), del decreto-legge n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, in legge n. 111 del 2011, promossa dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 114, 117, terzo comma, e 118 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

– Alfonso QUARANTA Presidente

– Franco GALLO Giudice

– Luigi MAZZELLA “

– Gaetano SILVESTRI “

– Sabino CASSESE “

– Giuseppe TESAURO “

– Paolo Maria NAPOLITANO “

– Giuseppe FRIGO “

– Alessandro CRISCUOLO “

– Paolo GROSSI “

– Giorgio LATTANZI “

– Aldo CAROSI “

– Marta CARTABIA “

– Sergio MATTARELLA “

– Mario Rosario MORELLI “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 16, comma 1, lettere b), c), d), e) ed f), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111, promossi dalle Regioni Emilia-Romagna e Liguria con ricorsi notificati il 14 settembre 2011, depositati in cancelleria il 21 settembre 2011 ed iscritti ai nn. 98 e 99 del registro ricorsi 2011.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 22 maggio 2012 il Giudice relatore Marta Cartabia;

uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per le Regioni Emilia-Romagna e Liguria e l’avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. — Con due ricorsi, notificati al Presidente del Consiglio dei ministri il 14 settembre 2011 e depositati in cancelleria il 21 settembre 2011, la Regione Emilia-Romagna (ricorso n. 98 del 2011) e la Regione Liguria (ricorso n. 99 del 2011) hanno impugnato, fra gli altri, l’articolo 16, comma 1, lettere b), c), d), e) ed f), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111.

Nella parte relativa alla disposizione in esame nel presente giudizio i due ricorsi hanno identico contenuto e pertanto ad essi si farà riferimento congiuntamente.

Le Regioni lamentano la violazione degli articoli 117, terzo comma, in materia di coordinamento della finanza pubblica, 114, per lesione dell’autonomia regionale, della Costituzione e, in subordine, del principio di leale collaborazione “in connessione” con l’art. 118 della Costituzione.

2. — L’art. 16, comma 1, lettere b), c), d), e), ed f), del decreto-legge n. 98 del 2011 (d’ora in avanti, art. 16), avente ad oggetto il contenimento delle spese in materia di pubblico impiego, detta la seguente disciplina:

«1. Al fine di assicurare il consolidamento delle misure di razionalizzazione e contenimento della spesa in materia di pubblico impiego adottate nell’ambito della manovra di finanza pubblica per gli anni 2011-2013, nonché ulteriori risparmi in termini di indebitamento netto, non inferiori a 30 milioni di euro per l’anno 2013 e ad euro 740 milioni di euro per l’anno 2014, ad euro 340 milioni di euro per l’anno 2015 ed a 370 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2016 con uno o più regolamenti da emanare ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta dei Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e dell’economia e delle finanze, può essere disposta:

(omissis)

b) la proroga fino al 31 dicembre 2014 delle vigenti disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti economici anche accessori del personale delle pubbliche amministrazioni previste dalle disposizioni medesime;

c) la fissazione delle modalità di calcolo relative all’erogazione dell’indennità di vacanza contrattuale per gli anni 2015-2017;

d) la semplificazione, il rafforzamento e l’obbligatorietà delle procedure di mobilità del personale tra le pubbliche amministrazioni;

e) la possibilità che l’ambito applicativo delle disposizioni di cui alla lettera a) nonché, all’esito di apposite consultazioni con le confederazioni sindacali maggiormente rappresentative del pubblico impiego, alla lettera b) sia differenziato, in ragione dell’esigenza di valorizzare ed incentivare l’efficienza di determinati settori;

f) l’inclusione di tutti i soggetti pubblici, con esclusione delle regioni e delle province autonome, nonché degli enti del servizio sanitario nazionale, nell’ambito degli enti destinatari in via diretta delle misure di razionalizzazione della spesa, con particolare riferimento a quelle previste dall’articolo 6 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122».

2.1. — Ad avviso delle Regioni ricorrenti il censurato art. 16 affida ad uno o più regolamenti di delegificazione, ex articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), misure che prevedono la possibilità di:

– prorogare al 31 dicembre 2014 le disposizioni vigenti che limitano la crescita dei trattamenti economici del personale delle pubbliche amministrazioni;

– fissare le modalità di calcolo relative all’indennità di vacanza contrattuale per gli anni 2015-2017;

– semplificare, rafforzare e rendere obbligatorie le procedure di mobilità tra le pubbliche amministrazioni;

– differenziare l’ambito applicativo delle disposizioni di cui alle lettere a) (non impugnata) e b), in ragione dell’esigenza di valorizzare ed incentivare l’efficienza di determinati settori;

– includere tutti i soggetti pubblici, escluse le Regioni e le Province autonome e gli enti del servizio sanitario locale, fra gli enti destinatari delle misure di razionalizzazione della spesa, in particolare quelle previste dall’articolo 6 del decreto-l
2.2. — In particolare, entrambe le ricorrenti ritengono che tali misure, pur non essendo rivolte specificamente alle Regioni, le riguardino direttamente, incidendo: sull’organizzazione e sulla finanza regionale (per quanto riguarda le lettere b) e d); sulla possibilità e modalità di reclutamento del personale regionale e dunque sull’autonomia organizzativa della Regione per quanto concerne la lettera d); sulla funzionalità dei servizi in riferimento alla lettera e). Le Regioni lamentano che anche le misure previste dalla lettera f), pur non riguardandole direttamente, risulterebbero comunque lesive dell’autonomia loro garantita, perché prevedono restrizioni di spesa applicabili agli enti dipendenti dalle Regioni stesse. La genericità inoltre della lettera f) renderebbe possibile estendere agli enti locali misure restrittive delle quali essi non siano stati sinora destinatari, incidendone così l’autonomia costituzionale e la possibilità stessa di svolgere attività e servizi di interesse regionale.

3. — Secondo le ricorrenti, la disposizione censurata – sulla base della finalità perseguita, resa palese dalla stessa disposizione impugnata – risulterebbe chiaramente riconducibile alla materia del coordinamento della finanza pubblica, ex art. 117, terzo comma, della Costituzione di cui violerebbe, dal punto di vista formale, la previsione secondo la quale nelle materie di legislazione concorrente la determinazione dei soli principi fondamentali è riservata alla legislazione dello Stato. Di conseguenza la rimessione della definizione delle misure di contenimento della spesa pubblica alla fonte regolamentare risulterebbe in violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione. Tanto più, sostengono le ricorrenti, alla luce della riserva alle Regioni – nelle materie di legislazione concorrente – della potestà regolamentare prevista dall’art. 117, sesto comma, Cost.

Da un punto di vista sostanziale, inoltre, le ricorrenti affermano che la disposizione contestata riservi alla fonte regolamentare statale la specificazione delle modalità per il conseguimento del contenimento della spesa pubblica, privando così le Regioni di qualunque spazio di individuazione delle misure ritenute necessarie allo scopo. La disposizione impugnata risulterebbe, nella lettura datane nel ricorso, enunciativa non già dei principi della materia, ma di concrete regole di dettaglio. Le ricorrenti argomentano, anche sulla base della giurisprudenza di questa Corte in tema di coordinamento della finanza pubblica, che i vincoli che legittimamente il legislatore statale può imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario, possono riguardare unicamente l’entità del disavanzo di parte corrente oppure, ma solo transitoriamente, la crescita della spesa corrente degli enti autonomi. Alla legge statale è dunque consentito stabilire solo limiti complessivi, lasciando libere le Regioni e gli enti locali di individuare le misure specifiche necessarie. Pertanto le ricorrenti ravvisano nella disposizione censurata una violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. in materia di coordinamento della finanza pubblica e dell’art. 114 Cost., per lesione dell’autonomia regionale.

3.1. — In subordine le Regioni osservano che – nel caso si ritenesse legittima la competenza statale a determinare in via amministrativa specifiche e dettagliate misure di contenimento della spesa per il personale previste nella disposizione impugnata – la mancata previsione dell’intesa configurerebbe una lesione del principio di leale collaborazione, “in connessione” con l’art. 118 Cost.

4. — Con distinte memorie depositate in data 24 ottobre 2011 si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione prospettata nei ricorsi sia dichiarata infondata.

In primo luogo la difesa dello Stato evidenzia che le limitazioni all’autonomia finanziaria degli enti territoriali in materia di spesa del personale vanno sempre intese, alla luce della giurisprudenza costituzionale, per quanto stringenti, come principi di coordinamento della finanza pubblica e come tali “tollerate” nel quadro dell’azione statale di risanamento della finanza pubblica.

