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T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 6/10/2011 n.1452

Redazione Giustamm.it — Wed, 05 Oct 2011 22:00:00 +0000

T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 6/10/2011 n.1452

M. Nicolosi Pres. – P. De Bernardinis Est.
Total Italia S.p.A. (Avv.ti F. Vecchio, M.C. Breida e N. Ceccuzzi) contro il Ministero dell’Ambiente, Ministero della Salute, Ministero dello Sviluppo Economico (Avvocatura dello Stato) nonchè contro l’I.S.S., l’A.P.A.T., l’ I.S.P.R.A. la Regione Toscana, la Provincia di Massa Carrara, il Comune di Carrara, Azienda Regionale Protezione Ambientale della Toscana – A.R.P.A.T. (tutti non costituiti) e nei confronti di Sviluppo Italia Aree Produttive S.p.A. ed A.M.I.A. S.p.A. (non costituiti)

sulla diretta impugnabilità, a seguito delle modifiche apportate alla L. 241/90 dal d.l. n. 78/2010, del verbale della Conferenza dei Servizi non seguito dall’atto di recepimento; in tema di c.d. “confinamento fisico” e sui valori limite per l’MBTE

1. Giustizia amministrativa – Verbale della Conferenza dei Servizi – Diretta impugnazione – Modifiche apportate alla L. 241/90 dal d.l. n. 78/2010 –Natura provvedimentale del verbale – Sussistenza – Ammissibilità

2. Giustizia amministrativa – Motivi aggiunti in corso di causa – Sono dotati di autonomia sostanziale – Non risentono dell’inammissibilità del ricorso originario

3. Ambiente – Bonifica di siti inquinati – Scelta della c.d. “barriera fisica” – Presupposti – Adeguata istruttoria ed analisi costi/benefici – Necessità – Omissione della loro indicazione – Illegittimità

4. Ambiente – Bonifica di siti inquinati – Scelta della c.d. “barriera fisica” – Presupposti – Urgenza – Incompatibilità con tale misura – Sussistenza

5. Ambiente – Limite di accettabilità dell’MTBE – I.S.S. – Nota prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001 su utilizzo del valore previsto per gli idrocarburi – Incompetenza dell’ISS a favore del Ministero dell’Ambiente – Sussistenza – Assimilabilità dell’MTBE agli idrocarburi – Non è condivisibile

1. In tema di ammissibilità dell’impugnazione del verbale della Conferenza dei Servizi non seguito dall’atto di recepimento, l’eliminazione (intervenuta con le modifiche apportate dal d.l. n. 78/2010 che all’art. 49, comma 2, lett. f) reca l’abrogazione espressa dell’art. 14-ter, comma 9, della l. n. 241/90) del riferimento al provvedimento finale, successivo alle determinazioni della Conferenza di Servizi, va intesa nel senso di attribuire alla determinazione conclusiva della Conferenza, non più seguita da alcun provvedimento, valore provvedimentale (e non più meramente endoprocedimentale), con il corollario della sua diretta impugnabilità, quale atto immediatamente lesivo

2. I motivi aggiunti in corso di causa, introdotti dall’art. 1 della l. n. 205/200 (cioè relativi all’atto sopravvenuto connesso al provvedimento originariamente impugnato), diversamente dai motivi aggiunti tradizionalmente conosciuti, sono dotati di autonomia sostanziale, costituendo espressione di un autonomo diritto di azione. Ne segue che, pur non avendo essi le sembianze dell’atto di ricorso autonomo, ne possiedono, tuttavia, l’intima natura, dando vita, non ad un mero svolgimento interno al rapporto già in essere, ma ad un nuovo rapporto processuale, con il corollario che la loro indipendenza sostanziale e pari dignità rispetto al ricorso originario fa sì che non risentano dell’inammissibilità di questo

3. In tema di bonifica di siti inquinati la scelta della c.d. “barriera fisica” richiede: a) un’attenta istruttoria circa gli effetti che l’indicata barriera avrebbe sortito sulle dinamiche idriche e geologiche dell’area sottostante; b) un’altrettanto attenta istruttoria sulle possibili interazioni tre i due modelli di barriera ipotizzabili (idraulica e fisica), al fine di evitare duplicazioni di interventi, con inutile aggravio dei costi, nonché interazioni negative comportanti aggravamento dei rischi che si intendevano scongiurare; c) un’analisi costi/benefici in merito alle quantità di materiale contaminato di cui la realizzazione dell’opera avrebbe richiesto la movimentazione. L’omissione della doverosa indicazione degli elementi tecnici, in base ai quali si è ritenuto di prescrivere l’intervento di confinamento fisico, determina l’illegittimità della decisione assunta, giacché viziata da un uso arbitrario della discrezionalità tecnica

4. Il richiamo all’esigenza di intervenire in via d’urgenza è logicamente incompatibile con la prescrizione di un intervento, quale quello basato sul confinamento fisico, la cui esecuzione e messa in opera richiede tempi verosimilmente lunghi, che ne manifestano l’inidoneità sotto i profili dell’adeguatezza e della proporzionalità al conseguimento dello scopo

5. La P.A., non può utilizzare, quale limite di accettabilità della sostanza chimica denominata MTBE, il valore (10 µg /l per le acque sotterranee) indicato dall’Istituto Superiore della Sanità con nota prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001. Difatti la lacuna normativa non può essere colmata attraverso un’attività di integrazione analogica operata da organi consultivi quali l’Istituto Superiore di Sanità o dalla P.A. competente all’approvazione del progetto, a ciò ostando il limite dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, che attribuisce in via esclusiva tale potere al Ministero dell’Ambiente. Peraltro assai dubbia appare di per sè l’assimilazione tossicologica tra MTBE ed idrocarburi totali (difatti smentita successivamente dallo stesso I.S.S.), con conseguente inapplicabilità dei valori limite di questi ultimi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso con motivi aggiunti numero di registro generale 638 del 2008, proposto dalla

Total Italia S.p.A., in persona del Direttore generale vicario Marketing e Raffinazione, sig. Francois – Xavier Dumont de Chassart e del Direttore, sig. Paul R.L. Mannes, rappresentata e difesa dagli avv.ti Federico Vecchio, Maria Cristina Breida e Nicola Ceccuzzi e con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Firenze, via de’ Benci 16

contro

Ministero dell’Ambiente, Ministero della Salute, Ministero dello Sviluppo Economico, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze e domiciliati presso gli Uffici di questa, in Firenze, via degli Arazzieri 4
Istituto Superiore della Sanità – I.S.S.
Agenzia Protezione Ambiente e Servizi Tecnici – A.P.A.T.
Regione Toscana
Provincia di Massa Carrara
Comune di Carrara
Azienda Regionale Protezione Ambientale della Toscana – A.R.P.A.T.

nei confronti di

Sviluppo Italia Aree Produttive S.p.A.
A.M.I.A. – Azienda Multiservizi Igiene e Acqua S.p.A.

sul ricorso con motivi aggiunti numero di registro generale 1706 del 2008, proposto dalla

contro

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero della Salute, Ministero dello Sviluppo Economico, Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (I.S.P.R.A., ex A.P.A.T.), Istituto Superiore della Sanità (I.S.S.), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze e domiciliati presso gli Uffici di questa, in Firenze, via degli Arazzieri 4
Regione Toscana
Provincia di Massa Carrara
Comune di Carrara
Azienda Regionale Protezione Ambientale della Toscana – A.R.P.A.T.

nei confronti di

Sviluppo Italia Aree Produttive S.p.A.
A.M.I.A. – Azienda Multiservizi Igiene e Acqua S.p.A.

sul ricorso con motivi aggiunti numero di registro generale 1139 del 2009, proposto dalla

contro

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero della Salute, Ministero dello Sviluppo Economico, Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (I.S.P.R.A., ex A.P.A.T.), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze e domiciliati presso gli Uffici di questa, in Firenze, via degli Arazzieri 4
Istituto Superiore della Sanità – I.S.S.
Regione Toscana
Provincia di Massa Carrara
Comune di Carrara
Azienda Regionale Protezione Ambientale della Toscana – A.R.P.A.T.

nei confronti di

Sviluppo Italia Aree Produttive S.p.A.
A.M.I.A. – Azienda Multiservizi Igiene e Acqua S.p.A.

sul ricorso numero di registro generale 608 del 2010, proposto da:

Total Italia S.p.A., in persona del Direttore generale vicario Marketing e Raffinazione, sig. Francois – Xavier Dumont de Chassart e del Direttore, sig. Paul R.L. Mannes, rappresentata e difesa dagli avv.ti Maria Cristina Breida e Nicola Ceccuzzi e con domicilio eletto come nei precedenti ricorsi

contro

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare
Ministero della Salute
Ministero dello Sviluppo Economico
Istituto Superiore della Sanità – I.S.S.
Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (I.S.P.R.A., ex A.P.A.T.)
Regione Toscana
Provincia di Massa Carrara
Comune di Carrara
Azienda Regionale Protezione Ambientale della Toscana – A.R.P.A.T.

nei confronti di

Sviluppo Italia Aree Produttive S.p.A.
A.M.I.A. – Azienda Multiservizi Igiene e Acqua S.p.A.

I) quanto al ricorso R.G. n. 638 del 2008

a) con il ricorso originario:

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

– del decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, prot. n. 4307/QdV/DI/B del 28 dicembre 2007, concernente il provvedimento finale di adozione, ex art. 14-ter della l. n. 241/1990, delle determinazioni conclusive della Conferenza di Servizi decisoria relativa al sito di bonifica di interesse nazionale di Massa Carrara del 30 ottobre 2007;

– del verbale della Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007, approvato e reso esecutivo con il decreto direttoriale sopra indicato;

– del verbale della Conferenza di Servizi istruttoria del 26 giugno 2007;

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie, in particolare compreso il parere dell’I.S.S.- Istituto Superiore di Sanità, prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001, il parere dell’A.P.A.T. prot.
nonché per la condanna

all’integrale risarcimento dei danni

b) con i motivi aggiunti depositati il 25 ottobre 2008:

per l’annullamento

– del verbale della Conferenza dei Servizi istruttoria tenutasi in data 11 giugno 2008;

– del verbale della Conferenza dei Servizi decisoria del 30 ottobre 2007, reso esecutivo con decreto direttoriale adottato dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in data 28 dicembre 2007;

– del verbale della Conferenza dei Servizi istruttoria del 26 giugno 2007;

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie ed ivi compreso il verbale della Conferenza dei Servizi decisoria del 13 dicembre 2006

– nonché per la condanna

all’integrale risarcimento dei danni.

c) con i motivi aggiunti depositati il 3 luglio 2009:

per l’annullamento,

previa sospensione dell’esecuzione,

– del decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, prot. n. 4694/QdV/DI/VII-VIII/IX del 2 marzo 2009, recante il provvedimento finale di adozione, ex art. 14-ter della l. n. 241/1990, delle determinazioni conclusive della Conferenza dei Servizi decisoria relativa al sito di bonifica di interesse nazionale di Massa Carrara del 10 febbraio 2009;

– del verbale della Conferenza dei Servizi decisoria del 10 febbraio 2009, approvato e reso esecutivo con il decreto direttoriale di cui sopra;

– della nota A.R.P.A.T. del 30 ottobre 2007 acquisita dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Mare il 5 novembre 2007 (prot. n. 28683/QdV/DI);

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie ed inclusi il verbale della Conferenza di Servizi istruttoria dell’11 giugno 2008, il verbale della Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 20
nonché per la condanna

all’integrale risarcimento dei danni

d) con i motivi aggiunti depositati il 21 aprile 2010:

per l’annullamento

– delle determinazioni assunte dalla Conferenza di Servizi istruttoria tenutasi in data 22 gennaio 2010;

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie

nonché per la condanna

all’integrale risarcimento dei danni

II) quanto al ricorso R.G. n. 1706 del 2008

a) con il ricorso originario

per l’annullamento

– del verbale della Conferenza dei Servizi istruttoria tenutasi in data 11 giugno 2008;

– del verbale della Conferenza dei Servizi decisoria del 30 ottobre 2007, reso esecutivo con decreto direttoriale adottato dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in data 28 dicembre 2007;

– del verbale della Conferenza dei Servizi istruttoria del 26 giugno 2007;

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie ed ivi compreso il verbale della Conferenza dei Servizi decisoria del 13 dicembre 2006

– nonché per la condanna

all’integrale risarcimento dei danni.

b) con i motivi aggiunti depositati il 3 luglio 2009:

per l’annullamento,

previa sospensione dell’esecuzione,

c) con i motivi aggiunti depositati il 21 aprile 2010:

per l’annullamento

– delle determinazioni assunte dalla Conferenza di Servizi istruttoria tenutasi in data 22 gennaio 2010;

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie

nonché per la condanna

all’integrale risarcimento dei danni

III) quanto al ricorso R.G. n. 1139 del 2009

a) con il ricorso originario

per l’annullamento,

previa sospensione dell’esecuzione,

quanto al ricorso n. 608 del 2010:

per l’annullamento

– delle determinazioni assunte dalla Conferenza di Servizi istruttoria tenutasi in data 22 gennaio 2010;

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie

nonché per la condanna

all’integrale risarcimento dei danni.

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero della Salute, del Ministero dello Sviluppo Economico, dell’I.S.S. – Istituto Superiore della Sanità (nel giudizio instaurato con il ricorso R.G. n. 1706/2008) e dell’I.S.P.R.A. – Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (nei giudizi instaurati con i ricorsi R.G. n. 1706/2008 e R.G. n. 1139/2009);

Vista la domanda di sospensione degli atti impugnati con il ricorso originario R.G. n. 638/2008, presentata in via incidentale dalla società ricorrente;

Vista l’ordinanza n. 480/2008 del 14 maggio 2008, con cui è stata accolta la suindicata domanda di sospensione;

Vista la domanda di sospensione degli atti impugnati con il ricorso R.G. n. 1139/2009 (nonché con motivi aggiunti sui ricorsi R.G. n. 638/2008 e R.G. n. 1706/2008);

Viste le ordinanze nn. 639/2009, 640/2009 e 645/2009 del 31 luglio 2009, con cui è stata accolta la suindicata istanza cautelare;

Visti le memorie ed i documenti depositati dalle parti a sostegno delle rispettive tesi e difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato relatore nell’udienza pubblica del 9 novembre 2010 il dott. Pietro De Berardinis;

Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue

FATTO

La società ricorrente, Total Italia S.p.A., espone di essere titolare di un punto vendita carburanti che è ubicato nel Comune di Carrara, viale Zaccagna n. 2 (site n. 1275), e che insiste sul confine del sito di bonifica di interesse nazionale di Massa Carrara, come definito ai sensi della l. n. 426/1998 e del d.m. 21 dicembre 1999.

Nell’autunno del 2004, nel quadro di una richiesta di autorizzazione ad effettuare una serie di lavori di adeguamento degli scarichi idrici del punto vendita, la società procedeva alla redazione del piano di caratterizzazione dell’area, che veniva trasmesso al Ministero dell’Ambiente ed approvato nella Conferenza di servizi del 24 marzo 2005.

Dalle analisi sui campioni di terreno e delle acque di falda prelevati durante la caratterizzazione emergeva l’assenza di contaminazioni del terreno, ma il superamento dei limiti previsti dal d.m. n. 471/1999 per due campioni di acqua. L’esponente procedeva perciò alla comunicazione dell’avvio della procedura di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale di cui all’art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 22/1997. Seguiva un carteggio con il Ministero dell’Ambiente, puntualmente descritto nel ricorso, nel corso del quale la società:

a) evidenziava come la contaminazione delle acque avesse un’estensione esigua e, comunque, non si estendesse esternamente al sito del punto vendita carburanti;

b) precisava come la contaminazione delle acque rilevata nel punto vendita fosse dovuta solamente a composti idrocarburici e non a metalli pesanti, né a composti policiclici aromatici o a pesticidi (a differenza della situazione generale rilevata nelle altre parti del sito di interesse nazionale);

c) dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 152/2006, presentava una copia del progetto operativo degli interventi di bonifica, contenente l’analisi di rischio sito specifica e la rimodulazione degli obiettivi della bonifica, chiarendo di aver approntato un impianto di emungimento e trattamento delle acque sotterranee costituito da due pozzi – ubicati in prossimità della zona sorgente – e da un successivo trattamento delle acque;

d) successivamente, proponeva l’installazione di un terzo pozzo di emungimento, nonché – visto il parere negativo allo scarico delle acque emunte e trattate nel collettore fognario di viale Zaccagna – la re-immissione di tali acque nella stessa unità geologica da cui erano estratte;

e) inviava una relazione riassuntiva delle attività svolte dal luglio 2006 al maggio 2007, rilevando la scomparsa del MTBE (metil terbutil etere) nelle acque del piezometro PZ-4 a far data dal marzo del 2007.

Il 30 ottobre 2007 si teneva presso la sede del Ministero dell’Ambiente una Conferenza di Servizi decisoria, nel corso della quale veniva affrontata (ottavo punto dell’ordine del giorno) la questione della bonifica del punto vendita carburanti di cui si discute. Al riguardo, la Conferenza di Servizi, visto il forte stato di contaminazione riscontrato nelle acque di falda, deliberava, tra l’altro:

– di richiedere al titolare dell’area l’integrazione, entro dieci giorni dal ricevimento del verbale, del sistema di messa in sicurezza d’emergenza della falda già adottato, mediante la realizzazione di una barriera di contenimento fisico in aggiunta al s
– di escludere la possibilità della re-immissione delle acque sotterranee nella stessa unità geologica da cui sono state emunte, confermandone la natura di rifiuto e sottolineando il conseguente obbligo dell’esponente di disfarsene mediante smaltimento o
– di richiedere una nuova versione del progetto operativo di bonifica, che recepisse tutta una serie di prescrizioni, tra cui: a) l’assunzione, quale limite di riferimento del MTBE, di 10 µg/l per le acque sotterranee, di 10 mg/kg per i suoli adibiti a ve
Le prescrizioni dettate con il verbale della Conferenza di Servizi decisoria ora richiamata sono state approvate e considerate come definitive con decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente, prot. n. 4307/QdV/DI/B del 28 dicembre 2007.

La Total Italia S.p.A. si duole delle prescrizioni che le sono state impartite con gli atti ora riportati, attesa l’insostenibilità economica ed ambientale di esse. Pertanto, con il ricorso indicato in epigrafe, rubricato al n. 638/2008 del Registro Generale, la società ha impugnato (in parte qua) il decreto del 28 dicembre 2007, nonché il verbale della Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007 e gli altri atti presupposti e connessi parimenti specificati in epigrafe, chiedendone l’annullamento previa sospensione dell’esecuzione.

A supporto del gravame, con cui ha avanzato, altresì, domanda di risarcimento dei danni, la società ricorrente ha formulato le seguenti censure:

– violazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione dell’art. 242, comma 8, e dell’allegato 3 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006, violazione degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990, eccesso di potere in tutte le sue
– violazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione degli artt. 240 e 242, comma 8, e dell’allegato 3 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006, violazione degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990, eccesso di potere in tutte
– violazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione dell’art. 242, comma 8, e dell’allegato 3 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006, violazione degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990, eccesso di potere in tutte le sue
– violazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., violazione degli artt. 240 e 242 e dell’allegato 3 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006, violazione del principio di proporzionalità, inesistenza di motivazione ed eccesso di potere in tutte le sue
– violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., dell’art. 23, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 152/2006 (già art. 1, comma 1, lett. l) del d.P.C.M. 10 agosto 1988, n. 377 ed art. 1, comma 3, lett. r), dell’allegato A al d.P.R. 12 aprile 1996),
– violazione degli artt. 3 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione degli artt. 74, lett. ff), 104, 124, 125, 185, 192, 208, 240, 242, 243 e 252 del d.lgs. n. 152/2006, violazione e falsa applicazione degli allegati da A) ad I) alla Parte IV e nn. 1-5
– violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e del principio di proporzionalità, violazione e falsa applicazione dell’art. 242, comma 8, e dell’allegato 3 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006, eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, gia
– violazione degli artt. 3 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione degli artt. 240, 242 e ss. e 249, e degli allegati nn. 1-5 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006, inesistenza della motivazione, eccesso di potere in tutte le sue figure sint
– violazione degli artt. 3 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione degli artt. 240 e ss., 242 e 249, e dell’allegato 2 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006, poiché (in relazione alla prescrizione n. 7 cui dovrebbe uniformarsi il nuovo proge
Si sono costituiti in giudizio i Ministeri dell’Ambiente, della Salute e dello Sviluppo Economico, con atto di costituzione formale.

Nella Camera di consiglio del 14 maggio 2008 il Collegio, ritenuto, ad un primo sommario esame, sussistente il difetto di istruttoria nelle determinazioni amministrative gravate, quanto all’efficacia dell’intervento di confinamento fisico, anche in rapporto ai contrapposti interessi in gioco nel caso in esame, con ordinanza n. 480/2008 ha accolto l’istanza cautelare.

Ciononostante, in data 11 giugno 2008 si teneva presso il Ministero dell’Ambiente una Conferenza di Servizi istruttoria, in esito alla quale – lamenta la ricorrente – venivano ribadite le determinazioni assunte nella Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007. Più in particolare, il verbale della predetta Conferenza dell’11 giugno 2008, alla lett. Y), dopo aver ribadito l’utilizzo per il MTBE del valore di riferimento indicato dall’I.S.S., pari a 10 µg /l, tornava a richiedere alla società, tra l’altro, di presentare una nuova versione del progetto di bonifica, che recepisse le prescrizioni formulate al riguardo dalla citata Conferenza di Servizi del 30 ottobre 2007.

Avverso l’ora visto verbale della Conferenza di Servizi dell’11 giugno 2008 è insorta la Total Italia S.p.A., impugnandolo con ricorso per motivi aggiunti – proposto, altresì, quale ricorso autonomo, rubricato al n. 1706/2008 del Registro Generale – e chiedendone l’annullamento. La ricorrente ha impugnato, altresì, il verbale della Conferenza di Servizi istruttoria del 26 giugno 2007, quello della Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007, nonché il decreto direttoriale che ha recepito le determinazioni di quest’ultima (atti già impugnati con il ricorso originario rubricato al n. 638/2008 di R.G.).

A supporto del gravame, la società ha dedotto anzitutto, con il primo motivo, le doglianze di difetto di istruttoria e di illegittimità derivata, per avere la P.A., nonostante l’accoglimento dell’istanza di sospensione, proceduto alla riproposizione delle prescrizioni dettate nella Conferenza di Servizi del 30 ottobre 2007 (e nelle precedenti Conferenze istruttorie), senza svolgere alcuna attività istruttoria. Ciò comporterebbe, altresì, che l’illegittimità degli atti impugnati con il ricorso originario R.G. n. 638/2008 si riverberi sul verbale della Conferenza di Servizi dell’11 giugno 2008, impugnato con i motivi aggiunti e con il ricorso R.G. n. 1706/2008, viziandolo in via derivata. Per il resto (motivi da II a X), la società ha ripresentato le medesime doglianze già dedotte con il ricorso originario R.G. n. 638/2008.

La Total Italia S.p.A. ha, altresì, reiterato la domanda di risarcimento dei danni.

Si sono costituiti (nel giudizio instaurato con ricorso R.G. n. 1706/2008) i Ministeri dell’Ambiente, dello Sviluppo Economico e della Salute, nonché l’Istituto Superiore della Sanità e l’I.S.P.R.A. – Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ex A.P.A.T.), con atto di costituzione formale.

Successivamente, in data 10 febbraio 2009, si teneva presso il Ministero dell’Ambiente un’ulteriore Conferenza di Servizi decisoria, nel corso della quale veniva nuovamente affrontata (v. pp. 21 e ss. del verbale) la questione della bonifica del punto vendita carburanti per cui è causa. In proposito, la Conferenza, premesso il richiamo alle osservazioni contenute nella nota dell’A.R.P.A.T. trasmessa il 30 ottobre 2007 ed acquisita al protocollo del Ministero il 5 novembre 2007, tornava, tra l’altro, a richiedere alla ricorrente la presentazione di un progetto di bonifica che recepisse le prescrizioni in merito avanzate dalla Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007.

Le prescrizioni dettate con il verbale della Conferenza di Servizi del 10 febbraio 2009 sono state approvate e considerate come definitive con decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente, prot. n. 4694/QdV/DI/VII-VIII/IX del 2 marzo 2009.

Avverso l’ora visto decreto direttoriale, il verbale della Conferenza di Servizi del 10 febbraio 2009, la relativa nota di accompagnamento, la nota dell’A.R.P.A.T. del 30 ottobre 2007, e gli atti già in precedenza impugnati, è insorta la Total Italia S.p.A., impugnandoli con ulteriori (secondi) motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 638/2008, riproposti anche come (primi) motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008 e come ricorso autonomo rubricato al n. 1139/2009 di R.G.. La ricorrente ha chiesto, in particolare, l’annullamento previa sospensione degli atti gravati, ripresentando, inoltre, domanda di risarcimento dei danni.

Con il primo motivo di gravame, ha dedotto i vizi di difetto di istruttoria e di illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati, in quanto anche la Conferenza di Servizi del 10 febbraio 2009, al pari di quella dell’11 giugno 2008, si sarebbe limitata alla pedissequa riproposizione delle prescrizioni stabilite nella Conferenza di Servizi del 30 ottobre 2007 (e nelle precedenti Conferenze istruttorie). Per il resto (motivi da II a X), la società ha ripresentato le medesime doglianze già formulate con i precedenti ricorsi.

Si sono costituiti (nel giudizio instaurato con ricorso R.G. n. 1139/2009) i Ministeri dell’Ambiente, della Salute e dello Sviluppo Economico, nonché l’I.S.P.R.A., con atto di costituzione formale.

Nella Camera di consiglio del 28 luglio 2009 il Collegio ha considerato sussistente il vizio di difetto di istruttoria quanto alla ribadita prescrizione dell’intervento consistente nella realizzazione di una barriera fisica. Ha poi evidenziato come la nota dell’I.S.S. del 6 febbraio 2001, recante il valore di riferimento per il MTBE, fosse ricompresa tra gli atti già sospesi con l’ordinanza n. 480/2008. Per conseguenza, con distinte ordinanze n. 639/09 (ricorso R.G. n. 638/2008), n. 640/09 (ricorso R.G. n. 1706/2008) e n. 645/09 (ricorso R.G. n. 1139/2009) ha accolto l’istanza cautelare.

Da ultimo, con la Conferenza di Servizi istruttoria tenutasi presso il Ministero dell’Ambiente il 22 gennaio 2010, la P.A., è tornata ancora a reiterare nei confronti del punto vendita carburanti per cui è causa (n. 1275) le medesime prescrizioni già formulate in esito alle precedenti Conferenze del 10 febbraio 2009 e dell’11 giugno 2008: per quanto qui interessa, è tornata a chiedere la presentazione di un progetto operativo di bonifica che recepisse le prescrizioni dettate nella Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007 (e, pertanto, la realizzazione di un intervento basato sul confinamento fisico dell’area interessata).

Avverso le determinazioni assunte con la suddetta Conferenza di Servizi è ancora una volta insorta la Total Italia S.p.A., impugnandole con ulteriori (terzi) motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 638/2008, riproposti anche come ulteriori (secondi) motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008, come motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1139/2009 e come ricorso autonomo rubricato al n. 608/2010 del R.G.; la ricorrente ha chiesto l’annullamento degli atti impugnati, tornando, altresì, a formulare domanda di risarcimento dei danni.

A supporto del gravame, la società ha riproposto innanzitutto, con il primo motivo, le doglianze di difetto di istruttoria e di illegittimità derivata, per avere anche la Conferenza di Servizi tenutasi il 22 gennaio 2010 reiterato pedissequamente le prescrizioni stabilite dalle precedenti Conferenze (ed in specie, dalla Conferenza decisoria del 30 ottobre 2007), nonostante la sospensione cautelare, in sede giurisdizionale, dei provvedimenti anteriormente adottati. Per il resto (motivi da II a X), la società ha riproposto le medesime doglianze già formulate con i precedenti ricorsi.

Nessuna delle Amministrazioni evocate si è costituita nel giudizio instaurato con il ricorso R.G. n. 608/2010.

In vista dell’udienza pubblica, la Total Italia S.p.A. ha depositato una memoria difensiva di uguale contenuto in ognuno dei ricorsi indicati in epigrafe, effettuando brevi puntualizzazioni ed insistendo per l’accoglimento di ciascuno di essi.

