Pres. Filippi – Est. Capongiro
Eurocof srl (Avv. P. Fidanza) c/ AMA Spa (Avv.ti D. Lipani, F. Sbrana e L. Mammucari), n.c. Taffo Srl (Avv.ti F. Tedeschini e T. Pallavicini)

1. Contratti della p.a. – Gara – Elaborazione dell’offerta – Impossibilità – Clausole – Onere di immediata impugnazione – Sussiste – Condizioni

2. Contratti della p.a. – Gara – Clausole potenzialmente lesive – Immediata impugnazione – Onere – Non sussiste – Ragioni – Conseguenze – Impugnazione in una con aggiudicazione

3. Contratti della p.a. – Gara – Clausole del bando – Accettazione – Acquiescenza – Non sussiste – Conseguenze – Clausole lesive – Impugnazione – Ammissibilità

4. Contratti della p.a. – Gara – Criterio di aggiudicazione – Scelta – Motivo amministrativo – Insindacabilità del giudice amministrativo – Eccezioni – Illogicità o travisamento dei fatti

5. Contratti della p.a. – Gara – Prestazione del servizio – Organizzazione dei fattori – Rilevanza – Conseguenze – Criterio di aggiudicazione – Offerta economicamente più vantaggiosa

1. Un onere di impugnazione immediata di clausole contenute negli atti di indizione della gara può sussistere qualora le relative clausole impediscano, indistintamente a tutti i concorrenti, una corretta e consapevole elaborazione dell’offerta. Tale situazione si verifica qualora la legge di gara preveda disposizioni che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini di partecipazione alla gara, ovvero abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell’offerta o, ancora, condizioni negoziali che configurano il rapporto contrattuale in termini di eccessiva onerosità e obiettiva non convenienza e imposizioni di obblighi contra ius.

2. L’onere dell’immediata impugnazione del bando di gara va escluso nei riguardi delle clausole dotate solo di astratta e potenziale lesività, la cui idoneità a produrre un’effettiva lesione potrebbe essere valutata unicamente all’esito della procedura selettiva, ove negativa per l’interessato. Pertanto, non sono immediatamente impugnabili le clausole relative all’individuazione del criterio di aggiudicazione, alle modalità di valutazione delle offerte e attribuzione dei punteggi e, in generale, alle modalità di svolgimento della gara, nonché alla composizione della Commissione giudicatrice. In tali ipotesi, il termine per impugnare anche gli atti di gara, che eventualmente concretizzino la lesione della posizione giuridica dedotta in giudizio, non può che decorrere dalla conoscenza del provvedimento di aggiudicazione in favore di terzi.

3. L’eventuale accettazione delle clausole contenute nel bando o comunque nella lex specialis di gara non costituisce manifestazione di acquiescenza e, quindi, non impedisce l’impugnazione delle clausole di gara unitamente all’esito negativo della competizione. Infatti, l’accettazione delle clausole del capitolato non determina l’impossibilità di dolersi delle clausole lesive nel caso di adozione di provvedimenti lesivi che abbiano in queste il loro presupposto. Diversamente opinando infatti si perverrebbe alla paradossale conclusione che, al fine di partecipare alla gara, l’operatore economico dovrebbe necessariamente prestare acquiescenza a tutte le clausole, con conseguente esclusione della relativa possibilità di tutela giurisdizionale avverso le stesse ed evidente violazione del diritto di difesa costituzionalmente garantito dall’art. 24 Cost.

4. La scelta del criterio più idoneo per l’aggiudicazione di un appalto costituisce espressione tipica della discrezionalità amministrativa e, in quanto tale, è sottratta al sindacato del giudice amministrativo, tranne che, in relazione alla natura e all’oggetto del contratto, non sia manifestamente illogica o basata su travisamento dei fatti.

5. Qualora sia necessario attribuire la benché minima considerazione alle modalità con cui ogni partecipante, nell’ambito dell’ampia discrezionalità attribuita dalla disciplina di gara, ritenga di organizzare i fattori utili alla prestazione tempestiva e ottimale del servizio, la stazione appaltante è tenuta a prevedere quale criterio di aggiudicazione quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in modo da valutare altri aspetti rilevanti, oltre quello del prezzo, per il buone esito dell’appalto.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10795 del 2013, proposto da:
Eurocof Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Piero Fidanza, con domicilio eletto presso lo studio legale Grez & Associati Srl in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

AMA Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Damiano Lipani, Francesca Sbrana e Laura Mammucari, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Vittoria Colonna, 40;

Taffo Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Federico Tedeschini e Tommaso Pallavicini, con domicilio eletto presso lo studio Tedeschini in Roma, largo Messico, 7;
Cooperativa Sociale Barbara B Società cooperativa, Funeraria Servizi S.c.a r.l.;

del provvedimento del 4 ottobre 2013, comunicato con nota del 14 ottobre 2013, anch’essa impugnata, recante aggiudicazione definitiva alla controinteressata Taffo Srl della gara ad evidenza pubblica, esperita mediante procedura aperta, per l’affidamento del servizio di prelievo e trasporto salme al civico deposito di osservazione o all’obitorio comunale, come previsto dal DPR n. 285/1990, per la durata di 24 mesi, anche nella parte in cui, pur se erroneamente, ritiene Eurocof esclusa dalla procedura;
di tutti i verbali di gara e, segnatamente, dei verbali in data 26 giugno 2013, 16 luglio 2013, 22 luglio 2013 e relativi allegati, nonché dell’aggiudicazione provvisoria;
per quanto di ragione, del bando di gara (pubblicato sulla GURI in data 27 maggio 2013, spedito alla GUCE in data 24 aprile 2013), del disciplinare e del capitolato tecnico, oltre agli ulteriori allegati, nonché degli eventuali chiarimenti/FAQ pubblicati dall’Ente;
di ogni ulteriore atto connesso, consequenziale o antecedente, ivi compreso il provvedimento di nomina della commissione di gara del 28 maggio 2013;
per l’effetto, per la declaratoria di inefficacia del contratto nelle more eventualmente stipulato tra l’aggiudicataria e l’ente e con richiesta, per quanto di ragione, di subentro nel contratto nonché con richiesta di condanna al risarcimento del danno in forma specifica o, in ipotesi, per equivalente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ama Spa e di Taffo Srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2014 il dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