In secondo luogo rileva che, in merito alle presunte violazioni delle competenze regionali in materia di organizzazione amministrativa, la disciplina del pubblico impiego viene ricondotta dalla giurisprudenza della Corte costituzionale alla materia dell’ordinamento civile, di competenza esclusiva statale, in tal modo assicurando l’uniformità di disciplina sul territorio nazionale ed evitando una disparità di trattamento tra soggetti appartenenti al pubblico impiego, con possibile lesione dell’art. 3 della Costituzione.

5. — Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con memoria depositata il 27 marzo 2012 in riferimento al ricorso della Regione Liguria (ricorso n. 99 del 2011), ha ribadito l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata dalle ricorrenti, osservando che la disciplina della materia di cui si tratta deve essere necessariamente connotata da una tendenziale uniformità su tutto il territorio nazionale. Inoltre il Governo osserva che gli interventi previsti non sono specifici, coinvolgendo aspetti generali e non di dettaglio della relativa disciplina. Infine, la difesa dello Stato ricorda che questa Corte, con sentenza n. 388 del 2004, ha affermato che le prerogative delle Regioni e delle autonomie locali possono legittimamente attenuarsi, se ciò è necessario alla tutela di diritti costituzionali fondamentali, qual è il diritto al lavoro.

6. — Le Regioni Liguria ed Emilia-Romagna, in data 27 marzo 2012, hanno replicato all’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, con memorie che, nella parte relativa alle disposizioni oggetto del presente giudizio, sono di identico contenuto. Le ricorrenti sostengono che sia ipotizzabile un’interpretazione costituzionalmente conforme della disposizione impugnata, che veda escluse le Regioni dall’ambito di applicazione dell’art. 16, comma 1, lettere b), c) e d).

A sostegno di tale interpretazione le ricorrenti utilizzano il dettato della lettera f) che esplicitamente esclude le Regioni dall’applicazione diretta delle misure di razionalizzazione della spesa che possono venire “estese” a tutte le altre amministrazioni. Sarebbe perciò incongruo, concludono sul punto le ricorrenti, che le Regioni fossero invece soggette alle specifiche misure di limitazione della spesa definite dai regolamenti di delegificazione in base alle lettere precedenti dell’art. 16, comma 1. Le Regioni ribadiscono che la disposizione impugnata rimette ai regolamenti di delegificazione, anziché alla competenza regionale, la previsione di specifiche misure di razionalizzazione della spesa. Misure che sono analoghe a quelle richiamate dalla lettera f) dell’art. 16, comma 1, e che possono essere considerate vincolanti per le Regioni “solo come limite complessivo di spesa” (la memoria richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 182 del 2011).

Le Regioni ribadiscono, inoltre, che le norme impugnate hanno una palese finalità di coordinamento della finanza pubblica e che di conseguenza non sono riconducibili alla materia dell’ordinamento civile, di competenza esclusiva statale. Pertanto, le memorie insistono per l’accoglimento della questione sollevata, salva la possibile interpretazione costituzionalmente conforme con riguardo alle lettere b), c) e d).

7. — Le Regioni Emilia-Romagna e Liguria, in prossimità dell’udienza pubblica, hanno depositato due ulteriori memorie che, nella parte relativa alle disposizioni oggetto del presente giudizio, sono di identico contenuto, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

7.1. — In particolare le ricorrenti, nel ribadire integralmente le ragioni esposte nell’atto introduttivo e nella memoria depositata il 27 marzo 2012, tornano a sostenere: che sia ipotizzabile un’interpretazione costituzionalmente conforme che veda escluse le Regioni dall’ambito di applicazione dell’art. 16, comma 1, lettere b), c) e d); che la disposizione impugnata attiene alla materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica e di conseguenza che la previsione di specifiche misure di razionalizzazione della spesa dovrebbe essere riservata alla competenza regionale.

7.2. — Le memorie inoltre negano l’esistenza di una competenza statale esclusiva quanto alla mobilità del personale (art. 16, comma 1, lettera d), come risulta – secondo le ricorrenti – dagli artt. 1, comma 3, 2, commi 2 (lettere d e g), 3 e 4 del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469 (Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro, a norma dell’articolo 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59), nonché dalle sentenze della Corte costituzionale nn. 390 e 307 del 2004. Di conseguenza, il rinvio dell’intera disciplina a regolamenti di delegificazione, senza prevedere l’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, eccederebbe la competenza statale.

Considerato in diritto

1. — Le Regioni Liguria ed Emilia-Romagna, con distinti ricorsi, hanno impugnato numerose disposizioni del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111.

Riservata a separate pronunce la decisione sulle impugnazioni delle altre disposizioni, contenute nel d.l. n. 98 del 2011, sono prese qui in esame le questioni di legittimità costituzionale relative all’articolo 16, comma 1, lettere b), c), d), e) ed f).

Nella parte relativa alle disposizioni oggetto del presente giudizio, i due ricorsi presentano identico contenuto e ad essi si farà riferimento congiuntamente.

Secondo le ricorrenti l’art. 16, comma 1, sopra menzionato, autorizzando l’emanazione di regolamenti di delegificazione ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri) in ambiti riconducibili al coordinamento della finanza pubblica, violerebbe gli artt. 114, 117, terzo comma, e 118 della Costituzione sotto un duplice profilo: dal punto di vista formale, non sarebbe rispettata la previsione costituzionale secondo la quale nelle materie di legislazione concorrente la determinazione dei principi fondamentali è riservata alla legge dello Stato; dal punto di vista sostanziale, la disposizione contestata, rimettendo alla fonte regolamentare statale la specificazione delle modalità per il conseguimento del contenimento della spesa pubblica, priverebbe le Regioni di qualunque spazio di individuazione delle misure ritenute necessarie allo scopo.

In subordine, le Regioni ricorrenti lamentano la lesione del principio di leale collaborazione, “in connessione” con l’art. 118 Cost., poiché la disposizione impugnata non prevede che i regolamenti di delegificazione siano adottati previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni, al fine della determinazione delle misure di contenimento della spesa applicabili alle regioni.

2. — Poiché i ricorsi pongono questioni identiche, viene disposta la riunione dei relativi giudizi ai fini di una trattazione unitaria e di un’unica decisione.

3. — Preliminarmente deve essere dichiarata inammissibile la questione di legittimità costituzionale promossa dalla Regione Emilia-Romagna, avente per oggetto l’art. 16, comma 1, lettera c).

Questa Corte ha più volte statuito che nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale deve sussistere, a pena d’inammissibilità, una piena corrispondenza tra le disposizioni impugnate nel ricorso e le disposizioni individuate dalla delibera con cui la Giunta regionale (nell’ipotesi di iniziativa assunta da una Regione) ne ha autorizzato la proposizione sulla base della necessaria corrispondenza tra la deliberazione con cui l’ente si determina all’impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa la natura politica dell’atto di impugnazione (da ultimo, sentenze n. 205 del 2011, n. 278 del 2010, n. 533 del 2002).

Poiché la delibera della Giunta della Regione Emilia-Romagna del 5 settembre 2011, n. 1271/2011 si riferisce all’art. 16, comma 1, lettere b), d), e) ed f), mentre omette di menzionare la lettera c) del medesimo art. 16, comma 1, l’impugnazione di tale lettera, proposta nel ricorso, deve essere dichiarata inammissibile, in quanto non facente parte delle disposizioni indicate nella delibera dell’organo esecutivo regionale.

4. — Nel merito, la questione – per le restanti parti – non è fondata.

4.1.— La disposizione censurata, al dichiarato fine di assicurare il consolidamento delle misure di razionalizzazione e di contenimento della spesa già adottate dal legislatore e allo scopo di realizzare ulteriori risparmi, autorizza l’emanazione di uno o più regolamenti di delegificazione che incidono su una varietà di aspetti dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni attinenti principalmente, benché non in modo esclusivo, al pubblico impiego.

Diversamente dall’interpretazione fatta propria dalle ricorrenti, le delegificazioni autorizzate dalla disposizione impugnata non possono essere ascritte interamente alla materia del coordinamento della finanza pubblica. Benché la finalità della disposizione in esame sia esplicitamente quella di perseguire il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, l’oggetto dell’intervento normativo e dei regolamenti ivi previsti interessa una molteplicità di settori. È dunque in riferimento a questi ultimi, e alla competenza legislativa che lo Stato detiene rispetto ad essi, che deve essere valutata la legittimità della previsione dei procedimenti di delegificazione.