Il Ministero dell’Ambiente, dal canto suo, ha depositato una memoria difensiva nell’ambito del giudizio instaurato con il ricorso R.G. n. 1139/2009, evidenziando la legittimità e correttezza delle prescrizioni gravate.

All’udienza pubblica del 9 novembre 2010 le cause sono state trattenute in decisione.

DIRITTO

Con i ricorsi indicati in epigrafe sono impugnati una serie di atti (verbali di Conferenze di Servizi e relativi decreti ministeriali di approvazione) mediante i quali sono state dettate prescrizioni circa gli interventi da realizzare per la messa in sicurezza di emergenza e la bonifica dell’area del Comune di Carrara (viale Zaccagna n. 2) dov’è ubicato il punto vendita carburanti della Total Italia S.p.A. (site n. 1275).

In via preliminare occorre procedere alla riunione dei citati ricorsi, attese le connessioni soggettive ed oggettive esistenti tra gli stessi.

In via ulteriormente preliminare, il Collegio deve, poi, scrutinare l’eccezione di inammissibilità del ricorso, formulata dalla difesa erariale in riferimento all’impugnazione dei verbali di Conferenze di Servizi istruttorie, quali atti endoprocedimentali privi di contenuto prescrittivo e, perciò, di efficacia lesiva, non autonomamente impugnabili in assenza della formale conclusione del procedimento ex art. 14-ter, comma 6-bis, della l. n. 241/1990 (nel testo vigente all’epoca degli atti gravati, anteriore alle modifiche apportate dal d.l. n. 78/2010).

L’eccezione, da respingere in riferimento ai ricorsi R.G. n. 1139/2009 (nel cui ambito formalmente è stata proposta) e R.G. n. 638/2008, va invece accolta relativamente ai ricorsi R.G. n. 1706/2008 e R.G. n. 608/2010 (rispetto al quale è, peraltro irritualmente, sviluppata), nei termini che di seguito si vanno a precisare.

Per conseguenza, l’eccezione va, altresì, accolta relativamente al primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 638/2008 (di cui il ricorso R.G. n. 1706/2008 costituisce pedissequa riproposizione quale ricorso autonomo), nonché al terzo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 638/2008, al secondo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008 ed ai motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1139/2009, dei quali il ricorso R.G. n. 608/2010 costituisce a sua volta pedissequa riproposizione quale ricorso autonomo.

Invero, con i ricorsi ed i motivi aggiunti ora menzionati si impugnano rispettivamente (in aggiunta agli atti impugnati in precedenza):

a) il verbale della Conferenza di Servizi tenutasi l’11 giugno 2008;

b) il verbale della Conferenza di Servizi tenutasi il 22 gennaio 2010.

Orbene, nel vigore della disciplina anteriore al d.l. n. 78/2010, convertito con la l. n. 122/2010, la giurisprudenza assolutamente prevalente (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. VI, 11 novembre 2008, n. 5620) ha affermato che il verbale della Conferenza di Servizi, non seguito dall’atto di recepimento, non ha natura decisoria, ma ha valore endoprocedimentale e come tale non è impugnabile, in quanto inidoneo ad incidere sugli interessi delle parti. In particolare, è stato evidenziato il persistere di uno iato sistematico tra la determinazione conclusiva della Conferenza, anche se di natura decisoria, ed il successivo provvedimento finale: se ne evince che soltanto a quest’ultimo si può riconoscere una valenza effettivamente determinativa della fattispecie, con conseguente insorgenza dell’onere della sua immediata impugnazione, mentre alla prima va riconosciuto mero carattere endoprocedimentale (C.d.S., Sez. VI, n. 5620/2008, cit.). A tali conclusioni, la giurisprudenza è arrivata sulla base dei seguenti elementi:

a) l’art. 14-quater, comma 2, della l. n. 241/1990, che assegnava natura immediatamente esecutiva alla determinazione conclusiva dei lavori della Conferenza, è stato abrogato (dall’art. 11 della l. n. 15/2005);

b) la l. n. 15/2005 ha, inoltre, modificato l’art. 14-ter, comma 7, della l. n. 241 cit., espungendone la parte in cui veniva affermata la possibilità, per le P.A. dissenzienti, di impugnare immediatamente e direttamente la determinazione conclusiva della Conferenza di Servizi;

c) la l. n. 15/2005 ha sì abrogato il cd. dissenso postumo (e, dunque, la possibilità di ribaltamenti di posizioni tra determinazione conclusiva e provvedimento finale) ma ciò non ha comportato anche la sistematica dequotazione delle ragioni sottese alla distinzione tra il momento conclusivo dei lavori della Conferenza ed il successivo momento provvedimentale;

d) il Legislatore del 2005, optando per il mantenimento del provvedimento espresso come momento conclusivo della complessiva vicenda, ha manifestato la sua volontà di lasciare inalterato il sistema di garanzie trasfuso nel Capo IV-bis della l. n. 241/1990, con particolare riferimento all’onere di comunicazione, all’acquisto di efficacia e, sussistendone le condizioni, al carattere di esecutorietà del provvedimento.

Conclusivamente, secondo la giurisprudenza, è implausibile ritenere che la scelta del Legislatore del 2005, laddove si è risolta nell’opzione di mantenere nell’economia complessiva della Conferenza di Servizi un momento apertamente provvedimentale (v. art. 14-ter, comma 9, cit.), si possa intendere come una sorta di lapsus calami del Legislatore stesso (C.d.S., Sez. VI, n. 5620/2008, cit.).

Il quadro è profondamente mutato con le modifiche apportate dal d.l. n. 78/2010, che, per quanto di interesse, all’art. 49, comma 2, lett. f) reca l’abrogazione espressa dell’art. 14-ter, comma 9, della l. n. 241 cit., eliminando il riferimento al provvedimento finale, successivo alle determinazioni della Conferenza di Servizi. Secondo la dottrina che ha analizzato la riforma del 2010, ciò sta ad indicare il totale rovesciamento della precedente disciplina (e della giurisprudenza sopra riportata), dovendo a questo punto attribuirsi alla determinazione conclusiva della Conferenza, non più seguita da alcun provvedimento, valore provvedimentale e non più meramente endoprocedimentale, con il corollario della sua diretta impugnabilità, quale atto immediatamente lesivo. Ma tale nuova disciplina non può applicarsi alla fattispecie per cui è causa, perché ad essa posteriore: l’iter procedimentale attinente a tale fattispecie si è, infatti, interamente svolto nel vigore del precedente regime normativo e ad esso, perciò, si applicano le massime della giurisprudenza appena citata. Donde la fondatezza, nei termini ora visti, della suesposta eccezione di inammissibilità.

Sono ammissibili, invece, i ricorsi R.G. n. 638/2008 e R.G. n. 1139/2009, nonché il secondo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 638/2008 ed il primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008, avendo essi ad oggetto i decreti direttoriali che hanno approvato e reso definitive le determinazioni assunte nelle Conferenze di Servizi decisorie del 30 ottobre 2007 e del 10 febbraio 2009 (oltre ai verbali delle Conferenze stesse).

Al riguardo deve precisarsi che l’inammissibilità del ricorso originario R.G. n. 1706/2008, di per sé considerata, non comporta in alcun modo l’inammissibilità dei relativi motivi aggiunti: in proposito è stato, infatti, precisato in giurisprudenza che i motivi aggiunti in corso di causa, introdotti dall’art. 1 della l. n. 205/200 (cioè relativi all’atto sopravvenuto connesso al provvedimento originariamente impugnato), diversamente dai motivi aggiunti tradizionalmente conosciuti, sono dotati di autonomia sostanziale, costituendo espressione di un autonomo diritto di azione. Ne segue che, pur non avendo essi le sembianze dell’atto di ricorso autonomo, ne possiedono, tuttavia, l’intima natura, dando vita, non ad un mero svolgimento interno al rapporto già in essere, ma ad un nuovo rapporto processuale, con il corollario che la loro indipendenza sostanziale e pari dignità rispetto al ricorso originario fa sì che non risentano dell’inammissibilità di questo (v. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 4 novembre 2004, n. 5594): invero, l’introduzione, con la l. n. 205/2000, dei predetti motivi aggiunti risponde ad esigenze di semplice economia processuale (ed è comunque alternativa alla riunione dei ricorsi), ma non incide sull’autonomia delle impugnazioni proposte, né le dette esigenze valgono a stabilire quel vincolo di interdipendenza tra le impugnazioni, tale da far riverberare l’inammissibilità della prima sulla seconda, travolgendola (T.A.R. Toscana, Sez. III, 31 maggio 2005, n. 2665).

I succitati ricorsi, oltre che ammissibili, sono altresì parzialmente fondati, nei termini che di seguito si vanno ad esporre.

In particolare, risultano fondate le doglianze dedotte avverso le prescrizioni aventi ad oggetto:

-la richiesta di integrare il sistema di messa in sicurezza d’emergenza della falda già adottato, con la realizzazione di una barriera di contenimento fisico in aggiunta al sistema di emungimento “lungo il fronte del P.V.” (punto vendita) “a valle idrogeo
-la richiesta di presentare un progetto di bonifica delle acque di falda basato sul confinamento fisico dell’intera area;

-l’adozione, quale valore di riferimento per il MTBE, del limite previsto dalla nota dell’I.S.S. prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001;

-la richiesta, per la verifica di un’(eventuale) contaminazione del terreno, di analisi riferite sia alla totalità del campione, sia alla frazione inferiore ai 2 mm., anziché di analisi soltanto sulla frazione inferiore ai 2 mm. e riferite alla totalità d
Sono, quindi, fondate anzitutto le censure di difetto di istruttoria e di motivazione per l’imposizione della misura di messa in sicurezza della falda basata sul confinamento fisico.

Osserva, sul punto, il Collegio che la misura della cd. barriera fisica non risulta supportata, negli atti impugnati, da adeguati accertamenti tecnici o da altre spiegazioni, che la indichino come l’unico od il miglior sistema per evitare la diffusione dell’inquinamento: perciò, ha natura di mera (e del tutto inidonea) formula di stile il riferimento, contenuto nel verbale della Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007, ad un’ampia ed approfondita discussione. Ed a tal proposito va aggiunto come l’obbligo di un’esaustiva motivazione della prescrizione – rimasto inadempiuto – discendesse anche dalla rilevante onerosità e complessità tecnica di questa, che necessita di tempi notevolmente lunghi per il suo completamento.

A prescindere dalla valutazione di altre misure, di minore complessità ed onerosità, resta fermo che, secondo la giurisprudenza (T.A.R. Puglia, Lecce. Sez. I, 11 giugno 2007, n. 2247), anche di questa Sezione (T.A.R. Toscana, Sez. II, 14 ottobre 2009, n. 1540; id., 18 dicembre 2009, n. 3973), la P.A. è tenuta a valutare ed accertare non solo l’inefficacia di misure meno invasive della barriera fisica, ma anche l’effettiva necessità, efficacia e realizzabilità del sistema di contenimento fisico. Pertanto, l’opzione per detto sistema, ovvero per un utilizzo combinato delle differenti tipologie di intervento, avrebbe potuto legittimamente avere luogo soltanto all’esito di un’analisi comparativa tra le diverse alternative in discorso, in ragione delle specifiche caratteristiche dell’area. L’analisi comparativa si sarebbe dovuta incentrare sull’efficacia delle diverse alternative nel raggiungere gli obiettivi finali, nonché sulle concentrazioni residue, sui tempi di esecuzione e sulla loro compatibilità con l’urgenza del provvedere, e sull’impatto rispetto all’ambiente circostante gli interventi (T.A.R. Lecce, Sez. I, n. 2247/2007, cit.). In sintesi, detta analisi avrebbe dovuto implicare la valutazione comparativa dei vantaggi e degli svantaggi delle differenti opzioni sul campo, con necessaria precisazione, da parte della P.A., non solo dei vantaggi effettivi connessi alla realizzazione della barriera fisica, ma anche della comparazione con i relativi svantaggi, fornendo la prova di aver adeguatamente valutato questi ultimi.

Sul punto, il Collegio ritiene di aderire al quadro istruttorio e motivazionale delineato, con riguardo alla scelta del sistema della barriera fisica, dalla giurisprudenza poc’anzi richiamata (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, n. 2247/2007, cit.), secondo la quale la scelta in parola richiede:

a) un’attenta istruttoria circa gli effetti che l’indicata barriera avrebbe sortito sulle dinamiche idriche e geologiche dell’area sottostante;

b) un’altrettanto attenta istruttoria sulle possibili interazioni tre i due modelli di barriera ipotizzabili (idraulica e fisica), al fine di evitare duplicazioni di interventi, con inutile aggravio dei costi, nonché interazioni negative comportanti aggravamento dei rischi che si intendevano scongiurare;

c) un’analisi costi/benefici in merito alle quantità di materiale contaminato di cui la realizzazione dell’opera avrebbe richiesto la movimentazione.

In argomento altra giurisprudenza ha sottolineato l’esigenza di sottoporre l’opera di confinamento fisico delle acque ad un’analisi dell’impatto che essa ha sul territorio circostante, onde scongiurare che produca sull’ambiente più problemi di quelli che tende a risolvere (T.A.R. Sardegna, Sez. II, 12 febbraio 2008, n. 165). Si è, anzi, specificato – e forma del resto oggetto di ulteriore doglianza della ricorrente – che l’opera è soggetta a procedura obbligatoria di valutazione di impatto ambientale, ai sensi sia del d.lgs. n. 152/2006, sia del precedente art. 1, comma 1, lett. l), del d.p.c.m. n. 377/1988 (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 20 luglio 2007, n. 1254).

Orbene – come già sottolineato – dall’esame complessivo degli atti di causa non emerge che la P.A. abbia svolto i suddetti approfondimenti istruttori, in specie le suesposte valutazioni e comparazioni, né che abbia corredato la propria opzione in favore del modello del contenimento fisico del congruo apparato motivazionale, che invece si rendeva necessario.

Ne discende che l’omissione della doverosa indicazione degli elementi tecnici, in base ai quali si è ritenuto di prescrivere l’intervento di confinamento fisico, determina l’illegittimità della decisione assunta, giacché viziata da un uso arbitrario della discrezionalità tecnica. La giurisprudenza (T.A.R. Sardegna, Sez. II, n. 165/2008 cit., concernente l’imposizione, immotivata e carente di un’adeguata istruttoria, della barriera fisica quale misura per la messa in sicurezza d’emergenza) ha chiarito, sul punto, che la sindacabilità della scelta di siffatte misure si correla al principio per il quale il giudice amministrativo ha poteri di controllo della discrezionalità tecnica, che si spingono fino alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche, in relazione alla loro correttezza sotto gli aspetti del criterio tecnico e del procedimento applicativo, ma senza sostituirsi alla P.A. nell’effettuazione di valutazioni opinabili (v. in argomento C.d.S., Sez. VI, 7 novembre 2005, n. 6152).

Sotto altro e concorrente profilo, è altrettanto evidente l’illegittimità delle prescrizioni in discorso, lì dove hanno imposto la realizzazione del confinamento fisico come misura di messa in sicurezza di emergenza, peraltro da eseguire in tempi brevissimi (dieci giorni dal ricevimento degli atti recanti le determinazioni della P.A.). Ed invero, la giurisprudenza ha più volte sottolineato come il richiamo all’esigenza di intervenire in via d’urgenza sia logicamente incompatibile con la prescrizione di un intervento, quale quello basato sul confinamento fisico, la cui esecuzione e messa in opera richiede tempi verosimilmente lunghi, che ne manifestano l’inidoneità sotto i profili dell’adeguatezza e della proporzionalità al conseguimento dello scopo (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, n. 2247/2007, cit.; T.A.R. Toscana, Sez. II, n. 1540/2009, cit.).

Per quanto sin qui detto, risulta altrettanto illegittima la prescrizione relativa al progetto di bonifica dell’area, giacché tale progetto avrebbe dovuto basarsi anch’esso sul confinamento fisico: è, infatti, evidente che l’imposizione della presentazione di un progetto di questo tipo presuppone la positiva soluzione della questione circa la legittimità o meno, nella vicenda de qua, di prescrivere il modello della barriera fisica: questione che, invece, deve avere soluzione negativa.

Da quanto sin qui detto si ricava, in definitiva, la fondatezza delle molteplici censure con le quali si contesta sotto i profili ora analizzati, direttamente o in via derivata, l’imposizione dell’intervento di confinamento fisico e più in particolare:

– dei motivi da I a V del ricorso originario R.G. n. 638/2008, nonché dei motivi da I a VI formulati con il secondo gruppo di motivi aggiunti al predetto ricorso;

– dei motivi da I a VI formulati con il primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008;

– dei motivi da I a VI del ricorso originario R.G. n. 1139/2009.

Debbono parimenti condividersi le doglianze con cui si contesta l’utilizzo da parte della P.A., quale limite di accettabilità della sostanza chimica denominata MTBE, del valore (10 µg /l per le acque sotterranee) indicato dall’Istituto Superiore della Sanità con nota prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001.

Invero, la questione è stata ampiamente dibattuta dalla giurisprudenza, la quale si è divisa sul punto in almeno tre diversi orientamenti:

– per una prima tesi, il principio di precauzione (che consente di supplire ai ritardi del Legislatore) farebbe sì che la mancata inclusione della sostanza denominata MTBE nelle tabelle allegate al d.m. n. 471/1999 ed ora nelle tabelle allegate al d.lgs.
– l’orientamento opposto ritiene, invece, che i parametri di riferimento non possano essere fissati o modificati in sede di Conferenza di Servizi o da pareri dell’I.S.S., dovendosi, invece, intervenire a mezzo del procedimento previsto dalla legge: la que
– per una terza tesi, infine, occorre far leva sulla nota contenuta nell’allegato 1 al d.m. n. 471 cit., la quale – con una previsione a carattere generale, valevole anche per i valori di concentrazione limite accettabili nelle acque sotterranee – consent
Questo Tribunale si è già espresso sulla questione, aderendo all’impostazione secondo cui la lacuna normativa non può essere colmata attraverso un’attività di integrazione analogica operata da organi consultivi quali l’Istituto Superiore di Sanità o dalla P.A. competente all’approvazione del progetto, a ciò ostando il limite dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, che attribuisce in via esclusiva tale potere al Ministero dell’Ambiente (v. T.A.R. Toscana, Sez. II, 24 agosto 2010, n. 4875, con la giurisprudenza ivi citata). Nello stesso senso si sono espressi, del resto anche i giudici di appello (C.d.S., Sez. VI, 8 settembre 2009, n. 5256), che hanno sottolineato come l’integrazione, da parte del Ministero, sulla base dei pareri dell’I.S.S., dei valori tabellari dettati dal d.m. n. 471/1999 debba ritenersi illegittima, non avendo né l’I.S.S., né la Conferenza di Servizi alcun potere di integrare (ove certe sostanze, ad es. il MTBE, non siano specificamente previste) quanto già disposto da un regolamento approvato a seguito di apposita procedura ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997.

Negativa essendo, dunque, la soluzione prevalente in giurisprudenza circa la questione “di metodo”, osserva nondimeno il Collegio che alla stessa conclusione negativa si giunge anche qualora si superi la predetta questione pregiudiziale, addivenendo all’esame della questione “di merito”.

Nel caso di specie, infatti, anche se si aderisse all’opposto orientamento dell’utilizzabilità dei pareri dell’I.S.S. per colmare la lacuna normativa in esame, rimarrebbe ferma, comunque, la conclusione dell’illegittimità dell’operato della P.A.: ciò, in ragione dell’impossibilità (riconosciuta dallo stesso I.S.S., in un ulteriore parere del 2006) di assimilare il MTBE agli idrocarburi.

Ed invero, il metil terbutil etere (in sigla MTBE) è un composto organico di sintesi, derivante dal metanolo e dal 2-metil-2-propanolo. Viene impiegato come additivo per la benzina per aumentarne il numero di ottani, in sostituzione del piombo tetraetile e del benzene, ed è prodotto per addizione elettrofila del metanolo all’isobutene, in presenza di un catalizzatore acido (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, n. 1738/2009, cit.). La sua assimilazione agli idrocarburi, nel parere dell’I.S.S. di cui alla nota prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001 assunta a base degli atti in questa sede impugnati, deriva dall’assimilazione del suo comportamento, sia dal punto di vista tossicologico, che di destino ambientale, ad un idrocarburo a catena lineare a basso numero di atomi di carbonio. Con successivo parere del 12 settembre 2006 (il cui contenuto è sintetizzato dalle decisioni giurisprudenziali appena ricordate), tuttavia, l’I.S.S. ha riveduto le sue valutazioni, escludendo che l’assimilazione del MTBE agli idrocarburi totali fosse dettata da affinità di tipo tossicologico, poiché il MTBE appartiene alla famiglia degli eteri e non è definibile come idrocarburo, e suggerendo che i valori limite del MTBE siano determinati non già sulla base dell’(erronea) affinità di tipo tossicologico con gli idrocarburi, ma del valore della soglia olfattiva: quest’ultimo, tuttavia, è parametro che comporta l’applicazione di limiti di concentrazione diversi, ricompresi in un “range tra 20 e 40 µg/l” (cfr. C.d.S., Sez. VI, n. 5256/2009, cit.).

Alla luce di tali sviluppi, si deve concordare con quella giurisprudenza (T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, nn. 1630/2008 e 1738/2009, cit.), che ha giudicato insufficienti le spiegazioni dell’I.S.S. per fondare l’assimilazione del MTBE ai valori limite degli idrocarburi, concludendo per l’illegittimità del limite fissato nel richiamato parere del 2001 relativamente alle acque sotterranee (10 µg/l): ciò, in quanto, considerata la dubbia assimilazione tossicologica tra MTBE ed idrocarburi totali – come si è visto, smentita successivamente dallo stesso I.S.S. – il limite in discorso pare esser stato ispirato da un ingiustificato eccesso di prudenza, in violazione del principio di proporzionalità.

E va osservato, sul punto, come anche la giurisprudenza più favorevole ad ammettere, sulla base del principio di precauzione, l’integrazione della lacuna in discorso mediante i pareri dell’I.S.S. (T.A.R. Trentino Alto Adige, Trento, n. 93/2010, cit.) faccia comunque riferimento, per il MTBE, al parere del 12 settembre 2006 ed ai valori (il “range tra 20 e 40 µg/l”) in esso previsti, non già al parere del 6 febbraio 2001 ed al limite (10 µg/l) ivi stabilito.

In altre parole, è lo stesso I.S.S. a dar conto, nel parere del 12 settembre 2006, del superamento, per il MTBE, del limite originario di 10 µg/l per le acque sotterranee, frutto di una valutazione erronea (C.d.S., Sez. VI, n. 5256/2009, cit.): ove si consideri che il citato parere del 2006 è anteriore agli atti in questa sede gravati – e che quindi la P.A. avrebbe dovuto tener conto, nella Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007 ed in quelle successive, di detto revirement – risulta palese il difetto di istruttoria da cui sono affetti, sotto il profilo ora in esame, gli atti impugnati. Ne segue la fondatezza delle relative censure ed in particolare:

– dell’ottavo motivo del ricorso originario R.G. n. 638/2008, e del nono motivo formulato con il secondo gruppo di motivi aggiunti al predetto ricorso;

– del nono motivo dedotto con il primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008;

– del nono motivo del ricorso originario R.G. n. 1139/2009.

Da ultimo, deve essere condivisa la doglianza con cui la Total Italia S.p.A. contesta la richiesta, per la verifica della contaminazione del terreno, di analisi riferite sia alla totalità del campione, sia alla frazione inferiore ai 2 mm., anziché di analisi soltanto sulla frazione inferiore ai 2 mm. e riferite alla totalità del campione. Il paragrafo “Analisi chimica dei terreni” dell’allegato 2 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152 cit., infatti, recita: “Ai fini di ottenere l’obiettivi di ricostruire il profilo verticale della concentrazione degli inquinanti nel terreno, i campioni da portare in laboratorio dovranno essere privi della frazione maggiore di 2 cm (da scartare in campo) e le determinazioni analitiche in laboratorio dovranno essere condotte sull’aliquota di granulometria inferiore a 2 mm”, precisando, inoltre, che “la concentrazione del campione dovrà essere determinata riferendosi alla totalità dei materiali secchi, comprensiva anche dello scheletro”. La norma impone, quindi, l’esecuzione delle analisi soltanto sulla frazione inferiore a 2 mm. e non anche sulla totalità del campione, come pare evincersi, invece, dagli atti impugnati. Ne discende la fondatezza del relativo motivo di gravame – rubricato come IX nel ricorso originario R.G. n. 638/2008, e come X nel secondo gruppo di motivi aggiunti a siffatto ricorso, nel primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008, e nel ricorso originario R.G. n. 1139/2009 – che deve, perciò, essere accolto.

Non possono essere condivise, invece, le censure con cui la società ricorrente lamenta l’illegittimità dell’equiparazione, ad opera degli atti impugnati, delle acque di falda emunte ai rifiuti (liquidi) e del conseguente assoggettamento di dette acque alla normativa in tema di rifiuti, con specifico riguardo all’obbligo di trattamento in impianti autorizzati ai sensi della suddetta normativa ed al divieto della loro re-immissione nella stessa unità geologica da cui sono state emunte.

Sostiene sul punto la ricorrente che le acque di falda emunte non costituiscono rifiuti e che, perciò, sono esonerate dal regime giuridico a questi applicabile, risultando assoggettate, invece, al regime specifico ex art. 243, comma 2, del d.lgs. n. 152/2006, che ne ammette la re-immissione nella falda previo trattamento.

Ad avviso della società, l’impossibilità di qualificare le acque emunte come rifiuti si desumerebbe anzitutto dal fatto che l’art. 243, comma 2, cit., nell’ammettere (come detto) la loro re-immissione nella falda, specifica che tale possibilità è “in deroga a quanto previsto dal comma 1 dell’art. 104” del d.lgs. n. 152/2006: se il Legislatore avesse inteso le acque emunte come rifiuti, avrebbe dovuto introdurre una deroga non all’art. 104, comma 1, cit. (norma che vieta lo scarico diretto nelle acque sotterranee e nel sottosuolo), ma all’art. 192, che è norma in tema di rifiuti (ponendo essa il divieto del loro abbandono incontrollato). Nello stesso deporrebbero pure le seguenti altre norme contenute nel d.lgs. n. 152/2006:

– l’art. 185, comma 1, lett. b), che sancirebbe l’incompatibilità tra la disciplina sui rifiuti (liquidi) e quella sugli scarichi idrici;

– l’art. 242, comma 7, che, con riferimento alle procedure di bonifica, richiamerebbe espressamente per le acque emunte dalla falda il regime normativo relativo agli scarichi (anziché quello proprio dei rifiuti);

– l’art. 74, lett. ff), quale disposizione che detta la definizione di “scarico”.

Pertanto, la disciplina applicabile alle acque emunte sarebbe quella in tema di scarichi e non quella in tema di rifiuti (dirimenti essendo, al riguardo, non già le caratteristiche qualitative della sostanza scaricata, ma le modalità con cui lo scarico avviene) e ciò troverebbe conferma anche in un diffuso orientamento giurisprudenziale.

Ne discenderebbe l’illegittimità della prescrizione che impone alla ricorrente di trattare le suddette acque in impianti autorizzati ai sensi della vigente normativa sui rifiuti e l’ammissibilità – poc’anzi ricordata – della loro re-immissione in falda.

Con ulteriore motivo, la ricorrente lamenta poi l’insostenibilità per essa dal lato economico, nonché la dannosità sotto il profilo ambientale, della prescrizione in discorso: invece, la soluzione proposta dalla società (re-immissione delle acque nella stessa unità geologica dalla quale sono state emunte, previo trattamento che assicuri il rispetto dei limiti di emissione previsti per gli scarichi idrici dalla Tabella 2 dell’allegato 5 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006) rispetterebbe il principio di proporzionalità e nel contempo eliminerebbe gli impatti ambientali negativi.

Nella memoria conclusiva la Total Italia S.p.A. torna sulla questione, per contestare le conclusioni cui in argomento perviene la giurisprudenza di segno opposto, sottolineando che:

– non convincerebbe l’argomento per il quale le acque emunte sono rifiuti, in quanto sostanze di cui il detentore deve disfarsi, poiché anche le acque di processo potrebbero essere considerate sostanze di cui il detentore si disfa;

– sarebbe irrilevante l’inclusione delle acque emunte nella voce Q4 dell’allegato A e nell’allegato D alla Parte IV del d.lgs. n. 152/2006, poiché da un lato l’allegato A avrebbe una funzione meramente descrittiva delle categorie di rifiuti e non sarebbe
– infine, le acque emunte sarebbero sussumibili nella nozione di “acque reflue industriali” ex art. 74, comma 1, lett. h), del d.lgs. n. 152/2006, sia in quanto derivanti da ciclo produttivo, costituendo un impianto per l’emungimento delle acque sotterran
Le doglianze ora riportate sono da disattendere.