L’AMA Spa ha indetto una gara a procedura aperta per l’affidamento del servizio di prelievo e trasporto salme al civico deposito di osservazione o all’obitorio comunale per la durata di 24 mesi, individuando quale criterio di aggiudicazione quello del prezzo più basso.
Il disciplinare di gara ha determinato l’importo globale presunto dell’appalto in € 552.000,00, oltre IVA, per 24 mesi, determinato in ragione del prezzo unitario posto a base di gara per il singolo intervento, pari ad € 230,00, oltre IVA, moltiplicato per il numero di interventi previsti durante l’anno, pari a circa 1.200.
La stazione appaltante, con provvedimento del 14 ottobre 2013, ha aggiudicato la gara in via definitiva alla Taffo Srl che ha offerto un importo unitario (per ciascuno dei 2.400 interventi previsti) di € 159,00 oltre IVA.
La Eurocof, che ha offerto un importo unitario pari ad € 229,00 oltre IVA, ha proposto il presente ricorso, evidenziando in primo luogo che lo stesso è volto, in via primaria, al travolgimento dell’intera procedura.
In via principale, ha dedotto il seguente motivo di impugnativa:
Violazione e falsa applicazione degli artt. 81, 82 e 83 d.lgs. n. 163 del 2006 del principio di concorrenza. Eccesso di potere per travisamento, carente ed omessa istruttoria, difetto dei presupposti. Sull’erronea selezione dei criteri di aggiudicazione.
I concorrenti sarebbero stati chiamati a rendere un’offerta esclusivamente economica nonostante l’estrema complessità del servizio oggetto di gara.
Il servizio oggetto dell’appalto costituirebbe un servizio pubblico essenziale ai sensi dell’art. 1 l. n. 146 del 1990 e dovrebbe essere svolto nella puntuale osservanza del regolamento di polizia mortuaria di cui al d.P.R. n. 285 del 1990 che riporta precise prescrizioni tecniche in ordine alla composizione del cadavere, al trasporto ed alle successive fasi.
Il capitolato di gara, inoltre, avrebbe imposto ai ricorrenti numerosissime prescrizione tecniche.
Pertanto, si tratterebbe di una gara avente un oggetto molto complesso in quanto comprensiva non solo di servizi, ma anche di vere e proprie forniture (mezzi, barelle etc.) con una richiesta amplissima di disponibilità temporale (24 ore su 24 per 24 mesi); la gara richiederebbe anche un amplissimo impiego di personale oltre che la fornitura di adeguati dispositivi di protezione individuale.
L’aggiudicazione della gara con il criterio del prezzo più basso sarebbe evidentemente illogica.
La gara al prezzo più basso potrebbe essere indetta solo in presenza di caratteristiche tecniche del servizio del tutto specifiche e standardizzate, non anche in un caso, quale quello di specie, in cui la concreta organizzazione del servizio, la scelta del personale, dei mezzi etc. sarebbe lasciata interamente all’aggiudicataria.
Soltanto ove la stazione appaltante avesse ben individuato l’oggetto della gara, in modo tale da non lasciare nell’offerta margini definizione alle imprese concorrenti e, quindi, nel caso in cui si tratti di servizi ripetitivi e non complessi, il criterio del prezzo più basso potrebbe essere utilizzato e ritenuto logico ed appropriato.
In via progressivamente subordinata, la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi d’impugnativa:
Violazione e falsa applicazione degli artt. 81, 82 e 83 d.lgs. n. 163 del 2006, 1346 c.c.; del principio di determinatezza o determinabilità dell’oggetto contrattuale. Eccesso di potere per travisamento, carente ed omessa istruttoria, difetto dei presupposti, indeterminatezza dell’oggetto di gara.
La procedura sarebbe meritevole di integrale annullamento in quanto l’oggetto di gara sarebbe eccessivamente ampio e non sufficientemente determinato, comprensivo di prestazioni eterogenee tra loro, nemmeno chiare e definite nella loro concreta portata.
In ordine ai 1.200 interventi annui stimati e posti a base di gara, non sarebbe stato specificato se trattasi di interventi sul territorio comunale o extracomunale e, in tale ultimo caso, a quale chilometraggio medio fare riferimento.
In queste condizioni, non sarebbe stato possibile formulare alcuna offerta seria e sufficientemente consapevole; tale impossibilità sarebbe dimostrata anche dalla disomogeneità delle offerte pervenute, la cui causa sarebbe individuabile in una formulazione inadeguata della lex specialis che non avrebbe specificato sufficientemente l’oggetto delle prestazioni contrattuali richieste.
Violazione e falsa applicazione degli artt. 41, 42, 81 e 82 d.lgs. n. 163 del 2006, 275 d.P.R. n. 207 del 2010. Eccesso di potere per travisamento, carente ed omessa istruttoria, difetto dei presupposti. Mancata previsione della capacità tecnico-professionale delle imprese.
Nella lex specialis di gara non sarebbe stato previsto alcunché in merito alla comprova del possesso, da parte dei concorrenti, dei requisiti speciali di partecipazione ed in particolare dei requisiti di capacità tecnico-professionale di cui all’art. 42 d.lgs. n. 163 del 2006.
In tal modo, la stazione appaltante avrebbe sostanzialmente aperto la procedura anche ad imprese di fatto prive di adeguata capacità allo svolgimento del servizio.
Violazione e falsa applicazione degli artt. 81 e 82 d.lgs. n. 163 del 2006. Eccesso di potere per travisamento, carente ed omessa istruttoria, difetto dei presupposti. Mancata previsione della fase procedurale della verifica di conformità delle offerte alla lex specialis.
La procedura sarebbe meritevole di integrale annullamento in quanto nella lex specialis di gara non sarebbe stata prevista alcuna fase di verifica in ordine alla effettiva conformità delle offerte dei concorrenti alle caratteristiche tecniche del servizio/fornitura oggetto di gara.
Non si comprenderebbe in che modo l’Ente potesse avere contezza del fatto che le imprese offerenti sarebbero state in grado di soddisfare i parametri tecnici, peraltro molto ampi e per nulla puntuali, previsti nel disciplinare e soprattutto nel capitolato.
Violazione e falsa applicazione degli artt. 81 e 82 d.lgs. n. 163 del 2006. Eccesso di potere per travisamento, carente ed omessa istruttoria, difetto dei presupposti. Mancata effettuazione della fase procedurale della verifica di conformità delle offerte alla lex specialis.
L’omessa verifica delle offerte da parte della Commissione, ove ritenuta doverosa a prescindere da specifiche disposizioni della lex specialis, vizierebbe la procedura di gara.
Violazione e falsa applicazione degli artt. 86, 87 e 88 d.lgs. n. 163 del 2006 del principio di serietà e sostenibilità delle offerte. Eccesso di potere per travisamento, carente e omessa istruttoria. Difetto dei presupposti. Sulla mancata verifica di anomalia dell’offerta.
La stazione appaltante, pur essendosi in tal senso vincolata nella lex specialis, non avrebbe proceduto a verificare l’effettiva congruità delle offerte economiche.
La ricorrente, per l’ipotesi in cui non fosse ritenuto mero errore materiale il passaggio contenuto nell’aggiudicazione definitiva relativo ad una presunta esclusione dalla procedura di Eurocof, ha proposto il seguente motivo:
Violazione e falsa applicazione dell’art. 48 d.lgs. n. 163 del 2006. Sulla esclusione di Eurocof richiamata nel provvedimento di aggiudicazione.
L’impresa esclusa, come da verbali del 16 luglio 2013 e del 22 luglio 2013, sarebbe Funeraria Servizi Scarl, mentre Eurocof è stata ammessa al prosieguo della procedura.
La ricorrente ha altresì chiesto il risarcimento dei danni in forma specifica con richiesta, per quanto occorra, di subentro nel contratto nelle more stipulato, e per equivalente oltre interessi e rivalutazione monetaria sino al saldo.
Ama Spa ha eccepito l’inammissibilità (rectius: l’irricevibilità) del primi cinque motivi di ricorso essendo gli stessi relativi a profili della legge di gara la cui pretesa lesività non si sarebbe concretizzata all’atto dell’aggiudicazione a terzi, ma al momento della pubblicazione del bando. In sostanza, la stazione appaltante ha evidenziato che tutti i profili della legge di gara censurati dalla ricorrente avrebbero impattato sulle modalità di elaborazione della offerta e, quindi, avrebbero dovuti essere censurati quali clausole immediatamente preclusive di una seria partecipazione alla competizione.
Nel merito, ha comunque contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.
La controinteressata Taffo Srl ha parimenti eccepito l’inammissibilità (rectius: l’irricevibilità) dei motivi di impugnazione della lex specialis perché la ricorrente dovrebbe proporre tempestivo ricorso, a far tempo dalla data di pubblicazione del bando, laddove si tratti di clausole impeditive dell’ammissione o che comunque incidano direttamente sulla formulazione dell’offerta..
Ha altresì eccepito l’inammissibilità del primo motivo di impugnativa, da un lato, in ragione dell’insindacabilità della scelta discrezionale della stazione appaltante nella determinazione del criterio di aggiudicazione, dall’altro, perché la ricorrente, nella propria domanda di partecipazione alla gara, ha dichiarato di aver preso conoscenza e di accettare quanto espresso negli atti di disciplina della gara.
Nel merito, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.
L’istanza cautelare è stata accolta da questa Sezione con ordinanza 18 dicembre 2013, n. 4958 “considerato, nel merito, che, ad una prima sommaria delibazione, il ricorso appare assistito da adeguato fumus boni iuris con particolare riferimento al motivo d’impugnativa proposto dalla ricorrente in via principale; ritenuto, infatti, che l’oggetto del contratto appare alquanto complesso e non del tutto definito, nel senso di lasciare ai singoli imprenditori taluni margini di discrezionalità nella quantificazione delle risorse umane e strumentali necessarie all’esecuzione della prestazione, per cui l’individuazione del criterio del prezzo più basso come criterio di aggiudicazione dell’appalto sembra manifestamente illogico”.
Le parti hanno depositato memorie di replica a sostegno ed illustrazione delle rispettive ragioni.
All’udienza pubblica del 29 gennaio 2014, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Le eccezioni in rito proposte dalle parti resistenti devono essere disattese.
1.1 Nelle gare d’appalto, sono clausole della lex specialis immediatamente lesive e, quindi, autonomamente impugnabili senza attendere la loro concreta applicazione da parte della stazione appaltante le clausole che determinano una sicura preclusione all’ammissione alla gara di un operatore economico.
In altri termini, le clausole immediatamente lesive sono quelle che certamente, senza alcun margine di opinabilità, conducono all’esclusione del concorrente o dell’aspirante tale che versi in una situazione incompatibile con quella prevista, a pena di esclusione, dalla lex specialis.
Un onere di impugnazione immediata di clausole contenute negli atti di indizione della gara, inoltre, può sussistere qualora le relative clausole impediscano, indistintamente a tutti i concorrenti, una corretta e consapevole elaborazione dell’offerta.
Tale situazione si verifica, in particolare, qualora la legge di gara preveda disposizioni abnormi che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara, ovvero abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell’offerta o, ancora, condizioni negoziali che configurano il rapporto contrattuale in termini di eccessiva onerosità e obiettiva non convenienza ed imposizioni di obblighi contra ius (cfr. TAR Lazio, I, 13 gennaio 2014, n. 351; TAR Liguria, II, 28 novembre 2013 n. 1449).
Viceversa, l’onere dell’immediata impugnazione del bando di gara va escluso nei riguardi delle clausole dotate solo di astratta e potenziale lesività, la cui idoneità a produrre un’effettiva lesione potrebbe essere valutata unicamente all’esito della procedura selettiva, ove negativo per l’interessato.
Pertanto, non sono immediatamente impugnabili le clausole relative all’individuazione del criterio di aggiudicazione, alle modalità di valutazione delle offerte e attribuzione dei punteggi e, in generale, alle modalità di svolgimento della gara, nonché alla composizione della Commissione giudicatrice.
In tali ipotesi, il termine per impugnare anche gli atti di gara, che eventualmente concretizzino la lesione della posizione giuridica dedotta in giudizio, non può che decorrere dalla conoscenza del provvedimento di aggiudicazione in favore di terzi (cfr., in termini, T.A.R. Lazio, sez. II, 4 novembre 2013 n. 9373; T.A.R. Piemonte, sez. II, 24 settembre 2013 n. 1036).
Nel caso di specie, la ricorrente ha sostenuto solo con riferimento al secondo motivo di impugnativa – con cui ha dedotto che l’oggetto di gara sarebbe eccessivamente ampio e non sufficientemente determinato, comprensivo di prestazioni eterogenee tra loro, nemmeno chiare e definite nella loro concreta portata – che non sarebbe stato possibile formulare alcuna offerta seria e sufficientemente consapevole.
Viceversa, le altre doglianze sono incentrate su prospettazioni diverse con cui sono dedotti possibili vizi di legittimità della lex specialis di gara la cui lesività è destinata ad attualizzarsi soltanto nel caso di esito negativo della stessa.
In particolare, con il primo motivo, con cui la ricorrente ha dedotto la manifesta illogicità del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso, la ricorrente non ha sostenuto l’impossibilità di presentare un’offerta attendibile, ma ha inteso sostanzialmente mettere in evidenza che il criterio di aggiudicazione individuato non è quello più idoneo ad individuare la migliore offerta e, quindi, a scegliere il miglior contraente, per cui si presenterebbe come manifestamente illogico.
Ne consegue che la lesività della previsione di gara nella sfera giuridica del concorrente, così come l’interesse alla eliminazione della clausola della lex specialis, non avrebbe potuto essere percepita con la pubblicazione del bando, atteso che Eurocof sarebbe potuta essere aggiudicataria del servizio, ma è destinata ad attualizzarsi con l’aggiudicazione della gara a favore di un terzo concorrente.
In altri termini, la percezione della lesività e l’attualità dell’interesse ad impugnare la previsione della lex specialis non sono venute alla luce con la mera pubblicazione della stessa, ma con la comunicazione dell’aggiudicazione definitiva della gara alla Taffo Srl, sicché è in quella data che deve individuarsi il dies a quo per la decorrenza del termine di impugnazione della clausola dettata dalla disciplina di gara.