4.2. — Infatti – a prescindere da ogni considerazione sulla correttezza della prassi di autorizzare l’emanazione di regolamenti di delegificazione tramite decreto-legge (come è avvenuto nel caso in esame) e lasciando impregiudicata ogni valutazione sulle procedure di delegificazione non conformi al modello previsto dall’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, quale è quella prevista dalla disposizione impugnata, che non determina «le norme generali regolatrici della materia», né indica espressamente le norme di rango primario da ritenersi abrogate con effetto dalla data di entrata in vigore dei regolamenti di delegificazione – occorre rammentare che la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle sole materie di competenza esclusiva (art. 117, sesto comma, Cost.). Tale principio vale per ogni tipo di regolamenti, ivi inclusi quelli di delegificazione (ex multis, sentenze n. 69 del 2011, n. 325 del 2010, n. 200 del 2009).

Nel caso sottoposto all’esame della Corte, le delegificazioni previste dalla disposizione impugnata riguardano una varietà di ambiti, alcuni dei quali di sicura pertinenza della competenza esclusiva dello Stato, altri astrattamente e in via di ipotesi suscettibili di interferire con le competenze regionali, concorrenti e residuali. In particolare, nell’ambito del pubblico impiego – oggetto di numerose previsioni di delegificazione qui censurate – si intrecciano aspetti afferenti alla competenza esclusiva dello Stato con altri che eccedono dai limiti delle competenze statali. Nessun dubbio che lo Stato abbia competenza per regolare la disciplina del personale delle amministrazioni statali, anche con fonti di natura secondaria. D’altra parte, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, l’impiego pubblico anche regionale deve ricondursi, per i profili privatizzati del rapporto, all’ordinamento civile e quindi alla competenza legislativa statale esclusiva, mentre i profili “pubblicistico-organizzativi” rientrano nell’ordinamento e organizzazione amministrativa regionale, e quindi appartengono alla competenza legislativa residuale della Regione (ex multis, sentenze n. 63 del 2012, nn. 339 e 77 del 2011, n. 233 del 2006, n. 2 del 2004). Similmente, anche gli altri settori interessati dalla previsione di delegificazione qui impugnata presentano un’analoga commistione di competenze statali e regionali.

4.3. — Data l’ampiezza dell’intervento di delegificazione, non è possibile determinare in via preventiva e astratta quali, tra le misure che saranno eventualmente contenute nei regolamenti di delegificazione, dovranno essere ritenute vincolanti per le Regioni.

Piuttosto, occorre chiarire che i regolamenti adottati dal Governo in attuazione della disposizione impugnata si applicheranno alle amministrazioni regionali solo in quanto attengano a materie di competenza esclusiva dello Stato, tra cui rientrano in particolare gli aspetti privatizzati della disciplina del pubblico impiego.

Al di fuori dei confini delle competenze esclusive, le Regioni e le Province autonome non dovranno considerarsi tra i destinatari dei regolamenti di delegificazione, i quali esplicheranno i loro effetti solo nei confronti delle amministrazioni statali.

4.4. — È appena il caso di ribadire che, qualora i regolamenti di delegificazione fossero redatti in modo tale da vulnerare le competenze regionali, resta salva la facoltà per le Regioni di denunciarne la lesività mediante lo strumento del ricorso per conflitto di attribuzioni, sempre che ne ricorrano i necessari presupposti (sentenze nn. 322 e 200 del 2009).

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi e riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse dalle Regioni Emilia-Romagna e Liguria con i ricorsi in epigrafe;

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità dell’articolo 16, comma 1, lettera c), del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011 n. 111, promossa dalla Regione Emilia Romagna in riferimento agli artt. 114, 117, terzo comma, e 118 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.

2) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 16, comma 1, lettere b), c), d), e) ed f), del decreto-legge n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, in legge n. 111 del 2011, promossa dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 114, 117, terzo comma, e 118 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;

3) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 16, comma 1, lettere b), d), e) ed f), del decreto-legge n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, in legge n. 111 del 2011, promossa dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 114, 117, terzo comma, e 118 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 giugno 2012.

Depositata in Cancelleria il 7 giugno 2012.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 7/6/2012 n.149 proviene da Giustamm.

T.A.R. Lombardia – Brescia – Sezione II – Ordinanza sospensiva – 29/3/2012 n.149

Redazione Giustamm.it — Wed, 28 Mar 2012 22:00:00 +0000

T.A.R. Lombardia – Brescia – Sezione II – Ordinanza sospensiva – 29/3/2012 n.149

Va sospeso il provvedimento dell’azienda ospedaliera, recante la proroga alla controinteressata del servizio di raccolta, trasporto e smaltimento di rifiuti speciali sanitari pericolosi e non pericolosi, ritenuto – che, anche alla luce dei puntuali chiarimenti resi da questo Tribunale con l’ordinanza 20/1/2012 n. 292, la scelta tra diverse soluzioni – anche alternative all’aggiudicazione alla seconda classificata – non sembra integrare la violazione del giudicato formatosi sulla pronuncia n. 583/2011 di questo T.A.R. (confermata in appello); – che anche la valutazione di non convenienza dell’offerta presentata dall’odierna ricorrente non sembra inficiata da illogicità, errori di fatto o apprezzamenti inattendibili; Atteso – che l’affidamento medio tempore disposto per un significativo lasso temporale – pari a 18 mesi – è stato giustificato dall’Azienda Ospedaliera facendo richiamo al contenzioso instaurato (del quale non era noto l’esito definitivo) e agli indispensabili approfondimenti sulle opzioni possibili; – che tuttavia il protrarsi della gestione provvisoria della controinteressata si sostanzia in un ininterrotto affidamento senza gara di consistente durata, a favore di un soggetto che doveva essere escluso dall’ultima gara regolarmente espletata; – che detta anomalia è aggravata dalla previsione di cui all’art. 23 della L. 23/2005, la quale ha eliminato la possibilità – dapprima espressamente contemplata – di provvedere al rinnovo dei contratti di appalto scaduti (ed in questo contesto la reiterata e prolungata proroga pare del tutto assimilabile ad un rinnovo contrattuale, in quanto la prima realizza i medesimi effetti del secondo – cfr. sentenza Sezione 26/11/2008 n. 1689); – che alla scelta legislativa è stata riconosciuta una valenza generale ed una portata preclusiva di opzioni ermeneutiche di altre disposizioni dell’ordinamento che si potrebbero risolvere, di fatto, nell’elusione del predetto divieto (cfr. sentenza Sezione 11/3/2011 n. 419); Ritenuto: – che il Collegio ritiene necessario fissare il termine dell’1/5/2012, oltre il quale l’amministrazione deve interrompere il rapporto contrattuale instaurato con la controinteressata; – che la stazione appaltante è tenuta altresì a dare sollecito impulso all’intrapresa decisione di avviare una nuova procedura selettiva, e deve ultimarla entro un termine ragionevolmente breve; – che nel frattempo la gestione provvisoria potrà essere affidata ad una nuova impresa – diversa dalla Zanetti Arturo & C. S.r.l. – individuata secondo il principio di rotazione (cfr. art. 125 del Codice dei contratti) e previo esperimento di un confronto comparativo che coinvolga più imprese. (G.S.)

N. 00149/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00229/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 229 del 2012, proposto da:

Team Ambiente Spa, rappresentata e difesa dagli avv.ti Paola Vilardi, Massimiliano Brugnoletti, con domicilio eletto presso Paola Vilardi in Brescia, Via Aurelio Saffi, 1;

contro

Azienda Ospedaliera Bolognini di Seriate, rappresentata e difesa dagli avv. Marco Saita, Roberto Bonardi, con domicilio eletto presso Roberto Bonardi in Brescia, Via XX Settembre, 40;

nei confronti di

Zanetti Arturo & C. Srl, rappresentata e difesa dall’avv. Massimo Giavazzi, con domicilio ex lege presso T.A.R. Segreteria in Brescia, Via Carlo Zima, 3;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

DEL PROVVEDIMENTO IN DATA 31/1/2012 N. 72 DELL’AZIENDA OSPEDALIERA, RECANTE LA PROROGA ALLA CONTROINTERESSATA DEL SERVIZIO DI RACCOLTA, TRASPORTO E SMALTIMENTO DI RIFIUTI SPECIALI SANITARI PERICOLOSI E NON PERICOLOSI.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Ospedaliera e di Zanetti Arturo & C. Srl;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 marzo 2012 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto, ad un sommario esame:

– che, anche alla luce dei puntuali chiarimenti resi da questo Tribunale con l’ordinanza 20/1/2012 n. 292, la scelta tra diverse soluzioni – anche alternative all’aggiudicazione alla seconda classificata – non sembra integrare la violazione del giudicato
– che anche la valutazione di non convenienza dell’offerta presentata dall’odierna ricorrente non sembra inficiata da illogicità, errori di fatto o apprezzamenti inattendibili;

Atteso:

– che l’affidamento medio tempore disposto per un significativo lasso temporale – pari a 18 mesi – è stato giustificato dall’Azienda Ospedaliera facendo richiamo al contenzioso instaurato (del quale non era noto l’esito definitivo) e agli indispensabili a
– che tuttavia il protrarsi della gestione provvisoria della controinteressata si sostanzia in un ininterrotto affidamento senza gara di consistente durata, a favore di un soggetto che doveva essere escluso dall’ultima gara regolarmente espletata;

– che detta anomalia è aggravata dalla previsione di cui all’art. 23 della L. 23/2005, la quale ha eliminato la possibilità – dapprima espressamente contemplata – di provvedere al rinnovo dei contratti di appalto scaduti (ed in questo contesto la reiterat
– che alla scelta legislativa è stata riconosciuta una valenza generale ed una portata preclusiva di opzioni ermeneutiche di altre disposizioni dell’ordinamento che si potrebbero risolvere, di fatto, nell’elusione del predetto divieto (cfr. sentenza Sezio

Ritenuto:

– che il Collegio ritiene necessario fissare il termine dell’1/5/2012, oltre il quale l’amministrazione deve interrompere il rapporto contrattuale instaurato con la controinteressata;

– che la stazione appaltante è tenuta altresì a dare sollecito impulso all’intrapresa decisione di avviare una nuova procedura selettiva, e deve ultimarla entro un termine ragionevolmente breve;

– che nel frattempo la gestione provvisoria potrà essere affidata ad una nuova impresa – diversa dalla Zanetti Arturo & C. S.r.l. – individuata secondo il principio di rotazione (cfr. art. 125 del Codice dei contratti) e previo esperimento di un confronto

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) accoglie, nei limiti suindicati, la domanda cautelare.

Rinvia la trattazione della causa alla Camera di consiglio del 18 luglio 2012 per la verifica della puntuale esecuzione della presente ordinanza e l’eventuale definizione della causa con sentenza in forma semplificata.

Compensa le spese della presente fase, in ragione della parziale soccombenza reciproca.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 28 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Calderoni, Presidente

Mauro Pedron, Consigliere

Stefano Tenca, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 29/03/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Lombardia – Brescia – Sezione II – Ordinanza sospensiva – 29/3/2012 n.149 proviene da Giustamm.

T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione II – Ordinanza sospensiva – 23/2/2012 n.149

Redazione Giustamm.it — Wed, 22 Feb 2012 23:00:00 +0000

T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione II – Ordinanza sospensiva – 23/2/2012 n.149

Va sospesa, ferma restando ogni successiva determinazione dell’Amministrazione; la deliberazione del Consiglio comunale che ha deliberato di non concedere l’autorizzazione alla ricorrente per l’ampliamento e successiva coltivazione di una cava per inerti, se il ricorso presenta significativi elementi di fondatezza sotto il profilo della dedotta carenza di istruttoria e di motivazione, avuto riguardo a quanto disposto dall’art. 7 della L.R. n. 69 del 1978 (sui criteri per il rilascio dell’autorizzazione); considerato, altresì, sussistente il pregiudizio grave ed irreparabile lamentato dalla società ricorrente. (G.S.)

N. 00149/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00168/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 168 del 2012, proposto da:

Green Cave s.r.l., in persona dell’Amministratore unico e legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dal prof. avv. Vittorio Barosio e dall’avv. Claudia Maria Cicchetti, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, corso G. Ferraris, 120;

contro

Comune di Santhià, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Paolo Scaparone e Cinzia Picco, con domicilio eletto presso lo studio dei medesimi in Torino, via S. Francesco D’Assisi, 14;

Provincia di Vercelli, in persona del Presidente p.t., non costituita in giudizio;

A.R.P.A. Piemonte – Dipartimento di Vercelli, in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;

Azienda Sanitaria Locale N. 11 – Vercelli, in persona del direttore generale p.t., non costituita in giudizio;

Regione Piemonte, in persona del Presidente p.t., non costituita in giudizio;

Corpo Forestale dello Stato, non costituito in giudizio;

Autorità D’Ambito, – ATO 2, non costituita in giudizio;

Provincia di Biella, non costituita in giudizio

nei confronti di

Associazione di Irrigazione Ovest Sesia, S.I.I. S.p.A., Enel Rete Gas, Telecom Italia S.p.A., Satap S.p.A., Comune di Cavaglia’, Comune di Tronzano Vercellese, Comune di Alice Castello, Comune di Carisio, Comune di San Germano Vercellese, Comune di Formigliana, Comune di Casanova Elvo, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

a) del verbale di deliberazione 29.11.2011, n. 83, nel quale il Consiglio comunale di Santhià ha deliberato “di non concedere l’autorizzazione alla Società Green Cave srl … all’ampliamento e alla successiva coltivazione della cava per inerti in località Mandria”;

b) della proposta deliberazione del 22.11.2011, n. 413, con la quale il Sindaco ha proposto al Consiglio Comunale di Santhià “di non concedere l’autorizzazione alla Società Green Cave Srl … all’ampliamento e alla successiva coltivazione della cava per inerti in località Mandria”;

c) di ogni altro atto antecedente, preparatorio, consequenziale e comunque connesso;

nonché per il risarcimento

di tutti i danni patiti e subendi dalla ricorrente a seguito dell’illegittimo diniego dell’autorizzazione all’ampliamento ed alla successiva coltivazione della cava per inerti di cui si tratta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Santhià’;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2012 la dott.ssa Manuela Sinigoi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che, ad un primo sommario esame, proprio della fase cautelare, il ricorso presenta significativi elementi di fondatezza sotto il profilo della dedotta carenza di istruttoria e di motivazione, avuto riguardo a quanto disposto dall’art. 7 della L.R. n. 69 del 1978;

Considerato, altresì, sussistente il pregiudizio grave ed irreparabile lamentato dalla società ricorrente;

Ritenuto, conseguentemente, di concedere l’invocata misura cautelare, ferma restando, in ogni caso, ogni successiva determinazione dell’Amministrazione;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, sez. II, accoglie, nei sensi e nei termini di cui in motivazione, l’istanza cautelare in epigrafe indicata e, per l’effetto, sospende l’esecuzione dei provvedimenti impugnati.

Fissa la discussione del merito del ricorso in epigrafe alla I pubblica udienza del mese di febbraio 2013.

Compensa tra le parti le spese di lite relative alla presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Ofelia Fratamico, Referendario

Manuela Sinigoi, Referendario, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/02/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione II – Ordinanza sospensiva – 23/2/2012 n.149 proviene da Giustamm.

Corte Costituzionale – Sentenza – 29/4/2010 n.149

Redazione Giustamm.it — Wed, 28 Apr 2010 22:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 29/4/2010 n.149

Presidente Amirante, Redattore Mazzella

sull’illegittimità costituzionale delle norme in materia sanitaria della Regione Calabria che prevedono l’inquadramento di personale sanitario incaricato nei ruoli del Servizio sanitario nazionale

1. Igiene e sanita’ – Servizio sanitario nazionale – Art. 1, comma 2, della legge della Regione Calabria 31 dicembre 2008, n. 46 (Disposizioni in materia sanitaria) – Dirigenti medici negli istituti penitenziari incaricati ai sensi della legge n. 740 del 1970 – Inquadramento nei ruoli del Servizio sanitario regionale – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione – Illegittimità costituzionale;

2. Igiene e sanita’ – Servizio sanitario nazionale – Artt. 7, 8 e 9 della legge della Regione Calabria 15 gennaio 2009, n. 1 (Ulteriori disposizioni in materia sanitaria) – Personale sanitario incaricato – Inquadramento nei ruoli del Servizio sanitario regionale – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 3, 51, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione – Illegittimità costituzionale.

1. È costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 2, della legge della Regione Calabria 31 dicembre 2008, n. 46 (Disposizioni in materia sanitaria);

2. Sono costituzionalmente illegittimi gli artt. 7, 8 e 9 della legge della Regione Calabria 15 gennaio 2009, n. 1 (Ulteriori disposizioni in materia sanitaria).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Francesco AMIRANTE;

Giudici : Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, della legge della Regione Calabria 31 dicembre 2008, n. 46 (Disposizioni in materia sanitaria), e degli artt. 7, 8 e 9 della legge della Regione Calabria 15 gennaio 2009, n. 1 (Ulteriori disposizioni in materia sanitaria), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi spediti per la notifica il 3 e il 20 marzo 2009, depositati in cancelleria il 9 ed il 24 marzo 2009 ed iscritti ai nn. 20 e 22 del registro ricorsi 2009.

Visti gli atti di costituzione della Regione Calabria;

udito nell’udienza pubblica del 24 febbraio 2010 il Giudice relatore Luigi Mazzella;

uditi l’avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Massimo Luciani per la Regione Calabria.

