Contratti della p.a. – Aggiudicazione della gara – Provvedimento di aggiudicazione – Onere motivazionale rafforzato – In caso di dichiarazione da parte dell’aggiudicatario di fattispecie potenzialmente escludenti.

Deve essere annullato, perché illegittimo, il provvedimento di aggiudicazione adottato in favore del concorrente che in sede di partecipazione ha dichiarato di aver subito l’accertamento, a carico dell’Ispettorato territoriale del lavoro, di gravi infrazioni agli obblighi in materia di lavoro, nonché l’avvenuta risoluzione per inadempimento di un appalto analogo affidato da altra stazione appaltante, in quanto la p.a., a fronte della comunicazione di tali circostanze d, previa eventuale acquisizione di documentazione integrativa ritenuta necessaria, avrebbe dovuto in ogni caso motivare specificamente sulla rilevanza o meno di tali episodi, nell’ambito delle imprescindibili valutazioni sull’affidabilità della concorrente. Al contrario, la stazione appaltante si è limitata ad usare formule di stile sull’effettuazione dei controlli dovuti e sulla ritenuta insussistenza di cause ostative all’aggiudicazione della gara in favore della controinteressata, senza invece prendere puntuale posizione sulla rilevanza o meno dei fatti suesposti, incombente doveroso anche alla luce della pluralità e gravità degli stessi.

Pres. Panzironi – Est. Bonetto

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 308 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Scalia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli Studi di Parma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

nei confronti

-OMISSIS- Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

(i) della deliberazione del Consiglio di Amministrazione -OMISSIS-del 28.10.2021, comunicata in data 08.11.2021, di aggiudicazione della gara alla -OMISSIS-S.p.a.;

(ii) di tutti i verbali di gara e segnatamente (a) dei Verbali del RUP n. 1 di «Apertura busta telematica A – Documentazione amministrativa», n. 2 di «Esclusione -OMISSIS-» e n. 3 di «Riammissione -OMISSIS-», (b) dei Verbali della Commissione giudicatrice n. 4 di «Apertura busta Telematica – Documentazione Tecnica – Valutazione Tecnica» e delle risultanze dei Confronti a coppie effettuati dal Commissario 1, dal Commissario 2 e dal Commissario 3, e n. 5 di «Apertura busta Telematica – Offerta economica» e (c) dei Verbali del RUP e della Commissione giudicatrice n. 6 e n. 7 di «Verifica dell’anomalia dell’offerta e proposta di aggiudicazione» e delle relative decisioni, compresa la proposta di aggiudicazione e la relativa graduatoria;

(iii) di ogni atto presupposto, conseguente o che con la stessa possa avere comunque attinenza, con particolare – ma non esclusivo riferimento – alle decisioni prese dalla S.A., in sede di ammissione della controinteressata e di verifica della congruità dell’offerta, in ordine ai chiarimenti resi dalla controinteressata con le non conosciute note assunte al protocollo dell’Ateneo con n. -OMISSIS-del 16.08.2021 e n. -OMISSIS-del 05.10.2021;

ed in ogni caso per la declaratoria d’inefficacia del contratto ove medio tempore stipulato e la condanna della stazione appaltante, ai sensi dell’art. 30 del c.p.a., al risarcimento in forma specifica, e, quindi, ad aggiudicare alla ricorrente la procedura per cui è ricorso.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 21/12/2021:

(i) della deliberazione del Consiglio di Amministrazione -OMISSIS-del 28.10.2021, comunicata in data 08.11.2021, di aggiudicazione della gara alla -OMISSIS-S.p.a.;

(ii) di tutti i verbali di gara e segnatamente (a) dei Verbali del RUP n. 1 di «Apertura busta telematica A – Documentazione amministrativa», n. 2 di «Esclusione -OMISSIS-» e n. 3 di «Riammissione -OMISSIS-», (b) dei Verbali della Commissione giudicatrice n. 4 di «Apertura busta Telematica – Documentazione Tecnica – Valutazione Tecnica» e delle risultanze dei Confronti a coppie effettuati dal Commissario 1, dal Commissario 2 e dal Commissario 3, e n. 5 di «Apertura busta Telematica – Offerta economica» e (c) dei Verbali del RUP e della Commissione giudicatrice n. 6 e n. 7 di «Verifica dell’anomalia dell’offerta e proposta di aggiudicazione» e delle relative decisioni, compresa la proposta di aggiudicazione e la relativa graduatoria;