Di qui, l’infondatezza delle eccezioni di irricevibilità del gravame per tardività.
1.2 Parimenti non persuasive sono le eccezioni di inammissibilità.
1.2.1 In primo luogo, se è vero che la scelta del criterio di aggiudicazione da parte della stazione appaltante è connotata da ampia discrezionalità, è altrettanto vero che tale scelta, come tutte le decisioni discrezionali dell’amministrazione, è sindacabile in sede di giurisdizione di legittimità per manifesta illogicità o per travisamento dei fatti.
1.2.2 Inoltre, occorre rilevare che l’eventuale accettazione delle clausole contenute nel bando o comunque nella lex specialis di gara non costituisce manifestazione di acquiescenza e, quindi, non impedisce l’impugnazione delle clausole di gara unitamente all’esito negativo della competizione.
Infatti, non può logicamente ritenersi che l’accettazione delle clausole del capitolato implichi acquiescenza alle clausole lesive, vale a dire determini l’impossibilità di dolersi delle stesse nel caso di adozione di provvedimenti lesivi che abbiano in queste il loro presupposto.
Diversamente opinando, infatti, si perverrebbe alla paradossale e non accettabile conclusione che al fine di partecipare alla gara l’operatore economico dovrebbe necessariamente prestare acquiescenza a tutte le clausole, con conseguente esclusione della relativa possibilità di tutela giurisdizionale avverso le stesse ed evidente violazione del diritto di difesa costituzionalmente garantito dall’art. 24 Cost.
2. Nel merito, il ricorso è fondato e va di conseguenza accolto in ragione di quanto di seguito esposto.
2.1 Innanzitutto, deve ritenersi mero errore materiale, come evidenziato nell’ultimo motivo di impugnativa, il riferimento contenuto nell’aggiudicazione definitiva relativo ad una presunta esclusione dalla procedura di Eurocof.
Infatti, come emerge dai verbali n. 2 del 16 luglio 2013 e n. 3 del 22 luglio 2013, la ricorrente ha ottemperato alla richiesta di comprova del possesso dei requisiti di capacità economico-finanziaria richiesti per la partecipazione alla gara e dichiarati in sede di documentazione amministrativa, mentre è stata esclusa dalla gara per ritardato invio della documentazione ex art. 48, comma 1, d.lgs. n. 163 del 2006, la Funeraria Servizi Scarl.
2.2 Con il primo motivo d’impugnativa, la ricorrente ha dedotto, con una pluralità di argomentazioni, che l’aggiudicazione della gara con il criterio del prezzo più basso sarebbe manifestamente illogica.
La censura è fondata.
L’art. 81, comma 1, d.lgs. n. 163 del 2006 stabilisce che nei contratti pubblici la migliore offerta è selezionata con il criterio del prezzo più basso o con il criterio dell’offerta economica più vantaggiosa.
Le stazioni appaltanti, ai sensi del secondo comma, scelgono, tra i detti criteri, quello più adeguato in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto.
Il criterio del prezzo più basso si connota per prendere in considerazione esclusivamente la convenienza economica dell’offerta, per cui ha carattere automatico richiedendo per l’individuazione della migliore offerta un semplice raffronto tra cifre.
Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, invece, è maggiormente complesso perché l’offerta è composta non solo dall’elemento prezzo ma anche da altri elementi afferenti ai profili qualitativi della prestazione ed a ciascuno di tali elementi è attribuito un punteggio.
Di talché, tale criterio è certamente più idoneo, potendosi assegnare ad elementi diversi dal prezzo una rilevanza più o meno estesa in ragione delle singole fattispecie, in presenza di appalti il cui oggetto presenta anche minime complessità.
La differenza tra i due criteri, sotto altro angolo visuale, si concreta nella circostanza che in un caso, il criterio del prezzo più basso, l’amministrazione aggiudicatrice compie un mero accertamento tecnico, nel senso che “verifica” la migliore offerta sulla base di scienze esatte e senza alcun tipo di valutazione, mentre nell’altro caso, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, esercita la c.d. discrezionalità tecnica, nel senso che “valuta” quale sia la migliore offerta con riferimento a parametri opinabili.
Peraltro, in entrambe le ipotesi, la stazione appaltante svolge un’attività amministrativa vincolata in quanto – individuata, per mezzo dell’accertamento tecnico o dell’esercizio di discrezionalità tecnica, la migliore offerta – deve aggiudicare la gara all’operatore economico che ha presentato la stessa.
La scelta del criterio più idoneo per l’aggiudicazione di un appalto costituisce espressione tipica della discrezionalità amministrativa e, in quanto tale, è sottratta al sindacato del giudice amministrativo, tranne che, in relazione alla natura ed all’oggetto del contratto, non sia manifestamente illogica o basata su travisamento di fatti.
Le stazioni appaltanti, in sostanza, scelgono tra i due criteri quello più adeguato in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto in quanto la specificazione del tipo di prestazione richiesta e delle sue caratteristiche peculiari consente di determinare correttamente ed efficacemente il criterio più idoneo all’individuazione della migliore offerta.
Va da sé che il criterio del prezzo più basso, in cui assume rilievo la sola componente prezzo, può presentarsi adeguato esclusivamente quando l’oggetto del contratto abbia connotati di ordinarietà e sia caratterizzato da elevata standardizzazione in relazione alla diffusa presenza sul mercato di operatori in grado di offrire in condizioni analoghe il prodotto richiesto, mentre nelle altre fattispecie è arduo ipotizzare che un sia pur minimo rilievo agli aspetti qualitativi della prestazione offerta sia indifferente per la scelta del contraente.
Nel caso in esame, l’oggetto del contratto si presenta indubbiamente complesso, non tanto per le prestazioni da eseguire, ove singolarmente considerate, quanto per le complessive modalità organizzative del servizio.
L’AMA Spa, Società con unico socio, ha indetto una procedura aperta “avente ad oggetto l’affidamento del servizio di prelievo e trasporto salme al civico deposito di osservazione o all’obitorio comunale, come previsto dal D.P.R. n. 285/1990, per la durata di 24 mesi”.
Ha specificato che “il servizio si svolgerà prevalentemente nel territorio di Roma Capitale, fatto salvo occasionali interventi richiesti nel territorio extra comunale limitrofo e comunque entro i limiti del territorio della Regione Lazio” e che l’appalto è destinato ad un “servizio pubblico essenziale”.
La compiuta descrizione del servizio, nonché delle condizioni, delle modalità, dei termini e delle specifiche tecniche di partecipazione ed aggiudicazione della gara e di esecuzione del contratto sono riportate: nel bando di gara; nel disciplinare di gara; nello schema di contratto; nel capitolato tecnico e nei relativi allegati.
In particolare, le modalità di esecuzione del servizio sono dettagliatamente riportate nel capitolato tecnico che, innanzitutto, all’art. 1, evidenzia come il servizio sia rivolto alle salme di persone decedute: a) in abitazioni inadatte e nelle quali sia pericoloso mantenerle per il prescritto periodo di osservazione; b) in seguito a qualsiasi accidente nella pubblica via o in luogo pubblico; c) ignote, di cui debba farsi esposizione al pubblico per il riconoscimento.
Lo stesso art. 1 del capitolato tecnico precisa che “il servizio è considerato Servizio Pubblico Essenziale e non può subire interruzioni o sospensioni”.
Le modalità di esecuzione del servizio sono riportate all’art. 2 del capitolato, il quale così dispone:
“Il servizio si svolge nel territorio comunale ed extra comunale per tutte le 24 ore dei giorni feriali e festivi ed è effettuato su chiamata, per circa 2.400 interventi in due anni.
La quantità di interventi di cui sopra è indicativa e potrà variare nel corso della durata del contratto.
E’ considerato intervento singolo la risposta alla chiamata con l’invio di un numero di mezzi sufficienti e di una squadra composta da almeno tre persone (di cui un autista) per il recupero di un massimo di tre salme nello stesso luogo.
Nel caso che il numero di salme sia superiore a tre, dovranno essere inviati ulteriori mezzi. E’ considerato aggiuntivo e ulteriore ogni intervento che consiste nella rimozione di un numero di salme pari o inferiore a tre.
L’Autorità che ha richiesto l’intervento può, in particolari situazioni, disporre che l’impresa aggiudicataria invii unità operative maggiormente dimensionate.
Potranno essere richiesti più interventi in contemporanea in luoghi differenti.
Le prestazioni richieste comportano l’impiego di personale e la fornitura di veicoli, mezzi, materiali ed attrezzature, che devono essere utilizzati ai fini dell’erogazione del Servizio sotto il controllo e la vigilanza dell’AMA S.p.A., tramite il proprio Servizio di Polizia Mortuaria e secondo le prescrizioni previste da questo Capitolato e dalla normativa vigente nel settore.
Il Servizio deve essere svolto in un tempo massimo di 2 ore dal ricevimento della chiamata.
Il prelievo di salme dalle strutture ospedaliere avviene di concerto con le strutture sanitarie interessate; in tal caso, il personale e i mezzi dell’impresa aggiudicataria devono trovarsi sul luogo in tempo utile all’espletamento di tutte le incombenze, così da assicurare il regolare e puntuale svolgimento delle operazioni nel rispetto degli orari descritti e concordati.
Salvo diversa disposizione, il prelievo e trasporto di salme destinate al deposito di osservazione ed agli obitori, si effettuano con l’utilizzo di un contenitore rigido di materiale impermeabile, facilmente disinfettabile e lavabile, fornito dall’impresa aggiudicataria ed approvato dall’AMA S.p.A.
L’impresa aggiudicataria, nel caso di operazioni da effettuare in locali angusti, può utilizzare, esclusivamente per il tragitto da dove si trova il corpo fino al veicolo, adeguati involucri dotati di maniglie di modello anch’esso approvato dall’AMA S.p.A.
In ogni caso, nell’esecuzione dei trasporti l’impresa aggiudicataria avrà cura di percorrere, senza interruzione alcuna, i tragitti più brevi o meno frequentati fino al luogo di destinazione.
Fermo restando quanto previsto nel presente Capitolato Tecnico e/o nel Contratto, l’impresa aggiudicataria si impegna ad osservare le disposizioni impartite da AMA S.p.A. e, in particolare, dalla ILC/Cim, relative ad eventuali aspetti di dettaglio necessari alla regolare esecuzione del Servizio.
L’impresa aggiudicataria deve assicurarsi, prima di ciascun intervento, che personale, veicoli ed accessori siano in condizione di decoro e perfetta efficienza.
L’impresa aggiudicataria ha altresì l’obbligo di designare un responsabile dell’esecuzione per ogni intervento, il quale ha compiti di vigilanza sulla legittimità delle operazioni e sul comportamento delle unità operative assegnategli, onde assicurare il corretto svolgimento delle operazioni.
Nello svolgimento di dette operazioni, l’impresa aggiudicataria dovrà:
provvedere a dare immediata risposta alla chiamata;
concordare con l’Autorità pubblica presente sul posto le modalità di effettivo svolgimento del prelievo;
assicurarsi che il personale addetto al prelievo sia munito ed indossi i dispositivi di protezione individuale;
assicurarsi che le operazioni vengano eseguite con diligenza e speditezza, facendo attenzione ad adoperare la delicatezza e sensibilità richieste dalle peculiari circostanze in cui si svolge il Servizio;
eseguire il Servizio in tutte le sue fasi, fornire notizie sulle procedure di polizia mortuaria e rispondere alle eventuali richieste di informazione avanzate dai familiari del defunto, eventualmente presente;
compilare il Registro degli interventi effettuati e sottoporlo ogni mese all’Ufficio Servizi Cimiteriali;
redigere un verbale di concerto con gli addetti dell’Autorità pubblica presenti, nel quale siano riportati dettagliatamente gli effetti personali che vengono lasciati o prelevati alla salma da trasportare al deposito di osservazione o all’obitorio, di cui una copia dovrà essere trasmessa mensilmente all’Ufficio Servizi Cimiteriali e un’altra consegnata all’addetto del Deposito di Osservazone o all’Obitorio, incaricato della ricezione della salma.
Per una migliore funzionalità, ogni responsabile dell’intervento deve essere munito di telefono cellulare per segnalare prontamente all’AMA (ILC/Cim) eventuali ritardi ed inconvenienti o, in circostanze straordinarie, per richiedere disposizioni alla medesima.
Il prelievo della salma o dei resti e la loro deposizione nel contenitore o nel feretro municipale devono essere compiute con l’opportuno decoro e con le cautele necessarie; durante tali operazioni gli addetti devono indossare gli appositi dispositivi di protezione.
Il feretro nel tragitto a spalla verso l’auto-funebre deve essere mantenuto il più possibile in posizione orizzontale. E’ ammesso l’uso di carrelli di foggia adeguata muniti di ruote o di montacarichi, eventualmente presente nell’edificio. E’ assolutamente vietato, invece, l’uso di ascensori.
Negli ospedali e nei luoghi di cura ove è rilevante l’entità dei resti mortali da prelevare e trasportare, le operazioni devono essere condotte in modo da non causare intralci alle attività svolte nella struttura.
Durante il trasporto non devono essere accolti nel veicolo familiari o coniugi del deceduto.
A tutto il personale dell’impresa affidataria si applicano le norme relative agli incarichi di pubblico servizio”.
L’art. 3 del capitolato individua “obblighi ed oneri” e così dispone:
“I rapporti amministrativi di servizio fra l’impresa aggiudicataria e l’AMA S.p.A. si svolgeranno attraverso il competente ufficio dei servizi di Polizia Mortuaria.
Per l’esecuzione del Servizio, effettuato su ordine dell’Autorità competente, l’impresa aggiudicataria è tenuta a garantire un servizio di ricezione delle chiamate durante tutto l’arco delle 24 ore giornaliere.
L’impresa aggiudicataria è altresì tenuta a far capo alla ILC/Cim per la ricezione degli ordini scritti di prelievo e trasporto, emessi in relazione alle esigenze di servizio. Tali ordini possono comunque essere impartiti anche verbalmente, fatta salva la successiva conferma scritta o per telefax.
L’impresa aggiudicataria dovrà comunicare all’Ufficio Servizi Cimiteriali, entro trenta giorni dall’inizio dell’affidamento, l’elenco nominativo del personale alle sue dipendenze incaricato dell’esecuzione dei servizi. Le eventuali successive variazioni dovranno essere comunicate entro otto giorni.
