Contratti della p.a. – Bando di gara – Regole – Portata – Richiesta di chiarimenti – FAQ (frequently asked questions) – Efficacia – Portata innovativa rispetto alle prescrizioni della lex specialis – Illegittimità.

Posto che le regole contenute nel bando di gara vincolano rigidamente l’operato dell’amministrazione procedente, la quale è obbligata alla loro applicazione senza alcun margine di discrezionalità per preservare i principi di affidamento e di parità di trattamento tra i concorrenti che sarebbero pregiudicati ove si consentisse di modificare le regole a seconda delle varie condizioni dei partecipanti, le risposte fornite in sede di FAQ (frequently asked questions) non possono avere una portata innovativa rispetto a quanto previsto dall’Avviso stesso. Pertanto quel che non prescrive l’avviso, non possono imporre le FAQ (Frequently Asked Questions) ovvero i chiarimenti resi dall’amministrazione procedente su richieste formulate dai soggetti interessati a partecipare alla procedura, poiché esse possono solo precisare e meglio esprimere le previsioni della lex specialis, alla stregua di una sorta di interpretazione autentica, non di certo modificarne il contenuto.

Pres. Sapone – Est. Piemonte

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3662 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Comune di Grosotto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Roberto Damonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Asiago 8;

contro

Ministero dell’Istruzione, Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

previa adozione delle misure cautelari più idonee ex art. 55 c.p.a.

– delle note Registro ufficiale U. n. 0005535 del 31/01/2022 (acquisita dal Comune prot. arrivo n. 764/2022 del 01/02/2022) e n. 0014294 del 14/3/2022 (acquisita dal Comune prot. arrivo n. 2007/2022 del 14/03/2022), entrambe a firma del Direttore generale del Ministero dell’istruzione, Unità di missione per il Piano nazionale di ripresa e resilienza, Missione 4: istruzione e ricerca, Componente 1 – Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle Università Investimento 1.1.: piano per asili nido e scuole dell’infanzia e servizi di educazione e cura per la prima infanzia, aventi ad oggetto la prima “comunicazione di non ammissione a finanziamento” e la seconda “Riscontro nota prot. n. 6567 del 4 febbraio 2022”;

-per quanto occorrer possa, del chiarimento n. 8 di cui alle “Risposte alle richieste di chiarimento” Registro Ufficiale U. 0009186 del 15/04/2021, pubblicate dal Ministero dell’Istruzione, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione, Direzione Generale per i fondi strutturali per l’istruzione, l’edilizia scolastica e la scuola digitale;

nonché

di tutti gli atti presupposti, precedenti, connessi e conseguenti e, ove esistente, ancorché non conosciuta, della graduatoria definitiva di assegnazione dei contributi.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Comune di Grosotto il 12/4/2022:

del decreto 31 marzo 2022, a firma dei Capi dei Dipartimenti sopra indicati, di “Ammissione in via definitiva a finanziamento di alcuni enti locali che hanno presentato richieste di contributo, per il quinquennio 2021-2025, per progetti relativi ad opere pubbliche di messa in sicurezza, ristrutturazione, riqualificazione o costruzione di edifici di proprietà dei comuni destinati ad asili nido e a scuole dell’infanzia e a centri polifunzionali per i servizi alla famiglia”, di cui al Comunicato 7 aprile 2022 che parimenti si impugna, con il relativo allegato 1.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione e di Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2022 la dott.ssa Silvia Piemonte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del giudizio il Comune ricorrente chiedeva l’annullamento della nota del Ministero dell’Istruzione, Unità di Missione per il Piano di Ripresa e Resilienza, con la quale è stata comunicata la non ammissione al finanziamento dell’intervento presentato dal medesimo comune.

1.1 Si costituiva il Ministero resistente chiedendo rigettarsi il ricorso.

1.2 Con successivi motivi aggiunti parte ricorrente impugnava altresì la graduatoria definitiva di alcuni enti locali che hanno presentato richieste di contributo, per il quinquennio 2021-2025.

2. Il ricorso proposto deve trovare accoglimento.

2.1 Il provvedimento finale di esclusione del progetto presentato dal Comune ricorrente è motivato dalla considerazione che “in base a quanto previsto dall’articolo 3, comma 1, dell’avviso pubblico sono ammissibili a contributo esclusivamente interventi di costruzione, ristrutturazione, messa in sicurezza e riqualificazione di centri polifunzionali per la famiglia, mentre non sono ammessi interventi su edifici pubblici aventi altra destinazione”.

La questione oggetto del giudizio è già stata esaminata dalla Sezione con precedenti sentenze (ex multis sentenza 21 ottobre 2022 n. 13510) da cui il Collegio non ritiene di discostarsi.