Ritenuto in fatto

1. − Con ricorso depositato il 9 marzo 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto che sia dichiarata, con riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, della legge della Regione Calabria 31 dicembre 2008, n. 46 (Disposizioni in materia sanitaria).

La norma regionale impugnata dispone che «il personale sanitario incaricato ai sensi della legge 9 ottobre 1970 n. 740 è inquadrato con uguale numero di ore contrattualizzate, nei ruoli del Servizio Sanitario Regionale nella corrispondente categoria e profilo previsti per il personale delle Aziende Sanitarie Provinciali. Tale disposizione non si applica ai rapporti a tempo determinato instaurati ai sensi della stessa legge. Il personale incaricato ai sensi della legge 9 ottobre 1970, n. 740 dovrà eliminare eventuali situazioni di incompatibilità al momento dell’accettazione dell’inquadramento nei ruoli del Servizio Sanitario Regionale».

Secondo il ricorrente, la disposizione qui censurata investirebbe due diversi ambiti materiali: da un lato, essa costituirebbe espressione della funzione di coordinamento della finanza pubblica; dall’altro, afferirebbe alla tutela della salute, materie entrambe oggetto di potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. Da ciò conseguirebbe che, vertendosi in materie di legislazione concorrente, lo Stato sarebbe legittimato a porre principi fondamentali, come tali vincolanti per le Regioni e per le Province autonome, palesemente disattesi dalla legge regionale impugnata.

L’articolo 1, comma 2, della legge Regione Calabria violerebbe innanzitutto il principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica contenuto nell’art. 3, comma 4, del d.P.C.m. 1° aprile 2008, adottato in attuazione dell’art. 2, comma 283, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), secondo il quale, nell’ambito del trasferimento del personale sanitario penitenziario al Servizio sanitario regionale, i rapporti di lavoro instaurati ai sensi della legge 9 ottobre 1970, n. 740 (Ordinamento della categoria di personale sanitario addetto agli istituti di previdenza e pena non appartenenti a ruoli organici dell’amministrazione penitenziaria), continuano ad essere disciplinati dalla stessa legge fino alla relativa scadenza. Secondo tale norma finanziaria statale, infatti, il personale sanitario penitenziario “incaricato” ai sensi della menzionata legge n. 740 del 1970, a differenza del personale dipendente di ruolo dell’amministrazione penitenziaria, non dovrebbe essere inquadrato nei ruoli del Servizio sanitario regionale, ma sarebbe semplicemente trasferito alle Aziende sanitarie locali continuando ad essere disciplinato e retribuito secondo quanto previsto dalla citata legge statale. La disposizione regionale in esame pertanto, comportando oneri aggiuntivi non quantificati, eccederebbe dalla competenza concorrente attribuita alla Regione in materia di coordinamento della finanza pubblica e violerebbe l’art. 117, terzo comma, della Costituzione.

Dopo aver effettuato un’articolata disamina delle norme che costituiscono, a suo giudizio, il fondamento dell’attività dell’Amministrazione penitenziaria in materia di sanità penitenziaria, il Presidente del Consiglio espone che il comma 283 dell’art. 2 della legge n. 244 del 2007, in particolare, avrebbe previsto, tra l’altro, che «sono definiti, nell’ambito dei livelli essenziali di assistenza previsti dalla legislazione vigente e delle risorse finanziarie (…) b) le modalità e le procedure (…) per il trasferimento al Servizio sanitario nazionale dei rapporti di lavoro in essere (…) relativi all’esercizio di funzioni sanitarie nell’ambito del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria e del Dipartimento della giustizia minorile del Ministero della giustizia, con contestuale riduzione delle dotazioni organiche dei predetti Dipartimenti in misura corrispondente alle unità di personale di ruolo trasferite al Servizio sanitario nazionale».

Il d.P.C.m. 1° aprile 2008 summenzionato, che ha dato attuazione al suddetto comma, si sarebbe preoccupato di disciplinare dal punto di vista operativo «le modalità, i criteri e le procedure per il trasferimento al Servizio sanitario nazionale delle funzioni sanitarie, delle risorse finanziarie, dei rapporti di lavoro, delle attrezzature, arredi e beni strumentali relativi alla sanità penitenziaria» (art. 1). Il provvedimento quindi, riferisce sempre il Presidente del Consiglio, prevede che, ai fini dell’esercizio delle funzioni sanitarie afferenti alla medicina penitenziaria da parte del Sistema sanitario nazionale, siano trasferite allo stesso risorse finanziarie dallo stesso quantificate.

Ebbene, secondo la ricorrente la suddetta disposizione non sarebbe estranea alle esigenze di coordinamento della finanza pubblica, in quanto tenderebbe a contenere i costi del Servizio sanitario. L’art. 6, comma 4, del predetto decreto, infatti, stabilisce espressamente che dalla sua applicazione «non devono derivare oneri a carico della finanza pubblica superiori all’ammontare delle risorse complessivamente trasferite al Servizio sanitario nazionale ai sensi del comma 1». L’esigenza di assicurare la universalità e la completezza del sistema assistenziale nel nostro Paese si scontra con la limitatezza delle disponibilità finanziarie che annualmente è possibile destinare, nel quadro di una programmazione generale degli interventi di carattere assistenziale e sociale, al settore sanitario.

L’art. 1, comma 2, della legge della Regione Calabria n. 46 del 2008, comportando l’inquadramento nei ruoli del Servizio sanitario regionale dei dirigenti medici che sono stati ammessi all’incarico di cui alla legge n. 740 del 1970 mediante pubblico concorso per titoli ed in possesso del solo diploma di laurea in medicina e chirurgia, contrasterebbe inoltre con il principio fondamentale in materia di tutela della salute di cui all’art. 15 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria a norma dell’art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e all’art. 24 del d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 483 (Regolamento recante la disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del Servizio sanitario nazionale), secondo i quali alla dirigenza sanitaria si accede per concorso pubblico per titoli ed esami solo se in possesso della laurea e della specializzazione nella disciplina oggetto del concorso.

La disposizione impugnata sarebbe, quindi, costituzionalmente illegittima, perché attribuirebbe il diritto al conferimento degli incarichi dirigenziali in questione a soggetti privi dei requisiti stabiliti dalla normativa statale, ovvero della specializzazione nella disciplina oggetto del concorso.

Così disponendo, la norma regionale eccederebbe dalla competenza legislativa concorrente attribuita alla Regione in materia di tutela della salute e violerebbe l’art. 117, comma terzo, della Costituzione.

2. – Si è costituita in giudizio la Regione Calabria, contestando, con varie argomentazioni, le affermazioni del Presidente del Consiglio e, in primo luogo, negando che la legge censurata riguardi sia la materia del coordinamento della finanza pubblica che la materia della tutela della salute e che in tali materie (di legislazione concorrente) sarebbero presenti dei princìpi fondamentali dettati dalle leggi dello Stato che la legge regionale avrebbe violato.

Quanto alla prima censura, in base alla quale la legge regionale impugnata avrebbe violato il principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica contenuto nell’art. 3, comma 4, del d.P.C.m. 1° aprile 2008, adottato in attuazione dell’art. 2, comma 283, della legge n. 244 del 2007, a tenore del quale i rapporti di lavoro instaurati ai sensi della legge n. 740 del 1970 dovrebbero essere disciplinati da quella stessa legge sino alla loro scadenza, la Regione eccepisce innanzitutto l’inammissibilità della censura, dato che la materia nella quale la legge regionale censurata incide, infatti, non sarebbe quella del coordinamento della finanza pubblica e nemmeno quella della tutela della salute, bensì quella dell’organizzazione degli uffici e del personale regionale. A tal proposito, la difesa della Regione ricorda la sentenza n. 223 del 2006 con la quale questa Corte, pronunciandosi su una legge regionale relativa alla decadenza automatica di alcune nomine di personale regionale, aveva affermato che la norma, «in quanto diretta esclusivamente a disciplinare 1’organizzazione amministrativa delle aziende in questione, non incide sulla materia dell’«ordinamento civile» (né su quella della «tutela della salute», su cui cfr. sentenza n. 181 del 2006» (par. 5), essendosi limitata a «porre norme in materia di competenza residuale (art. 117, quarto comma, Cost.)».

In secondo luogo, il ricorso sarebbe inammissibile per l’assenza del rango normativo della disposizione interposta, un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che non costituirebbe neppure un regolamento.