L’art. 4, relativo al “personale adibito al servizio”, così dispone:
“L’impresa aggiudicataria dovrà avere alle proprie dipendenze personale numericamente sufficiente e professionalmente idoneo ad assicurare il regolare espletamento di tutti i servizi nell’arco delle 24 ore giornaliere.
Il personale addetto deve essere dotato, oltre che dei mezzi di protezione individuale, di divisa adeguata da indossare con cura, le cui caratteristiche saranno comunicate all’AMA S.p.A. Sulla divisa dovrà essere appuntato, in modo ben visibile, sul lato sinistro, un tesserino di riconoscimento riportante la fotografia, il nome leggibile del dipendente e il contrassegno dell’impresa.
A tutto il personale assunto alle proprie dipendenze, secondo le vigenti disposizioni in materia, l’impresa aggiudicataria deve garantire il trattamento assicurativo, previdenziale e retributivo non inferiore a quello previsto dai Contratti Nazionali per il settore specifico.
Gli addetti dovranno essere informati che è loro preciso dovere tenere un comportamento conforme alla natura del servizio e alle norme legislative e regolamentari in materia, nonché eseguire le disposizioni emanate dall’AMMA, rifiutare in via assoluta mance, regalie o atti di liberalità di qualsiasi forma che provenissero da parte di qualcuno (parenti o amici del defunto, imprese di onoranze funebri, altri operatori del settore funebre, etc.), sia durante che al di fuori dello svolgimento del Servizio.
L’impresa aggiudicataria, su motivata richiesta dell’AMA, dovrà sostituire o sospendere il personale inidoneo o che si sia reso responsabile di irregolarità o comportamenti non conformi.
L’impresa aggiudicataria è responsabile della compilazione e dell’aggiornamento di un registro o altra idonea documentazione dalla quale risulti quali servizi abbiano svolto in ciascun giorno i dipendenti in servizio e con quali mezzi e mansioni; copia delle registrazioni dovranno essere trasmesse mensilmente alla ILC/Cim”.
Con riferimento alle “dotazioni tecniche”, inoltre, il capitolato tecnico prevede che:
“L’impresa aggiudicataria è tenuta ad avere un’organizzazione idonea per un immediato ed efficiente svolgimento del Servizio durante tutto l’arco delle 24 ore.
A tal fine, per assolvere regolarmente il Servizio richiesto, è necessario che l’aggiudicatario possieda un parco mezzi, composto da furgoni o carri funebri e un adeguato numero di risorse che assicurino il trasporto di n. 12 salme.
Tutti i veicoli in dotazione per il trasporto delle salme devono essere conformi, per struttura e manutenzione, alle norme di polizia mortuaria e sanitarie, ed omologati per ospitare almeno quattro feretri o contenitori rigidi.
L’impresa aggiudicataria è tenuta a fornire alla ILC/Cim copia dei libretti di circolazione degli autoveicoli in dotazione, copia della polizza assicurativa per la responsabilità civile secondo i massimali previsti dalla legge, nonché copia dei certificati di idoneità sanitaria.
L’impresa aggiudicataria è tenuta ad impegnarsi ad aumentare tale dotazione in proporzione alle esigenze di servizio, a sue spese e senza diritto a compensi da parte della competente autorità sanitaria.
I veicoli di nuovo acquisto, o per aumento o per sostituzione di quelli in dotazione, sono soggetti per l’ammissione in servizio al preventivo assenso dell’AMA, che verrà rilasciato previo riconoscimento di idoneità da parte della competente autorità sanitaria.
I veicoli devono essere accuratamente disinfettati dopo ogni utilizzo, sia nella parte riservata alla salma o ai resti, sia in quella riservata al personale. Tutte le dotazioni, oltre ad essere sempre mantenute in condizioni di perfetta efficienza funzionale e tecnica, devono essere sempre in ottimo stato di conservazione e pulizia.
I danni, anche minimi, derivati dall’uso, devono essere prontamente riparati”.
Sulla base delle richiamate disposizioni contenute nel capitolato tecnico, risulta evidente che la scelta del criterio del presso più basso quale criterio di aggiudicazione è manifestamente illogica.
La prestazione richiesta, infatti, ha natura complessa, pur essendo caratterizzata da marcati tratti da standardizzazione, ma soprattutto la disciplina di gara trasferisce ai concorrenti una discrezionalità molto ampia nell’organizzazione delle modalità di espletamento del servizio, dalla cui efficacia deriva la stessa possibilità di adempiere o meno le prestazioni richieste.
In altri termini, la notevole discrezionalità attribuita ai singoli offerenti circa le modalità di organizzazione per l’esecuzione del servizio rende le offerte ontologicamente eterogenee e, quindi, logicamente insuscettibili di essere graduate attraverso il mero criterio del prezzo più basso.
La determinazione delle risorse umane e strumentali necessarie per la corretta esecuzione delle prestazioni, in particolare, è demandata all’arbitrio dell’offerente ed è del tutto consequenziale che la misura dell’offerta economica, che tiene evidentemente conto dei costi totali sopportati dall’imprenditore per garantire il servizio, discende dal modo in cui il singolo offerente ha inteso individuare, in assoluta autonomia, la quantità e la qualità delle risorse umane e strumentali di cui dotarsi.
In tale ottica, occorre rilevare in via preliminare che il servizio si svolge, nel territorio comunale ed extracomunale e, quindi, in tutto il territorio regionale, per ogni ora di ogni giorno dell’anno, che il servizio deve essere svolto in un tempo massimo di 2 ore dal ricevimento della chiamata e che potranno essere richiesti più interventi in contemporanea in luoghi differenti.
La quantità degli interventi è stata stimata in 1.200 all’anno, ma con l’espressa avvertenza che la stessa è indicativa e potrà variare nel corso della durata del contratto.
Gli elementi della lex specialis da cui maggiormente è possibile rilevare la discrezionalità attribuita ai concorrenti nella predisposizione delle modalità di organizzazione del servizio possono così sintetizzarsi:
intervento singolo è la risposta alla chiamata con l’invio di un numero di “mezzi sufficienti” e di una squadra composta da “almeno tre risorse (di cui un autista)”;
nel caso di numero di salme superiore a tre, dovranno essere inviati “ulteriori mezzi”;
l’Autorità che ha richiesto l’intervento può, in particolari situazioni, disporre che l’impresa aggiudicataria invii unità operative “maggiormente dimensionate”;
le prestazioni richieste comportano “l’impiego di personale e la fornitura di veicoli, mezzi, materiali e attrezzature”;
l’aggiudicataria deve assicurarsi, prima di ciascun intervento, che “personale, veicoli ed accessori siano in condizione di decoro e perfetta efficienza”;
sono descritte analiticamente le fasi di svolgimento delle operazioni, inclusive degli obblighi per l’impresa di fornire notizie sulle procedure di polizia mortuaria e rispondere alle eventuali richieste di informazioni avanzate dai familiari del defunto, di compilare il registro degli interventi effettuati e di redazione di un verbale di concerto con gli addetti dell’Autorità pubblica presenti;
per l’esecuzione del servizio, l’impresa aggiudicataria è tenuta a garantire “un servizio di ricezione delle chiamate durante tutto l’arco delle 24 ore giornaliere”;
l’impresa aggiudicataria dovrà avere alle proprie dipendenze “personale numericamente sufficiente e professionalmente idoneo” ad assicurare il regolare espletamento di tutti i servizi;
il personale addetto deve essere dotato, oltre che dei mezzi di protezione individuale, “di divisa adeguata”;
l’impresa aggiudicataria è tenuta ad avere “un’organizzazione idonea” per un immediato ed efficiente svolgimento del servizio durante tutto l’arco delle 24 ore;
per assolvere regolarmente il servizio richiesto, è necessario che l’aggiudicatario possieda “un parco mezzi, composto da furgoni o carri funebri e ‘un adeguato numero di risorse’, che assicurino il trasporto di n. 12 salme”;
tutti i veicoli in dotazione per il trasporto delle salme devono essere conformi, “per struttura e manutenzione”, alle norme di polizia mortuaria;
l’impresa aggiudicataria è tenuta ad impegnarsi “ad aumentare tale dotazione” in proporzione alle esigenze di servizio, a sue spese e senza diritto a compensi;
tutte le dotazioni, oltre ad essere sempre “mantenute in condizioni di perfetta efficienza funzionale e tecnica”, devono essere sempre “in ottimo stato di conservazione e pulizia”;
i danni, anche minimi, “devono essere prontamente riparati”.
L’oggetto del contratto, pertanto, si presenta complesso richiedendo non solo la prestazione di servizi ma anche la fornitura di una pluralità di risorse strumentali, tra cui, oltre a quelle richiamate (veicoli per il trasporto delle salme, barelle, divise, mezzi di protezione individuali, etc.), per il prelievo ed il trasporto delle salme, contenitori rigidi di materiale impermeabile, facilmente disinfettabili e lavabili, approvati dall’AMA e, per il trasporto del corpo fino al veicolo nel caso di operazioni da effettuare in locali angusti, involucri dotati di maniglie di modello approvato dall’AMA.
La circostanza, però, che maggiormente persuade il Collegio della manifesta illogicità del criterio di aggiudicazione automatico prescelto è che nella lex specialis di gara si fa costantemente riferimento, nel descrivere la prestazione da fornire, ai concetti di adeguatezza ed idoneità delle risorse umane e delle risorse strumentali, concetti che ontologicamente attengono a parametri opinabili di valutazione e che, quindi, richiedono l’esercizio della discrezionalità tecnica, dovendosi escludere che le relative offerte possano essere graduate in modo automatico, sulla base di un mero accertamento tecnico.
In altri termini, la valutazione di quanti e quali siano risorse umane e strumentali necessarie per il corretto espletamento delle prestazioni, e, prima ancora, della stessa possibilità di espletamento del servizio, così come la valutazione di quali debbano essere le attività di manutenzione dei beni strumentali, è stata rimessa alla completa discrezionalità dei partecipanti, sicché la stazione appaltante avrebbe evidentemente dovuto prevedere un criterio di aggiudicazione tale da procedere ad una valutazione delle proposte caratterizzata da discrezionalità tecnica, vale a dire avrebbe dovuto prevedere il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa non essendo possibile non attribuire la benché minima considerazione alle modalità con cui ogni partecipante, nella particolarmente ampia discrezionalità attribuita dalla disciplina di gara, ha ritenuto di organizzare i fattori utili alla prestazione tempestiva ed ottimale del servizio.
Ne consegue la fondatezza del primo motivo di impugnativa, con cui la ricorrente ha puntualmente prospettato che la scelta più idonea sarebbe stata quella del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in modo di consentire di valutare altri aspetti rilevanti, oltre quello del prezzo, per il buon esito dell’appalto, quali: il numero e la qualità dei mezzi posti a disposizione; il numero e la qualità delle sedi operative e delle autorimesse per il deposito dei mezzi; la manutenzione prevista per i mezzi; il numero e la qualità delle risorse umane da impiegare nell’esecuzione dell’appalto; le modalità di garanzia della risposta per 24 ore al giorno in ogni giorno dell’anno; le modalità di garanzia dell’intervento nei tempi richiesti etc.
Viceversa, il criterio di aggiudicazione automatico del prezzo più basso avrebbe potuto eventualmente essere scelto se la stazione appaltante avesse in sede di disciplina della gara imposto in maniera stringente le modalità di organizzazione del servizio – quali il numero minimo di personale complessivamente occorrente, il numero minimo e la qualità degli autoveicoli da utilizzare per il trasporto, il numero minimo e la qualità degli altri beni strumenti richiesti per l’espletamento del servizio, le modalità di manutenzione dei veicoli, le modalità di risposta alle chiamate etc. – in modo da elidere totalmente la discrezionalità dei partecipanti nella proposizione delle offerte con riferimento ad elementi diversi dall’elemento prezzo e rendere così standardizzata l’effettiva modalità di prestazione non del singolo intervento, ma dell’intero e complessivo servizio richiesto.
In conclusione, il criterio di aggiudicazione individuato dalla AMA S.p.a. si rivela inidoneo all’individuazione del miglior contraente, per cui è manifestamente illogico.
Tale illogicità si colora di una intensità ancora più marcata laddove si consideri che, sulla base del criterio di aggiudicazione prescelto, la stazione appaltante non è in grado di avere garanzie sulla qualità della prestazione e sulla sua stessa possibilità di esecuzione, soprattutto in ragione della imprevedibilità del numero e della eventuale contestualità delle chiamate, in un servizio pubblico essenziale che, in quanto tale, non tollera sospensioni o interruzioni.
3. La fondatezza del motivo determina, assorbite le ulteriori doglianze, la fondatezza del ricorso e, per l’effetto, l’annullamento degli atti impugnati ed il travolgimento dell’intera procedura di gara.
Ne consegue, peraltro, che nessun risarcimento in forma specifica o per equivalenza patrimoniale è dovuto ad Eurocof, il cui interesse strumentale ad ottenere una nuova chance per l’affidamento del servizio può essere soddisfatto con la rinnovazione della procedura concorsuale.
4. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 3.000,00 (tremila/00), comprensive delle spese già liquidate nella fase cautelare, sono poste a favore della ricorrente ed a carico, per € 2.000,00 (duemila/00), della stazione appaltante AMA S.p.A. e, per € 1.000,00 (mille/00), della controinteressata Taffo S.r.l.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda Ter, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Condanna la stazione appaltante AMA S.p.a. per € 2.000,00 (duemila/00) e la controinteressata Taffo S.r.l. per € 1.000,00 (mille/00) al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 3.000,00 (tremila/00), comprensive delle spese già liquidate nella fase cautelare, in favore della ricorrente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Maddalena Filippi, Presidente
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore
Giuseppe Rotondo, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/02/2014