La questione è stata già affrontata da questa Sezione in una recente decisione (T.A.R. Toscana, Sez. II, 19 maggio 2010, n. 1523), alle cui argomentazioni ci si riporta integralmente.

In particolare, si è notato come la classificazione delle acque emunte quali rifiuti discenda dal dato normativo desumibile dal diritto comunitario e da quello nazionale attuativo del primo.

Sotto il primo profilo, è fondamentale la decisione della Commissione Europea 3 maggio 2000, n. 532 – 00/532/CE (adottata in sostituzione delle precedenti decisioni contenenti l’elenco dei rifiuti conformemente alla direttiva n. 75/442/CEE, e dei rifiuti pericolosi conformemente alla direttiva n. 91/689/CEE). Nel dettare un elenco dei rifiuti pericolosi (contrassegnati da un asterisco) e di quelli non pericolosi, la decisione inserisce al n. 19 (“Rifiuti prodotti da impianti di trattamento dei rifiuti, impianti di trattamento delle acque reflue fuori sito, nonché dalla potabilizzazione dell’acqua e dalla sua preparazione per uso industriale”, il n. 19.13 (“Rifiuti prodotti dalle operazioni di bonifica di terreni e risanamento delle acque di falda”) e, in quest’ultimo, contrassegna:

– con il codice 19.13.07, i “rifiuti liquidi acquosi e concentrati acquosi prodotti dalle operazioni di risanamento delle acque di falda, contenenti sostanze pericolose”;

– con il codice 19.13.08, i “rifiuti liquidi acquosi e concentrati acquosi prodotti dalle operazioni di risanamento delle acque di falda, diversi da quelli di cui alla voce 19.13.07”.

L’elenco de quo è poi riprodotto nell’allegato D alla Parte IV del d.lgs. n. 152/2006 (e cioè la Parte del cd. Codice Ambiente che regolamenta la materia della gestione dei rifiuti e della bonifica dei siti inquinati, escludendone gli scarichi idrici tranne i rifiuti liquidi costituiti da acque reflue industriali: art. 185, comma 1, lett. b) del d.lgs. n. 152/2006, nel testo applicabile ratione temporis alla presente controversia). In detto allegato, perciò, risultano elencati i rifiuti di cui alla voce 19.13.07 e quelli di cui alla voce 19.13.08 sopra menzionati.

Ad avviso del Collegio, la suesposta elencazione normativa non consente di accedere alla soluzione prospettata dalla ricorrente e ciò tanto ove si riscontri in loco la presenza di sostanze pericolose (per le quali è applicabile il codice 19.13.07), quanto di sostanze non pericolose (cui si applica il codice 19.13.08).

Secondo quanto già affermato nella sentenza n. 1523/2010 cit., l’espressione “rifiuti liquidi acquosi e concentrati acquosi prodotti dalle operazioni di risanamento delle acque di falda” deve intendersi, infatti, come comprensiva delle acque contaminate emunte dalla falda, non potendosi sostenere che essa si limiti ai rifiuti derivanti dall’attività di trattamento delle acque emunte. A tale conclusione si perviene, innanzitutto, sulla base del criterio di interpretazione letterale: l’espressione “operazioni di risanamento delle acque di falda” è, invero, più ampia di quella di “trattamento” delle stesse ed è comprensiva anche dell’attività di emungimento di dette acque. Il concetto di “risanamento” deve, secondo il Collegio, essere inteso come sinonimo di “bonifica”: perciò, le operazioni di risanamento includono tutte le operazioni di messa in sicurezza e, poi, di definitiva bonifica dell’area interessata, a partire proprio dall’emungimento delle acque di falda. Dal canto loro, le espressioni “rifiuti liquidi acquosi” e concentrati acquosi” non possono che intendersi come comprensivi delle acque emunte, proprio per il riferimento al carattere “acquoso” o comunque “liquido” della sostanza. Una diversa opzione interpretativa, quale quella volta a limitare la portata applicativa delle definizioni contenute nei codici 19.13.07 e 19.13.08 ai soli rifiuti derivanti dall’attività di trattamento delle acque emunte, potrebbe – nota la sentenza n. 1523/2010 – condurre a risultati contrastanti con il dettato normativo in esame: i rifiuti prodotti dall’attività di trattamento delle acque emunte potrebbero, invero, essere rifiuti solidi, come tali certo non rientranti nelle nozioni di cui ai codici 19.13.07 e 19.13.08. Donde l’impraticabilità di una siffatta opzione ermeneutica alternativa.

In secondo luogo e sul piano sistematico, va tenuto conto del già ricordato principio comunitario di precauzione e di cautela, alla stregua del quale deve essere ricostruita la ratio dell’art. 243 del d.lgs. n. 152/2006. Sulla base di detto principio, l’orientamento giurisprudenziale cui il Collegio ritiene di dover aderire (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 20 marzo 2009, n. 540) ha precisato che, sebbene l’art. 243 cit. introduca un peculiare regime diversificato per le acque di falda emunte nell’ambito di interventi di bonifica di siti inquinati, di per sé esso non può tuttavia reputarsi idoneo a parificarne il regime giuridico a quello proprio delle acque reflue industriali, almeno quanto all’autorizzazione ed alla gestione dei relativi impianti di trattamento. Una lettura sistematica della previsione normativa in esame, in combinato disposto con le altre norme interessate (in particolare, gli artt. 74, 108, 124, 125, 185, 210 e 242 del d.lgs. n. 152 cit.) non può, infatti, non tener conto della natura dell’oggetto dell’attività posta in essere: oggetto consistente, alla luce dei codici CER contenuti nella decisione comunitaria prima citata e riprodotti dallo stesso d.lgs. n. 152/2006, in rifiuti liquidi.

Quest’ultima considerazione va particolarmente valorizzata, anche al fine di respingere l’eventuale obiezione – del tutto erronea – per cui le voci di cui ai codici CER 19.13.07 e 19.13.08 dovrebbero essere coordinate con la disciplina speciale introdotta, per le acque di falda emunte, dall’art. 243 del d.lgs. n. 152/2006, più sopra ricordata. In adesione all’orientamento già espresso con la sentenza n. 1523/2010, deve, però, ribadirsi che l’operazione interpretativa da compiere è l’opposta, dovendosi provvedere al coordinamento della portata applicativa dell’art. 243 cit. con i codici CER ora citati: ciò, in ragione della previsione di detti codici a livello, prima ancora che nazionale, comunitario, e, quindi, per la prevalenza del diritto comunitario sulla fonte interna, subordinata (qui, l’art. 243 cit.). Né potrebbe obiettarsi che i codici CER in discorso sono stati elencati da una decisione comunitaria, peraltro in applicazione di una direttiva: la dottrina ha, infatti, chiarito che anche le decisioni rivolte agli Stati hanno un’efficacia diretta nei riguardi (almeno) degli Stati stessi, vincolando esse gli Stati destinatari a tenere un certo comportamento, con il corollario che sullo Stato destinatario incomberà l’obbligo di darvi puntuale esecuzione nel proprio ordinamento, seguendo le prescrizioni indicate. E ciò è quanto si è verificato nel caso di specie, attesa la riproduzione dei codici in parola nell’allegato D alla Parte IV del d.lgs. n. 152/2006. Donde l’impossibilità di accedere ad un’opzione ermeneutica della vigente normativa nazionale (in specie dell’art. 243 del d.lgs. n. 152/2006) contrastante con la definizione delle acque emunte quali rifiuti liquidi, derivante – si ripete – dai codici CER 19.13.07 e 19.13.08, elencati dalla decisione comunitaria del 3 maggio 2000, n. 532. E l’esigenza ineludibile di un’interpretazione della normativa nazionale conforme all’ora vista disciplina comunitaria si pone, analogamente, anche per le altre norme del cd. Codice Ambiente richiamate dall’odierna ricorrente (gli artt. 185, comma 1, lett. b), 242, comma 7, e 74, lett. ff), del d.lgs. n. 152/2006).

Sotto questo aspetto – riprendendo la sentenza n. 1523/2010 cit. – non può nemmeno accedersi alla spiegazione secondo cui l’art. 243 cit. avrebbe escluso le acque emunte dal novero dei rifiuti al fine di assicurare una maggiore cautela sul piano ambientale, e cioè al fine di ovviare agli inconvenienti ed ai rischi derivanti dall’ingente quantità di liquidi che, in caso contrario, dovrebbero continuare ad essere smaltiti (laddove invece la verifica del rispetto, da parte delle acque emunte, dei limiti propri degli scarichi permetterebbe un efficace controllo dell’impatto ambientale dell’operazione). Siffatta spiegazione risulta, in effetti, completamente irragionevole ed inattendibile, risolvendosi essa nella pretesa di escludere le acque emunte dall’operazione di risanamento a causa della scarsità di misure precauzionali prese (o che possono essere prese) dal responsabile: ma è evidente che costui si deve convenientemente attrezzare per detta operazione, prendendo tutte le precauzioni necessarie a tale scopo. Invero, l’assoggettamento delle acque al regime giuridico dei rifiuti, anziché a quello degli scarichi idrici, comporta un aumento della tutela e non una sua diminuzione – contrariamente a ciò che viene sostenuto nel settimo motivo del ricorso originario R.G. n. 638/2008 e ripetuto nell’ottavo motivo del secondo gruppo di motivi aggiunti a tale ricorso, nell’ottavo motivo del primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008 e nell’ottavo motivo del ricorso R.G. n. 1139/2009. Si deve, pertanto, concludere che la previsione di un trattamento più rigoroso, assicurando più elevati livelli di tutela ambientale, si rivela maggiormente conforme al principio di precauzione, di matrice comunitaria.

Ne consegue l’infondatezza delle doglianze ora in esame, non potendosi in alcun modo condividere neppure le argomentazioni avanzate dalla ricorrente nella memoria conclusiva.

In primo luogo, va respinta la tesi per la quale l’inclusione nell’elenco di rifiuti, in base ai suindicati codici CER, non comporterebbe che la sostanza inclusa costituisca automaticamente rifiuto. A detta argomentazione può replicarsi – alla luce di quanto già affermato nella sentenza n. 1523/2010 – che, di fronte alla precisa definizione dei “rifiuti liquidi” contenuta nei codici CER 19.13.07 e 19.13.08, non è ammissibile la soluzione per cui la disciplina applicabile alla fattispecie andrebbe individuata di volta in volta, in funzione delle esigenze di salvaguardia ambientale del caso concreto. Nemmeno può sostenersi che, poiché ogni refluo civile od industriale sarebbe di per sé inquadrabile all’interno di un codice, le definizioni contenute nei codici CER sopra riportati sarebbero irrilevanti e le acque emunte rimarrebbero scarichi, tranne che, per volontà del gestore o altra circostanza, non perdano le caratteristiche degli scarichi. È, invero, inammissibile rimettere alla semplice volontà del gestore la riconducibilità o meno delle acque emunte dalla falda alla nozione di “rifiuti liquidi” di cui ai codici CER 19.13.07 o 19.13.08 e, pertanto, alla disciplina ad essi applicabile, poiché ciò consentirebbe al privato di sottrarsi, a suo arbitrio, all’applicazione della disciplina comunitaria.

Dirimente è, poi, l’osservazione che le stesse norme invocate dalla società dimostrano come, ai fini che qui interessano, le acque emunte debbano qualificarsi come rifiuti: la Total Italia S.p.A., infatti, a confutare l’importanza dell’inserimento delle citate acque nell’elenco dei rifiuti di cui all’allegato D al d.lgs. n. 152/2006, richiama l’introduzione di detto allegato, lì dove si legge che “l’inclusione di un determinato materiale nell’elenco non significa tuttavia che tale materiale sia un rifiuto in ogni circostanza”, atteso che “la classificazione del materiale come rifiuto si applica solo se il materiale risponde alla definizione di cui all’articolo 1, lettera a), della direttiva 75/442/CE”. Poiché, però, la più volte menzionata decisione comunitaria 3 maggio 2000, n. 532, nel dettare l’elenco dei rifiuti, in conformità alla direttiva n. 75/442/CEE (oltre che dei rifiuti pericolosi in conformità alla direttiva n. 91/689/CEE), riporta i codici 19.13.07 e 19.13.08, è evidente, ad avviso del Collegio, la volontà del Legislatore comunitario di includere le acque emunte dalla falda tra i rifiuti liquidi. Le definizioni di cui ai codici CER ora ricordati – riportate anche nell’allegato D alla Parte IV del d.lgs. n. 152/2006 – valgono, inoltre, a superare l’argomento della troppa genericità e del carattere soltanto descrittivo della nozione di “rifiuti” contenuta nell’allegato A alla predetta Parte IV (evidenziato in particolare dal carattere omnicomprensivo della voce Q16 di tale allegato): ai fini che qui interessano, infatti, si deve avere riguardo all’elenco delle sostanze contenuto nell’allegato D, in aggiunta a quello dettato dall’allegato A.

Ancora, è agevole replicare all’argomento per cui, ai fini della qualificazione delle acque emunte in chiave di rifiuti, è irrilevante che di esse ci si debba disfare, ben potendo le acque di processo essere considerate sostanze di cui il detentore si disfa. In realtà, la non riutilizzabilità delle acque emunte e, quindi, l’esigenza di disfarsene, è elemento probatorio che si aggiunge alle definizioni contenute nei codici 19.13.07 e 19.13.08 e che pertanto, considerata non da sola, ma unitamente a tali definizioni, vieppiù conferma la classificazione di dette acque come rifiuti.

Infine, è evidente che le acque emunte dalla falda non derivano direttamente da un ciclo produttivo (con cui hanno una connessione labile e del tutto indiretta) e, dunque, non si possono ricondurre alla definizione di “acque reflue industriali” ex art. 74, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006. A nulla vale, in contrario, il criterio formale della natura residuale di tale definizione, che deve essere contemperata con le altre definizioni normative più sopra menzionate, dalle quali si desume la sussunzione delle acque di falda emunte nel novero dei rifiuti liquidi.

Il Collegio è ben consapevole dell’esistenza di un orientamento giurisprudenziale di segno opposto a quello fin qui illustrato, richiamato dalla società ricorrente nelle sue difese, che è imperniato sulla disciplina speciale ex art. 243 del d.lgs. n. 152 cit. e che ha recentemente trovato recepimento in una decisione del Consiglio di Stato (C.d.S., Sez. VI, n. 5256/2009, cit.).

Secondo questo orientamento, peraltro niente affatto consolidato (cfr. le osservazioni che sul punto formula T.A.R. Sicilia, Palermo, n. 540/2009, cit.), deve distinguersi tra acque emunte dalla falda e posteriormente re-immesse in questa, alle quali si applicherebbero i valori di contaminazione di cui al d.m. n. 471/1999, ed acque emunte non destinate alla re-immissione, per le quali sarebbe, invece, sufficiente, ai sensi dell’art. 243 cit., l’osservanza dei limiti di emissione stabiliti per le acque reflue industriali, allorché vengano scaricate in acque superficiali. Il Collegio, tuttavia, ritiene di dissentire motivatamente da tale orientamento, per le ragioni più sopra esposte ed anche giacché la distinzione tra acque re-immesse ed acque non re-immesse in falda, non è accolta dalla decisione comunitaria n. 532 del 2000: le definizioni riportate nei codici 19.13.07 e 19.13.08, ivi elencati, non contengono alcuna distinzione – ai fini della qualificazione delle acque prodotte dalle operazioni di risanamento della falda come rifiuto liquido – che sia basata sul destino di tali acque. Tutte le acque derivanti da dette operazioni, che siano destinate o meno ad essere re-immesse nella falda, secondo la disciplina comunitaria restano rifiuti liquidi: esse, perciò, vanno assoggettate al trattamento dettato per questi ultimi, senza alcuna distinzione e, soprattutto, senza che ci si possa rimettere in proposito alla scelta discrezionale ed arbitraria del responsabile, come discenderebbe, per il Collegio, dall’orientamento qui criticato.

Peraltro, anche alla stregua della giurisprudenza ora riportata, pur se si accedesse alla pretesa della ricorrente di re-immettere nella falda le acque emunte, a queste dovrebbero applicarsi, comunque, i valori di contaminazione di cui al d.m. n. 471/1999. Dunque, di re-immissione nella falda potrebbe, se del caso, parlarsi ove la Total Italia S.p.A. fosse disposta ad accollarsi l’onere di assoggettare le acque emunte dalla falda al trattamento in impianti autorizzati secondo la vigente normativa in tema di rifiuti e cioè proprio l’onere che la società intende evitare con le doglianze in esame (tanto è vero che la soluzione da essa proposta comporta il rispetto dei limiti di emissione previsti per gli scarichi idrici dalla Tabella 2 dell’allegato 5 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006). Se ne desume l’infondatezza dei motivi tramite i quali tali doglianze sono state dedotte, e precisamente:

– il sesto ed il settimo motivo del ricorso originario R.G. n. 638/2008, nonché il settimo e l’ottavo motivo del secondo gruppo di motivi aggiunti a tale ricorso;

– il settimo e l’ottavo motivo del primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008;

– il settimo e l’ottavo motivo del ricorso originario R.G. n. 1139/2009.

In definitiva, effettuata la riunione dei ricorsi indicati in epigrafe e dichiarati inammissibili i ricorsi R.G. n. 1706/2008 e R.G. n. 608/2010, nonché il primo e terzo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 638/2008, il secondo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008 ed i motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1139/2009, i rimanenti gravami (ricorso originario R.G. n. 638/2008 e secondo gruppo di motivi aggiunti allo stesso; primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008; ricorso originario R.G. n. 1139/2009) devono essere accolti nella parte in cui sono volti a censurare le prescrizioni, recate dagli atti impugnati, concernenti:

-la richiesta di integrare il sistema di messa in sicurezza d’emergenza della falda già adottato, con la realizzazione di una barriera di contenimento fisico in aggiunta al sistema di emungimento “lungo il fronte del P.V.” (punto vendita) “a valle idrogeo
-l’adozione, quale valore di riferimento per il MTBE, del limite previsto dalla note dell’I.S.S. prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001;

-la richiesta, per la verifica della contaminazione del terreno, di analisi riferite sia alla totalità del campione, sia alla frazione inferiore ai 2 mm.

Per conseguenza, le suddette prescrizioni devono essere annullate.

I ricorsi in parola non possono, invece, trovare accoglimento nella parte in cui censurano il diniego, espresso negli atti impugnati, alla richiesta della società di re-immissione delle acque emunte nella falda, senza sottoporre le acque stesse al trattamento in impianti autorizzati ai sensi della normativa vigente in tema di rifiuti, ma garantendo (solo) il rispetto dei limiti di cui alla Tabella 2 dell’allegato 5 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006.

Deve essere, inoltre, respinta la domanda di risarcimento dei danni avanzata dalla ricorrente, perché rimasta del tutto sfornita di apparato probatorio. Si ricorda, sul punto, che, secondo l’insegnamento della giurisprudenza costante (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VI, 23 marzo 2009, n. 1716), in materia di risarcimento del danno, vertendosi in tema di diritti soggettivi, trova piena applicazione il principio dell’onere della prova, e non, invece, l’onere del principio di prova che, almeno tendenzialmente, si applica in materia di interessi legittimi.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo nei confronti dei Ministeri e degli Enti costituiti, ritenuti prevalenti i profili di accoglimento del gravame, rispetto a quelli di sua reiezione, mentre si fa luogo a compensazione delle spese nei confronti delle Amministrazioni non costituite e delle controinteressate, parimenti non costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana – Seconda Sezione – così definitivamente pronunciando sui ricorsi indicati in epigrafe, e dispostane previamente la riunione:

a) dichiara inammissibili i ricorsi R.G. n. 1706/2008 e R.G. n. 608/2010, il primo ed il terzo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 638/2008, il secondo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008 ed i motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1139/2009;

b) accoglie il ricorso originario R.G. n. 638/2008, il secondo gruppo di motivi aggiunti a questo, il primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008, nonché il ricorso originario R.G. n. 1139/2009, nei limiti analiticamente specificati in motivazione, per l’effetto annullando gli atti con essi impugnati, sempre nei limiti specificati in motivazione;

c) respinge la domanda di risarcimento dei danni.

Condanna indivisamente i Ministeri dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, della Salute e dello Sviluppo Economico, l’I.S.P.R.A. e l’Istituto Superiore della Sanità al pagamento in favore della società ricorrente delle spese e degli onorari di causa, che liquida in misura forfettaria in complessivi € 6.000,00 (seimila/00), più accessori di legge.

Compensa integralmente le spese ed onorari nei confronti delle parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella, Camera di consiglio del giorno 9 novembre 2010, con l’intervento dei magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Bernardo Massari, Consigliere

Pietro De Berardinis, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/10/2011

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T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 6/10/2011 n.1452

Redazione Giustamm.it — Wed, 05 Oct 2011 22:00:00 +0000

T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 6/10/2011 n.1452

Pres. Nicolosi, Est. De Berardinis
Total Italia S.p.A. (Avv.ti Federico Vecchio, Maria Cristina Breida e Nicola Ceccuzzi) c. Ministero dell’Ambiente (Avvocatura dello Stato) e altri

1. Inquinamento del suolo – Bonifica – Imposizione della misura della barriera fisica – Presupposti – Analisi comparativa tra le diverse alternative – Prescrizione dell’intervento in via d’urgenza – Irragionevolezza

2. D.M. n. 471/1999 – Mancata inclusione della sostanza MTBE – Integrazione analogica operata da organi consultivi (ISS) – Possibilità – Esclusione

1. La P.A. è tenuta a valutare ed accertare non solo l’inefficacia di misure meno invasive di una barriera fisica, ma anche l’effettiva necessità, efficacia e realizzabilità del sistema di contenimento fisico. Pertanto, l’opzione per detto sistema, ovvero per un utilizzo combinato delle differenti tipologie di intervento, avrebbe potuto legittimamente avere luogo soltanto all’esito di un’analisi comparativa tra le diverse alternative in discorso, in ragione delle specifiche caratteristiche dell’area. L’analisi comparativa si sarebbe dovuta incentrare sull’efficacia delle diverse alternative nel raggiungere gli obiettivi finali, nonché sulle concentrazioni residue, sui tempi di esecuzione e sulla loro compatibilità con l’urgenza del provvedere, e sull’impatto rispetto all’ambiente circostante gli interventi (T.A.R. Lecce, Sez. I, n. 2247/2007, cit.). In sintesi, detta analisi avrebbe dovuto implicare la valutazione comparativa dei vantaggi e degli svantaggi delle differenti opzioni sul campo, con necessaria precisazione, da parte della P.A., non solo dei vantaggi effettivi connessi alla realizzazione della barriera fisica, ma anche della comparazione con i relativi svantaggi, fornendo la prova di aver adeguatamente valutato questi ultimi.

2. La lacuna normativa della mancata inclusione del TBE all’interno del D.M. 471/99 non può essere colmata attraverso un’attività di integrazione analogica operata da organi consultivi quali l’Istituto Superiore di Sanità o dalla P.A. competente all’approvazione del progetto, a ciò ostando il limite dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, che attribuisce in via esclusiva tale potere al Ministero dell’Ambiente (v. T.A.R. Toscana, Sez. II, 24 agosto 2010, n. 4875, con la giurisprudenza ivi citata).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso con motivi aggiunti numero di registro generale 638 del 2008, proposto dalla

Total Italia S.p.A., in persona del Direttore generale vicario Marketing e Raffinazione, sig. Francois – Xavier Dumont de Chassart e del Direttore, sig. Paul R.L. Mannes, rappresentata e difesa dagli avv.ti Federico Vecchio, Maria Cristina Breida e Nicola Ceccuzzi e con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Firenze, via de’ Benci 16

Contro

Ministero dell’Ambiente, Ministero della Salute, Ministero dello Sviluppo Economico, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze e domiciliati presso gli Uffici di questa, in Firenze, via degli Arazzieri 4

Istituto Superiore della Sanità – I.S.S.

Agenzia Protezione Ambiente e Servizi Tecnici – A.P.A.T.

Regione Toscana

Provincia di Massa Carrara

Comune di Carrara

Azienda Regionale Protezione Ambientale della Toscana – A.R.P.A.T.

nei confronti di

Sviluppo Italia Aree Produttive S.p.A.

A.M.I.A. – Azienda Multiservizi Igiene e Acqua S.p.A.

sul ricorso con motivi aggiunti numero di registro generale 1706 del 2008, proposto dalla

Total Italia S.p.A., in persona del Direttore generale vicario Marketing e Raffinazione, sig. Francois – Xavier Dumont de Chassart e del Direttore, sig. Paul R.L. Mannes, rappresentata e difesa dagli avv.ti Federico Vecchio, Maria Cristina Breida e Nicola Ceccuzzi e con domicilio eletto come nel precedente ricorso

contro

Regione Toscana

Provincia di Massa Carrara

Comune di Carrara

Azienda Regionale Protezione Ambientale della Toscana – A.R.P.A.T.

nei confronti di

Sviluppo Italia Aree Produttive S.p.A.

A.M.I.A. – Azienda Multiservizi Igiene e Acqua S.p.A.

sul ricorso con motivi aggiunti numero di registro generale 1139 del 2009, proposto dalla

Total Italia S.p.A., in persona del Direttore generale vicario Marketing e Raffinazione, sig. Francois – Xavier Dumont de Chassart e del Direttore, sig. Paul R.L. Mannes, rappresentata e difesa dagli avv.ti Federico Vecchio, Maria Cristina Breida e Nicola Ceccuzzi e con domicilio eletto come nei precedenti ricorsi

contro

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero della Salute, Ministero dello Sviluppo Economico, Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (I.S.P.R.A., ex A.P.A.T.), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze e domiciliati presso gli Uffici di questa, in Firenze, via degli Arazzieri 4

Istituto Superiore della Sanità – I.S.S.

Regione Toscana

Provincia di Massa Carrara

Comune di Carrara

Azienda Regionale Protezione Ambientale della Toscana – A.R.P.A.T.

nei confronti di

Sviluppo Italia Aree Produttive S.p.A.

A.M.I.A. – Azienda Multiservizi Igiene e Acqua S.p.A.

sul ricorso numero di registro generale 608 del 2010, proposto da:

Total Italia S.p.A., in persona del Direttore generale vicario Marketing e Raffinazione, sig. Francois – Xavier Dumont de Chassart e del Direttore, sig. Paul R.L. Mannes, rappresentata e difesa dagli avv.ti Maria Cristina Breida e Nicola Ceccuzzi e con domicilio eletto come nei precedenti ricorsi

Contro

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare

Ministero della Salute

Ministero dello Sviluppo Economico

Istituto Superiore della Sanità – I.S.S.

Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (I.S.P.R.A., ex A.P.A.T.)

Regione Toscana

Provincia di Massa Carrara

Comune di Carrara

Azienda Regionale Protezione Ambientale della Toscana – A.R.P.A.T.

nei confronti di

Sviluppo Italia Aree Produttive S.p.A.

A.M.I.A. – Azienda Multiservizi Igiene e Acqua S.p.A.