“Anche alla luce dell’art. 12 delle preleggi non si può attribuire ad un testo normativo altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla “intenzione del legislatore” da accertarsi attraverso la verifica sistematica e quella logica.

Nel caso di specie, non sono plausibili interpretazioni diverse da quella prospettata dal ricorrente, considerando che l’articolo 2 comma 1, dell’Avviso dispone che “Possono presentare richiesta di contributo gli enti locali per il finanziamento di interventi relativi ad opere pubbliche di messa in sicurezza, ristrutturazione, riqualificazione o costruzione di edifici di proprietà dei comuni destinati ad asili nido e scuole dell’infanzia o destinati o da destinare a centri polifunzionali per la famiglia”. Mentre, ai sensi dell’art. 3, comma 1, del medesimo Avviso “1. Sono ammesse candidature per i seguenti interventi: 1) interventi di costruzione, ristrutturazione, messa in sicurezza e riqualificazione di asili nido, scuole dell’infanzia e centri polifunzionali per la famiglia;”.

E’ vero che il predetto art. 2 riguarda, nella sua prima parte, “interventi relativi ad opere pubbliche di messa in sicurezza, ristrutturazione, riqualificazione” ma è altrettanto vero che nella sua seconda parte si riferisce a “costruzione di edifici di proprietà dei comuni destinati ad asili nido e scuole dell’infanzia o destinati o da destinare a centri polifunzionali per la famiglia” ed il concetto di “costruzione” e la precisazione “da destinare” vale a disgiungere la realizzazione di centri polifunzionali dallo status quo ante dell’immobile, con l’unico vincolo che si tratti di immobili di proprietà pubblica.

In identica direzione orienta il successivo art. 3 dell’Avviso che sancisce chiaramente che sono ammissibili (anche) interventi di “costruzione” di centri polifunzionali per la famiglia, e tale locuzione disegna una fattispecie che prescinde dalle caratteristiche dell’immobile antecedentemente all’intervento.

La giurisprudenza cautelare della Sezione ha già evidenziato quanto segue: “l’avviso pubblico in oggetto, all’articolo 3, comma 1, n. 1, ammetta espressamente al finanziamento, tra gli altri, gli interventi di costruzione di asili nido, scuole dell’infanzia e centri polifunzionali della famiglia e che l’art. 2, comma 1, del medesimo avviso precisa che possono presentare richiesta di contributo gli enti locali per il finanziamento di interventi relativi, tra l’altro, ad opere pubbliche di costruzione di edifici di proprietà dei comuni destinati o da destinare a centri polifunzionali per la famiglia;

ritenuto, pertanto, che nel citato avviso non si richiede espressamente una pregressa destinazione dell’immobile quale centro polifunzionale della famiglia né si escludono espressamente immobili o aeree con diversa destinazione urbanistica;

ritenuto che analoghe preclusioni – che sarebbero dovute essere puntualmente e analiticamente indicate da parte dell’amministrazione trattandosi nella sostanza di clausole di esclusione degli interventi o di condizioni di ammissibilità degli stessi interventi – non possono ricavarsi né dal DPCM 30 dicembre 2020, né dalla normativa primaria le cui espressioni linguistiche non appaiono univoche nel senso di escludere gli interventi in relazione alla pregressa destinazione urbanistica o al pregresso utilizzo dei centri polifunzionali (Tar Lazio, Roma, Sezione Terza Bis, ordinanze 8 giugno 2022, nn. 3590, 3591, 3593 nello stesso senso la n. 3615/2022).”

2.2 Non si rinvengono elementi sistematici o teleologici per diversamente argomentare.

Con il provvedimento gravato il Ministero ha difatti negato l’ammissione al finanziamento di cui all’avviso pubblico approvato con D.M. 22 marzo 2022 del progetto presentato dal Comune ricorrente per la costruzione di un nuovo centro polifunzionale per la famiglia in quanto gli edifici da demolire, di proprietà del Comune, non erano urbanisticamente destinati alla finalità prevista per la costruzione di nuovi Centri polifunzionali per la famiglia.

Tuttavia il richiamato avviso all’art. 2 co.1 dispone che “Possono presentare richiesta di contributo gli enti locali per il finanziamento di interventi relativi ad opere pubbliche di messa in sicurezza, ristrutturazione, riqualificazione o costruzione di edifici di proprietà dei comuni destinati ad asili nido e scuole dell’infanzia o destinati o da destinare a centri polifunzionali per la famiglia.”