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II ter – Sentenza – 5/2/2014 n.1432 proviene da Giustamm.

Pres. Giovannini – Est. Caponigro
CGIL Confederazione Generale Italiana del Lavoro di Roma e del Lazio (Avv.ti V. Angiolini, M. Cuniberti e S.Vacirca) / Comune Roma Capitale (Avv.R.Rocchi) e altri

sull’illegittimità di un’ordinanza sindacale che limita ex ante le modalità di svolgimento delle riunioni in pubblico, comprimendo la libertà di corteo

1. Processo amministrativo – Legittimazione ad agire – Organizzazioni sindacali – Modalità di riunione e articolazione dello sciopero – Ricorso- Ammissibilità- Sussiste – Ragioni.

2. Processo amministrativo – Ordinanza contingibile ed urgente – Impugnazione – Notifica – Presso la Casa comunale – Necessità – Presso l’Avvocatura dello Stato – Inammissibilità.

3. Atto e provvedimento amministrativo – Stato di emergenza – Dichiarazione ex art. 2, lett.c), l. 225/1992 – Congestione mobilità–Presupposto – Sufficienza.

4. Diritti e libertà – Libertà di riunione – Limite – Individuazione.

5. Diritti e libertà – Libertà di riunione – Disciplina – Libertà di corteo – Applicabilità.

6. Diritti e libertà – Libertà di riunione – Ordinanza- Modalità delle riunioni in luogo pubblico Limitazioni – Illegittimità.

7. Atto e provvedimento amministrativo – Stato di emergenza – Ordinanze ex art. 5 L. n. 225/1992 – Norma eccezionale – Interpretazione.

1. l’organizzazione sindacale è legittimata ad impugnare in sede giurisdizionale gli atti che incidono sulle modalità del diritto di riunione e di articolazione dello sciopero in modo ritenuto illegittimamente pregiudizievole, in quanto essa può qualificarsi come ente esponenziale di un interesse collettivo, e cioè dell’interesse dei lavoratori ad essa iscritti e dalla stessa rappresentati . Inoltre, quando l’organizzazione sindacale svolge la sua funzione, anche attraverso la promozione e l’organizzazione di scioperi, non manifesta una finalità personale, ma esprime e rappresenta l’interesse collettivo comune alla generalità dei lavoratori di cui è ente esponenziale.

2. Il ricorso giurisdizionale avverso un provvedimento contingibile ed urgente, emesso dal sindaco quale ufficiale del governo, va notificato al Comune (presso la sede municipale) e non nei confronti della struttura statale cui sono riferibili gli interessi coinvolti e, quindi, presso l’Avvocatura dello Stato.

3. La congestione della mobilità di una metropoli può legittimamente assurgere a presupposto per la dichiarazione dello stato di emergenza e la nomina di commissario straordinario in quanto l’art.2, lett.c), l. 225/1992 prevede, quali presupposti, anche “altri eventi”, oltre le calamità naturali, che per intensità ed estensione non possono essere fronteggiati non mezzi ordinari.

4. La libertà di riunione costituisce un diritto della persona avente portata ed efficacia fondamentali e, al pari di ogni altro diritto di libertà, implica la possibilità di limiti e condizioni che lo disciplinano onde evitare che il suo esercizio possa avvenire in modo socialmente dannoso e pericoloso. Ne consegue che limiti e condizioni a tale diritto di libertà possono essere dettati solo per tutelare valori aventi pari rango costituzionale, laddove se ne presenti concretamente ed effettivamente l’esigenza, da valutare caso per caso.

5. Nella libertà di riunione rientra anche la libertà di corteo, atteso che il corteo può considerarsi una “riunione in movimento”. Pertanto, per la libertà di corteo vale la stessa disciplina dettata per la libertà di riunione dall’art. 17 Cost.

6. L’esercizio della libertà di riunione, nel cui perimetro rientra la libertà di corteo, non richiede alcuna preventiva autorizzazione dell’autorità di pubblica sicurezza, ma il solo preavviso, per cui un provvedimento amministrativo (nel caso di specie, trattasi delle ordinanze del Sindaco di Roma di compressione della possibilità di svolgimento di manifestazioni pubbliche con formazione di corteo nel territorio ricadente nel I municipio della Città) che intenda disciplinare ex ante le modalità di svolgimento delle riunioni in luogo pubblico, comprimendo incisivamente la libertà di formazione dei cortei, si presenta illegittimo in quanto viola l’art. 17, c.3, Cost.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9697 del 2011, proposto da:

Cgil Confederazione Generale Italiana del Lavoro di Roma e del Lazio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Vittorio Angiolini, Marco Cuniberti e Sergio Vacirca, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Sergio Vacirca in Roma, via Flaminia, 195

Comune di Roma Capitale, rappresentato e difeso dall’avv. Rosalda Rocchi, domiciliata presso l’Avvocatura Capitolina in Roma, via Tempio di Giove, 21;
Sindaco di Roma quale Commissario delegato ex OPCM 3543/2006, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Interno, U.T.G. – Prefettura di Roma, Questura di Roma, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

dell’ordinanza n. 401 del 17.10.2011 del Sindaco di Roma – Commissario Delegato ai sensi dell’OPCM n. 3543 del 28.9.2006, con la quale si dispone che “nel territorio ricadente nel I Municipio della Città di Roma sia da considerare compatibile solo lo svolgimento di manifestazioni pubbliche senza formazione di corteo (cd. Manifestazioni statiche)” da tenersi solamente in determinate aree;

dell’ordinanza del 18.11.2011 (data di pubblicazione sul sito internet del Comune) del Sindaco di Roma – Commissario delegato ai sensi dell’OPCM n. 3543 del 28.9.2006, sempre concernente la disciplina delle riunioni in luogo pubblico;

di ogni atto presupposto, conseguente o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato e del Comune di Roma Capitale;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2012 il dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con ordinanza del 17 ottobre 2011, avente validità di trenta giorni, il Sindaco di Roma – Commissario delegato ai sensi dell’OPCM n. 3543 del 26 settembre 2006, per le esigenze indicate nelle premesse dell’atto, ha disposto che nel territorio ricadente nel I Municipio della Città di Roma sia da considerare compatibile solo lo svolgimento di manifestazioni pubbliche senza formazione di corteo (cd. manifestazioni statiche) da tenersi nelle seguenti aree:

Piazza Bocca della Verità – Piazza Santi Apostoli – Piazza della Repubblica – Circo Massimo – Piazza Farnese – Piazza S. Giovanni – Piazza del Popolo – Sedi istituzionali, secondo le prescrizioni della Questura di Roma.

Con successiva ordinanza del 18 novembre 2011, avente validità sino al 31 dicembre 2011, il Sindaco di Roma – Commissario delegato ai sensi dell’OPCM n. 3543 del 26 settembre 2006 ha disposto che, per esigenze di traffico e viabilità, nel territorio ricadente nel I Municipio della Città di Roma, sono da considerare compatibili le seguenti manifestazioni pubbliche: a) manifestazioni statiche da tenersi nelle seguenti aree: Piazza Bocca della Verità – Piazza Santi Apostoli – Piazza della Repubblica – Circo Massimo – Piazza Farnese – Piazza S. Giovanni – Piazza del Popolo – Sedi istituzionali, secondo le prescrizioni della Questura di Roma; b) grandi manifestazioni con formazione di corteo, limitatamente ad alcune modalità concorrenti, quali lo svolgimento nella giornata del sabato e lungo uno dei cinque itinerari predeterminati anch’essi stabiliti nella detta ordinanza.

Di talché, la Confederazione ricorrente ha proposto il presente ricorso, articolato nei seguenti motivi:

Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 Cost. e dei “principi generali dell’ordinamento giuridico”, in relazione all’art. 18 r.d. 773/1931, anche in relazione alla direttiva del Ministro dell’Interno per le manifestazioni nei centri urbani e nelle aree sensibili del 26 gennaio 2009. Eccesso di potere ed incompetenza.