I) quanto al ricorso R.G. n. 638 del 2008

a) con il ricorso originario:

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

– del decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, prot. n. 4307/QdV/DI/B del 28 dicembre 2007, concernente il provvedimento finale di adozione, ex art. 14-ter della l. n. 241/1990, delle determinazioni conclu
– del verbale della Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007, approvato e reso esecutivo con il decreto direttoriale sopra indicato;

– del verbale della Conferenza di Servizi istruttoria del 26 giugno 2007;

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie, in particolare compreso il parere dell’I.S.S.- Istituto Superiore di Sanità, prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001, il parere dell’A.P.A.T. prot.
nonché per la condanna

all’integrale risarcimento dei danni

c) con i motivi aggiunti depositati il 3 luglio 2009:

per l’annullamento,

previa sospensione dell’esecuzione,

– del decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, prot. n. 4694/QdV/DI/VII-VIII/IX del 2 marzo 2009, recante il provvedimento finale di adozione, ex art. 14-ter della l. n. 241/1990, delle determinazioni conc
– del verbale della Conferenza dei Servizi decisoria del 10 febbraio 2009, approvato e reso esecutivo con il decreto direttoriale di cui sopra;

– della nota A.R.P.A.T. del 30 ottobre 2007 acquisita dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Mare il 5 novembre 2007 (prot. n. 28683/QdV/DI);

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie ed inclusi il verbale della Conferenza di Servizi istruttoria dell’11 giugno 2008, il verbale della Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 20
nonché per la condanna

all’integrale risarcimento dei danni

d) con i motivi aggiunti depositati il 21 aprile 2010:

per l’annullamento

– delle determinazioni assunte dalla Conferenza di Servizi istruttoria tenutasi in data 22 gennaio 2010;

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie

nonché per la condanna

all’integrale risarcimento dei danni

II) quanto al ricorso R.G. n. 1706 del 2008

a) con il ricorso originario

per l’annullamento

– del verbale della Conferenza dei Servizi istruttoria tenutasi in data 11 giugno 2008;

– del verbale della Conferenza dei Servizi decisoria del 30 ottobre 2007, reso esecutivo con decreto direttoriale adottato dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in data 28 dicembre 2007;

– del verbale della Conferenza dei Servizi istruttoria del 26 giugno 2007;

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie ed ivi compreso il verbale della Conferenza dei Servizi decisoria del 13 dicembre 2006

– nonché per la condanna

all’integrale risarcimento dei danni.

b) con i motivi aggiunti depositati il 3 luglio 2009:

per l’annullamento,

previa sospensione dell’esecuzione,

– del decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, prot. n. 4694/QdV/DI/VII-VIII/IX del 2 marzo 2009, recante il provvedimento finale di adozione, ex art. 14-ter della l. n. 241/1990, delle determinazioni conc
– del verbale della Conferenza dei Servizi decisoria del 10 febbraio 2009, approvato e reso esecutivo con il decreto direttoriale di cui sopra;

– della nota A.R.P.A.T. del 30 ottobre 2007 acquisita dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Mare il 5 novembre 2007 (prot. n. 28683/QdV/DI);

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie ed inclusi il verbale della Conferenza di Servizi istruttoria dell’11 giugno 2008, il verbale della Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 20
nonché per la condanna

all’integrale risarcimento dei danni

III) quanto al ricorso R.G. n. 1139 del 2009

a) con il ricorso originario

per l’annullamento,

previa sospensione dell’esecuzione,

– del decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, prot. n. 4694/QdV/DI/VII-VIII/IX del 2 marzo 2009, recante il provvedimento finale di adozione, ex art. 14-ter della l. n. 241/1990, delle determinazioni conc
– del verbale della Conferenza dei Servizi decisoria del 10 febbraio 2009, approvato e reso esecutivo con il decreto direttoriale di cui sopra;

– della nota A.R.P.A.T. del 30 ottobre 2007 acquisita dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Mare il 5 novembre 2007 (prot. n. 28683/QdV/DI);

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie ed inclusi il verbale della Conferenza di Servizi istruttoria dell’11 giugno 2008, il verbale della Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 20
nonché per la condanna

all’integrale risarcimento dei danni

b) con i motivi aggiunti depositati in data 21 aprile 2010:

per l’annullamento

– delle determinazioni assunte dalla Conferenza di Servizi istruttoria tenutasi in data 22 gennaio 2010;

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie

nonché per la condanna

all’integrale risarcimento dei danni

quanto al ricorso n. 608 del 2010:

per l’annullamento

– delle determinazioni assunte dalla Conferenza di Servizi istruttoria tenutasi in data 22 gennaio 2010;

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ivi comprese le risultanze istruttorie

nonché per la condanna

all’integrale risarcimento dei danni.

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero della Salute, del Ministero dello Sviluppo Economico, dell’I.S.S. – Istituto Superiore della Sanità (nel giudizio instaurato con il ricorso R.G. n. 1706/2008) e dell’I.S.P.R.A. – Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (nei giudizi instaurati con i ricorsi R.G. n. 1706/2008 e R.G. n. 1139/2009);

Vista la domanda di sospensione degli atti impugnati con il ricorso originario R.G. n. 638/2008, presentata in via incidentale dalla società ricorrente;

Vista l’ordinanza n. 480/2008 del 14 maggio 2008, con cui è stata accolta la suindicata domanda di sospensione;

Vista la domanda di sospensione degli atti impugnati con il ricorso R.G. n. 1139/2009 (nonché con motivi aggiunti sui ricorsi R.G. n. 638/2008 e R.G. n. 1706/2008);

Viste le ordinanze nn. 639/2009, 640/2009 e 645/2009 del 31 luglio 2009, con cui è stata accolta la suindicata istanza cautelare;

Visti le memorie ed i documenti depositati dalle parti a sostegno delle rispettive tesi e difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato relatore nell’udienza pubblica del 9 novembre 2010 il dott. Pietro De Berardinis;

Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue

FATTO

Nell’autunno del 2004, nel quadro di una richiesta di autorizzazione ad effettuare una serie di lavori di adeguamento degli scarichi idrici del punto vendita, la società procedeva alla redazione del piano di caratterizzazione dell’area, che veniva trasmesso al Ministero dell’Ambiente ed approvato nella Conferenza di servizi del 24 marzo 2005.

Dalle analisi sui campioni di terreno e delle acque di falda prelevati durante la caratterizzazione emergeva l’assenza di contaminazioni del terreno, ma il superamento dei limiti previsti dal d.m. n. 471/1999 per due campioni di acqua. L’esponente procedeva perciò alla comunicazione dell’avvio della procedura di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale di cui all’art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 22/1997. Seguiva un carteggio con il Ministero dell’Ambiente, puntualmente descritto nel ricorso, nel corso del quale la società:

a) evidenziava come la contaminazione delle acque avesse un’estensione esigua e, comunque, non si estendesse esternamente al sito del punto vendita carburanti;

b) precisava come la contaminazione delle acque rilevata nel punto vendita fosse dovuta solamente a composti idrocarburici e non a metalli pesanti, né a composti policiclici aromatici o a pesticidi (a differenza della situazione generale rilevata nelle altre parti del sito di interesse nazionale);

c) dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 152/2006, presentava una copia del progetto operativo degli interventi di bonifica, contenente l’analisi di rischio sito specifica e la rimodulazione degli obiettivi della bonifica, chiarendo di aver approntato un impianto di emungimento e trattamento delle acque sotterranee costituito da due pozzi – ubicati in prossimità della zona sorgente – e da un successivo trattamento delle acque;

d) successivamente, proponeva l’installazione di un terzo pozzo di emungimento, nonché – visto il parere negativo allo scarico delle acque emunte e trattate nel collettore fognario di viale Zaccagna – la re-immissione di tali acque nella stessa unità geologica da cui erano estratte;

e) inviava una relazione riassuntiva delle attività svolte dal luglio 2006 al maggio 2007, rilevando la scomparsa del MTBE (metil terbutil etere) nelle acque del piezometro PZ-4 a far data dal marzo del 2007.

Il 30 ottobre 2007 si teneva presso la sede del Ministero dell’Ambiente una Conferenza di Servizi decisoria, nel corso della quale veniva affrontata (ottavo punto dell’ordine del giorno) la questione della bonifica del punto vendita carburanti di cui si discute. Al riguardo, la Conferenza di Servizi, visto il forte stato di contaminazione riscontrato nelle acque di falda, deliberava, tra l’altro:

– di richiedere al titolare dell’area l’integrazione, entro dieci giorni dal ricevimento del verbale, del sistema di messa in sicurezza d’emergenza della falda già adottato, mediante la realizzazione di una barriera di contenimento fisico in aggiunta al s
– di escludere la possibilità della re-immissione delle acque sotterranee nella stessa unità geologica da cui sono state emunte, confermandone la natura di rifiuto e sottolineando il conseguente obbligo dell’esponente di disfarsene mediante smaltimento o
– di richiedere una nuova versione del progetto operativo di bonifica, che recepisse tutta una serie di prescrizioni, tra cui: a) l’assunzione, quale limite di riferimento del MTBE, di 10 µg/l per le acque sotterranee, di 10 mg/kg per i suoli adibiti a ve

Le prescrizioni dettate con il verbale della Conferenza di Servizi decisoria ora richiamata sono state approvate e considerate come definitive con decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente, prot. n. 4307/QdV/DI/B del 28 dicembre 2007.

La Total Italia S.p.A. si duole delle prescrizioni che le sono state impartite con gli atti ora riportati, attesa l’insostenibilità economica ed ambientale di esse. Pertanto, con il ricorso indicato in epigrafe, rubricato al n. 638/2008 del Registro Generale, la società ha impugnato (in parte qua) il decreto del 28 dicembre 2007, nonché il verbale della Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007 e gli altri atti presupposti e connessi parimenti specificati in epigrafe, chiedendone l’annullamento previa sospensione dell’esecuzione.

A supporto del gravame, con cui ha avanzato, altresì, domanda di risarcimento dei danni, la società ricorrente ha formulato le seguenti censure:

– violazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione dell’art. 242, comma 8, e dell’allegato 3 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006, violazione degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990, eccesso di potere in tutte le sue
– violazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione degli artt. 240 e 242, comma 8, e dell’allegato 3 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006, violazione degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990, eccesso di potere in tutte
– violazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione dell’art. 242, comma 8, e dell’allegato 3 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006, violazione degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990, eccesso di potere in tutte le sue
– violazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., violazione degli artt. 240 e 242 e dell’allegato 3 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006, violazione del principio di proporzionalità, inesistenza di motivazione ed eccesso di potere in tutte le sue
– violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., dell’art. 23, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 152/2006 (già art. 1, comma 1, lett. l) del d.P.C.M. 10 agosto 1988, n. 377 ed art. 1, comma 3, lett. r), dell’allegato A al d.P.R. 12 aprile 1996),
– violazione degli artt. 3 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione degli artt. 74, lett. ff), 104, 124, 125, 185, 192, 208, 240, 242, 243 e 252 del d.lgs. n. 152/2006, violazione e falsa applicazione degli allegati da A) ad I) alla Parte IV e nn. 1-5
– violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e del principio di proporzionalità, violazione e falsa applicazione dell’art. 242, comma 8, e dell’allegato 3 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006, eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, gia
– violazione degli artt. 3 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione degli artt. 240, 242 e ss. e 249, e degli allegati nn. 1-5 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006, inesistenza della motivazione, eccesso di potere in tutte le sue figure sint
– violazione degli artt. 3 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione degli artt. 240 e ss., 242 e 249, e dell’allegato 2 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006, poiché (in relazione alla prescrizione n. 7 cui dovrebbe uniformarsi il nuovo proge

Si sono costituiti in giudizio i Ministeri dell’Ambiente, della Salute e dello Sviluppo Economico, con atto di costituzione formale.

Nella Camera di consiglio del 14 maggio 2008 il Collegio, ritenuto, ad un primo sommario esame, sussistente il difetto di istruttoria nelle determinazioni amministrative gravate, quanto all’efficacia dell’intervento di confinamento fisico, anche in rapporto ai contrapposti interessi in gioco nel caso in esame, con ordinanza n. 480/2008 ha accolto l’istanza cautelare.

Ciononostante, in data 11 giugno 2008 si teneva presso il Ministero dell’Ambiente una Conferenza di Servizi istruttoria, in esito alla quale – lamenta la ricorrente – venivano ribadite le determinazioni assunte nella Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007. Più in particolare, il verbale della predetta Conferenza dell’11 giugno 2008, alla lett. Y), dopo aver ribadito l’utilizzo per il MTBE del valore di riferimento indicato dall’I.S.S., pari a 10 µg /l, tornava a richiedere alla società, tra l’altro, di presentare una nuova versione del progetto di bonifica, che recepisse le prescrizioni formulate al riguardo dalla citata Conferenza di Servizi del 30 ottobre 2007.

Avverso l’ora visto verbale della Conferenza di Servizi dell’11 giugno 2008 è insorta la Total Italia S.p.A., impugnandolo con ricorso per motivi aggiunti – proposto, altresì, quale ricorso autonomo, rubricato al n. 1706/2008 del Registro Generale – e chiedendone l’annullamento. La ricorrente ha impugnato, altresì, il verbale della Conferenza di Servizi istruttoria del 26 giugno 2007, quello della Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007, nonché il decreto direttoriale che ha recepito le determinazioni di quest’ultima (atti già impugnati con il ricorso originario rubricato al n. 638/2008 di R.G.).

A supporto del gravame, la società ha dedotto anzitutto, con il primo motivo, le doglianze di difetto di istruttoria e di illegittimità derivata, per avere la P.A., nonostante l’accoglimento dell’istanza di sospensione, proceduto alla riproposizione delle prescrizioni dettate nella Conferenza di Servizi del 30 ottobre 2007 (e nelle precedenti Conferenze istruttorie), senza svolgere alcuna attività istruttoria. Ciò comporterebbe, altresì, che l’illegittimità degli atti impugnati con il ricorso originario R.G. n. 638/2008 si riverberi sul verbale della Conferenza di Servizi dell’11 giugno 2008, impugnato con i motivi aggiunti e con il ricorso R.G. n. 1706/2008, viziandolo in via derivata. Per il resto (motivi da II a X), la società ha ripresentato le medesime doglianze già dedotte con il ricorso originario R.G. n. 638/2008.

La Total Italia S.p.A. ha, altresì, reiterato la domanda di risarcimento dei danni.

Si sono costituiti (nel giudizio instaurato con ricorso R.G. n. 1706/2008) i Ministeri dell’Ambiente, dello Sviluppo Economico e della Salute, nonché l’Istituto Superiore della Sanità e l’I.S.P.R.A. – Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ex A.P.A.T.), con atto di costituzione formale.

Successivamente, in data 10 febbraio 2009, si teneva presso il Ministero dell’Ambiente un’ulteriore Conferenza di Servizi decisoria, nel corso della quale veniva nuovamente affrontata (v. pp. 21 e ss. del verbale) la questione della bonifica del punto vendita carburanti per cui è causa. In proposito, la Conferenza, premesso il richiamo alle osservazioni contenute nella nota dell’A.R.P.A.T. trasmessa il 30 ottobre 2007 ed acquisita al protocollo del Ministero il 5 novembre 2007, tornava, tra l’altro, a richiedere alla ricorrente la presentazione di un progetto di bonifica che recepisse le prescrizioni in merito avanzate dalla Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007.

Le prescrizioni dettate con il verbale della Conferenza di Servizi del 10 febbraio 2009 sono state approvate e considerate come definitive con decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente, prot. n. 4694/QdV/DI/VII-VIII/IX del 2 marzo 2009.

Avverso l’ora visto decreto direttoriale, il verbale della Conferenza di Servizi del 10 febbraio 2009, la relativa nota di accompagnamento, la nota dell’A.R.P.A.T. del 30 ottobre 2007, e gli atti già in precedenza impugnati, è insorta la Total Italia S.p.A., impugnandoli con ulteriori (secondi) motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 638/2008, riproposti anche come (primi) motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008 e come ricorso autonomo rubricato al n. 1139/2009 di R.G.. La ricorrente ha chiesto, in particolare, l’annullamento previa sospensione degli atti gravati, ripresentando, inoltre, domanda di risarcimento dei danni.

Con il primo motivo di gravame, ha dedotto i vizi di difetto di istruttoria e di illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati, in quanto anche la Conferenza di Servizi del 10 febbraio 2009, al pari di quella dell’11 giugno 2008, si sarebbe limitata alla pedissequa riproposizione delle prescrizioni stabilite nella Conferenza di Servizi del 30 ottobre 2007 (e nelle precedenti Conferenze istruttorie). Per il resto (motivi da II a X), la società ha ripresentato le medesime doglianze già formulate con i precedenti ricorsi.

Si sono costituiti (nel giudizio instaurato con ricorso R.G. n. 1139/2009) i Ministeri dell’Ambiente, della Salute e dello Sviluppo Economico, nonché l’I.S.P.R.A., con atto di costituzione formale.

Nella Camera di consiglio del 28 luglio 2009 il Collegio ha considerato sussistente il vizio di difetto di istruttoria quanto alla ribadita prescrizione dell’intervento consistente nella realizzazione di una barriera fisica. Ha poi evidenziato come la nota dell’I.S.S. del 6 febbraio 2001, recante il valore di riferimento per il MTBE, fosse ricompresa tra gli atti già sospesi con l’ordinanza n. 480/2008. Per conseguenza, con distinte ordinanze n. 639/09 (ricorso R.G. n. 638/2008), n. 640/09 (ricorso R.G. n. 1706/2008) e n. 645/09 (ricorso R.G. n. 1139/2009) ha accolto l’istanza cautelare.

Da ultimo, con la Conferenza di Servizi istruttoria tenutasi presso il Ministero dell’Ambiente il 22 gennaio 2010, la P.A., è tornata ancora a reiterare nei confronti del punto vendita carburanti per cui è causa (n. 1275) le medesime prescrizioni già formulate in esito alle precedenti Conferenze del 10 febbraio 2009 e dell’11 giugno 2008: per quanto qui interessa, è tornata a chiedere la presentazione di un progetto operativo di bonifica che recepisse le prescrizioni dettate nella Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007 (e, pertanto, la realizzazione di un intervento basato sul confinamento fisico dell’area interessata).

Avverso le determinazioni assunte con la suddetta Conferenza di Servizi è ancora una volta insorta la Total Italia S.p.A., impugnandole con ulteriori (terzi) motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 638/2008, riproposti anche come ulteriori (secondi) motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008, come motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1139/2009 e come ricorso autonomo rubricato al n. 608/2010 del R.G.; la ricorrente ha chiesto l’annullamento degli atti impugnati, tornando, altresì, a formulare domanda di risarcimento dei danni.

A supporto del gravame, la società ha riproposto innanzitutto, con il primo motivo, le doglianze di difetto di istruttoria e di illegittimità derivata, per avere anche la Conferenza di Servizi tenutasi il 22 gennaio 2010 reiterato pedissequamente le prescrizioni stabilite dalle precedenti Conferenze (ed in specie, dalla Conferenza decisoria del 30 ottobre 2007), nonostante la sospensione cautelare, in sede giurisdizionale, dei provvedimenti anteriormente adottati. Per il resto (motivi da II a X), la società ha riproposto le medesime doglianze già formulate con i precedenti ricorsi.

Nessuna delle Amministrazioni evocate si è costituita nel giudizio instaurato con il ricorso R.G. n. 608/2010.

In vista dell’udienza pubblica, la Total Italia S.p.A. ha depositato una memoria difensiva di uguale contenuto in ognuno dei ricorsi indicati in epigrafe, effettuando brevi puntualizzazioni ed insistendo per l’accoglimento di ciascuno di essi.

Il Ministero dell’Ambiente, dal canto suo, ha depositato una memoria difensiva nell’ambito del giudizio instaurato con il ricorso R.G. n. 1139/2009, evidenziando la legittimità e correttezza delle prescrizioni gravate.

All’udienza pubblica del 9 novembre 2010 le cause sono state trattenute in decisione.

DIRITTO

In via preliminare occorre procedere alla riunione dei citati ricorsi, attese le connessioni soggettive ed oggettive esistenti tra gli stessi.

In via ulteriormente preliminare, il Collegio deve, poi, scrutinare l’eccezione di inammissibilità del ricorso, formulata dalla difesa erariale in riferimento all’impugnazione dei verbali di Conferenze di Servizi istruttorie, quali atti endoprocedimentali privi di contenuto prescrittivo e, perciò, di efficacia lesiva, non autonomamente impugnabili in assenza della formale conclusione del procedimento ex art. 14-ter, comma 6-bis, della l. n. 241/1990 (nel testo vigente all’epoca degli atti gravati, anteriore alle modifiche apportate dal d.l. n. 78/2010).

L’eccezione, da respingere in riferimento ai ricorsi R.G. n. 1139/2009 (nel cui ambito formalmente è stata proposta) e R.G. n. 638/2008, va invece accolta relativamente ai ricorsi R.G. n. 1706/2008 e R.G. n. 608/2010 (rispetto al quale è, peraltro irritualmente, sviluppata), nei termini che di seguito si vanno a precisare.

Per conseguenza, l’eccezione va, altresì, accolta relativamente al primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 638/2008 (di cui il ricorso R.G. n. 1706/2008 costituisce pedissequa riproposizione quale ricorso autonomo), nonché al terzo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 638/2008, al secondo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008 ed ai motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1139/2009, dei quali il ricorso R.G. n. 608/2010 costituisce a sua volta pedissequa riproposizione quale ricorso autonomo.

Invero, con i ricorsi ed i motivi aggiunti ora menzionati si impugnano rispettivamente (in aggiunta agli atti impugnati in precedenza):

a) il verbale della Conferenza di Servizi tenutasi l’11 giugno 2008;

b) il verbale della Conferenza di Servizi tenutasi il 22 gennaio 2010.

Orbene, nel vigore della disciplina anteriore al d.l. n. 78/2010, convertito con la l. n. 122/2010, la giurisprudenza assolutamente prevalente (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. VI, 11 novembre 2008, n. 5620) ha affermato che il verbale della Conferenza di Servizi, non seguito dall’atto di recepimento, non ha natura decisoria, ma ha valore endoprocedimentale e come tale non è impugnabile, in quanto inidoneo ad incidere sugli interessi delle parti. In particolare, è stato evidenziato il persistere di uno iato sistematico tra la determinazione conclusiva della Conferenza, anche se di natura decisoria, ed il successivo provvedimento finale: se ne evince che soltanto a quest’ultimo si può riconoscere una valenza effettivamente determinativa della fattispecie, con conseguente insorgenza dell’onere della sua immediata impugnazione, mentre alla prima va riconosciuto mero carattere endoprocedimentale (C.d.S., Sez. VI, n. 5620/2008, cit.). A tali conclusioni, la giurisprudenza è arrivata sulla base dei seguenti elementi:

a) l’art. 14-quater, comma 2, della l. n. 241/1990, che assegnava natura immediatamente esecutiva alla determinazione conclusiva dei lavori della Conferenza, è stato abrogato (dall’art. 11 della l. n. 15/2005);

b) la l. n. 15/2005 ha, inoltre, modificato l’art. 14-ter, comma 7, della l. n. 241 cit., espungendone la parte in cui veniva affermata la possibilità, per le P.A. dissenzienti, di impugnare immediatamente e direttamente la determinazione conclusiva della Conferenza di Servizi;

c) la l. n. 15/2005 ha sì abrogato il cd. dissenso postumo (e, dunque, la possibilità di ribaltamenti di posizioni tra determinazione conclusiva e provvedimento finale) ma ciò non ha comportato anche la sistematica dequotazione delle ragioni sottese alla distinzione tra il momento conclusivo dei lavori della Conferenza ed il successivo momento provvedimentale;

d) il Legislatore del 2005, optando per il mantenimento del provvedimento espresso come momento conclusivo della complessiva vicenda, ha manifestato la sua volontà di lasciare inalterato il sistema di garanzie trasfuso nel Capo IV-bis della l. n. 241/1990, con particolare riferimento all’onere di comunicazione, all’acquisto di efficacia e, sussistendone le condizioni, al carattere di esecutorietà del provvedimento.

Conclusivamente, secondo la giurisprudenza, è implausibile ritenere che la scelta del Legislatore del 2005, laddove si è risolta nell’opzione di mantenere nell’economia complessiva della Conferenza di Servizi un momento apertamente provvedimentale (v. art. 14-ter, comma 9, cit.), si possa intendere come una sorta di lapsus calami del Legislatore stesso (C.d.S., Sez. VI, n. 5620/2008, cit.).

Il quadro è profondamente mutato con le modifiche apportate dal d.l. n. 78/2010, che, per quanto di interesse, all’art. 49, comma 2, lett. f) reca l’abrogazione espressa dell’art. 14-ter, comma 9, della l. n. 241 cit., eliminando il riferimento al provvedimento finale, successivo alle determinazioni della Conferenza di Servizi. Secondo la dottrina che ha analizzato la riforma del 2010, ciò sta ad indicare il totale rovesciamento della precedente disciplina (e della giurisprudenza sopra riportata), dovendo a questo punto attribuirsi alla determinazione conclusiva della Conferenza, non più seguita da alcun provvedimento, valore provvedimentale e non più meramente endoprocedimentale, con il corollario della sua diretta impugnabilità, quale atto immediatamente lesivo. Ma tale nuova disciplina non può applicarsi alla fattispecie per cui è causa, perché ad essa posteriore: l’iter procedimentale attinente a tale fattispecie si è, infatti, interamente svolto nel vigore del precedente regime normativo e ad esso, perciò, si applicano le massime della giurisprudenza appena citata. Donde la fondatezza, nei termini ora visti, della suesposta eccezione di inammissibilità.

Sono ammissibili, invece, i ricorsi R.G. n. 638/2008 e R.G. n. 1139/2009, nonché il secondo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 638/2008 ed il primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008, avendo essi ad oggetto i decreti direttoriali che hanno approvato e reso definitive le determinazioni assunte nelle Conferenze di Servizi decisorie del 30 ottobre 2007 e del 10 febbraio 2009 (oltre ai verbali delle Conferenze stesse).

Al riguardo deve precisarsi che l’inammissibilità del ricorso originario R.G. n. 1706/2008, di per sé considerata, non comporta in alcun modo l’inammissibilità dei relativi motivi aggiunti: in proposito è stato, infatti, precisato in giurisprudenza che i motivi aggiunti in corso di causa, introdotti dall’art. 1 della l. n. 205/200 (cioè relativi all’atto sopravvenuto connesso al provvedimento originariamente impugnato), diversamente dai motivi aggiunti tradizionalmente conosciuti, sono dotati di autonomia sostanziale, costituendo espressione di un autonomo diritto di azione. Ne segue che, pur non avendo essi le sembianze dell’atto di ricorso autonomo, ne possiedono, tuttavia, l’intima natura, dando vita, non ad un mero svolgimento interno al rapporto già in essere, ma ad un nuovo rapporto processuale, con il corollario che la loro indipendenza sostanziale e pari dignità rispetto al ricorso originario fa sì che non risentano dell’inammissibilità di questo (v. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 4 novembre 2004, n. 5594): invero, l’introduzione, con la l. n. 205/2000, dei predetti motivi aggiunti risponde ad esigenze di semplice economia processuale (ed è comunque alternativa alla riunione dei ricorsi), ma non incide sull’autonomia delle impugnazioni proposte, né le dette esigenze valgono a stabilire quel vincolo di interdipendenza tra le impugnazioni, tale da far riverberare l’inammissibilità della prima sulla seconda, travolgendola (T.A.R. Toscana, Sez. III, 31 maggio 2005, n. 2665).

I succitati ricorsi, oltre che ammissibili, sono altresì parzialmente fondati, nei termini che di seguito si vanno ad esporre.

In particolare, risultano fondate le doglianze dedotte avverso le prescrizioni aventi ad oggetto:

-la richiesta di integrare il sistema di messa in sicurezza d’emergenza della falda già adottato, con la realizzazione di una barriera di contenimento fisico in aggiunta al sistema di emungimento “lungo il fronte del P.V.” (punto vendita) “a valle idrogeo
-la richiesta di presentare un progetto di bonifica delle acque di falda basato sul confinamento fisico dell’intera area;

-l’adozione, quale valore di riferimento per il MTBE, del limite previsto dalla nota dell’I.S.S. prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001;

-la richiesta, per la verifica di un’(eventuale) contaminazione del terreno, di analisi riferite sia alla totalità del campione, sia alla frazione inferiore ai 2 mm., anziché di analisi soltanto sulla frazione inferiore ai 2 mm. e riferite alla totalità d

Sono, quindi, fondate anzitutto le censure di difetto di istruttoria e di motivazione per l’imposizione della misura di messa in sicurezza della falda basata sul confinamento fisico.

Osserva, sul punto, il Collegio che la misura della cd. barriera fisica non risulta supportata, negli atti impugnati, da adeguati accertamenti tecnici o da altre spiegazioni, che la indichino come l’unico od il miglior sistema per evitare la diffusione dell’inquinamento: perciò, ha natura di mera (e del tutto inidonea) formula di stile il riferimento, contenuto nel verbale della Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007, ad un’ampia ed approfondita discussione. Ed a tal proposito va aggiunto come l’obbligo di un’esaustiva motivazione della prescrizione – rimasto inadempiuto – discendesse anche dalla rilevante onerosità e complessità tecnica di questa, che necessita di tempi notevolmente lunghi per il suo completamento.