Il ricorso sarebbe inoltre inammissibile (e comunque infondato) in quanto l’art. 2, comma 283, della legge n. 244 del 2007 è finalizzato proprio ad ottenere il risultato perseguito dalla legge regionale impugnata, e cioè il trasferimento al Servizio sanitario del personale sanitario in servizio presso gli istituti penitenziari. Il ricorrente non dimostrerebbe in alcun modo che la Regione Calabria, con la legge censurata, abbia determinato oneri aggiuntivi per la finanza pubblica, ovvero oneri eccedenti le risorse trasferite.

Quanto all’infondatezza, la Regione contesta che il principio invocato dal ricorrente sia un principio fondamentale. Invero, lo stabilire che i rapporti di lavoro del personale sanitario assunto in forza della legge n. 740 del 1970 debbano essere regolati da tale legge sino alla scadenza (art. 3, comma 4, del d.P.C.m. 1° aprile 2008) significherebbe interferire, con disciplina di dettaglio, nella regolazione di un rapporto di lavoro che non intercorre più con l’Amministrazione statale, bensì con quella regionale.

Quanto alla seconda censura prospettata dal ricorrente, concernente l’asserita violazione del principio fondamentale in materia di tutela della salute fissato dall’art. 15 del d.lgs. n. 502 del 1992 e dall’art. 24 del d.P.R. n. 483 del 1997 – che limiterebbe l’accesso alla dirigenza sanitaria ai soggetti in possesso non solo della laurea, ma anche della specializzazione – la stessa sarebbe inammissibile, dato che il ricorrente censurerebbe l’intero art. 1, comma 2, della legge regionale impugnata, senza distinguere il tipo di personale, così non consentendo l’individuazione della questione oggetto dello scrutinio di costituzionalità.

La censura, comunque, sarebbe infondata. In primo luogo, secondo la Regione, occorrerebbe rilevare che la legge regionale prevede espressamente l’inserimento «nei ruoli del Servizio Sanitario Regionale nella corrispondente categoria e profilo previsti per il personale delle Aziende Sanitarie Provinciali», con ciò chiarendo la corrispondenza della posizione in ruolo prima e dopo il trasferimento.

3. − Con ricorso depositato in cancelleria il 24 marzo 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto che sia dichiarata, con riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione, l’illegittimità costituzionale degli artt. 7, 8 e 9 della legge della Regione Calabria 15 gennaio 2009, n. 1 (Ulteriori disposizioni in materia sanitaria).

Riferisce il ricorrente che, in particolare, l’art. 7 della legge regionale censurata dispone che «ai sensi del combinato disposto di cui all’art. 8, comma 1-bis del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 502, e successive modifiche ed integrazioni e dell’Accordo collettivo nazionale della medicina generale del 23 marzo 2005, la Regione provvede all’inquadramento in ruolo dei medici a tempo indeterminato, attualmente incaricati nell’emergenza sanitaria, previo giudizio di idoneità secondo le procedure di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 dicembre 1992, n. 502, a condizione che gli stessi abbiano maturato almeno cinque anni di attività a regime di convenzione, di cui almeno tre nell’emergenza.»; che, a mente del successivo art. 8, comma 1, «i medici titolari di continuità assistenziale in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge ed utilizzati in attività diverse, da almeno tre anni presso le Aziende sanitarie della Regione, possono chiedere, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, di essere inquadrati nel relativo posto in organico, previo giudizio di idoneità ove già non esperito»; che, ai sensi dell’art. 9, infine, «i medici della Medicina dei servizi risultati idonei ed inseriti negli elenchi di cui ai decreti dirigenziali n. 17301 del 17 novembre 2005 e 12611 del 6 ottobre 2006 del Dipartimento regionale tutela della salute sono inquadrati in ruolo, nei posti in atto occupati nelle aree previste dal decreto dirigenziale n. 416 del 17 luglio 2000 dello stesso Dipartimento».

Secondo la Presidenza del Consiglio dei ministri, l’art. 7 della legge della Regione Calabria n. 1 del 2009 violerebbe, innanzitutto, il principio fondamentale in materia di tutela della salute contenuto nell’art. 8, comma 1-bis, del d.lgs. n. 502 del 1992, secondo il quale l’inquadramento dei dirigenti medici è consentito, in deroga al principio del pubblico concorso, solo qualora ricorrano le particolari condizioni ed i determinati riferimenti temporali indicati dalla norma stessa. Infatti, l’art. 8, comma 1-bis, citato, permetterebbe, in deroga al principio del pubblico concorso, l’inquadramento dei soli medici in servizio alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 229 del 1999, i quali al 31 dicembre 1998 risultavano titolari di un incarico a tempo indeterminato da almeno cinque anni.

La disposizione regionale – prevedendo, invece, l’inquadramento nei ruoli della dirigenza medica del personale incaricato nell’emergenza sanitaria, che abbia maturato cinque anni di attività in regime di convenzione e che risulti in servizio alla data di entrata in vigore della legge regionale – protrarrebbe l’efficacia della norma transitoria contenuta nel predetto art. 8, comma 1-bis, che, secondo il ricorrente, è una disposizione transitoria ed eccezionale e, quindi, insuscettibile di applicazione estensiva o analogica. Pertanto, la previsione regionale, operando l’estensione dell’inquadramento a fattispecie non contemplate dalla norma statale, eccederebbe dalla competenza concorrente in materia di tutela della salute e violerebbe l’art. 117, terzo comma, della Costituzione.

L’art. 7 della impugnata legge Regione Calabria, inoltre, si porrebbe in contrasto anche con il principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica contenuto nell’art. 1, comma 565, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), il cui obiettivo è il contenimento della spesa di personale. Infatti, la disposizione regionale, prevedendo un inquadramento nei ruoli dei dirigenti medici non consentito dalla legislazione statale, determinerebbe oneri aggiuntivi non quantificati e, pertanto, eccederebbe dalla competenza concorrente attribuita alle Regioni in materia di coordinamento della finanza pubblica, violando l’art. 117, terzo comma, della Costituzione.

La medesima disposizione regionale contrasterebbe, altresì, con i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97, Cost., in quanto elude – al di fuori dei casi espressamente contemplati dall’art. 8, comma 1-bis, del d.lgs. n. 502 del 1992 – il principio di eguaglianza dei cittadini ed il principio del concorso pubblico, quale strumento ineludibile di accesso al pubblico impiego, come più volte ribadito dalla Corte costituzionale, ed a creare, in ambito nazionale, difformità di applicazione della disposizione statale richiamata.

Secondo il Presidente del Consiglio, anche gli artt. 8 e 9 della legge regionale censurata, nel prevedere l’inquadramento in ruolo dei medici titolari, in virtù di convenzione, della «continuità assistenziale» e della «Medicina dei Servizi», che presentino determinati requisiti, eccederebbero dalle competenze regionali. Tali disposizioni regionali configurerebbero, infatti, una sostanziale stabilizzazione dei dirigenti medici che non è consentita dalla legislazione statale. In particolare, esse contrasterebbero innanzitutto con i principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica contenuti nell’art. 3, comma 94, della legge n. 244 del 2007 e nell’art. 1, comma 558, e commi da 513 a 543 (ai quali il comma 565 fa rinvio), della menzionata legge n. 296 del 2006, che, nel disciplinare la stabilizzazione del personale precario, escludono espressamente l’applicabilità delle relative procedure al personale dirigente, eccedendo pertanto dalle competenze regionali in materia di coordinamento della finanza pubblica e violando l’art. 117, terzo comma, Cost. Inoltre tale stabilizzazione del personale dirigenziale contrasterebbe con la necessità che alla dirigenza sanitaria si acceda per concorso pubblico per titoli ed esami, stabilita dall’art. 15 del d.lgs. n. 502 del 1992, che costituisce normativa di principio in materia di tutela della salute (ai fini dell’art. 117, terza comma, Cost.), secondo quanto può evincersi anche dall’art. 19, comma 1, della stessa legge, che la qualifica espressamente come tale.

Esse, in fine, potendo dar luogo ad un trattamento differenziato rispetto al personale precario di altre amministrazioni pubbliche, violerebbero altresì i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, nonché il principio del pubblico concorso, di cui agli artt. 3, 51 e 97 Cost.

Inoltre, secondo il ricorrente, gli artt. 7, 8 e 9 della legge regionale in esame, prevedendo, ai fini dell’inquadramento nei ruoli, semplicemente un previo giudizio di idoneità, si porrebbero in contrasto anche con il principio del pubblico concorso, stabilito dall’art. 97 Cost., e darebbero luogo ad un trattamento differenziato rispetto al personale precario di altre amministrazioni pubbliche, violando gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.

4. − Si è costituita in giudizio la Regione Calabria e, in primo luogo, ha contestato il parametro costituzionale invocato dal ricorrente (l’art. 117, terzo comma, Cost.). La materia nella quale la legge regionale censurata incide, infatti, non sarebbe quella del coordinamento della finanza pubblica e nemmeno quella della tutela della salute, bensì quella dell’organizzazione degli uffici e del personale regionale.