L’amministrazione, anche nell’esercizio di poteri di ordinanza contingibili ed urgenti, dovrebbe osservare regole e principi costituzionali, oltre che i principi generali dell’ordinamento giuridico, mentre gli atti impugnati violerebbero regole e principi iscritti, quanto al diritto di riunirsi dei cittadini, nell’art. 17 Cost.

In particolare, le riunioni in luogo pubblico non sarebbero soggette ad autorizzazione ma solo a “preavviso” ed a quest’ultimo potrebbe seguire il divieto o la limitazione della riunione in luogo pubblico solo per motivi di sicurezza ed incolumità pubblica “comprovati”, e cioè attestati da fatti e comportamenti inequivoci e verificabili.

In tale logica sarebbe stato inteso anche l’art. 18 del Tulps e, con l’atto prefettizio di autoregolamentazione del 10 marzo 2009 nel “protocollo per la disciplina delle manifestazioni di piazza”, stipulato tra gli altri dalle maggiori associazioni sindacali, si sarebbe dato solo un orientamento per meglio conciliare il diritto di riunirsi con le esigenze pubblicistiche, senza pregiudicare l’esito dei poteri da esercitarsi dalla competente autorità per ogni singola riunione a seguito di “preavviso”.

Con le ordinanze impugnate, il Sindaco di Roma avrebbe posto prescrizioni astratte, travolgendo l’intesa per l’autoregolamentazione del 10 marzo 2009.

Con il potere di ordinanza, il Sindaco vorrebbe ribaltare il principio fissato dall’art. 17 Cost. nel suo esatto contrario, vale a dire nel principio per cui la riunione può esserci solo se, quando e dove l’Autorità la autorizza.

Violazione o falsa applicazione dell’art. 5 l. 225/1992, anche in relazione all’obbligo di motivazione della l. 241/1990. Incompetenza, eccesso e sviamento di potere, manifesta illogicità e irragionevolezza.

Le ordinanze impugnate, adottate dal Commissario delegato ai sensi dell’art. 5 l. 225/1992, non menzionerebbero le norme che intendono derogare, laddove l’indicazione delle norme di legge che si intendono derogare è prevista dal quinto comma dell’art. 5 al fine di garantire il controllo di uno stretto nesso di strumentalità fra il potere di deroga conferito e l’attuazione degli interventi.

D’altra parte, tra le norme da derogare avrebbero dovuto essere menzionate anzitutto quelle di cui all’art. 17 Cost. e all’art. 18 r.d. 773/1931, per cui sarebbe risultato di ancora più eclatante evidenza l’esercizio abnorme ed illegittimo dei poteri conferiti al Commissario delegato, contro la Costituzione ed i principi generali dell’ordinamento giuridico.

Violazione o falsa applicazione dell’art. 5 l. 225/1992, degli artt. 18, 19, 20, 21, 22, 23 e 24 TULPS, dell’art. 16 Cost. Difetto di competenza. Eccesso di potere. Contraddizione con altro provvedimento dell’amministrazione, anche con riferimento alla direttiva del Ministro dell’Interno del 26 gennaio 2009, al protocollo di intesa della Prefettura di Roma del 10 marzo 2009 e alla OPCM n. 3543 del 2006. Incompetenza, eccesso e sviamento di potere.

La dichiarazione dello stato di emergenza per la città di Roma, di cui al DPCM 4 agosto 2006, e l’ordinanza della Presidenza del Consiglio n. 3543 del 2006, con cui è stato nominato il Commissario per l’emergenza del traffico e della mobilità, non attribuirebbero al Sindaco di Roma alcun potere di limitare o vietare le manifestazioni.

La facoltà di deroga a norme di legge connessa ai conferiti poteri straordinari del Commissario non comprenderebbe la regolamentazione delle manifestazioni pubbliche, per cui le ordinanze impugnate, che vietano la formazione di cortei e “manifestazioni statiche” fuori dagli spazi e modi prescritti, per determinate zone cittadine di primaria importanza, esorbiterebbero dalle competenze del Sindaco quale organo delegato per l’emergenza.

In linea generale, apparterrebbero al Questore, e comunque alla Prefettura e al Ministero dell’Interno, e non al Sindaco, le eccezionali facoltà di limitazione del diritto dei cittadini di riunirsi nei luoghi pubblici e, in ossequio a tale previsione normativa, il Ministero dell’Interno avrebbe adottato la direttiva del 26 gennaio 2009 indirizzata a Prefetti e Questori. In contrasto con il protocollo prefettizio e con modalità totalmente differenti e restrittive rispetto allo stesso, le ordinanze impugnate disporrebbero il divieto generalizzato per tutte le manifestazioni nelle aree indicate del I Municipio per mesi e mesi; solo in via di eccezione e per taluni luoghi tassativamente indicati si ammetterebbero manifestazioni statiche alle quali, con l’ordinanza del 18 novembre 2011, si sarebbe aggiunta l’ammissibilità delle sole grandi manifestazioni con corteo, solo per la giornata del sabato e solo per itinerari predeterminati.

Violazione o falsa applicazione dell’art. 5 l. 225/1992, Carenza di presupposti. Eccesso di potere; sviamento dalla causa tipica, motivazione carente ed irragionevole. Travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Contraddizione con il Protocollo della Prefettura del 10 marzo 2009.

La discrasia fra gli obiettivi ed i poteri conferiti dalla OPCM n. 3543 del 2006 al Commissario delegato ed i risultati pratici perseguiti ed ottenuti con l’ordinanza impugnata travalicherebbero notevolmente i limiti assegnati dalla delega, comportando un evidente vizio dell’atto per sviamento di potere.

Le ordinanze sarebbero anche carenti di una adeguata motivazione e non sarebbero comprensibili i criteri che hanno determinato l’identificazione delle zone dalle quali è stato bandito il divieto di manifestare con corteo e sono state relegate in appositi luoghi le “manifestazioni statiche”.

Violazione o falsa applicazione dell’art. 5 l. 225/1992 in relazione agli artt. 16, 17 e 21 Cost. Eccesso di potere per carenza di motivazione.

La mera considerazione della gravità dei fatti avvenuti alcuni giorni prima non autorizzerebbe a ritenere che sussista la certezza o anche solo la probabilità che episodi analoghi si ripetano in occasione di ogni tipo di manifestazione ed in modo reiterato nel tempo.

L’Avvocatura Generale dello Stato ha chiesto che sia valutata la legittimazione ad agire della Confederazione ricorrente

Il Comune di Roma Capitale ha eccepito la propria carenza di legittimazione passiva in quanto legittimato a stare in giudizio sarebbe solo il Sindaco, nella qualità di Commissario delegato ex lege 225/1992, sicché il ricorso sarebbe dovuto essere notificato solo a quest’ultimo presso l’Avvocatura Generale dello Stato. Ha altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse con riferimento all’ordinanza commissariale del 17 ottobre 2011, la quale avrebbe già cessato i suoi effetti al momento della notificazione del ricorso.

Nel merito, le parti resistenti hanno contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.

All’udienza pubblica dell’11 gennaio 2012, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1 Il Collegio rileva in via preliminare che sussiste la legittimazione ad agire della Confederazione ricorrente.

La CGIL è notoriamente una delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale, così come la CGIL di Roma e del Lazio ha certamente una significativa rappresentatività a livello regionale e comunale.

L’organizzazione sindacale può qualificarsi come ente esponenziale di un interesse collettivo, e cioè dell’interesse dei lavoratori ad essa iscritti e dalla stessa rappresentati.

Di talché, quando l’organizzazione sindacale svolge la sua funzione, anche attraverso la promozione e l’organizzazione di scioperi, non manifesta una finalità personale, ma esprime e rappresenta l’interesse collettivo comune alla generalità dei lavoratori di cui è ente esponenziale.

Né può assumere rilievo quanto dedotto dall’Avvocatura Generale dello Stato in ordine all’individuazione, contenuta negli artt. 16 e 17 Cost., del singolo cittadino come unico titolare del diritto di riunione e del diritto di circolazione e ciò in quanto, già dall’entrata in vigore dello statuto dei lavoratori, si è diffusa la consapevolezza che la violazione dei diritti del singolo lavoratore integra anche violazione degli interessi della intera categoria, con la conseguente lesione di quegli interessi collettivi dei quali il Sindacato è ente esponenziale avendone fatto una delle proprie finalità primarie.

Per tali ragioni, l’organizzazione sindacale è senz’altro legittimata ad impugnare in sede giurisdizionale gli atti che incidono sulle modalità del diritto di riunione e di articolazione dello sciopero in modo ritenuto illegittimamente pregiudizievole.

2. L’eccezione di carenza di legittimazione passiva del Comune di Roma Capitale – in quanto legittimato a stare in giudizio sarebbe solo il Sindaco di Roma quale Commissario delegato con conseguente onere di notifica solo a quest’ultimo presso l’Avvocatura Generale dello Stato – è infondata e va respinta.

La giurisprudenza (cfr. Cons. St., VI, 12 novembre 2003, n. 7266), in proposito, ha evidenziato che il ricorso giurisdizionale avverso un provvedimento contingibile ed urgente, emesso dal Sindaco quale ufficiale di governo, va notificato al Comune (presso la sede municipale) e non nei confronti della struttura statale cui sono riferibili gli interessi coinvolti e, quindi, presso l’Avvocatura dello Stato, poiché:

l’art.1 del r.d. 30 ottobre 1933, n.1611 (modificato dall’art.1 della legge 25 marzo 1958, n.260, e reso espressamente applicabile ai giudizi amministrativi dall’art. 10, terzo comma, della l. 3 aprile 1979, n.103) attribuisce all’Avvocatura dello Stato la rappresentanza, il patrocinio e l’assistenza in giudizio delle “Amministrazioni dello Stato, anche se organizzate ad ordinamento autonomo”, e si riferisce alle Amministrazioni dello Stato nel senso proprio dell’espressione, ossia agli uffici o complessi di uffici facenti parte della struttura organica delle Amministrazioni statali;

quando il Sindaco, nell’adempimento delle sue funzioni, agisce quale ufficiale di governo, l’ordinamento disciplina un fenomeno di imputazione giuridica allo Stato degli effetti dell’atto dell’organo del Comune, nel senso che il Sindaco non diventa un “organo” di un’Amministrazione dello Stato, ma resta incardinato nel complesso organizzativo dell’ente locale, senza che il suo status sia modificato (Cons. St., IV, 28 marzo 1994, n. 291; Cons. St.,V, 27 novembre 1987, n.736; Cons. St.,V, 27 ottobre 1986, n.568; cfr. Trib. Sup. acque pubbliche, 19 maggio 2000, n.56);

l’esigenza che la notifica del ricorso giurisdizionale abbia luogo nei confronti del Sindaco presso la sede comunale è coerente con le caratteristiche del procedimento amministrativo che si conclude con l’atto sindacale, che è istruito, redatto ed emesso dagli uffici dell’Amministrazione comunale, alla quale compete anche di valutare, secondo le normali regole, il comportamento da tenere nel caso di impugnazione dell’atto in sede giurisdizionale (Cons. St., IV, 28 marzo 1994, n.291; Cons. ST., V, 27 ottobre 1986, n.568).

La legittimazione passiva del Comune di Roma Capitale, quindi, sussiste e, comunque, il ricorso è stato notificato al Sindaco di Roma quale Commissario delegato sia presso la sede municipale sia presso l’Avvocatura Generale dello Stato.