A prescindere dalla valutazione di altre misure, di minore complessità ed onerosità, resta fermo che, secondo la giurisprudenza (T.A.R. Puglia, Lecce. Sez. I, 11 giugno 2007, n. 2247), anche di questa Sezione (T.A.R. Toscana, Sez. II, 14 ottobre 2009, n. 1540; id., 18 dicembre 2009, n. 3973), la P.A. è tenuta a valutare ed accertare non solo l’inefficacia di misure meno invasive della barriera fisica, ma anche l’effettiva necessità, efficacia e realizzabilità del sistema di contenimento fisico. Pertanto, l’opzione per detto sistema, ovvero per un utilizzo combinato delle differenti tipologie di intervento, avrebbe potuto legittimamente avere luogo soltanto all’esito di un’analisi comparativa tra le diverse alternative in discorso, in ragione delle specifiche caratteristiche dell’area. L’analisi comparativa si sarebbe dovuta incentrare sull’efficacia delle diverse alternative nel raggiungere gli obiettivi finali, nonché sulle concentrazioni residue, sui tempi di esecuzione e sulla loro compatibilità con l’urgenza del provvedere, e sull’impatto rispetto all’ambiente circostante gli interventi (T.A.R. Lecce, Sez. I, n. 2247/2007, cit.). In sintesi, detta analisi avrebbe dovuto implicare la valutazione comparativa dei vantaggi e degli svantaggi delle differenti opzioni sul campo, con necessaria precisazione, da parte della P.A., non solo dei vantaggi effettivi connessi alla realizzazione della barriera fisica, ma anche della comparazione con i relativi svantaggi, fornendo la prova di aver adeguatamente valutato questi ultimi.

Sul punto, il Collegio ritiene di aderire al quadro istruttorio e motivazionale delineato, con riguardo alla scelta del sistema della barriera fisica, dalla giurisprudenza poc’anzi richiamata (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, n. 2247/2007, cit.), secondo la quale la scelta in parola richiede:

a) un’attenta istruttoria circa gli effetti che l’indicata barriera avrebbe sortito sulle dinamiche idriche e geologiche dell’area sottostante;

b) un’altrettanto attenta istruttoria sulle possibili interazioni tre i due modelli di barriera ipotizzabili (idraulica e fisica), al fine di evitare duplicazioni di interventi, con inutile aggravio dei costi, nonché interazioni negative comportanti aggravamento dei rischi che si intendevano scongiurare;

c) un’analisi costi/benefici in merito alle quantità di materiale contaminato di cui la realizzazione dell’opera avrebbe richiesto la movimentazione.

In argomento altra giurisprudenza ha sottolineato l’esigenza di sottoporre l’opera di confinamento fisico delle acque ad un’analisi dell’impatto che essa ha sul territorio circostante, onde scongiurare che produca sull’ambiente più problemi di quelli che tende a risolvere (T.A.R. Sardegna, Sez. II, 12 febbraio 2008, n. 165). Si è, anzi, specificato – e forma del resto oggetto di ulteriore doglianza della ricorrente – che l’opera è soggetta a procedura obbligatoria di valutazione di impatto ambientale, ai sensi sia del d.lgs. n. 152/2006, sia del precedente art. 1, comma 1, lett. l), del d.p.c.m. n. 377/1988 (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 20 luglio 2007, n. 1254).

Orbene – come già sottolineato – dall’esame complessivo degli atti di causa non emerge che la P.A. abbia svolto i suddetti approfondimenti istruttori, in specie le suesposte valutazioni e comparazioni, né che abbia corredato la propria opzione in favore del modello del contenimento fisico del congruo apparato motivazionale, che invece si rendeva necessario.

Ne discende che l’omissione della doverosa indicazione degli elementi tecnici, in base ai quali si è ritenuto di prescrivere l’intervento di confinamento fisico, determina l’illegittimità della decisione assunta, giacché viziata da un uso arbitrario della discrezionalità tecnica. La giurisprudenza (T.A.R. Sardegna, Sez. II, n. 165/2008 cit., concernente l’imposizione, immotivata e carente di un’adeguata istruttoria, della barriera fisica quale misura per la messa in sicurezza d’emergenza) ha chiarito, sul punto, che la sindacabilità della scelta di siffatte misure si correla al principio per il quale il giudice amministrativo ha poteri di controllo della discrezionalità tecnica, che si spingono fino alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche, in relazione alla loro correttezza sotto gli aspetti del criterio tecnico e del procedimento applicativo, ma senza sostituirsi alla P.A. nell’effettuazione di valutazioni opinabili (v. in argomento C.d.S., Sez. VI, 7 novembre 2005, n. 6152).

Sotto altro e concorrente profilo, è altrettanto evidente l’illegittimità delle prescrizioni in discorso, lì dove hanno imposto la realizzazione del confinamento fisico come misura di messa in sicurezza di emergenza, peraltro da eseguire in tempi brevissimi (dieci giorni dal ricevimento degli atti recanti le determinazioni della P.A.). Ed invero, la giurisprudenza ha più volte sottolineato come il richiamo all’esigenza di intervenire in via d’urgenza sia logicamente incompatibile con la prescrizione di un intervento, quale quello basato sul confinamento fisico, la cui esecuzione e messa in opera richiede tempi verosimilmente lunghi, che ne manifestano l’inidoneità sotto i profili dell’adeguatezza e della proporzionalità al conseguimento dello scopo (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, n. 2247/2007, cit.; T.A.R. Toscana, Sez. II, n. 1540/2009, cit.).

Per quanto sin qui detto, risulta altrettanto illegittima la prescrizione relativa al progetto di bonifica dell’area, giacché tale progetto avrebbe dovuto basarsi anch’esso sul confinamento fisico: è, infatti, evidente che l’imposizione della presentazione di un progetto di questo tipo presuppone la positiva soluzione della questione circa la legittimità o meno, nella vicenda de qua, di prescrivere il modello della barriera fisica: questione che, invece, deve avere soluzione negativa.

Da quanto sin qui detto si ricava, in definitiva, la fondatezza delle molteplici censure con le quali si contesta sotto i profili ora analizzati, direttamente o in via derivata, l’imposizione dell’intervento di confinamento fisico e più in particolare:

– dei motivi da I a V del ricorso originario R.G. n. 638/2008, nonché dei motivi da I a VI formulati con il secondo gruppo di motivi aggiunti al predetto ricorso;

– dei motivi da I a VI formulati con il primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008;

– dei motivi da I a VI del ricorso originario R.G. n. 1139/2009.

Debbono parimenti condividersi le doglianze con cui si contesta l’utilizzo da parte della P.A., quale limite di accettabilità della sostanza chimica denominata MTBE, del valore (10 µg /l per le acque sotterranee) indicato dall’Istituto Superiore della Sanità con nota prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001.

Invero, la questione è stata ampiamente dibattuta dalla giurisprudenza, la quale si è divisa sul punto in almeno tre diversi orientamenti:

– per una prima tesi, il principio di precauzione (che consente di supplire ai ritardi del Legislatore) farebbe sì che la mancata inclusione della sostanza denominata MTBE nelle tabelle allegate al d.m. n. 471/1999 ed ora nelle tabelle allegate al d.lgs.
– l’orientamento opposto ritiene, invece, che i parametri di riferimento non possano essere fissati o modificati in sede di Conferenza di Servizi o da pareri dell’I.S.S., dovendosi, invece, intervenire a mezzo del procedimento previsto dalla legge: la que
– per una terza tesi, infine, occorre far leva sulla nota contenuta nell’allegato 1 al d.m. n. 471 cit., la quale – con una previsione a carattere generale, valevole anche per i valori di concentrazione limite accettabili nelle acque sotterranee – consent

Questo Tribunale si è già espresso sulla questione, aderendo all’impostazione secondo cui la lacuna normativa non può essere colmata attraverso un’attività di integrazione analogica operata da organi consultivi quali l’Istituto Superiore di Sanità o dalla P.A. competente all’approvazione del progetto, a ciò ostando il limite dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, che attribuisce in via esclusiva tale potere al Ministero dell’Ambiente (v. T.A.R. Toscana, Sez. II, 24 agosto 2010, n. 4875, con la giurisprudenza ivi citata). Nello stesso senso si sono espressi, del resto anche i giudici di appello (C.d.S., Sez. VI, 8 settembre 2009, n. 5256), che hanno sottolineato come l’integrazione, da parte del Ministero, sulla base dei pareri dell’I.S.S., dei valori tabellari dettati dal d.m. n. 471/1999 debba ritenersi illegittima, non avendo né l’I.S.S., né la Conferenza di Servizi alcun potere di integrare (ove certe sostanze, ad es. il MTBE, non siano specificamente previste) quanto già disposto da un regolamento approvato a seguito di apposita procedura ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997.

Negativa essendo, dunque, la soluzione prevalente in giurisprudenza circa la questione “di metodo”, osserva nondimeno il Collegio che alla stessa conclusione negativa si giunge anche qualora si superi la predetta questione pregiudiziale, addivenendo all’esame della questione “di merito”.

Nel caso di specie, infatti, anche se si aderisse all’opposto orientamento dell’utilizzabilità dei pareri dell’I.S.S. per colmare la lacuna normativa in esame, rimarrebbe ferma, comunque, la conclusione dell’illegittimità dell’operato della P.A.: ciò, in ragione dell’impossibilità (riconosciuta dallo stesso I.S.S., in un ulteriore parere del 2006) di assimilare il MTBE agli idrocarburi.

Ed invero, il metil terbutil etere (in sigla MTBE) è un composto organico di sintesi, derivante dal metanolo e dal 2-metil-2-propanolo. Viene impiegato come additivo per la benzina per aumentarne il numero di ottani, in sostituzione del piombo tetraetile e del benzene, ed è prodotto per addizione elettrofila del metanolo all’isobutene, in presenza di un catalizzatore acido (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, n. 1738/2009, cit.). La sua assimilazione agli idrocarburi, nel parere dell’I.S.S. di cui alla nota prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001 assunta a base degli atti in questa sede impugnati, deriva dall’assimilazione del suo comportamento, sia dal punto di vista tossicologico, che di destino ambientale, ad un idrocarburo a catena lineare a basso numero di atomi di carbonio. Con successivo parere del 12 settembre 2006 (il cui contenuto è sintetizzato dalle decisioni giurisprudenziali appena ricordate), tuttavia, l’I.S.S. ha riveduto le sue valutazioni, escludendo che l’assimilazione del MTBE agli idrocarburi totali fosse dettata da affinità di tipo tossicologico, poiché il MTBE appartiene alla famiglia degli eteri e non è definibile come idrocarburo, e suggerendo che i valori limite del MTBE siano determinati non già sulla base dell’(erronea) affinità di tipo tossicologico con gli idrocarburi, ma del valore della soglia olfattiva: quest’ultimo, tuttavia, è parametro che comporta l’applicazione di limiti di concentrazione diversi, ricompresi in un “range tra 20 e 40 µg/l” (cfr. C.d.S., Sez. VI, n. 5256/2009, cit.).

Alla luce di tali sviluppi, si deve concordare con quella giurisprudenza (T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, nn. 1630/2008 e 1738/2009, cit.), che ha giudicato insufficienti le spiegazioni dell’I.S.S. per fondare l’assimilazione del MTBE ai valori limite degli idrocarburi, concludendo per l’illegittimità del limite fissato nel richiamato parere del 2001 relativamente alle acque sotterranee (10 µg/l): ciò, in quanto, considerata la dubbia assimilazione tossicologica tra MTBE ed idrocarburi totali – come si è visto, smentita successivamente dallo stesso I.S.S. – il limite in discorso pare esser stato ispirato da un ingiustificato eccesso di prudenza, in violazione del principio di proporzionalità.

E va osservato, sul punto, come anche la giurisprudenza più favorevole ad ammettere, sulla base del principio di precauzione, l’integrazione della lacuna in discorso mediante i pareri dell’I.S.S. (T.A.R. Trentino Alto Adige, Trento, n. 93/2010, cit.) faccia comunque riferimento, per il MTBE, al parere del 12 settembre 2006 ed ai valori (il “range tra 20 e 40 µg/l”) in esso previsti, non già al parere del 6 febbraio 2001 ed al limite (10 µg/l) ivi stabilito.

In altre parole, è lo stesso I.S.S. a dar conto, nel parere del 12 settembre 2006, del superamento, per il MTBE, del limite originario di 10 µg/l per le acque sotterranee, frutto di una valutazione erronea (C.d.S., Sez. VI, n. 5256/2009, cit.): ove si consideri che il citato parere del 2006 è anteriore agli atti in questa sede gravati – e che quindi la P.A. avrebbe dovuto tener conto, nella Conferenza di Servizi decisoria del 30 ottobre 2007 ed in quelle successive, di detto revirement – risulta palese il difetto di istruttoria da cui sono affetti, sotto il profilo ora in esame, gli atti impugnati. Ne segue la fondatezza delle relative censure ed in particolare:

– dell’ottavo motivo del ricorso originario R.G. n. 638/2008, e del nono motivo formulato con il secondo gruppo di motivi aggiunti al predetto ricorso;

– del nono motivo dedotto con il primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008;

– del nono motivo del ricorso originario R.G. n. 1139/2009.

Da ultimo, deve essere condivisa la doglianza con cui la Total Italia S.p.A. contesta la richiesta, per la verifica della contaminazione del terreno, di analisi riferite sia alla totalità del campione, sia alla frazione inferiore ai 2 mm., anziché di analisi soltanto sulla frazione inferiore ai 2 mm. e riferite alla totalità del campione. Il paragrafo “Analisi chimica dei terreni” dell’allegato 2 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152 cit., infatti, recita: “Ai fini di ottenere l’obiettivi di ricostruire il profilo verticale della concentrazione degli inquinanti nel terreno, i campioni da portare in laboratorio dovranno essere privi della frazione maggiore di 2 cm (da scartare in campo) e le determinazioni analitiche in laboratorio dovranno essere condotte sull’aliquota di granulometria inferiore a 2 mm”, precisando, inoltre, che “la concentrazione del campione dovrà essere determinata riferendosi alla totalità dei materiali secchi, comprensiva anche dello scheletro”. La norma impone, quindi, l’esecuzione delle analisi soltanto sulla frazione inferiore a 2 mm. e non anche sulla totalità del campione, come pare evincersi, invece, dagli atti impugnati. Ne discende la fondatezza del relativo motivo di gravame – rubricato come IX nel ricorso originario R.G. n. 638/2008, e come X nel secondo gruppo di motivi aggiunti a siffatto ricorso, nel primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008, e nel ricorso originario R.G. n. 1139/2009 – che deve, perciò, essere accolto.

Non possono essere condivise, invece, le censure con cui la società ricorrente lamenta l’illegittimità dell’equiparazione, ad opera degli atti impugnati, delle acque di falda emunte ai rifiuti (liquidi) e del conseguente assoggettamento di dette acque alla normativa in tema di rifiuti, con specifico riguardo all’obbligo di trattamento in impianti autorizzati ai sensi della suddetta normativa ed al divieto della loro re-immissione nella stessa unità geologica da cui sono state emunte.

Sostiene sul punto la ricorrente che le acque di falda emunte non costituiscono rifiuti e che, perciò, sono esonerate dal regime giuridico a questi applicabile, risultando assoggettate, invece, al regime specifico ex art. 243, comma 2, del d.lgs. n. 152/2006, che ne ammette la re-immissione nella falda previo trattamento.

Ad avviso della società, l’impossibilità di qualificare le acque emunte come rifiuti si desumerebbe anzitutto dal fatto che l’art. 243, comma 2, cit., nell’ammettere (come detto) la loro re-immissione nella falda, specifica che tale possibilità è “in deroga a quanto previsto dal comma 1 dell’art. 104” del d.lgs. n. 152/2006: se il Legislatore avesse inteso le acque emunte come rifiuti, avrebbe dovuto introdurre una deroga non all’art. 104, comma 1, cit. (norma che vieta lo scarico diretto nelle acque sotterranee e nel sottosuolo), ma all’art. 192, che è norma in tema di rifiuti (ponendo essa il divieto del loro abbandono incontrollato). Nello stesso deporrebbero pure le seguenti altre norme contenute nel d.lgs. n. 152/2006:

– l’art. 185, comma 1, lett. b), che sancirebbe l’incompatibilità tra la disciplina sui rifiuti (liquidi) e quella sugli scarichi idrici;

– l’art. 242, comma 7, che, con riferimento alle procedure di bonifica, richiamerebbe espressamente per le acque emunte dalla falda il regime normativo relativo agli scarichi (anziché quello proprio dei rifiuti);

– l’art. 74, lett. ff), quale disposizione che detta la definizione di “scarico”.

Pertanto, la disciplina applicabile alle acque emunte sarebbe quella in tema di scarichi e non quella in tema di rifiuti (dirimenti essendo, al riguardo, non già le caratteristiche qualitative della sostanza scaricata, ma le modalità con cui lo scarico avviene) e ciò troverebbe conferma anche in un diffuso orientamento giurisprudenziale.

Ne discenderebbe l’illegittimità della prescrizione che impone alla ricorrente di trattare le suddette acque in impianti autorizzati ai sensi della vigente normativa sui rifiuti e l’ammissibilità – poc’anzi ricordata – della loro re-immissione in falda.

Con ulteriore motivo, la ricorrente lamenta poi l’insostenibilità per essa dal lato economico, nonché la dannosità sotto il profilo ambientale, della prescrizione in discorso: invece, la soluzione proposta dalla società (re-immissione delle acque nella stessa unità geologica dalla quale sono state emunte, previo trattamento che assicuri il rispetto dei limiti di emissione previsti per gli scarichi idrici dalla Tabella 2 dell’allegato 5 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006) rispetterebbe il principio di proporzionalità e nel contempo eliminerebbe gli impatti ambientali negativi.

Nella memoria conclusiva la Total Italia S.p.A. torna sulla questione, per contestare le conclusioni cui in argomento perviene la giurisprudenza di segno opposto, sottolineando che:

– non convincerebbe l’argomento per il quale le acque emunte sono rifiuti, in quanto sostanze di cui il detentore deve disfarsi, poiché anche le acque di processo potrebbero essere considerate sostanze di cui il detentore si disfa;

– sarebbe irrilevante l’inclusione delle acque emunte nella voce Q4 dell’allegato A e nell’allegato D alla Parte IV del d.lgs. n. 152/2006, poiché da un lato l’allegato A avrebbe una funzione meramente descrittiva delle categorie di rifiuti e non sarebbe
– infine, le acque emunte sarebbero sussumibili nella nozione di “acque reflue industriali” ex art. 74, comma 1, lett. h), del d.lgs. n. 152/2006, sia in quanto derivanti da ciclo produttivo, costituendo un impianto per l’emungimento delle acque sotterran

Le doglianze ora riportate sono da disattendere.

La questione è stata già affrontata da questa Sezione in una recente decisione (T.A.R. Toscana, Sez. II, 19 maggio 2010, n. 1523), alle cui argomentazioni ci si riporta integralmente.

In particolare, si è notato come la classificazione delle acque emunte quali rifiuti discenda dal dato normativo desumibile dal diritto comunitario e da quello nazionale attuativo del primo.

Sotto il primo profilo, è fondamentale la decisione della Commissione Europea 3 maggio 2000, n. 532 – 00/532/CE (adottata in sostituzione delle precedenti decisioni contenenti l’elenco dei rifiuti conformemente alla direttiva n. 75/442/CEE, e dei rifiuti pericolosi conformemente alla direttiva n. 91/689/CEE). Nel dettare un elenco dei rifiuti pericolosi (contrassegnati da un asterisco) e di quelli non pericolosi, la decisione inserisce al n. 19 (“Rifiuti prodotti da impianti di trattamento dei rifiuti, impianti di trattamento delle acque reflue fuori sito, nonché dalla potabilizzazione dell’acqua e dalla sua preparazione per uso industriale”, il n. 19.13 (“Rifiuti prodotti dalle operazioni di bonifica di terreni e risanamento delle acque di falda”) e, in quest’ultimo, contrassegna:

– con il codice 19.13.07, i “rifiuti liquidi acquosi e concentrati acquosi prodotti dalle operazioni di risanamento delle acque di falda, contenenti sostanze pericolose”;

– con il codice 19.13.08, i “rifiuti liquidi acquosi e concentrati acquosi prodotti dalle operazioni di risanamento delle acque di falda, diversi da quelli di cui alla voce 19.13.07”.

L’elenco de quo è poi riprodotto nell’allegato D alla Parte IV del d.lgs. n. 152/2006 (e cioè la Parte del cd. Codice Ambiente che regolamenta la materia della gestione dei rifiuti e della bonifica dei siti inquinati, escludendone gli scarichi idrici tranne i rifiuti liquidi costituiti da acque reflue industriali: art. 185, comma 1, lett. b) del d.lgs. n. 152/2006, nel testo applicabile ratione temporis alla presente controversia). In detto allegato, perciò, risultano elencati i rifiuti di cui alla voce 19.13.07 e quelli di cui alla voce 19.13.08 sopra menzionati.

Ad avviso del Collegio, la suesposta elencazione normativa non consente di accedere alla soluzione prospettata dalla ricorrente e ciò tanto ove si riscontri in loco la presenza di sostanze pericolose (per le quali è applicabile il codice 19.13.07), quanto di sostanze non pericolose (cui si applica il codice 19.13.08).

Secondo quanto già affermato nella sentenza n. 1523/2010 cit., l’espressione “rifiuti liquidi acquosi e concentrati acquosi prodotti dalle operazioni di risanamento delle acque di falda” deve intendersi, infatti, come comprensiva delle acque contaminate emunte dalla falda, non potendosi sostenere che essa si limiti ai rifiuti derivanti dall’attività di trattamento delle acque emunte. A tale conclusione si perviene, innanzitutto, sulla base del criterio di interpretazione letterale: l’espressione “operazioni di risanamento delle acque di falda” è, invero, più ampia di quella di “trattamento” delle stesse ed è comprensiva anche dell’attività di emungimento di dette acque. Il concetto di “risanamento” deve, secondo il Collegio, essere inteso come sinonimo di “bonifica”: perciò, le operazioni di risanamento includono tutte le operazioni di messa in sicurezza e, poi, di definitiva bonifica dell’area interessata, a partire proprio dall’emungimento delle acque di falda. Dal canto loro, le espressioni “rifiuti liquidi acquosi” e concentrati acquosi” non possono che intendersi come comprensivi delle acque emunte, proprio per il riferimento al carattere “acquoso” o comunque “liquido” della sostanza. Una diversa opzione interpretativa, quale quella volta a limitare la portata applicativa delle definizioni contenute nei codici 19.13.07 e 19.13.08 ai soli rifiuti derivanti dall’attività di trattamento delle acque emunte, potrebbe – nota la sentenza n. 1523/2010 – condurre a risultati contrastanti con il dettato normativo in esame: i rifiuti prodotti dall’attività di trattamento delle acque emunte potrebbero, invero, essere rifiuti solidi, come tali certo non rientranti nelle nozioni di cui ai codici 19.13.07 e 19.13.08. Donde l’impraticabilità di una siffatta opzione ermeneutica alternativa.

In secondo luogo e sul piano sistematico, va tenuto conto del già ricordato principio comunitario di precauzione e di cautela, alla stregua del quale deve essere ricostruita la ratio dell’art. 243 del d.lgs. n. 152/2006. Sulla base di detto principio, l’orientamento giurisprudenziale cui il Collegio ritiene di dover aderire (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 20 marzo 2009, n. 540) ha precisato che, sebbene l’art. 243 cit. introduca un peculiare regime diversificato per le acque di falda emunte nell’ambito di interventi di bonifica di siti inquinati, di per sé esso non può tuttavia reputarsi idoneo a parificarne il regime giuridico a quello proprio delle acque reflue industriali, almeno quanto all’autorizzazione ed alla gestione dei relativi impianti di trattamento. Una lettura sistematica della previsione normativa in esame, in combinato disposto con le altre norme interessate (in particolare, gli artt. 74, 108, 124, 125, 185, 210 e 242 del d.lgs. n. 152 cit.) non può, infatti, non tener conto della natura dell’oggetto dell’attività posta in essere: oggetto consistente, alla luce dei codici CER contenuti nella decisione comunitaria prima citata e riprodotti dallo stesso d.lgs. n. 152/2006, in rifiuti liquidi.

Quest’ultima considerazione va particolarmente valorizzata, anche al fine di respingere l’eventuale obiezione – del tutto erronea – per cui le voci di cui ai codici CER 19.13.07 e 19.13.08 dovrebbero essere coordinate con la disciplina speciale introdotta, per le acque di falda emunte, dall’art. 243 del d.lgs. n. 152/2006, più sopra ricordata. In adesione all’orientamento già espresso con la sentenza n. 1523/2010, deve, però, ribadirsi che l’operazione interpretativa da compiere è l’opposta, dovendosi provvedere al coordinamento della portata applicativa dell’art. 243 cit. con i codici CER ora citati: ciò, in ragione della previsione di detti codici a livello, prima ancora che nazionale, comunitario, e, quindi, per la prevalenza del diritto comunitario sulla fonte interna, subordinata (qui, l’art. 243 cit.). Né potrebbe obiettarsi che i codici CER in discorso sono stati elencati da una decisione comunitaria, peraltro in applicazione di una direttiva: la dottrina ha, infatti, chiarito che anche le decisioni rivolte agli Stati hanno un’efficacia diretta nei riguardi (almeno) degli Stati stessi, vincolando esse gli Stati destinatari a tenere un certo comportamento, con il corollario che sullo Stato destinatario incomberà l’obbligo di darvi puntuale esecuzione nel proprio ordinamento, seguendo le prescrizioni indicate. E ciò è quanto si è verificato nel caso di specie, attesa la riproduzione dei codici in parola nell’allegato D alla Parte IV del d.lgs. n. 152/2006. Donde l’impossibilità di accedere ad un’opzione ermeneutica della vigente normativa nazionale (in specie dell’art. 243 del d.lgs. n. 152/2006) contrastante con la definizione delle acque emunte quali rifiuti liquidi, derivante – si ripete – dai codici CER 19.13.07 e 19.13.08, elencati dalla decisione comunitaria del 3 maggio 2000, n. 532. E l’esigenza ineludibile di un’interpretazione della normativa nazionale conforme all’ora vista disciplina comunitaria si pone, analogamente, anche per le altre norme del cd. Codice Ambiente richiamate dall’odierna ricorrente (gli artt. 185, comma 1, lett. b), 242, comma 7, e 74, lett. ff), del d.lgs. n. 152/2006).

Sotto questo aspetto – riprendendo la sentenza n. 1523/2010 cit. – non può nemmeno accedersi alla spiegazione secondo cui l’art. 243 cit. avrebbe escluso le acque emunte dal novero dei rifiuti al fine di assicurare una maggiore cautela sul piano ambientale, e cioè al fine di ovviare agli inconvenienti ed ai rischi derivanti dall’ingente quantità di liquidi che, in caso contrario, dovrebbero continuare ad essere smaltiti (laddove invece la verifica del rispetto, da parte delle acque emunte, dei limiti propri degli scarichi permetterebbe un efficace controllo dell’impatto ambientale dell’operazione). Siffatta spiegazione risulta, in effetti, completamente irragionevole ed inattendibile, risolvendosi essa nella pretesa di escludere le acque emunte dall’operazione di risanamento a causa della scarsità di misure precauzionali prese (o che possono essere prese) dal responsabile: ma è evidente che costui si deve convenientemente attrezzare per detta operazione, prendendo tutte le precauzioni necessarie a tale scopo. Invero, l’assoggettamento delle acque al regime giuridico dei rifiuti, anziché a quello degli scarichi idrici, comporta un aumento della tutela e non una sua diminuzione – contrariamente a ciò che viene sostenuto nel settimo motivo del ricorso originario R.G. n. 638/2008 e ripetuto nell’ottavo motivo del secondo gruppo di motivi aggiunti a tale ricorso, nell’ottavo motivo del primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008 e nell’ottavo motivo del ricorso R.G. n. 1139/2009. Si deve, pertanto, concludere che la previsione di un trattamento più rigoroso, assicurando più elevati livelli di tutela ambientale, si rivela maggiormente conforme al principio di precauzione, di matrice comunitaria.

Ne consegue l’infondatezza delle doglianze ora in esame, non potendosi in alcun modo condividere neppure le argomentazioni avanzate dalla ricorrente nella memoria conclusiva.