In ordine alla asserita violazione di principi fondamentali in materia di tutela della salute, la Regione afferma che tali principi non sarebbero compromessi per effetto del mero inquadramento in ruolo di medici che già sono a tempo indeterminato e che già sono legati al S.S.N. da un rapporto convenzionale, con specifici incarichi nell’emergenza sanitaria, in tal modo maturando una competenza ed una professionalità specifiche. La legge regionale, anzi, sarebbe estremamente rigorosa, poiché non si limiterebbe a richiedere la maturazione di almeno un quinquennio di regime convenzionale, imponendo che entro il quinquennio almeno tre anni siano stati destinati a compiti nel settore dell’ emergenza.

In ogni caso, secondo la Regione il ricorrente cadrebbe in contraddizione, laddove qualifica come principio fondamentale quello che vorrebbe desumere da una disposizione che lo stesso ricorrente qualifica transitoria ed eccezionale.

Per quanto attiene all’asserita violazione dei princìpi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, la Regione rammenta che l’art. 10, comma 1, della legge regionale impugnata dispone espressamente che «L’assunzione a tempo indeterminato ovvero l’immissione nei ruoli organici del personale di cui alla presente legge è subordinata al rispetto del vincolo previsto dall’art. 1, comma 565, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, alla esistenza dei relativi posti in organico, alla disponibilità finanziaria, nonché alle motivate esigenze per la stabile copertura dei posti».

In ordine al principio del concorso (invocato in connessione a quello di uguaglianza), la Regione ammette che la norma censurata prevede una procedura selettiva che chiama “giudizio di idoneità”, ma ritiene che, nella specie, la distinzione di tale giudizio da un pubblico concorso sarebbe a dir poco opinabile, dato che la legge regionale definirebbe l’ambito dei requisiti soggettivi necessari per la partecipazione non meno di quanto si faccia in un pubblico concorso. La Regione soggiunge che, in base a un consolidato indirizzo della Corte, al principio del concorso si può derogare quando vi siano ragioni peculiari di pubblico interesse (sentenza n. 81 del 2006).

Quanto, infine, agli artt. 8 e 9 della legge regionale impugnata, la Regione sottolinea che il ricorrente invoca un parametro (l’art. 1, comma 565, della legge n. 296 del 2006) il cui rispetto l’art. 10, comma 1, della legge regionale impugnata assume a condizione della propria operatività.

D’altronde, prosegue la Regione Calabria, l’art. 3, comma 94, della legge n. 244 del 2007 si limiterebbe a disporre l’obbligo, per le Amministrazioni, di elaborare piani per la stabilizzazione del personale non dirigenziale, e non escluderebbe che, in presenza di esigenze di pubblico interesse (quelle che, nella specie, sono esplicitamente menzionate – si ripete – dagli artt. 10 e 11 della legge impugnata), la stabilizzazione (disposta con legge regionale) possa riguardare anche il personale dirigenziale.

In ogni caso, la legge censurata sarebbe stata significativamente modificata, dopo poco tempo dalla sua entrata in vigore, dalla successiva legge regionale 19 marzo 2009, n. 5 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale 15 gennaio 2009, n. 1), con l’introduzione di una specifica prova concorsuale. La difesa regionale ritiene che, per tale motivo, sarebbe cessata la materia del contendere.

Considerato in diritto

1. − Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, con riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, della legge della Regione Calabria 31 dicembre 2008, n. 46 (Disposizioni in materia sanitaria), nonché, con riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 7, 8 e 9 della legge della Regione Calabria 15 gennaio 2009, n. 1 (Ulteriori disposizioni in materia sanitaria).

2. − Preliminarmente, deve disporsi la riunione dei giudizi, avendo gli stessi ad oggetto lo scrutinio, sulla base di parametri in parte coincidenti, di disposizioni di legge tra loro omogenee.

3. − La prima questione all’esame della Corte attiene alla legge regionale calabra n. 46 del 2008, il cui art. 1, comma 2, dispone l’inquadramento nei ruoli del Servizio sanitario regionale del personale sanitario «incaricato», ai sensi della legge 9 ottobre 1970, n. 740 – ossia del personale sanitario che, pur non essendo in carico all’amministrazione penitenziaria, presta la propria opera all’interno della stessa con un rapporto di lavoro non subordinato. Tale inquadramento è disposto dalla norma censurata per un numero di ore pari a quelle contrattualizzate nell’ambito del rapporto disciplinato dalla citata legge n. 740 del 1970.

Secondo il Presidente del Consiglio, la norma regionale censurata inciderebbe su una materia di competenza legislativa concorrente, quale quella del coordinamento della finanza pubblica. Sotto tale aspetto, essa contrasterebbe con i principi fondamentali dettati dall’art. 3, comma 4, del d.P.C.m. 1° aprile 2008, adottato in attuazione dell’art. 2, comma 283, della legge 24 dicembre 2007 n. 244 (legge finanziaria per il 2008), secondo il quale, nell’ambito del trasferimento del personale penitenziario al Servizio sanitario regionale, i rapporti di lavoro del «personale incaricato» continuano ad essere disciplinati dalla stessa legge fino alla relativa scadenza. Infatti, secondo la legge statale, il personale sanitario incaricato non è inquadrato nei ruoli del servizio sanitario regionale ma semplicemente trasferito alle Asl. Di conseguenza, comportando oneri finanziari aggiuntivi, la norma censurata eccederebbe dalla competenza concorrente regionale.

3.1. − La Regione Calabria ha, preliminarmente, messo in dubbio l’idoneità della disposizione del citato d.P.C.m. a fungere da principio fondamentale della legislazione statale, attesa la sua natura di provvedimento non normativo, ed ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile.

Tale eccezione deve essere disattesa. Deve infatti rilevarsi che il menzionato d.P.C.m. ha disposto il trasferimento dei rapporti di lavoro dall’amministrazione penitenziaria al Servizio sanitario nazionale in pedissequa attuazione dell’art. 2, comma 283, della legge finanziaria per il 2008, parimenti indicato come principio fondamentale dal Presidente del Consiglio: è a tale fonte legislativa, avente rango di norma primaria che, dunque, nel valutare la legittimità della normativa regionale censurata, occorre fare esclusivo riferimento.

3.2. – La questione è fondata.

La figura dei cd. medici incaricati è stata introdotta e disciplinata per la prima volta dall’art. 1 della legge 9 ottobre 1970, n. 740 (Ordinamento delle categorie di personale sanitario addetto agli istituti di prevenzione e pena non appartenenti ai ruoli organici dell’Amministrazione penitenziaria), che così qualifica i medici «non appartenenti al personale civile di ruolo dell’Amministrazione degli istituti di prevenzione e di pena, i quali prestano la loro opera presso gli istituti o servizi dell’amministrazione stessa».

In base alla predetta disciplina statale, le prestazioni rese da questi ultimi non ineriscono ad un rapporto di lavoro subordinato, ma sono inquadrabili nella prestazione d’opera professionale, in regime di parasubordinazione, come questa Corte ha indirettamente statuito in tempi risalenti (sentenza n. 577 del 1989) affermando che, diversamente dagli impiegati civili dello Stato, i medici «incaricati» possono esercitare liberamente la professione ed assumere altri impieghi o incarichi.

Sotto tale aspetto, la successiva norma statale dettata dal citato art. 2, comma 283, indicata dallo Stato come principio fondamentale, non ha alterato l’originaria natura giuridica del contratto di lavoro con i predetti medici, ma, nell’ottica del contenimento della finanza pubblica, ha delegato lo stesso Presidente del Consiglio a definire il mero trasferimento al Servizio sanitario nazionale di tutte le funzioni sanitarie svolte dal Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria e dal Dipartimento della giustizia minorile del Ministero della giustizia, e si è esplicitamente fatto carico del contenimento della spesa pubblica, stabilendo: a) il trasferimento delle risorse finanziarie complessive al Fondo sanitario nazionale per il successivo riparto tra le Regioni e le Province autonome; b) i criteri per la ripartizione delle stesse tra le Regioni e le Province (quantificandole con riferimento agli esercizi finanziari a venire fino a quello del 2010 e finanche prevedendone la progressiva traslazione economica dal bilancio del Ministero della giustizia a quello della salute); c) il riordino di un intero comparto di spesa (il rapporto di lavoro dei medici operanti nel sistema penitenziario).

Il d.P.C.m. 1° aprile 2008 ha poi dato attuazione a tale novazione meramente soggettiva del rapporto, disponendo esplicitamente la persistente applicazione al personale «incaricato» del regime dettato dalla legge n. 740 del 1970.