3. L’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse con riferimento all’impugnazione dell’ordinanza commissariale del 17 ottobre 2011 non può essere accolta.

Il ricorso è stato notificato dopo che il provvedimento ha esaurito i suoi effetti, ma, ad avviso del Collegio, ciò non determina l’inammissibilità del gravame.

Sulla base di un analogo ragionamento, infatti, occorrerebbe altresì dichiarare l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse con riferimento all’impugnata ordinanza del 18 novembre 2011, il cui dies ad quem è ormai spirato, essendo stato fissato al 31 dicembre 2011.

L’interesse al ricorso consiste in un vantaggio pratico e concreto, anche soltanto eventuale o morale, che può derivare al ricorrente dall’accoglimento dell’impugnativa.

Nel caso di specie, al di là dell’annullamento dei singoli atti impugnati, l’interesse sostanziale dedotto in giudizio dalla ricorrente è costituito, trattandosi di atti il cui contenuto precettivo è reiterabile, dall’evitare che atti di analogo contenuto siano posti in essere in futuro, sicché lo specifico interesse è connesso alla c.d. efficacia conformativa della sentenza, efficacia che, in caso di declaratoria di inammissibilità o improcedibilità del ricorso e, quindi, di sentenza in rito, non potrebbe mai venire in essere.

In altri termini, in ragione del fatto che il giudizio amministrativo, anche ove molto rapido, ha una sua fisiologica durata, la continua reiterazione di atti aventi un medesimo contenuto e volti a disciplinare lo stesso assetto di interessi, ognuno per un periodo limitato, se il relativo gravame fosse via via dichiarato inammissibile o improcedibile senza essere deciso nel merito, renderebbe impossibile esercitare il sindacato giurisdizionale sull’azione amministrativa con conseguente ed ingiustificabile vuoto di tutela nell’ordinamento.

In definitiva, l’ammissibilità, per quanto concerne l’impugnazione dell’ordinanza del 17 ottobre 2011, e la procedibilità, per quanto concerne l’impugnazione dell’ordinanza del 18 novembre 2011, dell’azione discendono dalla considerazione che l’utilità che la ricorrente intende ottenere dall’eventuale accoglimento del ricorso non è tanto o, comunque, non è solo l’annullamento degli atti impugnati, quanto l’efficacia conformativa del successivo esercizio del potere pubblico e, sotto tale profilo, non sussiste dubbio che la sentenza resa in ordine alla presente controversia possa essere idonea ad attribuire alla ricorrente tale utilità.

La funzione primaria ed essenziale del giudizio, infatti, è quella di attribuire alla parte che risulti vittoriosa l’utilità che le compete in base all’ordinamento sostanziale (Cons. St., VI, 10 maggio 2011, n. 2755).

Non a caso, l’effettività della tutela giurisdizionale dell’interesse legittimo deve essere qualificata come la capacità del processo di conseguire risultati nella sfera sostanziale, vale a dire di garantire la soddisfazione dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio dal ricorrente la cui pretesa si sia rivelata fondata.

4. Nel merito, il ricorso è fondato e va di conseguenza accolto.

L’art. 5 l. 225/1992 dispone che, al verificarsi di calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbano essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, delibera lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi. Per l’attuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla dichiarazione dello stato di emergenza, si provvede anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico. Il Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero, per sua delega, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, per l’attuazione degli interventi de quibus, può avvalersi di commissari delegati ed il relativo provvedimento di delega deve indicare il contenuto della delega dell’incarico, i tempi e le modalità del suo esercizio. Le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti, inoltre, devono contenere l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate.

Il complesso normativo di cui alla l. 225/1992 si fonda essenzialmente su un criterio oggettivo, rappresentato dall’esistenza di una situazione che necessiti di interventi straordinari, indipendentemente dalla causa che l’abbia determinata e dall’eventualità che si tratti di una situazione già consolidatasi, quand’anche a carattere endemico, essendo ormai acquisito che il potere di ordinanza extra ordinem può essere legittimamente esercitato anche in presenza di una situazione di fatto da tempo insorta.

In sostanza, il fondamento dell’esercitabilità del potere extra ordinem è individuabile nell’oggettiva ricorrenza di una situazione di pericolo non fronteggiabile adeguatamente e tempestivamente con misure ordinarie.

La congestione della mobilità di una metropoli, ad esempio, può legittimamente assurgere a presupposto per la dichiarazione dello stato di emergenza e la nomina di commissario straordinario in quanto l’art. 2, lett. c), l. 225/1992 prevede, quali presupposti, anche “altri eventi”, oltre le calamità naturali, che per intensità ed estensione non possono essere fronteggiati con mezzi ordinari.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi e per gli effetti dell’art. 5, co. 1, l. 225/1992, e sulla base delle motivazioni richiamate nella premessa, ha dichiarato, fino al 31 dicembre 2008, lo stato di emergenza per la situazione determinatasi nel settore del traffico e della mobilità nella città di Roma (lo stato di emergenza è stato prorogato fino al 31 dicembre 2011 con DPCM del 17 dicembre 2010).

La determinazione è stata assunta:

considerato che la situazione emergenziale in atto nella città di Roma, relativa al traffico ed alla mobilità, presenta peculiarità tali da condizionare negativamente la qualità della vita, le relazioni sociali ed economiche dei cittadini per i suoi riflessi indotti;

considerato, altresì, che il tessuto urbano della città di Roma, rappresentato da una estensione territoriale particolarmente ampia, e caratterizzato da una stratificazione di beni archeologici e dalla presenza di beni storico-architettonici, ha impedito la modernizzazione della rete stradale e dei sistemi di trasporto pubblico;

considerato, inoltre, che il livello di rischio per l’incolumità dei cittadini durante gli spostamenti giornalieri nella città di Roma, in particolare, ove maggiore e’ la concentrazione di edifici destinati allo svolgimento di attività istituzionali, ha raggiunto valori preoccupanti data l’elevata frequenza di incidenti stradali, e che la congestione del traffico veicolare causa ai cittadini gravi disturbi alla salute psico-fisica;

ritenuta la necessità di porre in essere iniziative urgenti per perseguire l’obiettivo di uno scorrimento veicolare veloce, indispensabile per consentire, tra l’altro, l’effettuazione delle attività di soccorso in ambito cittadino;

ritenuta, altresì, la inidoneità della rete di trasporto metropolitano ed il conseguente rischio incendi in caso di afflusso elevato di viaggiatori nelle stazioni metropolitane;

ritenuto che tale situazione emergenziale risulta essere maggiormente aggravata in concomitanza di «eventi» di rilevanza nazionale e mondiale in programma nella città di Roma e connessi al ruolo di capitale della Repubblica, di centro della Chiesa cattolica e di sede di importanti istituzioni internazionali;

ritenuto che, secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato – sez. IV, decisione n. 2361/2000, l’esistenza di una grave situazione di pericolo può realizzare quello stato di emergenza tale da richiedere la deliberazione del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell’art. 5, co. 1, l. 225/1992;

considerato che le misure e gli interventi a tutt’oggi attuati, in via ordinaria, non hanno consentito il superamento delle problematiche emergenziali afferenti a specifici «fattori di rischio», connessi alla situazione del traffico cittadino, e che risulta necessario ed urgente predisporre e realizzare un programma di interventi di emergenza, che consenta un miglioramento significativo e rapido della situazione in atto e favorire il ripristino delle normali condizioni di vita.

Con successiva ordinanza n. 3543 del 26 settembre 2006, il Presidente del Consiglio dei Ministri, in relazione alla situazione di grave crisi derivante dalle complesse problematiche del traffico e della mobilità suscettibili di compromettere la qualità della vita della collettività interessata, ha nominato il Sindaco di Roma, fino al 31 dicembre 2008, commissario delegato per l’attuazione degli interventi volti a fronteggiare l’emergenza dichiarata nel territorio della Capitale (a seguito della proroga dello stato di emergenza sono stati prorogati anche i poteri conferiti al Commissario delegato).

In particolare, ha previsto che il commissario delegato, anche avvalendosi di uno o più soggetti attuatori, cui affidare specifici settori di intervento per materia o progetti determinati, sulla base di direttive di volta in volta impartite dal medesimo Commissario, provvede:

a) all’individuazione di misure efficaci per la disciplina del traffico, della viabilita’, del controllo della sosta e per il miglioramento della circolazione stradale, in particolare disponendo:

a1) per la realizzazione di parcheggi, aree pedonali, piste ciclo-pedonali, strade e corsie riservate al trasporto pubblico e zone a traffico limitato;

a2) per l’installazione di nuove tecnologie per il controllo della sosta e della mobilità, anche al di fuori delle zone a traffico limitato, finalizzate all’identificazione dei veicoli per l’irrogazione delle sanzioni amministrative, in deroga all’art. 1 del decreto del Presidente della Repubblica 22 giugno 1999, n. 250;

a3) per il potenziamento dell’efficacia operativa del Corpo di polizia municipale, stabilendo le misure organizzative ed impartendo le necessarie direttive operative indispensabili ad assicurarne l’ottimale utilizzazione ai fini della regolazione del traffico e della mobilità, anche in deroga agli articoli 4 e 7 della legge 7 marzo 1986, n. 65, agli articoli 42 e 48 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, all’art. 13 della legge regionale 14 gennaio 2005, n. 1 e attivando contratti di lavoro subordinato a tempo determinato in deroga agli articoli 35 e 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e limitatamente al personale del Corpo di polizia municipale all’art. 1, comma 198 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, ricorrendo anche all’utilizzo delle graduatorie di concorso oltre i limiti di vigenza temporale per esse previsti, nel limite massimo di mille unità fermo restando, con riferimento al restante personale comunale non del corpo di polizia municipale, il rispetto dell’obbiettivo di economia di spesa fissato nell’art. 1, comma 198, della legge n. 266/2005;

a4) per il compimento delle attività conseguenti alla rimozione dei veicoli, di cui all’art. 159 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, secondo le procedure dettate dall’art. 103 dello stesso decreto legislativo e le disposizioni del decreto del Ministro dell’interno 22 ottobre 1999, n. 460, i cui termini sono comunque ridotti alla metà;

b) alla predisposizione di un apposito piano parcheggi recante la definizione urgente delle progettazioni e la successiva realizzazione di parcheggi pertinenziali, a rotazione, sostitutivi e di scambio, ovvero l’ampliamento e la riqualificazione di parcheggi già esistenti, consentendone l’acquisizione in diritto di superficie o comunque la disponibilità, anche a privati, se del caso in deroga al vincolo di pertinenzialità previsto dall’art. 9 della legge 24 marzo 1989, n. 122. A tal fine il commissario delegato acquisisce il parere dei municipi territorialmente competenti, da esprimersi entro 15 giorni, trascorsi i quali il parere si intende favorevolmente acquisito;

c) all’approvazione di un piano di interventi di riqualificazione delle infrastrutture viarie ed alla conseguente urgente realizzazione dei lavori, relativi, specificamente:

c1) alla rete viaria radiale e circolare della Capitale, anche in coerenza con gli interventi programmati sul trasporto collettivo, anche al fine di realizzare i «corridoi per la mobilità collettiva» previsti nel piano regolatore generale adottato dal consiglio comunale di Roma;

c2) ai nodi di interscambio facilmente accessibili dalle reti viarie in corrispondenza dei terminali delle linee di trasporto pubblico;

d) al potenziamento del trasporto pubblico locale, mediante l’esecuzione, in termini di somma urgenza, di opere integrative o complementari alle linee del trasporto rapido di massa già attive o in corso di realizzazione, delle opere suddette alle imprese gia’ operanti sulle stesse linee;

e) alla predisposizione, d’intesa con il Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri e con il Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile del Ministero dell’interno, di uno studio di progettazione ed alla successiva realizzazione di un’elisuperfice al fine di fornire un adeguato supporto logistico ai mezzi impegnati nelle attività di soccorso.