In primo luogo, va respinta la tesi per la quale l’inclusione nell’elenco di rifiuti, in base ai suindicati codici CER, non comporterebbe che la sostanza inclusa costituisca automaticamente rifiuto. A detta argomentazione può replicarsi – alla luce di quanto già affermato nella sentenza n. 1523/2010 – che, di fronte alla precisa definizione dei “rifiuti liquidi” contenuta nei codici CER 19.13.07 e 19.13.08, non è ammissibile la soluzione per cui la disciplina applicabile alla fattispecie andrebbe individuata di volta in volta, in funzione delle esigenze di salvaguardia ambientale del caso concreto. Nemmeno può sostenersi che, poiché ogni refluo civile od industriale sarebbe di per sé inquadrabile all’interno di un codice, le definizioni contenute nei codici CER sopra riportati sarebbero irrilevanti e le acque emunte rimarrebbero scarichi, tranne che, per volontà del gestore o altra circostanza, non perdano le caratteristiche degli scarichi. È, invero, inammissibile rimettere alla semplice volontà del gestore la riconducibilità o meno delle acque emunte dalla falda alla nozione di “rifiuti liquidi” di cui ai codici CER 19.13.07 o 19.13.08 e, pertanto, alla disciplina ad essi applicabile, poiché ciò consentirebbe al privato di sottrarsi, a suo arbitrio, all’applicazione della disciplina comunitaria.

Dirimente è, poi, l’osservazione che le stesse norme invocate dalla società dimostrano come, ai fini che qui interessano, le acque emunte debbano qualificarsi come rifiuti: la Total Italia S.p.A., infatti, a confutare l’importanza dell’inserimento delle citate acque nell’elenco dei rifiuti di cui all’allegato D al d.lgs. n. 152/2006, richiama l’introduzione di detto allegato, lì dove si legge che “l’inclusione di un determinato materiale nell’elenco non significa tuttavia che tale materiale sia un rifiuto in ogni circostanza”, atteso che “la classificazione del materiale come rifiuto si applica solo se il materiale risponde alla definizione di cui all’articolo 1, lettera a), della direttiva 75/442/CE”. Poiché, però, la più volte menzionata decisione comunitaria 3 maggio 2000, n. 532, nel dettare l’elenco dei rifiuti, in conformità alla direttiva n. 75/442/CEE (oltre che dei rifiuti pericolosi in conformità alla direttiva n. 91/689/CEE), riporta i codici 19.13.07 e 19.13.08, è evidente, ad avviso del Collegio, la volontà del Legislatore comunitario di includere le acque emunte dalla falda tra i rifiuti liquidi. Le definizioni di cui ai codici CER ora ricordati – riportate anche nell’allegato D alla Parte IV del d.lgs. n. 152/2006 – valgono, inoltre, a superare l’argomento della troppa genericità e del carattere soltanto descrittivo della nozione di “rifiuti” contenuta nell’allegato A alla predetta Parte IV (evidenziato in particolare dal carattere omnicomprensivo della voce Q16 di tale allegato): ai fini che qui interessano, infatti, si deve avere riguardo all’elenco delle sostanze contenuto nell’allegato D, in aggiunta a quello dettato dall’allegato A.

Ancora, è agevole replicare all’argomento per cui, ai fini della qualificazione delle acque emunte in chiave di rifiuti, è irrilevante che di esse ci si debba disfare, ben potendo le acque di processo essere considerate sostanze di cui il detentore si disfa. In realtà, la non riutilizzabilità delle acque emunte e, quindi, l’esigenza di disfarsene, è elemento probatorio che si aggiunge alle definizioni contenute nei codici 19.13.07 e 19.13.08 e che pertanto, considerata non da sola, ma unitamente a tali definizioni, vieppiù conferma la classificazione di dette acque come rifiuti.

Infine, è evidente che le acque emunte dalla falda non derivano direttamente da un ciclo produttivo (con cui hanno una connessione labile e del tutto indiretta) e, dunque, non si possono ricondurre alla definizione di “acque reflue industriali” ex art. 74, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006. A nulla vale, in contrario, il criterio formale della natura residuale di tale definizione, che deve essere contemperata con le altre definizioni normative più sopra menzionate, dalle quali si desume la sussunzione delle acque di falda emunte nel novero dei rifiuti liquidi.

Il Collegio è ben consapevole dell’esistenza di un orientamento giurisprudenziale di segno opposto a quello fin qui illustrato, richiamato dalla società ricorrente nelle sue difese, che è imperniato sulla disciplina speciale ex art. 243 del d.lgs. n. 152 cit. e che ha recentemente trovato recepimento in una decisione del Consiglio di Stato (C.d.S., Sez. VI, n. 5256/2009, cit.).

Secondo questo orientamento, peraltro niente affatto consolidato (cfr. le osservazioni che sul punto formula T.A.R. Sicilia, Palermo, n. 540/2009, cit.), deve distinguersi tra acque emunte dalla falda e posteriormente re-immesse in questa, alle quali si applicherebbero i valori di contaminazione di cui al d.m. n. 471/1999, ed acque emunte non destinate alla re-immissione, per le quali sarebbe, invece, sufficiente, ai sensi dell’art. 243 cit., l’osservanza dei limiti di emissione stabiliti per le acque reflue industriali, allorché vengano scaricate in acque superficiali. Il Collegio, tuttavia, ritiene di dissentire motivatamente da tale orientamento, per le ragioni più sopra esposte ed anche giacché la distinzione tra acque re-immesse ed acque non re-immesse in falda, non è accolta dalla decisione comunitaria n. 532 del 2000: le definizioni riportate nei codici 19.13.07 e 19.13.08, ivi elencati, non contengono alcuna distinzione – ai fini della qualificazione delle acque prodotte dalle operazioni di risanamento della falda come rifiuto liquido – che sia basata sul destino di tali acque. Tutte le acque derivanti da dette operazioni, che siano destinate o meno ad essere re-immesse nella falda, secondo la disciplina comunitaria restano rifiuti liquidi: esse, perciò, vanno assoggettate al trattamento dettato per questi ultimi, senza alcuna distinzione e, soprattutto, senza che ci si possa rimettere in proposito alla scelta discrezionale ed arbitraria del responsabile, come discenderebbe, per il Collegio, dall’orientamento qui criticato.

Peraltro, anche alla stregua della giurisprudenza ora riportata, pur se si accedesse alla pretesa della ricorrente di re-immettere nella falda le acque emunte, a queste dovrebbero applicarsi, comunque, i valori di contaminazione di cui al d.m. n. 471/1999. Dunque, di re-immissione nella falda potrebbe, se del caso, parlarsi ove la Total Italia S.p.A. fosse disposta ad accollarsi l’onere di assoggettare le acque emunte dalla falda al trattamento in impianti autorizzati secondo la vigente normativa in tema di rifiuti e cioè proprio l’onere che la società intende evitare con le doglianze in esame (tanto è vero che la soluzione da essa proposta comporta il rispetto dei limiti di emissione previsti per gli scarichi idrici dalla Tabella 2 dell’allegato 5 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006). Se ne desume l’infondatezza dei motivi tramite i quali tali doglianze sono state dedotte, e precisamente:

– il sesto ed il settimo motivo del ricorso originario R.G. n. 638/2008, nonché il settimo e l’ottavo motivo del secondo gruppo di motivi aggiunti a tale ricorso;

– il settimo e l’ottavo motivo del primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008;

– il settimo e l’ottavo motivo del ricorso originario R.G. n. 1139/2009.

In definitiva, effettuata la riunione dei ricorsi indicati in epigrafe e dichiarati inammissibili i ricorsi R.G. n. 1706/2008 e R.G. n. 608/2010, nonché il primo e terzo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 638/2008, il secondo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008 ed i motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1139/2009, i rimanenti gravami (ricorso originario R.G. n. 638/2008 e secondo gruppo di motivi aggiunti allo stesso; primo gruppo di motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1706/2008; ricorso originario R.G. n. 1139/2009) devono essere accolti nella parte in cui sono volti a censurare le prescrizioni, recate dagli atti impugnati, concernenti:

-la richiesta di integrare il sistema di messa in sicurezza d’emergenza della falda già adottato, con la realizzazione di una barriera di contenimento fisico in aggiunta al sistema di emungimento “lungo il fronte del P.V.” (punto vendita) “a valle idrogeo
-l’adozione, quale valore di riferimento per il MTBE, del limite previsto dalla note dell’I.S.S. prot. n. 57058 IA.I2 del 6 febbraio 2001;

-la richiesta, per la verifica della contaminazione del terreno, di analisi riferite sia alla totalità del campione, sia alla frazione inferiore ai 2 mm.

Per conseguenza, le suddette prescrizioni devono essere annullate.

I ricorsi in parola non possono, invece, trovare accoglimento nella parte in cui censurano il diniego, espresso negli atti impugnati, alla richiesta della società di re-immissione delle acque emunte nella falda, senza sottoporre le acque stesse al trattamento in impianti autorizzati ai sensi della normativa vigente in tema di rifiuti, ma garantendo (solo) il rispetto dei limiti di cui alla Tabella 2 dell’allegato 5 alla Parte IV – Titolo V del d.lgs. n. 152/2006.

Deve essere, inoltre, respinta la domanda di risarcimento dei danni avanzata dalla ricorrente, perché rimasta del tutto sfornita di apparato probatorio. Si ricorda, sul punto, che, secondo l’insegnamento della giurisprudenza costante (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VI, 23 marzo 2009, n. 1716), in materia di risarcimento del danno, vertendosi in tema di diritti soggettivi, trova piena applicazione il principio dell’onere della prova, e non, invece, l’onere del principio di prova che, almeno tendenzialmente, si applica in materia di interessi legittimi.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo nei confronti dei Ministeri e degli Enti costituiti, ritenuti prevalenti i profili di accoglimento del gravame, rispetto a quelli di sua reiezione, mentre si fa luogo a compensazione delle spese nei confronti delle Amministrazioni non costituite e delle controinteressate, parimenti non costituite.

P.Q.M.

Condanna indivisamente i Ministeri dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, della Salute e dello Sviluppo Economico, l’I.S.P.R.A. e l’Istituto Superiore della Sanità al pagamento in favore della società ricorrente delle spese e degli onorari di causa, che liquida in misura forfettaria in complessivi € 6.000,00 (seimila/00), più accessori di legge.

Compensa integralmente le spese ed onorari nei confronti delle parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella, Camera di consiglio del giorno 9 novembre 2010, con l’intervento dei magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Bernardo Massari, Consigliere

Pietro De Berardinis, Primo Referendario, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/10/2011

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 6/10/2011 n.1452 proviene da Giustamm.

T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 20/3/2008 n.1452

Redazione Giustamm.it — Wed, 19 Mar 2008 23:00:00 +0000

T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 20/3/2008 n.1452

Pres. Guida – est. Corciulo
Di Gennaro ed altri (Avv.ti Laudadio, Cerabona e D’Alterio) e Ferraro ed altri (Avv.ti Falco e Vecchione) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Interno ed Ufficio Territoriale del Governo della Provincia di Napoli (Avvocatura Distrettuale dello Stato) e Commissione straordinaria del Comune di Melito (n.c.)

in tema di scioglimento del Consiglio Comunale per infiltrazioni camorristiche

1. Comune e Provincia – Scioglimento del Consiglio Comunale ex art. 143 D.Lgs. n.167/2000 – Mancata nomina di commissione di accesso presso il Comune – Irrilevanza.

2. Comune e Provincia – Scioglimento del Consiglio Comunale ex art. 143 D.Lgs. n.167/2000 – In caso di dimissioni ultra dimidium dei consiglieri comunali – Legittimità – Ragioni.
3. Comune e Provincia – Potere ministeriale di scioglimento del Consiglio Comunale ex art. 143 D.Lgs. n.167/2000 – E’ straordinario ed ampiamente discrezionale – Conseguenze – Può essere sindacato dal G.A. solo con riferimento alla completezza della motivazione e dell’istruttoria ed alla complessiva logicità della ponderazione e valutazione amministrativa.

4. Comune e Provincia – Potere ministeriale di scioglimento del Consiglio Comunale ex art. 143 D.Lgs. n.167/2000 – Presupposti – Individuazione.

5. Comune e Provincia – Scioglimento del Consiglio Comunale ex art. 143 D.Lgs. n.167/2000 – Per infiltrazioni camorristiche – Presupposti – Accertamento della commissione di reati a carico degli amministratori – Non occorre – Presenza di una serie di elementi atti a dimostrare il condizionamento degli amministratori – Sufficienza – Ragioni.

1. E’ infondata la censura di illegittimità della procedura di scioglimento del consiglio comunale ex art. 143 D.Lgs. n. 267/2000 incentrata sulla mancata nomina di una commissione di accesso presso il Comune poiché il supporto di una commissione di accesso (che normalmente precede ed assiste il provvedimento finale di scioglimento dell’organo comunale) non può considerarsi obbligatorio, ma è richiesto solo nella misura in cui l’amministrazione degli interni non abbia ancora elementi chiari ed univoci per stabilire o meno l’esistenza di un condizionamento camorristico all’interno delle struttura politico-amministrativa dell’ente locale attenzionato.

2. E’ infondata la censura di illegittimità della procedura di scioglimento del consiglio comunale ex art. 143 D.Lgs. n. 267/2000 in cui si deduca la mancanza del requisito dell’urgenza alla luce delle dimissioni ultra dimidium dei consiglieri comunali, poiché vi è una profonda differenza fra le ipotesi di scioglimento degli organi comunale ex art. 141 t.u. 267/00 e quella ex art. 143 t.u. 267/00, onde non è irragionevole la scelta del Prefetto di sospendere cautelativamente gli organi comunali in attesa della decisione ministeriale, al fine di consentire ad un organo straordinario di incidere immediatamente sull’attività dell’amministrazione comunale al fine di riportarla alla legalità.
3. Il potere ministeriale di cui all’art. 143 del D.Lgs. n. 267/2000 è straordinario e si concreta in un rimedio eccezionale a tutela della funzionalità degli organi elettivi e della rispondenza a fondamentali canoni di legalità dell’apparato dell’ente locale interessato, in un quadro di lotta alla criminalità organizzata e di connesso avanzamento della soglia di prevenzione rispetto a fatti anche sintomatici di interferenze malavitose sulla fisiologica vita democratica dell’ente e ha natura ampiamente discrezionale, con la conseguenza che il vaglio giurisdizionale deve attenere alla completezza della motivazione e dell’istruttoria, nonché alla complessiva logicità della ponderazione e valutazione amministrativa.

4. La potere ministeriale di scioglimento del Consiglio Comunale per infiltrazioni camorristiche presuppone la ricorrenza di due situazioni, tra loro alternative, consistenti nella rilevazione di “collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata” ovvero di “forme di condizionamento degli amministratori stessi”, in ordine alle quali occorre l’accertamento di situazioni di fatto evidenti e quindi necessariamente suffragate da obiettive risultanze che rendano attendibili le ipotesi di collusioni anche indirette degli organi elettivi con la criminalità organizzata, nonché, quale ulteriore presupposto, che l’emersione di una delle due situazioni suddette, “collegamenti” o “forme di condizionamento”, abbia determinato, come conseguenza, una delle due evenienze, sempre previste in via alternativa dalla norma, in quanto “compromettono la libera determinazione degli organi elettivi e il buon andamento delle Amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi alle stesse affidati”, ovvero “risultano tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”.

5. Ai fini della legittimità del provvedimento di scioglimento di un Consiglio comunale ai sensi dell’art. 143 del D.Lgs. n. 267 del 2000, per infiltrazioni mafiose o della criminalità organizzata, non è necessario né che i fatti accertati a carico degli amministratori costituiscano necessariamente reati, né che di essi vi sia prova certa, essendo sufficiente che gli elementi raccolti siano, da un lato, significativi di un condizionamento dell’attività degli organi di amministrazione e che, dall’altro, tale condizionamento si ricolleghi all’influenza di gruppi di criminalità organizzata, poiché la norma in questione è tesa a garantire un livello di prevenzione realizzato su tre piani convergenti: attribuzione di rilevanza a fatti e circostanze consistenti in molti casi in una evenienza di mero pericolo; ammissione sul piano probatorio di elementi indiziari di tipo logico e presuntivo; previsione di ampi margini di discrezionalità nell’esercizio dei relativi poteri (nel caso di specie il TAR ha ritenuto legittimo lo scioglimento del Consiglio Comunale del Comune di Melito osservando che l’insieme delle circostanze valutate dall’Autorità Statale nel decreto di scioglimento inducono a ritenere sussistenti i presupposti normativi richiesti per l’adozione della misura di rigore dell’art. 143 d.lgs. 267/00).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Tribunale Amministrativo Regionale della Campania- Napoli
Prima Sezione

composto dai Signori:

Antonio Guida – Presidente

Paolo Corciulo – Componente

Michele Buonauro – Componente est.

ha pronunziato la seguente

SENTENZA

Sui ricorsi riuniti n. 1499/2006 e 2125/2006.

– Visto il ricorso n. 1499/2006 proposto da:

–

–

Giampiero Di Gennaro, Ferraro Francesco, Marano armine Ciro, Esposito Assunta, Boggia Gennaro, Gison Antonio, Marano Stefano, Carpentieri Venanzio, Pentoriero Agostino, Piscopo Gennaro, Esposito Giuseppe Patrizio, Simeone Alessandro, Di Maro Giuseppe, Sodano Antonio, Selva Emilia, Misto Salvatore, Campanili Vincenzo, D’Angelo Pietro, Chianese Luigi e Cecere Raffaele, tutti rappresentati e difesi dagli avv. Felice Laudario, Michele Cerabona ed Emanuele D’Alterio, presso cui domiciliano in Napoli, via Caracciolo 15;

contro

– la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici domicilia ex lege in Napoli alla via Diaz 11;
– il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ut supra;
– l’Ufficio Territoriale del Governo della Provincia di Napoli, in persona del Prefetto pro tempore, rappresentato e difeso ut supra;
– Commissione straordinaria del Comune di Melito, n.c.;

per l’annullamento

– Visto il ricorso 2125/2006 proposto da:

Aniello Ferraro, Giuseppe Barretta, Stefano Chianese, Paolo Di Matteo, Michele Pellecchia, Michelina D’Aniello e Gennaro Borrelli, tutti rappresentati e difesi dagli avv. Massimo Falco e Francesco Secchione, presso cui domiciliano in Napoli, via Melisurgo 4;

contro

per l’annullamento

a) del decreto del Presidente della Repubblica del 23.12.2005, con allegata relazione, con il quale è stato disposto lo scioglimento del Consiglio Comunale di Melito di Napoli ai sensi dell’art. 143 del D.Lgs. n. 267/2000;
b) della deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 22.12.2005, avente ad oggetto lo scioglimento del Consiglio Comunale di Melito e la nomina della commissione straordinaria per la gestione dell’ente;
c) del decreto prot. n. 13544/05/Area II EE.LL., datato 24.12.2005, con il quale il Prefetto della Provincia di Napoli ha disposto la sospensione, in via cautelare, del Consiglio Comunale, del Sindaco e della Giunta Municipale del Comune di Tufino, ai sensi del comma 5 dell’art. 143 del D.Lgs. n. 267/2000;
d) di ogni altro atto preordinato, connesso, consequenziale, se ed in quanto lesivo del diritto dei ricorrenti, ivi comprese le relazioni del Prefetto della Provincia di Napoli.
Visti i ricorsi n. 1499 e 2125 del 2006, con i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo della provincia di Napoli, con le annesse produzioni;
relatore alla pubblica udienza del 6 febbraio 2008 il ref. Michele Buonauro;
uditi gli avvocati delle parti costituite come da verbale d’udienza;

FATTO

Con i due ricorsi n. 1499 e 2125 del 2006, ritualmente notificati e depositati, tutti i ricorrenti hanno impugnato, con gli annessi atti del procedimento, il d.P.R. del 23 dicembre 2005 di scioglimento del consiglio comunale di Melito di Napoli e l’antecedente decreto prefettizio del 24 dicembre 2005 di sospensione cautelare del medesimo consiglio, ai sensi dell’articolo 143 del t.u.e.l., per la rilevata sussistenza di gravi forme di ingerenza della criminalità organizzata.
Con il ricorso 1499/06, i ricorrenti denunziano l’illegittimità degli atti epigrafati per violazione dell’art. 143 t.u. 267/00, per eccesso di potere e per erroneità dei presupposti e dell’istruttoria.
Con cinque analoghi motivi di gravame, i ricorrenti del ricorso n. 2125/06 denunciano violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.
Si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo della Provincia di Napoli, concludendo per il rigetto del ricorso.
In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie e documenti.
A seguito del rinvio del 4 luglio 2007, del 5 dicembre 2007 e del 19 dicembre 2007, alla pubblica udienza del 6 febbraio 2008 le cause sono state trattenute in decisione, con contestuale deposito del dispositivo della sentenza, ai sensi dell’art. 23 bis, legge 6 dicembre 1971, n. 1034.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Occorre in via preliminare procedere alla riunione dei procedimenti, per evidente connessione oggettiva e soggettiva, trattandosi di atti relativi alla medesima vicenda procedimentale.
In entrambe le cause è controversa la legittimità dei provvedimenti di sospensione cautelare degli organi del Comune di Melito, ex art. 143, comma 5, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, e di successivo scioglimento del consiglio comunale dello stesso per diciotto mesi, impugnati unitamente agli atti presupposti.
Per la miglior comprensione della vicenda è necessario premettere una sintetica ricostruzione dei fatti.
A seguiti delle elezioni amministrative del 2003, gli organi comunali hanno avuto la gestione dell’ente fino al decreto emanato dal Prefetto di Napoli del 15 dicembre 2005 di scioglimento del Consiglio comunale per dimissioni ultra dimidium ex art. 141 del t.u. 267/2000.
Pochi giorni dopo tale delibera, con nota riservata del 15 dicembre 2005 il Prefetto proponeva al Ministero dell’Interno lo scioglimento per 18 mesi del consiglio comunale.
Su proposta del Ministro dell’Interno, nella riunione del Consiglio dei Ministri del 22 dicembre 2005 veniva approvato lo scioglimento del consiglio comunale di Melito ed il commissariamento del Comune.
Con decreto prot. n. 13544/05/Area II EE.LL. del 24 dicembre 2005 il Prefetto disponeva la sospensione, in via cautelare, del Consiglio Comunale, del Sindaco e della Giunta Municipale del Comune di Melito, ai sensi del comma 5 dell’art. 143 del D.Lgs. n. 267/2000.
Con decreto del Presidente della Repubblica del 23 dicembre 2005 il consiglio comunale di Melito veniva sciolto per la durata di diciotto mesi e la gestione del Comune affidata ad una commissione straordinaria.
I ricorrenti censurano la genericità dei rilievi e la carenza di motivazione della relazione ministeriale, ravvisandovi sintomi della radicale inesistenza di ogni presupposto e sostenendo che l’atto sarebbe basato su una radicale incertezza ed un’ipotesi generica di interferenze.
In particolare contestano che i numerosi esposti anonimi e le risultanze delle indagini penali possano essere considerati indizi di condizionamento dell’amministrazione, in quanto i primi l’amministrazione ne avrebbe acriticamente recepito i contenuti, i quali tra l’altro si appuntano su persone estranee alla disciolta amministrazione comunale.
Censurano inoltre il difetto di procedura derivante dell’omessa costituzione di una commissione di accesso e l’assenza dell’urgenza di sospensione del consiglio comunale, il quale era già stato disciolto per dimissioni ultra dimidium.
Altre circostanze addotte nella relazione del Ministro a sostegno della proposta di scioglimento sarebbero inconferenti con i presupposti della misura di rigore (il riferimento è all’episodio della repressione della protesta dei lavoratori della Melito Multiservice ed al contestato episodio della duplicazione delle liste elettorali).
Va, innanzitutto, disattesa la censura con cui i ricorrenti lamentano il vizio della procedura di scioglimento del consiglio comunale sotto il duplice profilo dell’assenza della nomina di una commissione di accesso presso il comune e della mancanza del requisito dell’urgenza per la sospensione dell’organo consiliare già disciolto per altre cause.
Riguardo al primo aspetto mette conto considerare che il supporto di una commissione di accesso (che normalmente precede ed assiste il provvedimento finale di scioglimento dell’organo comunale) non può considerarsi obbligatorio, ma è richiesto nella misura in cui l’amministrazione degli interni non abbia ancora elementi chiari ed univoci per stabilire o meno l’esistenza di un condizionamento camorristico all’interno delle struttura politico-amministrativa dell’ente locale attenzionato.
Nel caso di specie le evidenze probatorie, emergenti principalmente delle indagine svolte in sede penale e dalle segnalazioni di polizia, sono state ritenute talmente significative da rendere inutile un eventuale approfondimento da parte di una commissione di accesso. Pertanto, ferma restando la verifica in ordine all’esistenza fattuale dei presupposti per addivenire allo scioglimento degli organi dell’ente locale, la mancata nomina di una commissione di accesso non rende di per sè illegittimo l’iter istruttorio e procedimentale che ha portato al decreto presidenziale di scioglimento gravato.
Quanto alla seconda doglianza, non si ravvisa alcun interesse da parte dei ricorrente a dolersi della sospensione degli organi comunali, i quali, nella loro composizione ordinaria, risultavano già disciolti per dimissioni ultra dimidium. In ogni caso, rimarcato che vi è una profonda differenza fra le ipotesi di scioglimento degli organi comunale ex art. 141 t.u. 267/00 (dimissioni contestuali della metà più uno dei consiglieri) e quella ex art. 143 t.u. 267/00 (condizionamento camiorristico sull’amministrazione locale), onde non è irragionevole la scelta del Prefetto di sospendere cautelativamente gli organi comunali in attesa della decisione ministeriale, al fine di consentire ad un organo straordinario di incidere immediatamente sull’attività dell’amministrazione comunale al fine di riportarla alla legalità.
Le altre doglianze si incentrano sull’inesistenza dei presupposti richiesti dalla legge per procedere allo scioglimento del Consiglio comunale.
Prima di analizzarne il contenuto, vale osservare che, in relazione ai tratti caratterizzanti l’istituto contemplato dall’art. 143 del d.lgs. 267/00 e le connesse ricadute sul piano dei limiti del sindacato giurisdizionale di legittimità, questa Sezione, sulla falsariga delle fondamentali indicazioni scaturenti dalla pronuncia della Corte Costituzionale del 19 marzo 1993, n. 103, ha già chiarito in diverse precedenti pronunce (16 gennaio 1997, n. 39, 16 giugno 1999, n. 1652: 28 ottobre 1999, n. 2782; 16 aprile 2003, n. 3903; 15 novembre 2004, n. 16778):
– che trattasi di un potere straordinario che si concreta in un rimedio eccezionale a tutela della funzionalità degli organi elettivi e della rispondenza a fondamentali canoni di legalità dell’apparato dell’ente locale interessato, in un quadro di lotta alla criminalità organizzata e di connesso avanzamento della soglia di prevenzione rispetto a fatti anche sintomatici di interferenze malavitose sulla fisiologica vita democratica dell’ente;

– che trattasi di potere ampiamente discrezionale, a fronte del quale il vaglio giurisdizionale deve attenere alla completezza della motivazione e dell’istruttoria, nonché alla complessiva logicità della ponderazione e valutazione amministrativa;

– che tale potere presuppone la ricorrenza di due situazioni, tra loro alternative, consistenti nella rilevazione di “collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata” ovvero di “forme di condizionamento degli amministratori stessi”, in ordine alle quali occorre l’accertamento di situazioni di fatto evidenti e quindi necessariamente suffragate da obiettive risultanze che rendano attendibili le ipotesi di collusioni anche indirette degli organi elettivi con la criminalità organizzata;

– – che occorre altresì, come ulteriore presupposto, che l’emersione di una delle due situazioni suddette, “collegamenti” o “forme di condizionamento”, abbia determinato, come conseguenza, una delle due evenienze, sempre previste in via alternativa dalla no
– che i fatti posti a base del provvedimento di scioglimento – benché necessariamente costituiti da <> (Corte cost., 103/1993 cit.) – nondimeno non devono rivestire uno status di prova sul piano delle responsabilità penali, poiché non deve confondersi il piano dei rimedi straordinari posti a tutela della legalità e del buon andamento dell’amministrazione in funzione di prevenzione delle forme di infiltrazione e condizionamento mafioso, con il diverso piano dell’accertamento delle responsabilità penali dei singoli, essendo espressamente previsto dalla disposizione di legge che è sufficiente la acquisizione di “elementi”, e quindi di circostanze che hanno un grado di significatività inferiore agli indizi, purché emerga una chiara manifestazione della situazione di compromissione dell’amministrazione;

– che neppure è necessario che i presupposti considerati trovino sostegno in un compiuto accertamento dell’autorità giudiziaria penale, come pure non è richiesto che l’apprezzamento negativo coinvolga tutti, o la gran parte, o la maggioranza dei singoli amministratori, poiché ciò che interessa è l’interferenza dei fattori esterni al quadro degli interessi locali (leciti) sull’efficienza dell’organo come tale, inteso nel suo complesso, nonostante la presenza di soggetti estranei o comunque incolpevoli della situazione determinatasi che è demandato ad altra e diversa giurisdizione;

– che neppure è necessario che i fatti considerati assumano la consistenza di un comportamento illecito, penalmente rilevante, in quanto i “collegamenti” (anche “indiretti”) e le “forme di condizionamento” possono verificarsi anche quando il coinvolgimento degli amministratori negli affari della criminalità organizzata non concretizzi gli estremi, oggettivi e/o soggettivi, di una condotta delittuosa;

– che, infine, la disposizione dell’art. 143 del d.lgs. 267/00 (già art. 15 bis della legge 55/1990, come aggiunto dal decreto legge 164 del 1991), qui applicata, presenta profili sostanzialmente coerenti con l’impostazione complessiva del sistema normativo emanato per combattere l’invasività del fenomeno mafioso, nel contesto normativo delle leggi 575 del 1965, del decreto legge 629 del 1982 e del decreto legislativo n. 490 del 1994, caratterizzato da un forte avanzamento del livello di prevenzione realizzato su tre piani convergenti: attribuzione di rilevanza a fatti e circostanze consistenti in molti casi in una evenienza di mero pericolo; ammissione sul piano probatorio di elementi indiziari di tipo logico e presuntivo; previsione di ampi margini di discrezionalità nell’esercizio dei relativi poteri (il suddetto contesto normativo è stato altresì già diverse volte giudicato conforme a Costituzione dal giudice delle leggi: Corte Cost., sentt. 6 maggio 1996 n. 141, 16 maggio 1994 n. 184, 19 maggio 1994 n. 191, 31 marzo 1994 n. 118, 5 maggio 1993 n. 218, 29 ottobre 1992 n. 407).