Pertanto che il dato letterale della disposizione da ultimo richiamata sembra distinguere le due tipologie di intervento, asili nidi e scuole dell’infanzia da un lato e centri polifunzionali per la famiglia dall’altro, prevedendo in quest’ultimo caso l’ammissione di interventi su edifici non già solo “destinati”, ma altresì “da destinare” a centri polifunzionali con la conseguenza che non sembrerebbe richiesto, quale requisito per la presentazione della domanda di contributo, anche quello dell’attuale destinazione degli edifici insistenti sull’area di sedime come è nel caso di specie.

Tale conclusione non appare contraddetta con riferimento al caso di specie neppure da una lettura sistematica con la successiva disposizione di cui all’art. 3 del richiamato avviso che, secondo la difesa di parte resistente nel delimitare gli interventi ammissibili, presupporrebbe nelle ipotesi di cui al n.1, tra le quali rientrerebbe l’intervento in questione qualificato in termini di nuova costruzione, anche l’attuale destinazione a centro polifunzionale degli edifici interessati dalla previa demolizione. Tuttavia una siffatta interpretazione non pare supportata dal dato letterale della disposizione richiamata che si limita a recitare: “Sono ammesse candidature per i seguenti interventi: 1) interventi di costruzione, ristrutturazione, messa in sicurezza e riqualificazione di asili nido, scuole dell’infanzia e centri polifunzionali per la famiglia;”, senza alcun specificazione sulla precedente destinazione urbanistica.

Inoltre poiché l’intervento da finanziare non sembra riguardare la previa attività di demolizione degli edifici esistenti, aventi differente destinazione urbanistica, bensì esclusivamente quella successiva di costruzione del centro polifunzionale (l’intervento è infatti classificato nella scheda di presentazione del progetto come “nuova realizzazione” e nella relazione allagata del 23.11.2020 si legge “Entrambi gli edifici saranno demoliti a carico del Comune di Grosotto per la realizzazione del nuovo Centro Servizi alla persona. L’area dunque è da considerarsi sgombera”), non sembrano sussistere paventati profili di inammissibilità.

Inoltre sul piano finalistico, l’innovatività dell’offerta di servizi come i centri polifunzionali, scarsamente presenti sul territorio, si sposa con la possibilità di riconvertire urbanisticamente aree o edifici precedentemente aventi altra destinazione, in conformità con gli obiettivi del PNRR e sempre che, come sembrerebbe nel caso di specie, non si ravvisino al riguardo aspetti che ne impediscano la celere attuazione.

2.3 Ora posto che “le regole contenute nel bando di gara – ma stesso discorso vale per gli avvisi con cui è indetta una procedura per l’erogazione di contributi pubblici per l’identica natura giuridica – vincolano rigidamente l’operato dell’amministrazione procedente, la quale è obbligata alla loro applicazione senza alcun margine di discrezionalità per preservare i principi di affidamento e di parità di trattamento tra i concorrenti che sarebbero pregiudicati ove si consentisse di modificare le regole a seconda delle varie condizioni dei partecipanti (Cons. Stato, n. 4295 del 2021), le risposte fornite in sede di FAQ (frequently asked questions) e che avrebbero, secondo il Ministero resistente, chiarito la necessità del requisito ivi contestato, non possono avere una portata innovativa rispetto a quanto previsto dall’Avviso stesso.

E’ stato difatti altresì affermato, secondo un orientamento che il collegio ritiene di condividere, che “il bando deve essere interpretato in termini strettamente letterali” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 8 luglio 2021, n. 5203; VI, 23 giugno 2021, n. 4817; IV, 14 giugno 2021, n. 4561; definisce intangibili le prescrizione di un bando Cons. Stato, sez. III, 21 marzo 2022, n. 2003)

Pertanto “quel che non prescrive l’avviso, non possono imporre le FAQ (Frequently Asked Questions) ovvero i chiarimenti resi dall’amministrazione procedente su richieste formulate dai soggetti interessati a partecipare alla procedura, poiché esse possono solo precisare e meglio esprimere le previsioni della lex specialis, alla stregua di una sorta di interpretazione autentica, non di certo modificarne il contenuto “(ex multis, cfr. Cons. Stato, sez. V, 2 marzo 2022, n. 1486 e le sentenze ivi richiamate).

2.4 Ne discende l’accoglimento del ricorso introduttivo con l’annullamento degli atti impugnati e del ricorso per motivi aggiunti, nella parte in cui esclude il comune ricorrente per effetto dei provvedimenti impugnati.

3. In considerazione della novità delle questioni di lite e della sua complessità devono ritenersi sussistenti eccezionali motivi per compensare le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 ottobre 2022 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Sapone, Presidente

Silvia Piemonte, Referendario, Estensore

Giovanni Caputi, Referendario

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