Al contrario, la norma regionale censurata, disponendo lo stabile inquadramento dei medici incaricati nei ruoli della Regione, ha di fatto trasformato, all’interno della Regione Calabria, rapporti parasubordinati in rapporti di lavoro subordinato e a tempo indeterminato.

Tale disciplina è chiaramente lesiva delle competenze legislative statali in materia di coordinamento della finanza pubblica.

Invero, come chiarito di recente da questa Corte, spetta al legislatore statale il compito di evitare l’aumento incontrollato della spesa sanitaria (sentenza n. 203 del 2008) e di effettuare un bilanciamento tra l’esigenza di garantire egualmente a tutti i cittadini il diritto fondamentale alla salute, nella misura più ampia possibile, e quella di rendere compatibile la spesa sanitaria con la limitatezza delle disponibilità finanziarie che è possibile ad essa destinare (sentenza n. 94 del 2009).

Contravvenendo a tali principi, la norma censurata si è posta in contrasto con il citato art. 2, comma 283, della legge finanziaria per il 2008, che si limita a trasferire la titolarità del rapporto di lavoro dal Servizio sanitario nazionale a quello regionale e che costituisce principio fondamentale della legislazione dello Stato in materia. D’altra parte, la stessa norma, determinando la costituzione di nuovi rapporti di lavoro a tempo indeterminato, ha causato un considerevole aggravio di oneri finanziari a carico della Regione e, in definitiva, del Servizio sanitario nazionale.

4. − Il Presidente del Consiglio ricorre anche contro gli articoli 7, 8 e 9 della legge Regione Calabria n. 1 del 2009.

Tali norme dispongono tutte l’inquadramento in ruolo, con contratti a tempo indeterminato, di diverse categorie di personale sanitario incaricato, che in precedenza non risultavano stabilizzati: l’art. 7 dei medici incaricati dell’emergenza sanitaria, gli artt. 8 e 9 dei medici titolari, in virtù di convenzione, della «continuità assistenziale» e della «Medicina dei Servizi».

In particolare, l’art. 7 dispone che «ai sensi del combinato disposto di cui all’art. 8, comma 1-bis del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 502, e successive modifiche ed integrazioni e dell’Accordo collettivo nazionale della medicina generale del 23 marzo 2005, la Regione provvede all’inquadramento in ruolo dei medici a tempo indeterminato, attualmente incaricati nell’emergenza sanitaria, previo giudizio di idoneità secondo le procedure di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 dicembre 1992, n. 502, a condizione che gli stessi abbiano maturato almeno cinque anni di attività a regime di convenzione, di cui almeno tre nell’emergenza.»; il successivo art. 8, comma 1, sancisce che «i medici titolari di continuità assistenziale in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge ed utilizzati in attività diverse, da almeno tre anni presso le Aziende sanitarie della Regione, possono chiedere, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, di essere inquadrati nel relativo posto in organico, previo giudizio di idoneità ove già non esperito»; l’art. 9, infine, dispone che «i medici della Medicina dei servizi risultati idonei ed inseriti negli elenchi di cui ai decreti dirigenziali n. 17301 del 17 novembre 2005 e n. 12611 del 6 ottobre 2006 del Dipartimento regionale tutela della salute sono inquadrati in ruolo, nei posti in atto occupati nelle aree previste dal decreto dirigenziale n. 416 del 17 luglio 2000 dello stesso Dipartimento».

Secondo il Presidente del Consiglio, le disposizioni censurate investirebbero due diversi ambiti materiali. Da un lato, esse costituirebbero espressione della funzione di coordinamento della finanza pubblica; dall’altro, afferirebbero alla tutela della salute, materie, entrambe, oggetto di potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. Da ciò conseguirebbe che, vertendosi in materie di legislazione concorrente, lo Stato sarebbe legittimato a porre principi fondamentali, come tali vincolanti per le Regioni e per le Province autonome. Tali principi, stabiliti dalla legislazione statale in materia, sarebbero stati violati dalle disposizioni censurate e segnatamente, in materia di tutela della salute, quello dettato dall’art. 8, comma 1-bis, del d.lgs. n. 502 del 1992, e, in materia di coordinamento della finanza pubblica, quello dettato dall’art. 1, comma 565, della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007).

Le medesime disposizioni regionali contrasterebbero, altresì, con i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97, Cost., in quanto eludono – al di fuori dei casi espressamente contemplati dall’art. 8, comma 1-bis, del d.lgs. n. 502 del 1992 – il principio di eguaglianza dei cittadini ed il principio del concorso pubblico, quale strumento di accesso al pubblico impiego.

4.1. − Preliminarmente, deve disattendersi la richiesta, avanzata dalla difesa della Regione, di dichiarazione di cessazione della materia del contendere delle questioni sollevate, per effetto della entrata in vigore della legge regionale 19 marzo 2009, n. 5, la quale ha aggiunto all’art. 6 della legge censurata un comma 2, secondo cui «Per il personale della dirigenza del ruolo sanitario si procederà ad apposita selezione concorsuale con la riserva fino al 50% dei posti a favore di quello con rapporto a tempo determinato individuato ai sensi del comma 1, in possesso dei requisiti previsti dalla normativa vigente». Invero, la introduzione di tale procedura concorsuale riguarda una tipologia contrattuale di personale dirigenziale diversa da quelle oggetto di censura, essendo riferita a quei dirigenti che avevano stipulato contratti di lavoro, anche di collaborazione coordinata e continuativa, in data anteriore al 28 settembre 2007.

4.2. − Nel merito, le questioni sollevate sono fondate, con riferimento all’art. 97 della Costituzione.

Le norme censurate, infatti, prevedendo, ai fini dell’inquadramento nei ruoli, semplicemente un previo giudizio di idoneità, si pongono in contrasto con il principio del pubblico concorso.

Questa Corte ha affermato più volte che solo esigenze obiettive, quali la necessità di valorizzare le esperienze lavorative maturate all’interno dell’amministrazione, possono giustificare la validità di procedure di selezione diverse rispetto al concorso pubblico, e solo a condizione che il principio del buon andamento della pubblica amministrazione sia assicurato in via alternativa con adeguati criteri selettivi idonei a garantire la professionalità dei soggetti prescelti (v. sentenze n. 9 del 2010, n. 191 del 2007, n. 205 del 2004, n. 34 del 2004, n. 427 del 2007, n. 190 del 2005, n. 517 del 2002 e n. 141 del 1999).

Ebbene, sia nel caso della stabilizzazione dei medici reperiti per far fronte a situazioni di emergenza, sia nel caso dei medici titolari di “continuità assistenziale” di cui al successivo art. 8 e infine di quelli della medicina dei servizi di cui al censurato art. 9, la legge regionale non prevede idonei requisiti e criteri selettivi del personale dirigente.

Neppure la disposizione, invocata dalla resistente, dettata dall’art. 10 della legge regionale censurata − che subordina l’immissione nei ruoli organici del personale disciplinata da tale legge al rispetto del vincolo previsto dall’articolo 1, comma 565, della legge n. 296 del 2006, alla esistenza dei relativi posti in organico, alla disponibilità finanziaria, nonché alle motivate esigenze per la stabile copertura dei posti − può considerarsi idonea, in assenza di pubblico concorso, a soddisfare le esigenze di professionalità del personale medico e dirigente e, quindi, del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. Essa, invero, si limita a prevedere una generica e formale clausola di salvaguardia della procedura dettata dal citato art. 1, comma 565 – che peraltro è finalizzata ad assicurare la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009, e non a garantire la professionalità del personale da assumere con contratto stabile − oltre che a ribadire, in modo altrettanto generico, la necessità dell’esistenza di obiettive esigenze e della disponibilità finanziaria.

La mancata previsione di un valido criterio di scelta dei soggetti i cui rapporti di collaborazione sono destinati ad essere stabilizzati fa sì che debba dichiararsi, in riferimento all’art. 97 Cost., l’illegittimità costituzionale degli artt. 7, 8 e 9 della legge della Regione Calabria n. 1 del 2009.

4.3. – L’accoglimento del ricorso con riferimento al parametro di cui all’art. 97 Cost. per tutti e tre gli articoli censurati determina l’assorbimento delle altre censure.

per questi motivi

la Corte costituzionale

riuniti i giudizi,

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, della legge della Regione Calabria 31 dicembre 2008, n. 46 (Disposizioni in materia sanitaria);

dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 7, 8 e 9 della legge della Regione Calabria 15 gennaio 2009, n. 1 (Ulteriori disposizioni in materia sanitaria).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26 aprile 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Luigi MAZZELLA, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 29 aprile 2010

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