Questi assunti, da tempo applicati da questa Sezione nei numerosi precedenti analoghi sopra indicati, trovano sostanziale riscontro e conferma nella giurisprudenza del giudice d’appello (ex multis, Cons. St., sez. V, 17 luglio 2004, n. 5164, 18 marzo 2004, n. 1425, 23 marzo 2004, n. 1556, 14 maggio 2003, n. 2590, 18 marzo 2003, n. 1425; sez. IV, 4 febbraio 2003, n. 562).
Fatta questa debita premessa, deve procedersi al riscontro degli elementi di fatto attinenti al presupposto legislativo dei “collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata” o di “forme di condizionamento degli amministratori stessi”.
Nella relazione prefettizia gli elementi di natura indiziaria posti a fondamento della ritenuta sussistenza di tale presupposto concernono innanzitutto la figura di A. C. (già sindaco del comune di Melito), il quale è ritenuto l’anello di congiunzione fra l’apparato amministrativo (e in particolare il sindaco) e il clan egemone sul territorio (una cellula locale dell’associazione capeggiata dai Di Lauro).
Infatti il procedimento prende avvio a seguito dell’emissione di una ordinanza di custodia cautelare emessa nei confronti di A. C. e di esponenti del clan camorristico locale, per una ipotesi di associazione a delinquere (sia pure come concorrente esterno) e per reati elettorali consistenti nello scambio di voto.
Nell’ambito di tale indagine è risultato coinvolto anche il sindaco in carica (prima dello scioglimento del consiglio comunale per dimissioni), rispetto al quale il g.i.p. ha ritenuto insussistenti i gravi indizi di colpevolezza necessari per l’accoglimento della misura cautelare di massimo rigore.
Gli altri episodi a supporto del provvedimento gravato (in particolare i numerosi esposti per denunziare brogli elettorali, episodi di intimidazione nei confronti degli avversari politici e fenomeni di condizionamento dell’elettorato attivo) ruotano intorno agli esiti di questa indagine e ne costituiscono ad un tempo chiave di lettura e riscontro fattuale.
Corre l’obbligo di ribadire che il Collegio non è, in questa sede, chiamato ad una verifica (quasi di secondo grado) dell’operato del giudice per le indagini preliminari, né ha il compito di valutare se gli elementi penalmente rilevanti siano sufficienti a sorreggere la decisione di sciogliere il comune di Melito, ma è investito del ruolo di verifica della ragionevolezza della decisione ministeriale che ha ritenuto la sussistenza del condizionamento camorristico.
In questa prospettiva, pur condividendosi le argomentazioni sviluppate dai ricorrenti in ordine alla prudente giurisprudenza della Corte di Cassazione in tema di concorso esterno in associazione mafiosa, non c’è dubbio che la figura di A.C. rappresenti, all’esito delle intercettazioni telefoniche e ambientali, degli interrogatori e delle altre acquisizioni investigative, un elemento di raccordo fra l’apparato amministrativo dell’ente locale e gli esponenti dell’associazione malavitosa operante sul territorio.
Senza ripercorrere puntualmente gli episodi che hanno condotto l’amministrazione resistente alla deliberazione di scioglimento dell’organo comunale, le risultanze dell’indagine penale in corso non lasciano adito a dubbi sulla capacità concreta dell’associazione criminosa territoriale a condizionare le politiche dell’ente, a partire dalla elezione dei rappresentanti in seno al consiglio comunale. È significativo che, dalla lettura dell’ordinanza del g.i.p. presso il Tribunale di Napoli dell’11 novembre 2005, la figura del Sindaco G.D.G. appaia senz’altro coinvolta nell’accordo criminoso di scambio elettorale, ma l’esiguo spessore di tale figura ha impedito che nei suoi confronti emergessero gravi indizi di colpevolezza.
In linea metodologia è condivisibile l’assunto attoreo secondo cui gli atti di indagine devono essere vagliati alla luce delle risultanze degli stessi in sede di verifica dibattimentale o, come nel caso di specie, predibattimentale, e non sono idonei a reggere una misura repressiva laddove risultino smentiti dagli esiti del processo penale.
Tuttavia nel caso in esame tale verifica (ad opera del g.i.p.) non ha affatto smentito i collegamenti fra l’associazione criminosa e il sindaco (per mezzo della figura di A.C.), non dubitandosi che il capo dell’amministrazione locale sia un mero uomo di paglia, privo di reale potere decisionale.
Sul punto è significativo l’episodio, riportato nella relazione ministeriale, della sedazione della protesta dei lavoratori della società Melito Multiservice, episodio che, a dispetto di quanto ritenuto dai ricorrenti, risulta riscontrato da informazioni testimoniali e da intercettazioni telefoniche; il riferito episodio (di cui A.C. e F. B. – esponente dell’associazione camorristica di zona sono i protagonisti), al di là di una sua valenza specifica in termini di condizionamento concreto da parte della camorra sull’operato dell’amministrazione locale, è correttamente considerato un elemento di conferma del carattere fittizio della carica rivestita dal sindaco G.D.G., a fronte di un reale potere decisionale in capo all’A.C..
In questo contesto ambientale, perde rilievo l’evocata attività amministrativa di contrasto all’illegalità (sottoscrizione del patto di legalità e richiesta delle certificazioni antimafia in sede di aggiudicazione degli appalti di lavori e servizi pubblici), laddove, invece, assume valenza la connivenza dell’amministrazione comunale in sede di lottizzazione abusiva di una notevole parte del territorio comunale (vicenda anche questa sottoposta a procedimento penale in corso) e l’affidamento della gestione e manutenzione triennale del verde pubblico all’a.t.i. Maisto Maddalena – Maisto Stefano (famiglia storicamente in odore di camorra, peraltro imparentata con A.G.), senza acquisizione del necessario certificato antimafia (o quanto meno inesistente all’atto di ispezione da parte dei Carabinieri).
Infine, anche la vicenda della duplicazione delle schede elettorali, rispetto alla quale vi è poco più che un sospetto, concorre tuttavia ad una lettura adeguata del forte inquinamento dell’amministrazione locale da parte del gruppo criminoso egemone sul territorio e per questa via, rinforza la deliberazione di scioglimento gravata.
Conclusivamente, l’insieme delle circostanze sopra riportate avvalorano le conclusioni raggiunte dall’Autorità statale sull’esistenza nel Comune di Melito d’una gestione amministrativa fortemente caratterizzata da irregolarità ed anomalie e svincolata da criteri di imparzialità e di buona amministrazione, in un quadro di permeabilità ad interferenze d’interessi esterni in cui si muovono figure che vari elementi indiziari inducono a ritenere contigui con sodali di gruppi malavitosi radicati in realtà territoriali vicine, con uso disinvolto della cosa pubblica anche ad ingiusto vantaggio di soggetti legati, in via diretta od indiretta, alla criminalità organizzata e riflessi negativi per la sicurezza pubblica.
La vicenda del Comune di Melito appare rientrare tra le ipotesi in cui i presupposti normativi dello scioglimento per infiltrazione camorristica non sono direttamente verificabili con strumenti certi di empirica rilevazione, ma possono tuttavia palesarsi con sufficiente chiarezza per via logico-induttiva, ove le segnalate illegittimità siano considerate non isolatamente, bensì nelle loro reciproche connessioni ed interrelazioni. Ed appunto il quadro di insieme delle suddette circostanze (semplici elementi, che in alcuni casi divengono veri e propri indizi, di collegamento, diretto ed indiretto, con la criminalità organizzata o di condizionamento, del sindaco e di consiglieri comunali, in prima persona o attraverso A.G., figura di altrimenti inspiegabile spicco nella vita amministrativa del Comune; i condizionamenti alla libera determinazione degli organi elettivi, in primis del sindaco, che ne derivano; la innegabile compromissione del buon andamento dell’amministrazione e del regolare funzionamento dei suoi servizi, che in più occasioni appaiono piegati a logiche clientelari e di favore, a vantaggio di soggetti a loro volta direttamente o indirettamente collegati al crimine organizzato; il pericolo di ripercussioni sulla stessa sicurezza pubblica, avvalorato da episodi quale, ad es., quello delle pressioni esercitate sui cittadini per condizionarne il voto) inducono a ritenere ragionevole il giudizio espresso con l’adozione della misura di rigore dell’art. 143 d.lgs. 267/00, quand’anche risultassero fondati taluni dei rilievi critici sviluppati dai ricorrenti sotto determinati profili, che, per quanto detto, non risultano sostanzialmente determinanti né ai fini della emanazione degli atti impugnati, né ai fini della loro resistenza al vaglio giudiziale.
Ne consegue l’infondatezza delle censure di violazione di legge ed eccesso di potere (nelle figure sintomatiche dell’insussistenza dei presupposti, irrazionalità, contraddittorietà, difetto di motivazione, sviamento di potere e violazione del principio di proporzionalità) denunciati con il presente ricorso.
Deve invece dichiararsi inammissibile per carenza d’interesse l’impugnativa relativa al decreto prefettizio di sospensione del consiglio comunale.
Entrambi i ricorsi, per le ragioni esposte, vanno conclusivamente respinti in parte e dichiarati inammissibili per altro verso.
Sussistono peraltro giusti motivi per la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Prima Sezione di Napoli, riuniti i ricorsi n. 1499/06 e 2125/06, in parte li respinge ed in parte li dichiara inammissibili.
Compensa fra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 6 febbraio 2008.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 20/3/2008 n.1452 proviene da Giustamm.

T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II quater – Ordinanza sospensiva – 28/3/2007 n.1452

Redazione Giustamm.it — Tue, 27 Mar 2007 22:00:00 +0000

T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II quater – Ordinanza sospensiva – 28/3/2007 n.1452

Non va revocato il diniego di sospensiva sul diniego di rinnovo del permesso di soggiorno emesso dalla Questura, ordinanza motivata con riferimento alla successiva intervenuta instaurazione di effettivo rapporto di lavoro dell’istante, in quanto i fatti sopravvenuti dedotti con la domanda di revoca non hanno incidenza sul profilo del fumus boni iuris, atteso che i requisiti che possono essere oggetto di utile valutazione ai fini del rinnovo del permesso di soggiorno sono quelli rappresentati all’amministrazione ed effettivamente posseduti al momento della decisione dell’istanza. (G.S.)

vedi anche: CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI – Ordinanza sospensiva del 23 ottobre 2007 n. 5574

REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO
ROMA

SEZIONE SECONDA QUATER

Registro Ordinanze:1452/2007
Registro Generale: 1645/2006
nelle persone dei Signori:
ITALO RIGGIO Presidente
RENZO CONTI Cons.
FLORIANA RIZZETTO Primo Ref., relatore
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 28 Marzo 2007
Visto il ricorso 1645/2006 proposto da:
IQBAL JAVED
rappresentato e difeso da:D’ADDABBO AVV. MARIAcon domicilio eletto in ROMAVIA MUGGIA, 45pressoD’ADDABBO AVV. MARIA

contro

MINISTERO DELL’INTERNO
QUESTURA DI ROMA
per l’annullamento,
previa sospensione dell’esecuzione,
del decreto di rinnovo del permesso di soggiorno emesso dalla Questura di Roma in data 15.11.2005 e notificato in data 07.12.2005;

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Vista l’ordinanza n. 1530/06 del 16 marzo 2006;
Vista l’istanza di parte ricorrente notificata in data 8 marzo 2007 e depositata il 14 marzo successivo con la quale si chiede il riesame delle misure cautelari richieste con il ricorso introduttivo;

Udito il relatore Primo Ref. FLORIANA RIZZETTO e uditi per le parti gli avv.ti indicati nel verbale d’udienza;
Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l’art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;
Vista l’ordinanza n. 1645 del 15.3.2006 con cui è stata respinta l’istanza di sospensione presentata dal ricorrente in considerazione della mancanza di requisiti per il rilascio del beneficio richiesto;
Considerato che l’istanza di revisione dell’ordinanza predetta è motivata con riferimento all’intervenuta instaurazione di effettivo rapporto di lavoro dell’istante in data 1.10.2006;
Ritenuto che i fatti sopravvenuti dedotti con la domanda di revoca-modificazione in questione non hanno incidenza sul profilo del fumus boni iuris, atteso che i requisiti che possono essere oggetto di utile valutazione ai fini del rinnovo del permesso di soggiorno sono quelli rappresentati all’amministrazione ed effettivamente posseduti al momento della decisione dell’istanza;
Ritenuto, pertanto, che l’istanza di modificazione dell’ordinanza sospensiva non possa essere accolta;

P.Q.M.

RESPINGE la suindicata domanda incidentale di sospensione.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

ROMA, li 28 Marzo 2007
Il Presidente
Il Primo referendario est.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II quater – Ordinanza sospensiva – 28/3/2007 n.1452 proviene da Giustamm.

T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione III – Sentenza – 13/4/2004 n.1452

Redazione Giustamm.it — Mon, 12 Apr 2004 22:00:00 +0000

T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione III – Sentenza – 13/4/2004 n.1452

Domenico Giordano – pres. est.
I.C.E.M.S. COSTRUZIONI EDILI S.R.L. (avv. Marzia Eoli) contro COMUNE DI MILANO (avv.ti Maria Rita Surano, Maria Teresa Maffey e Danilo Parvopasso)e nei confronti di COOPERATIVA SELCIATORI e POSATORI STRADE e CAVE a r.l (avv.ti Alberto Fossati e Fabio Romanenghi)e EDILNAPOLI s.r.l (non costituita)

in sede di gara non sempre il ribasso espresso in lettere prevale su quello espresso in cifre

Contratti della p.a. – appalto di opere pubbliche – gara – offerta – art. 90 DPR 554/90 – indicazione del ribasso in cifre ed lettere – prevalenza del ribasso indicato in lettere – criterio generale – attribuzione di prevalenza al ribasso in lettere inficiato da evidente errore materiale – illegittimità.

Il criterio di cui all’art. 90 DPR 554/90, secondo il quale la Commissione, nell’ammettere le imprese concorrenti ad un appalto di opera pubblica e nello stilare la graduatoria, deve dare prevalenza al ribasso espresso in lettere rispetto a quello espresso in cifre, va modulato rispetto alla fattispecie concreta, dovendosi distinguere le ipotesi in cui la diversità delle indicazioni attesti una reale divergenza nella manifestazione di volontà dell’offerente, dal caso in cui la difformità rappresenti soltanto un evidente errore di scritturazione (nel caso di specie il ribasso in lettere recava per errore due virgole, risultandone un doppio decimale).

— *** —

Con commento dell’Avv. Federico Zanichelli “Offerta a prezzi unitari – Tra formalismo e principio di conservazione degli atti giuridici”<7a>

In sede di gara non sempre il ribasso espresso in lettere prevale su quello espresso in cifre

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 1452/04 Reg.Sent.

N. 2841/03 Reg. Ric.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione III

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 2841/03, proposto da

I.C.E.M.S. COSTRUZIONI EDILI S.R.L. con sede in Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Marzia Eoli ed elettivamente domiciliata presso lo studio della stessa in Milano, viale Regina Margherita 1

contro

COMUNE DI MILANO in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Maria Rita Surano, Maria Teresa Maffey e Danilo Parvopasso, con domicilio eletto presso gli uffici dell’avvocatura comunale in Milano, via della Guastalla 8

e nei confronti di

COOPERATIVA SELCIATORI e POSATORI STRADE e CAVE a r.l., con sede in Milano in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Alberto Fossati e Fabio Romanenghi, con domicilio eletto presso il loro studio in Milano, via Caminadella 2

EDILNAPOLI s.r.l., non costituita

per l’annullamento
del provvedimento 25 settembre 2003 di aggiudicazione all’Impresa Cooperativa Selciatori e Posatori Strade e Cave a r.l. dell’appalto n.37/2003 “Ristrutturazioni stradali per la realizzazione della sosta lotto A, zona di decentramento da 1 a 9”;
di ogni altro diverso provvedimento presupposto, consequenziale e comunque connesso, in particolare: dell’offerta economica della Società EdilNapoli s.r.l., del verbale di apertura delle buste;
del bando di gara del 9 settembre 2003, nella parte in cui esso è interpretato in maniera sfavorevole alla ricorrente;
della nota n.628611/03 del 3 ottobre 2003 a firma del Responsabile del procedimento e del Direttore del Settore Gare e Contratti;

e per la condanna
al risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente dei pregiudizi patiti e patiendi dalla ricorrente a causa degli atti in epigrafe e dei comportamenti comunali;

visto il ricorso notificato a mezzo fax e depositato in data 13 ottobre 2003;
visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di Milano e della Cooperativa Selciatori e Posatori Strade e Cave a r.l.;
viste le memorie difensive delle parti;
uditi alla pubblica udienza del 22 gennaio 2004, relatore il cons. Domenico Giordano, l’avv. Marzia Eoli per la ricorrente, l’avv. Danilo Parvopasso per il comune resistente e l’avv. Fabio Romanenghi per la controinteressata;
visti gli atti tutti della causa;
ritenuto quanto segue in:

FATTO

Con il ricorso in epigrafe è stato impugnato, unitamente agli atti ad esso presupposti, il provvedimento che ha disposto l’aggiudicazione all’impresa Cooperativa Selciatori e Posatori Strade e Cave a r.l. dell’appalto, indetto dal Comune di Milano, per interventi di ristrutturazione stradale per la razionalizzazione della sosta – lotto A – zona di decentramento da 1 a 9.
A sostegno dell’impugnazione si deducono censure per violazione degli artt.19 e 21 l.n.109/94, dell’art.1433 c.c. e del bando di gara, nonché per vari profili di eccesso di potere.
Il comune di Milano si è costituito in giudizio, controdeducendo con memoria.
Anche la controinteressata si è costituita in giudizio per dedurre l’infondatezza del gravame.
Con ordinanza n.1887 del 29 ottobre 2003 è stata accolta la domanda incidentale di sospensione cautelare degli atti impugnati.
In esecuzione dell’ordinanza, la commissione di gara, nella seduta dell’11 novembre 2003, ha disposto l’annullamento della disposta aggiudicazione e l’affidamento dell’appalto in favore della società ricorrente. Nelle more del giudizio, la stazione appaltante non ha tuttavia proceduto alla stipulazione del contratto, né alla consegna dei lavori.
Le parti hanno depositato memorie, nelle quali ribadiscono le rispettive tesi difensive e insistono nelle conclusioni già rassegnate.
All’udienza, dopo la discussione delle parti, il ricorso è stato trattenuto dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

1) In applicazione del criterio di aggiudicazione stabilito nel bando della gara di cui trattasi, la commissione giudicatrice, dopo aver elencato i ribassi offerti dalle ditte partecipanti, ha proceduto al c.d. “taglio delle ali”, ossia all’esclusione del 10% delle offerte di maggiore e di minore ribasso, individuando, tra queste, quella della ditta EDILNAPOLI s.r.l. con un ribasso dell’8,13%.
Di seguito, il seggio di gara ha calcolato la media aritmetica dei ribassi percentuali delle offerte residue, aumentata dello scarto medio aritmetico dei ribassi superiori alla predetta media, identificando così la soglia di anomalia nella percentuale complessiva del 14,074%. Dopo di che, eliminate le offerte che presentavano un ribasso superiore alla soglia di anomalia, ha dichiarato aggiudicataria la cooperativa controinteressata, che aveva offerto il ribasso d’asta (13.99%) più prossimo alla media come sopra determinata.

2) La ricorrente sostiene l’erroneità del procedimento seguito dalla commissione di gara, con particolare riguardo alla soluzione prescelta per superare l’irregolarità riscontrata nell’offerta EDILNAPOLI, che presentava in cifre un ribasso del 13,062% e in lettere un ribasso pari a “otto virgola tredici vigola zero sessantadue per cento”.
Secondo l’esponente, la commissione di gara avrebbe dovuto escludere per assoluta indeterminatezza l’offerta EDILNAPOLI, ovvero -qualora avesse voluto considerare valida l’offerta medesima in omaggio al principio della più ampia partecipazione- avrebbe dovuto ritenere frutto di errore materiale o di un refuso l’espressione letterale “otto virgola” e tenere conto del ribasso “tredici virgola zero sessantadue” corrispondente alla misura espressa in cifre.
Evidenzia la ricorrente che, in entrambi i casi, il calcolo della media corretta (come evidenziato nello schema depositato sub doc.7) avrebbe condotto all’aggiudicazione in proprio favore dell’appalto.

3) Le difese resistenti osservano che la commissione di gara si è doverosamente attenuta alle regole fissate nel bando di gara, le quali stabilivano, in caso di discordanza, il principio della prevalenza del ribasso espresso in lettere su quello espresso in cifre. Ciò tanto più che doveva ritenersi priva di significato l’espressione “vigola zero sessantadue” contenuta nell’offerta presentata da EDILNAPOLI e così formulata: “otto virgola tredici vigola zerosessantadue per cento”.
Secondo la difesa comunale, soltanto in presenza di un’espressione enunciata in termini “otto virgola tredici virgola zerosessantadue”, la commissione avrebbe potuto tenere conto dell’inesistenza di un numero con due virgole e valorizzare diversamente l’offerta EDILNAPOLI.

4) Il Collegio ritiene che il ricorso meriti accoglimento.
In proposito occorre precisare che il bando di gara ha stabilito, a pena di esclusione, che l’offerta economica doveva indicare la percentuale di ribasso espressa sia in cifre che in lettere, con l’espressa avvertenza che, in caso di discordanza, avrebbe prevalso l’indicazione in lettere.
Il bando ha in tal modo recepito la regola fissata nell’art.90, secondo e terzo comma, del D.P.R. n.554/99, nel quale si dispone che il prezzo complessivo, i prezzi unitari ed il ribasso devono essere indicati in cifre ed in lettere e si stabilisce che, in caso di discordanza, debba prevalere il ribasso percentuale o i prezzi unitari indicati in lettere.
Deve tuttavia osservarsi che tale criterio va modulato con riferimento alle fattispecie concrete che si presentino all’attenzione dell’interprete, dovendosi distinguere le ipotesi in cui le due indicazioni presuppongano una reale divergenza nella manifestazione della volontà dell’offerente e rivelino una discordanza tale da non potersene ammettere la contemporanea validità, dal caso in cui la riscontrata difformità rappresenti soltanto un errore di scritturazione, che non impedisca l’individuazione dell’effettiva volontà dell’offerente.
La regola della prevalenza del dato letterale deve quindi essere applicata nel quadro complessivo dell’offerta, che deve valutarsi in base ai canoni ermeneutici relativi all’interpretazione dei negozi giuridici, tenendo conto dell’espressione della volontà e della eventuale presenza e riconoscibilità dell’errore ostativo.
In proposito la giurisprudenza, dalla quale il Collegio non ha motivo per discostarsi, ha già avuto occasione di precisare che è illegittimo il ricorso al criterio della prevalenza del prezzo indicato in lettere rispetto a quello indicato in cifre, quando il contrasto tra i prezzi costituisca il frutto di un errore materiale facilmente riconoscibile (cfr. CdS V, 30 marzo 1993 n.433; id. 21 ottobre 1995 n.1467; id., 6 maggio 1997 n.466; CGA Si, 5 maggio 1999 n.170).
In tale quadro, è stato altresì affermato che la regola contenuta nel bando non possa prescindere dalla ricerca della effettiva volontà dell’offerente, secondo i principi comuni, tanto più che l’offerta riveste indubbio valore di proposta contrattuale, e come tale deve essere valutata (cfr. CGA Si 19 marzo 2001 n.134).
Nel caso di specie, il Collegio ritiene che la divergenza tra le due espressioni, rese rispettivamente in lettere e in cifre, renda immediatamente percepibile quale delle due offerte sia effettivamente corrispondente alla volontà del dichiarante e quale, invece, sia frutto di semplice e riconoscibile errore di trascrizione.
Deve infatti ritenersi che l’indicazione in cifre (13,062) esprima correttamente la volontà dell’offerente e che sia invece indecifrabile l’espressione in lettere che reca l’indicazione di un numero inesistente in quanto formato con due virgole (8,13,062). Il che non consentiva di estrarre dall’incongrua espressione letterale una parte di essa (8,13) per attribuirvi arbitrariamente il valore di offerta effettivamente corrispondente alle intenzioni del dichiarante.
Del che si mostra consapevole la stessa difesa comunale, che assume la necessità di considerare quale ribasso offerto dall’impresa EDILNAPOLI quello di “otto virgola tredici”, per l’impossibilità di attribuire un concreto significato alla residua espressione “vigola zerosessantadue per cento”, in tal modo enfatizzando un evidente e ben riconoscibile errore materiale di scritturazione del termine “virgola”.
Deve invece ritenersi che l’indicazione del ribasso in lettere, proprio in considerazione della presenza di un doppio decimale, presenti un chiaro difetto di trascrizione del ribasso in cifre, per cui la fattispecie in esame non si presta ad essere risolta con il rimedio della prevalenza del dato letterale, dal momento che proprio in questo dato si è annidato l’errore materiale.
Risultano quindi fondate le doglianze della ricorrente, dovendosi prendere in considerazione il ribasso indicato in cifre nell’offerta EDILNAPOLI, con conseguente riformulazione della media delle offerte nella misura di -14,134%, il che conduce all’aggiudicazione dell’appalto in favore della ricorrente che ha esposto un ribasso d’asta pari a 14,10%.

5) Quanto alla domanda risarcitoria, si osserva che la ricorrente, attraverso l’aggiudicazione della gara che è già stata disposta in esecuzione della pronuncia resa in sede cautelare, ha ottenuto il “bene della vita” al cui conseguimento era diretta l’azione giudiziale.
In tal modo risulta assicurata alla ricorrente la reintegrazione in forma specifica nella situazione soggettiva dedotta in giudizio, per cui non deve riconoscersi alcuna altra forma di risarcimento per equivalente (cfr CdS VI 4 settembre 2002 n.4435).

6) In conclusione il ricorso è fondato e deve quindi essere accolto, con le conseguenti statuizioni di cui al dispositivo.
Sussistono comunque giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 2841/03 così dispone:
-accoglie il ricorso in epigrafe e per l’effetto annulla gli atti impugnati;
-compensa integralmente le spese tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Milano il 22 gennaio 2004 in camera di consiglio con l’intervento dei magistrati:
Domenico Giordano – pres. est.
Gianluca Bellucci – ref.
Daniele Dongiovanni – ref.

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione III – Sentenza – 13/4/2004 n.1452 proviene da Giustamm.