Al fine di apprezzare la fondatezza delle censure dedotte dalla Confederazione ricorrente, il Collegio rileva in primo luogo che, ai sensi dell’art. 17 Cost., i cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senz’armi e che per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non è richiesto preavviso.

L’art. 17, co. 3, dispone poi che delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.

La libertà di riunione costituisce un diritto della persona avente portata ed efficacia fondamentali e, al pari di ogni altro diritto di libertà, implica la possibilità di limiti e condizioni che lo disciplinano onde evitare che il suo esercizio possa avvenire in modo socialmente dannoso e pericoloso.

Ne consegue che limiti e condizioni a tale diritto di libertà possono essere dettati sono per tutelare valori aventi pari rango costituzionale, laddove se ne presenti concretamente ed effettivamente l’esigenza, da valutare caso per caso.

In ragione delle richiamate norme costituzionali, solo quando le riunioni si svolgono in un luogo pubblico i promotori devono darne preavviso, almeno tre giorni prima, all’autorità di pubblica sicurezza (il questore, ai sensi dell’art. 18 TULPS).

Pertanto, non occorre alcuna autorizzazione preventiva, mentre la ratio del preavviso va rinvenuta nel fatto che, svolgendosi la riunione in luogo pubblico, è necessario tutelare la sicurezza e l’incolumità pubbliche, sicché l’autorità di pubblica sicurezza può predisporre un servizio d’ordine ed intervenire, sciogliendo la riunione in corso, quando questa non si svolga più pacificamente, condizione alla quale, come detto, è subordinato l’esercizio del diritto di riunione.

L’autorità di pubblica sicurezza, inoltre, può vietare che una riunione in luogo pubblico si svolga quando esistono fondati e comprovati motivi per ritenere che, qualora si svolgesse, ne verrebbe nocumento alla sicurezza o all’incolumità pubblica.

Nella libertà di riunione deve essere fatta rientrare anche la libertà di corteo, atteso che il corteo può considerarsi una “riunione in movimento”.

Di talché, per la libertà di corteo vale la stessa disciplina dettata per la libertà di riunione dall’art. 17 Cost.

4.1 Così delineato il quadro normativo di riferimento, il Collegio ritiene in primo luogo che, attraverso le ordinanza impugnate, il Commissario delegato abbia travalicato i limiti assegnati dalla delega, per cui le stesse sono state emesse in carenza del relativo potere.

Lo stato di emergenza, infatti, è stato dichiarato “per la situazione determinatasi nel settore del traffico e della mobilità nella città di Roma” e, con ordinanza n. 3543 del 26 settembre 2006, il Presidente del Consiglio dei Ministri, “in relazione alla situazione di grave crisi derivante dalle complesse problematiche del traffico e della mobilità suscettibili di compromettere la qualità della vita della collettività interessata”, ha nominato il Sindaco di Roma commissario delegato per l’attuazione degli interventi volti a fronteggiare l’emergenza dichiarata nel territorio della Capitale.

In particolare, come già esposto, l’ordinanza presidenziale ha previsto che il commissario delegato, anche avvalendosi di uno o più soggetti attuatori, cui affidare specifici settori di intervento per materia o progetti determinati, sulla base di direttive di volta in volta impartite dal medesimo Commissario, provvede:

a) all’individuazione di misure efficaci per la disciplina del traffico, della viabilita’, del controllo della sosta e per il miglioramento della circolazione stradale;

b) alla predisposizione di un apposito piano parcheggi recante la definizione urgente delle progettazioni e la successiva realizzazione di parcheggi pertinenziali, a rotazione, sostitutivi e di scambio, ovvero l’ampliamento e la riqualificazione di parcheggi già esistenti, consentendone l’acquisizione in diritto di superficie o comunque la disponibilità, anche a privati, se del caso in deroga al vincolo di pertinenzialità previsto dall’art. 9 della legge 24 marzo 1989, n. 122;

c) all’approvazione di un piano di interventi di riqualificazione delle infrastrutture viarie ed alla conseguente urgente realizzazione dei lavori, relativi specificamente alla rete viaria radiale e circolare della Capitale ed ai nodi di interscambio facilmente accessibili dalle reti viarie in corrispondenza dei terminali delle linee di trasporto pubblico;

d) al potenziamento del trasporto pubblico locale, mediante l’esecuzione, in termini di somma urgenza, di opere integrative o complementari alle linee del trasporto rapido di massa già attive o in corso di realizzazione, delle opere suddette alle imprese già operanti sulle stesse linee;

e) alla predisposizione, d’intesa con il Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri e con il Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile del Ministero dell’interno, di uno studio di progettazione ed alla successiva realizzazione di un’elisuperfice al fine di fornire un adeguato supporto logistico ai mezzi impegnati nelle attività di soccorso.

Va da sé che il contenuto delle ordinanze impugnate, di compressione della possibilità di svolgimento di manifestazioni pubbliche con formazione di corteo nel territorio ricadente nel I municipio della Città, si presenta eterogeneo rispetto alle finalità per le quali lo stato di emergenza è stato dichiarato e per le quali i poteri straordinari sono stati attribuiti.

Infatti, le funzioni attribuiti al Commissario delegato sono state analiticamente indicate nell’OPCM 3543/2006 e tra queste non può certo ricomprendersi l’attribuzione di poteri volti a regolamentare ed a limitare le modalità di svolgimento delle riunioni in un luogo pubblico, attraverso un contingentamento dei cortei e l’obbligo di tenere manifestazioni in forme statiche, e, d’altra parte, un limite alla libertà di corteo, costituzionalmente garantita, potrebbe essere introdotto solo a salvaguardia, volta per volta, di un interesse di pari rilievo costituzionale.

4.2 Le ordinanze impugnate, in ogni caso, violano il dettato di cui all’art. 17, co. 3, Cost. il quale, come evidenziato, dispone che delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.

Pertanto, occorre innanzitutto ribadire che l’esercizio della libertà di riunione, nel cui perimetro rientra la libertà di corteo, non richiede alcuna preventiva autorizzazione dell’autorità di pubblica sicurezza, ma il solo preavviso, per cui un provvedimento amministrativo che intenda disciplinare ex ante le modalità di svolgimento delle riunioni in luogo pubblico, comprimendo incisivamente la libertà di formazione dei cortei, si presenta già di per sé illegittimo in quanto violativo della citata norma costituzionale.

In altri termini, una regola dettata in via generale ed astratta che incide drasticamente sulla libertà di riunione garantita dall’art. 17 Cost. è evidentemente violativa di tale norma costituzionale in quanto tende a sostituire al regime costituzionale di tendenziale libertà un regime amministrativo in cui alla valutazione da compiere “a valle”, circa la eventuale sussistenza di comprovati motivi che giustificano il divieto, subentra una valutazione compiuta “a monte” di incompatibilità tout court di determinante modalità di svolgimento delle riunioni in luogo pubblico.

Le riunioni in luogo pubblico, inoltre, possono essere vietate solo per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica, o di ordine pubblico, di moralità o sanità pubblica, argomentando dal combinato disposto dell’art. 17, co. 3, Cost. e dell’art. 18, co. 4, TU leggi sulla pubblica sicurezza, e nell’esercizio del potere di veto, attribuito al Questore dall’art. 18 TULPS, è necessario indicare i “comprovati motivi”, vale a dire che occorre fornire una indicazione particolarmente rigorosa e coerente dei presupposti a base della determinazione adottata, proprio perché essa determina la compressione o addirittura il sacrificio di un diritto costituzionalmente garantito.

Va da sé, allora, che un provvedimento amministrativo, adottato peraltro al di fuori dei poteri straordinari attribuiti al Commissario, non può mai legittimamente imporre una volta e per tutte, vale a dire con valutazione ex ante che prescinde totalmente dalle indicazioni delle eventuali ragioni ostative relative alla singola manifestazione una volta ricevuto il preavviso della stessa, limitazioni o sacrifici al diritto di riunione in luogo pubblico ed alla libertà di corteo.

4.3 Infine, bisogna altresì rilevare che tali poteri sono attribuiti alle autorità di pubblica sicurezza, ed in particolare al Questore ai sensi dell’art. 18 TULPS, mentre il Commissario delegato ha inteso esercitarli nel caso di specie anche al di fuori di una espressa previsione di deroga a tali norme attributive della competenza.

In proposito, è necessario osservare su un piano generale che l’art. 5 l. 225/1992, nell’attribuire il potere di ordinanza in deroga alle leggi vigenti, determina un ribaltamento nella gerarchia delle fonti normative presenti nel nostro ordinamento, investendo l’autorità amministrativa del potere di derogare alla norma ordinaria, sia pure nel rispetto dei principi generali.

Ne consegue che l’art. 5 l. 225/1992 deve qualificarsi come norma eccezionale, che necessita di strettissima interpretazione, ed il potere di deroga della normativa primaria conferito alla autorità amministrativa è ammissibile subordinatamente non solo al carattere eccezionale e temporaneo della situazione, ma anche all’esigenza che i poteri degli organi amministrativi siano ben definiti nel contenuto, nei tempi e nelle modalità di esercizio.

Le norme che il Commissario delegato è stato autorizzato a derogare, quindi, sono solo e soltanto quelle espressamente indicate nell’OPCM n. 3543/2006 e – rilevato ancora in linea di principio che l’esercizio dei poteri derogatori di cui all’art. 5 l. 225/1992 necessita in ogni caso di congrua motivazione, da parte del Commissario delegato, con puntuale riferimento alle norme alle quali si intende derogare ed alle ragioni della deroga, non essendo sufficiente un mero richiamo ob relationem alle ordinanze presidenziali che hanno previsto la derogabilità di norme di legge – occorre sottolineare, da un lato, che l’art. 4 dell’OPCM n. 3543/2006 non ha autorizzato il Commissario delegato a derogare all’art. 18 TULPS (rd 773/1931) né ad altre norme attributive della competenza nella materia in discorso e, dall’altro, che il Commissario delegato non ha affatto indicato quali sono le norme alle quali ha inteso derogare..

5. La fondatezza delle censure esaminate, assorbite ulteriori doglianze, evidenzia che l’azione amministrativa sottoposta al presente scrutinio giurisdizionale è connotata da più profili di illegittimità, per cui il ricorso va accolto con conseguente annullamento degli atti impugnati.

6. Le spese seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 3.000,00 (tremila/00), sono poste a favore della ricorrente ed a carico, in parti uguali, del Comune di Roma Capitale e della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)

accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Condanna, ciascuna per € 1.500,00, il Comune di Roma Capitale e la Presidenza del Consiglio dei Ministri al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 3.000,00, in favore della ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Giovannini, Presidente

Roberto Politi, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/02/2012

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