T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I bis – Sentenza – 16/2/2004 n.1452

Redazione Giustamm.it — Sun, 15 Feb 2004 23:00:00 +0000

T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I bis – Sentenza – 16/2/2004 n.1452

Pres. Mastrocola, Est. Scala; Rossi più altri (Avv. Trono) c. Ministero della Difesa

1. Pubblico impiego – Stipendi assegni ed indennità – Gravame proposto in ordine al contestuale accertamento del silenzio rifiuto perpetrato dalla P.A. ed al riconoscimento e liquidazione dell’indennità prevista ex DPR 147/90 – Attivazione del rito speciale ex art.21 bis L.1034/71 per l’accertamento di una pretesa sostanziale – Esclusione.

2. Pubblico impiego – Stipendi assegni ed indennità – Gravame proposto in ordine al contestuale accertamento del silenzio rifiuto perpetrato dalla P.A. ed al riconoscimento e liquidazione dell’indennità prevista ex DPR 147/90 –Conversione del rito speciale ex art.21 L.1034/71 in rito ordinario per la parte volta all’accertamento della pretesa sostanziale – Esclusione.

3. Pubblico impiego – Stipendi assegni ed indennità – Gravame proposto in ordine al contestuale accertamento del silenzio rifiuto perpetrato dalla P.A. ed al riconoscimento e liquidazione dell’indennità prevista ex DPR 147/90 – Possibilità di procedere alla disamina della proposta azione di accertamento avendo riguardo alla formulazione e presentazione del ricorso secondo i principi e le modalità del rito ordinario – Sussiste.

1. Il meccanismo del silenzio rifiuto, ai sensi dell’art. 25 T.U. 10 gennaio 1957 n. 3 e successive modificazioni, è attivabile nei confronti dei soli procedimenti amministrativi nell’ambito dei quali sia identificabile in capo al privato una posizione di interesse legittimo, mentre, in ordine alla posizione di diritto soggettivo, in cui il petitum riguarda l’accertamento del diritto a pretese patrimoniali retributive, correlata ad un rapporto di pubblico impiego, l’esperimento della tutela giurisdizionale si esplica recta via in sede esclusiva attraverso una pronuncia di accertamento: pertanto, posto che l’attivazione del rito in parola non consente l’accertamento sulla fondatezza della pretesa sostanziale dell’interessato, con l’indicazione all’Amministrazione del contenuto del provvedimento da adottare, lo stesso non può ritenersi compatibile con quelle controversie che, solo apparentemente, hanno ad oggetto una situazione di inerzia, essendo, invero, il giudizio incentrato sull’accertamento di una pretesa patrimoniale avente consistenza di diritto soggettivo.

2. Il giudizio speciale sul silenzio previsto dall’art. 21-bis della legge 1034/71 non può essere convertito in rito ordinario, per la parte volta all’accertamento della pretesa sostanziale, in considerazione della ratio sottostante alla scelta legislativa, volta ad attribuire tale strumento processuale solo per accelerare e semplificare la definizione delle controversie nella suddetta materia in ragione della relativa semplicità degli inerenti accertamenti di fatto e di diritto.

3. Sebbene la giurisprudenza abbia in linea di principio escluso che possa trovare ingresso un’azione cumulativa (di accertamento dell’illegittimità del contegno omissivo e, ulteriormente, di accertamento del diritto soggettivo sottostante), deve tuttavia darsi atto dell’inesistenza di ragioni giuridicamente ostative alla disamina di una azione di accertamento di una pretesa patrimoniale, avendo riguardo alla formulazione e presentazione del ricorso secondo i principi e le modalità del rito ordinario (e non già all’interno di un “rito accelerato”, ex se incompatibile con la delibazione nel merito della sottostante pretesa sostanziale).

— *** —

Con commento dell’Avv. Stefano Tarullo,“Rito del silenzio e cumulo di azioni”

sull’inapplicabilità del meccanismo del silenzio rifiuto in ordine alla tutela di una posizione di diritto soggettivo

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio
– Sez. 1 bis –

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 5912/2001, proposto da
ROSSI Agostino, VERDUCI Antonino, MAGGIO Carmelo, PIANA Paolo, LOI Antonio, IANNONE Michele, VETRANO Saverio, PARISI Massimo, COMINU Alberto, D’ALESSANDRO Paolo, SANFILIPPO Tony Maximilian, DIRANNO Filippo, CERENZIA Paride, PIROLA Alessandro, tutti rappresentati e difesi, per mandato a margine dell’atto introduttivo, dall’avv. Giuseppe Trono, presso il cui studio sono elettivamente domiciliati, in Roma, v. Oslavia, n. 30,

contro

il MINISTERO della DIFESA, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso cui è domiciliato ex lege, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12,

per l’annullamento
del silenzio rifiuto concretizzatosi a seguito dell’atto di invito a provvedere, notificato in data 7/12/2000, con cui i ricorrenti chiedevano la liquidazione in loro favore delle indennità di istituto nella misura prevista dall’art. 12 del D.P.R. 05.06.1990, n. 147, a partire dal mese di luglio 1990, nonchè il danno da svalutazione monetaria ed interessi legali sulle somme rivalutate dalla maturazione al soddisfo;
per la declaratoria

del diritto dei ricorrenti a percepire le indennità d’istituto nella misura prevista dall’art. 12 del D.P.R. 05.06.1990, n. 147, a partire dall’entrata in vigore della citata legge;
per la condanna
dell’Amministrazione adita al pagamento delle somme dovute a titolo di indennità, ex D.P.R. 5.6.1990, n. 147, con decorrenza dal mese di luglio 1990, maggiorate di rivalutazione ed interessi sino al soddisfo;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato per l’Amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore alla pubblica udienza del 19 gennaio 2004 il Primo Referendario Donatella Scala;
Udito l’avv. Trono per il ricorrente e l’avv. dello Stato Tito Varrone per la resistente Amministrazione;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

Espongono i ricorrenti, appartenenti all’Arma dei Carabinieri ed in servizio presso la Stazione Carabinieri di Vercelli – Nucleo Banca Italia, di aver sollecitato la corresponsione dell’indennità prevista dall’art. 12, I comma, del D.P.R. 5 giugno 1990 n. 147, con diffida formalmente notificata all’Amministrazione di appartenenza.

Con il ricorso in epigrafe insorgono i ricorrenti avverso il contegno meramente omissivo osservato dall’intimata Amministrazione, deducendo i seguenti profili di censura:

1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 12, I comma, del D.P.R. 5 giugno 1990 n. 147.
Sostengono i ricorrenti che la richiamata disposizione trova applicazione per il personale applicato nei servizi esterni, organizzati in turni e sulla scorta di formali ordini di servizio ma che non sarebbe subordinata la corresponsione della prevista indennità alla presenza di una turnazione di servizio che copra l’intero arco della giornata.
2. Violazione degli artt. 3, comma I e 36 della Costituzione.
Sarebbe ingiustificata, con violazione dei precetti costituzionali indicati in epigrafe, la differenziazione del trattamento economico spettante al personale operante su turni che coprano l’intero arco delle 24 ore e personale che effettui il servizio in ambiente esterno secondo turni che non coprono l’intero arco della giornata.
3. Violazione dell’art. 11 del D.P.R. 16 marzo 1999 n. 254.
La spettanza dell’emolumento accessorio sarebbe, successivamente, stata confermata dall’art. 11 del D.P.R. 254/99.
4. Eccesso di potere per contraddittorietà della motivazione.
Osservano, infine, i ricorrenti che, successivamente al 1° novembre 1995, il trattamento economico in questione è stato esteso a tutti coloro che espletano servizio esterno (indipendentemente dall’articolazione della relativa turnazione su 24 ore), e che detta sopravvenienza normativa non avrebbe mutato i presupposti ai quali, fin dal 1990, era condizionata la riconoscibilità dell’indennità d’istituto.
Concludono, pertanto, insistendo per l’accoglimento del gravame, previo accertamento della violazione dell’obbligo di provvedere da parte dell’Amministrazione a ciò formalmente sollecitata e consequenziale declaratoria del diritto alla percezione della predetta indennità, con decorrenza dal mese di luglio del 1990.
L’Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, ha eccepito l’infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell’impugnativa.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 19 gennaio 2004.

DIRITTO

1. Con il gravame in epigrafe sono introdotte contestualmente un’azione intesa all’accertamento dell’illegittimità del contegno omissivo dall’Amministrazione osservato a fronte della sollecitazione – ad essa formalmente rivolta dai ricorrenti – preordinata al riconoscimento ed alla conseguente liquidazione dell’indennità prevista dal I comma dell’art. 12 del D.P.R. 5 giugno 1990 n. 147, ed un’azione di accertamento, con connessa domanda di condanna, incentrata sulla rivendicata spettanza dell’emolumento precedentemente indicato.

1.1. Il Collegio, in via preliminare, osserva che il meccanismo del silenzio rifiuto, ai sensi dell’art. 25 T.U. 10 gennaio 1957 n. 3 e successive modificazioni, è attivabile nei confronti dei soli procedimenti amministrativi nell’ambito dei quali sia identificabile in capo al privato una posizione di interesse legittimo, mentre, in ordine alla posizione di diritto soggettivo, in cui il petitum riguarda l’accertamento del diritto a pretese patrimoniali retributive, correlata ad un rapporto di pubblico impiego, l’esperimento della tutela giurisdizionale si esplica recta via in sede esclusiva attraverso una pronuncia di accertamento (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, 14 novembre 2002 n. 7172; T.A.R. Sardegna, 29 ottobre 2002 n. 1428; T.A.R. Puglia, Bari, 30 luglio 2002 n. 3568).
Peraltro, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1 del 9 gennaio 2002, ha ribadito che il giudizio disciplinato dall’art. 21-bis della l. 6 dicembre 1971 n. 1034 (come introdotto dall’art. 2 della l. 21 luglio 2000 n. 205) è diretto esclusivamente ad accertare se il silenzio serbato da una Pubblica Amministrazione sull’istanza del privato violi, o meno, l’obbligo di adottare il provvedimento esplicito richiesto con l’istanza stessa; a tanto consegue che il giudice, anche nei casi in cui il provvedimento richiesto ha natura vincolata, non può sostituirsi all’Amministrazione in alcuna fase del giudizio, dovendosi limitare, in caso di accoglimento del ricorso, ad imporre alla stessa l’obbligo di provvedere sull’istanza entro il termine assegnato.
Pertanto, posto che l’attivazione del rito in parola non consente l’accertamento sulla fondatezza della pretesa sostanziale del ricorrente, con l’indicazione all’Amministrazione del contenuto del provvedimento da adottare, lo stesso non può ritenersi compatibile con quelle controversie che, solo apparentemente, hanno ad oggetto una situazione di inerzia, come nella presente fattispecie, essendo, invero, il giudizio incentrato sull’accertamento di una pretesa patrimoniale avente consistenza di diritto soggettivo.
In questa ipotesi, infatti, l’esercizio dell’azione per la dichiarazione di tale diritto non esige la previa attivazione della procedura di silenzio-inadempimento ex art. 25, comma I, del D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3, non richiedendosi alcun provvedimento (espresso o tacito) da impugnarsi entro un termine di decadenza, ma solo l’osservanza dell’ordinario termine di prescrizione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 22 settembre 2002 n. 4824).
D’altra parte, il giudizio speciale sul silenzio previsto dall’art. 21-bis della legge 1034/71 neppure può essere, secondo quanto sostenuto dalla prevalente giurisprudenza, convertito in rito ordinario, per la parte volta all’accertamento della pretesa sostanziale, in considerazione della ratio sottostante alla scelta legislativa, volta ad attribuire tale strumento processuale solo per accelerare e semplificare la definizione delle controversie nella suddetta materia in ragione della relativa semplicità degli inerenti accertamenti di fatto e di diritto (cfr. C.G.A.R.S., 16 ottobre 2002 n. 593; nonché, in termini, Cons. Stato, sez. VI, nn. 2412/03, 2534/03, 4833/03, 4834/03, 4835/03, 4877/03, 4878/03).
Se, sulla base di quanto ora esposto, la giurisprudenza ha in linea di principio escluso che possa trovare ingresso un’azione cumulativa (di accertamento dell’illegittimità del contegno omissivo e, ulteriormente, di accertamento del diritto soggettivo sottostante), deve tuttavia darsi atto dell’inesistenza, quanto alla fattispecie all’esame, di ragioni giuridicamente ostative alla disamina della proposta azione di accertamento, avuto riguardo alla formulazione e presentazione del ricorso secondo i principi e le modalità del rito ordinario (e non già all’interno di un “rito accelerato”, ex se incompatibile con la delibazione nel merito della sottostante pretesa sostanziale).

1.2. Pertanto, essendo inammissibile la pretesa di accertamento dell’illegittimità del contegno omissivo dall’Amministrazione a fronte dell’atto di invito a provvedere, notificato in data 7 dicembre 2000, in ragione della consistenza della posizione fatta valere di diritto soggettivo, e, in quanto tale, non necessitando di essere veicolata la sottoposizione della questione al sindacato giurisdizionale a mezzo della procedura ex art. 25 T.U. 3/57, va dato atto della piena procedibilità dell’azione di accertamento e di condanna avente ad oggetto la sostenuta esistenza di un credito di carattere patrimoniale scaturente dal rapporto di pubblico impiego.

2. Quanto al merito della questione, di cui all’introdotta azione in merito alla pretesa sostanziale sopra indicata, la stessa impone lo svolgimento di una verifica del quadro normativo di riferimento e della sua evoluzione.

2.2. L’art. 12, comma I, del D.P.R. 5 giugno 1990 n. 147 ha previsto che “il supplemento giornaliero dell’indennità d’istituto, previsto dall’art. 2 della legge 28 aprile 1975, n. 135, nella misura stabilita dall’art. 7, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 10 aprile 1987, n. 150, è triplicato per il personale impiegato nei servizi esterni, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio. Tale maggiorazione non è cumulabile con quella di cui all’art. 11 ed ha decorrenza dal 1° luglio 1990”.
In epoca successiva è intervenuto il D.P.R. 31 luglio 1995 n. 395: il quale, all’art. 42, comma I, ha previsto che “a decorrere dal 1° novembre 1995 al personale impiegato nei servizi esterni, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena e quelli svolti dal personale del Corpo forestale dello Stato, è corrisposto un compenso giornaliero pari a l. 5.100 lorde”.
Con il D.P.R. n. 254/99, art. 50, comma II, tale compenso aggiuntivo è stato esteso al personale che “esercita precipuamente attività di tutela, scorta, traduzioni, vigilanza, lotta alla criminalità, nonché tutela delle normative in materia di lavoro, sanità, radiodiffusione ed editoria, impiegato in turni e sulla base di ordini formali di servizio svolti all’esterno dei comandi o presso enti e strutture di terzi”, senza, comunque, incidere sull’interpretazione del contratto precedente che agganciava il diritto retributivo non con riferimento a servizi specifici bensì al carattere genericamente esterno del servizio stesso.
Secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale sviluppatosi in merito, l’attribuzione a detto personale di una maggiorazione della retribuzione trova giustificazione in un rilevante quid pluris della prestazione rispetto al normale ed istituzionale servizio, connotato dal carattere della continuità, dovendosi conseguentemente escludere, ai fini in discorso, le attività onerose soltanto “saltuarie”, ovvero quelle espletate in modo “accidentale” e “momentaneo”.

2.3. Osserva il Collegio che, se il Legislatore ha voluto garantire una indennità economica al personale che presta la propria attività lavorativa in condizioni disagiate, tale indennità deve essere allora corrisposta, in difetto di un diversa precisazione esplicitata dal pertinente dettato normativo, con riguardo a qualsiasi tipologia di servizio che presenti le caratteristiche del servizio esterno svolto in maniera stabile e continuativa (cfr. Cons. Stato, parere dell’Adunanza della Terza Sezione del 28 luglio 1998).
E’ innegabile, infatti, che per detta attività ricorrono esigenze di “compensazione” del maggiore sacrificio richiesto al personale, il quale risulta esposto a condizioni di lavoro più gravose rispetto alla normale attività di istituto in base ad ordini formali di servizio e perciò in modo non occasionale.
Viene in considerazione, quindi, un’esigenza di evidente carattere remunerativo che, sul piano sostanziale, ha determinato l’introduzione stessa del supplemento dell’indennità di istituto, con la precisazione che detta esigenza sussiste a prescindere dalla circostanza che i turni di espletamento del servizio esterno coprono o meno l’intero arco della giornata, circostanza, quest’ultima, che la norma ex art. 12 non contempla in alcun modo, e che, in difetto di espressa previsione, l’interprete non è autorizzato ad introdurre in un’ottica limitativa del riconoscimento del beneficio de quo, atteso la contrarietà alla stessa ratio ispiratrice della disposizione in esame.
L’indennità mira, infatti, a remunerare con un compenso aggiuntivo le più diverse situazioni di disagio psico-fisico che il personale delle forze di polizia è chiamato ad affrontare: situazioni, queste, spesso non tipizzabili a priori, ma comunque ben individuabili sulla base del criterio della maggiore gravosità del servizio reso rispetto alle normali attività che si svolgono all’interno dell’apparato burocratico.
Peraltro, rispetto alla ricostruzione del fondamento giustificativo del beneficio in discorso, deve escludersi che le sopravvenienze normative precedentemente indicate abbiano introdotto elementi di carattere “innovativo” atti ad estendere l’ambito di applicazione dell’originaria previsione dettata dall’art. 12 del D.P.R. 147/90.
Ed invero, sia il D.P.R. n. 395 del 1995, che il D.P.R. n. 254 del 1999, per l’aspetto che interessa ai fini del decidere (“impiego in servizi esterni”) contengono, infatti, una mera specificazione dell’indicato presupposto.
Se le “attività di tutela, scorta, traduzione, vigilanza”, di per sé non possono che svolgersi all’esterno e, quindi, già entrano nella previsione del D.P.R. n. 147 del 1990, e per quelle di “tutela delle normative in materia di lavoro, sanità, radiodiffusione ed editoria” è espressamente previsto lo svolgimento all’esterno dei comandi, nuova, a ben vedere, è la sola previsione di attività “presso enti o strutture di terzi”, la quale, peraltro, conferma che come “servizio esterno” va considerato quello “svolto fuori dei locali dell’ufficio di appartenenza”.

3. Con riferimento alla controversia in esame, i ricorrenti affermano di avere diritto alla indennità in parola sin dall’entrata in vigore dell’art. 12, D.P.R. 147/1990, in ragione dell’espletamento di attività, in base a formali ordini di servizio, per l’intera durata dell’orario obbligatorio, in ambiente esterno.
Peraltro, dall’esame della documentazione versata in atti dalla resistente Amministrazione, ed in particolare dai dettagliati prospetti recanti l’indicazione dei servizi prestati da ciascuno dei ricorrenti nel periodo 1990 – 2001, è dato evincere una diversificata gamma di fattispecie in ragione sia della successiva assegnazione presso diversi reparti, e nei periodi temporali ivi specificati per ognuno dei ricorrenti medesimi, sia dei motivi ritenuti, di volta in volta, ostativi alla percezione dell’indennità.
3.1. In particolare, risulta che ad alcuni dei ricorrenti è già stata, sia pure per alcuni periodi limitati, riconosciuta la spettanza dell’indennità in parola; in altri casi, o per altri periodi, l’Amministrazione ha ritenuto di valorizzare, pure in costanza di pacifico svolgimento di servizi esterni, la circostanza che l’attività di turnazione continuativa non fosse normalmente organizzata nell’arco delle 24 ore, secondo quanto esplicitato nella circolare in data 3 luglio 1990, richiamata dal Comando Regione Carabinieri Piemonte e Valle D’Aosta con nota del 21 giugno 2001, e depositata in giudizio dall’Avvocatura Generale dello Stato in data 12 dicembre 2003.
Ritiene, al riguardo, il Collegio che non può avere rilevanza ostativa ai fini in parola il contenuto “interpretativo” recato, con valenza “restrittiva” rispetto al riconoscimento dell’indennità in questione, (escluso in presenza di turni continuativi che non coprano l’intero arco della giornata) da circolari dell’Amministrazione competente.
Ed invero, la giurisprudenza amministrativa maggioritaria ha affermato il principio che in materia di diritti patrimoniali del pubblico dipendente, ma anche in tema di diritti soggettivi in genere, in presenza di circolari (istruzioni o direttive) lesive di tali diritti, non è necessaria l’impugnazione di tali atti, poiché il giudice può disapplicarli ove ritenga fondata la pretesa del ricorrente.
Le circolari esplicative o interpretative di norme di legge o di accordo collettivo recepito in un regolamento non hanno, infatti, alcun contenuto provvedimentale e sono pertanto inidonee ad incidere sul diritto azionato, non potendo con tali atti, in ogni caso, essere inseriti vincoli o limiti non previsti nelle norme, di rango gerarchico superiore, che essi esplicitano e/o interpretano (cfr. Cons. Stato, sez. V, 10 novembre 1992 n. 1240; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 8 aprile 1993 n. 282).
Con riferimento specifico, pertanto, a detta fattispecie illegittimamente l’Amministrazione resistente, in presenza della pacifica effettuazione da parte dei militari ricorrenti, nei periodi dettagliatamente indicati per ciascuno, di servizi svolti all’esterno del reparto di appartenenza secondo una regolare turnazione e conformi al dettato dell’art. 12 D.P.R. n. 147 del 1990, ha negato l’indennità per cui è causa, ritenendola subordinata ad ulteriori presupposti – previsti nella circolare richiamata – quali lo svolgimento del turno nell’arco di un’intera giornata, non essendo tali presupposti, è necessario precisarlo e ribadirlo, menzionati nel citato art. 12 e sono, pertanto, irrilevanti ai fini del riconoscimento del diritto all’erogazione dell’indennità de qua.
L’interpretazione fornita dall’Amministrazione alla norma in questione, quindi, non si dimostra conforme, oltre che alla lettera, allo spirito della legge, così come, peraltro, costantemente riconosciuto in giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 23 settembre 2002 n. 4826; C.G.A.R.S., 19 marzo 2002 n. 141 e 56 maggio 1999 n. 169; T.A.R. Lazio, sez. II, 17 ottobre 2001 n. 8585; T.A.R. Puglia, Lecce, 24 ottobre 2002 n. 5454, 9 agosto 2002 n. 4023 e 11 giugno 2001 n. 2706; T.A.R. Veneto, 29 aprile 2002 n. 1617 e 20 novembre 2000 n. 2218; T.A.R. Liguria, sez. II, 15 luglio 2000 n. 834; T.A.R. Lombardia, Milano, 9 giugno 2000 n. 4255; T.A.R. Campania, Napoli, 1° febbraio 2000 n. 308).

3.2. Altro discorso è a farsi, invece, con riferimento al secondo ordine di motivi ritenuto ostativo dall’Amministrazione al fine del riconoscimento dell’indennità d’istituto.
Come pacificamente ammesso dagli stessi ricorrenti, tutti prestano, da ultimo, servizio presso il Nucleo CC Banca d’Italia, ma non risulta che i medesimi, stabilmente impiegati a svolgere i compiti di istituto presso tale reparto di appartenenza, abbiano ulteriormente svolto “servizio esterno”.
Come ripetutamente sostenuto in precedenza, la ratio legis della invocata norma di cui all’art. 12 D.P.R. n. 147 del 1990 risiede, infatti, unicamente nell’esigenza di “remunerare” il maggior sacrificio sopportato dal personale chiamato ad operare all’esterno del proprio reparto di appartenenza.
Non compete, invece, alcuna retribuzione aggiuntiva in costanza di svolgimento del servizio in ambiente chiuso, ben potendo essere localizzato l’ufficio di appartenenza presso immobile di terzi, purchè ivi abbia sede il proprio comando o reparto.
Ed invero, non può essere valorizzata la circostanza che lo stabile presso cui i ricorrenti prestano servizio sia riferibile a terzi, (in specie, Banca d’Italia) secondo quanto stabilito con il D.P.R. n. 254 del 1999 con decorrenza 1° giugno 1999, in quanto, come sopra ampiamente argomentato, la connotazione indefettibile perchè possa ammettersi la retribuzione aggiuntiva è che il servizio si svolga al di fuori della sede di appartenenza, nell’ambito dell’attività di sorveglianza e controllo del territorio.
Correttamente, dunque, l’Amministrazione non ha ritenuto remunerabile il servizio prestato dai ricorrenti presso gli uffici in cui è dislocato il reparto di appartenenza, a nulla rilevando ai fini in parola la collocazione della sede d’ufficio in struttura di terzi.

4. Deve, in definitiva, riconoscersi il diritto degli odierni ricorrenti a conseguire l’indennità per i servizi esterni ex art. 12 del D.P.R. 5 giugno 1990 n. 147 ed ex art. 9 del D.P.R. 31 luglio 1995 n. 395 per i turni di servizio esterno effettivamente espletati in forza di ordini formali di servizio o comunque mediante una regolare turnazione, svolti a decorrere dal luglio 1990, secondo quanto dettagliatamente risultante per ognuno di essi dai prospetti allegati al ricorso, ovviamente, previa decurtazione da parte dell’Amministrazione delle somme che risultano a tale titolo già corrisposte, e con esclusione di quello svolto presso il Nucleo Banca d’Italia; l’Amministrazione, potrà, ulteriormente verificare che non sia decorso il termine di prescrizione che, per i pubblici dipendenti, ivi compresi i militari, è quinquennale, quale unica causa ostativa alla concreta erogazione delle indennità maturate.
Il ricorso in esame – dimostratosi fondato – merita, in tali limiti, di essere accolto, con conseguente riconoscimento del diritto dei ricorrenti alla corresponsione dell’indennità di cui sopra, maggiorata di rivalutazione monetaria ed interessi legali per i singoli ratei del credito retributivo maturati prima dell’entrata in vigore della legge n. 724 del 1994.
Quanto alla spettanza dei pure invocati accessori del credito, per la parte in cui lo stesso è fondatamente vantato dai ricorrenti, sono tuttavia opportune talune precisazioni.
Gli artt. 16, comma VI, della l. 30 dicembre 1991 n. 412 e 22, comma XXXVI, della l. 23 dicembre 1994 n. 724 – che hanno previsto, rispettivamente per i crediti previdenziali e per quelli retributivi tardivamente corrisposti, che l’importo degli interessi sia portato in detrazione dalle somme eventualmente spettanti a titolo di rivalutazione monetaria – sono norme che incidono sugli effetti e non sulla fattispecie generatrice, con la conseguenza che si applicano anche ai rapporti pendenti al momento della loro entrata in vigore: pertanto, per i ratei retributivi di pubblici dipendenti maturati – come nella fattispecie all’esame – fino al 31 dicembre 1994 deve essere corrisposto, oltre agli interessi legali (secondo i tassi in vigore alla scadenza dei singoli ratei), anche il danno da svalutazione, mentre per i ratei maturati successivamente spettano solo gli interessi e la rivalutazione può essere attribuita a titolo di maggior danno, eccezionalmente ritenuto in re ipsa, unicamente se (e nella misura in cui) risulti superiore all’interesse legale.
In argomento, va poi ulteriormente precisato come, ai sensi dell’art. 429 c.p.c., gli interessi legali e la rivalutazione monetaria per gli emolumenti corrisposti tardivamente ai pubblici dipendenti vanno calcolati separatamente sull’importo nominale del credito, per cui sulla somma dovuta quale rivalutazione non vanno calcolati né gli interessi né la rivalutazione ulteriore e sulla somma dovuta a titolo di interessi non vanno computati ancora interessi e rivalutazione (cfr. Cons. Stato, Ad Plen., 15 giugno 1998 n. 3).

5. Conclusivamente, ribadita la fondatezza del gravame nei termini e limiti sopra enunciati, determina il Collegio di compensare fra le parti le spese di lite, sussistendo la presenza di giusti motivi.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sez. 1^ bis:
– dichiara, in parte, inammissibile il ricorso in epigrafe, quanto all’azione di accertamento dell’illegittimità del silenzio-rifiuto;
– accoglie, in parte, il ricorso in epigrafe, e per l’effetto, accerta il diritto dei ricorrenti alla corresponsione dell’indennità di cui all’art. 12 D.P.R. n. 147 del 1990, maggiorata di rivalutazione monetaria ed interessi legali, nei limiti indicati i
– condanna, conseguentemente, l’intimata Amministrazione, nella persona del Ministro p.t., alla liquidazione delle somme come sopra determinabili.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma il 19 gennaio 2004, in Camera di consiglio, con l’intervento dei sigg. magistrati:
Dott. Cesare Mastrocola – Presidente
Dr.ssa Elena Stanizzi – Primo Referendario
Dr.ssa Donatella Scala – Primo Referendario, est.
Il Presidente L’Estensore

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