(iii) di ogni atto presupposto, conseguente o che con la stessa possa avere comunque attinenza, con particolare – ma non esclusivo riferimento – alle decisioni prese dalla S.A., in sede di ammissione della controinteressata e di verifica della congruità dell’offerta, in ordine ai chiarimenti resi dalla controinteressata con le non conosciute note assunte al protocollo dell’Ateneo con n. -OMISSIS-del 16.08.2021 e n. -OMISSIS-del 05.10.2021;

ed in ogni caso per la declaratoria d’inefficacia del contratto ove medio tempore stipulato e per la condanna della stazione appaltante, ai sensi dell’art. 30 del c.p.a., al risarcimento in forma specifica, e, quindi, ad aggiudicare alla ricorrente la procedura per cui è ricorso.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 27/12/2021:

(i) della deliberazione del Consiglio di Amministrazione -OMISSIS-del 28.10.2021, comunicata in data 08.11.2021, di aggiudicazione della gara alla -OMISSIS-S.p.a.;

(ii) di tutti i verbali di gara e segnatamente (a) dei Verbali del RUP n. 1 di «Apertura busta telematica A – Documentazione amministrativa», n. 2 di «Esclusione -OMISSIS-» e n. 3 di «Riammissione -OMISSIS-», (b) dei Verbali della Commissione giudicatrice n. 4 di «Apertura busta Telematica – Documentazione Tecnica – Valutazione Tecnica» e delle risultanze dei Confronti a coppie effettuati dal Commissario 1, dal Commissario 2 e dal Commissario 3, e n. 5 di «Apertura busta Telematica – Offerta economica» e (c) dei Verbali del RUP e della Commissione giudicatrice n. 6 e n. 7 di «Verifica dell’anomalia dell’offerta e proposta di aggiudicazione» e delle relative decisioni, compresa la proposta di aggiudicazione e la relativa graduatoria;

(iii) di ogni atto presupposto, conseguente o che con la stessa possa avere comunque attinenza, con particolare – ma non esclusivo riferimento – alle decisioni prese dalla S.A., in sede di ammissione della controinteressata e di verifica della congruità dell’offerta, in ordine ai chiarimenti resi dalla controinteressata con le non conosciute note assunte al protocollo dell’Ateneo con n. -OMISSIS-del 16.08.2021 e n. -OMISSIS-del 05.10.2021;

ed in ogni caso per la declaratoria d’inefficacia del contratto ove medio tempore stipulato e per la condanna della stazione appaltante, ai sensi dell’art. 30 del c.p.a., al risarcimento in forma specifica, e, quindi, ad aggiudicare alla ricorrente la procedura per cui è ricorso.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 22/1/2022:

(i) della deliberazione del Consiglio di Amministrazione -OMISSIS-del 28.10.2021, comunicata in data 08.11.2021, di aggiudicazione della gara alla -OMISSIS-S.p.a.;

(ii) di tutti i verbali di gara e segnatamente (a) dei Verbali del RUP n. 1 di «Apertura busta telematica A – Documentazione amministrativa», n. 2 di «Esclusione -OMISSIS-» e n. 3 di «Riammissione -OMISSIS-», (b) dei Verbali della Commissione giudicatrice n. 4 di «Apertura busta Telematica – Documentazione Tecnica – Valutazione Tecnica» e delle risultanze dei Confronti a coppie effettuati dal Commissario 1, dal Commissario 2 e dal Commissario 3, e n. 5 di «Apertura busta Telematica – Offerta economica» e (c) dei Verbali del RUP e della Commissione giudicatrice n. 6 e n. 7 di «Verifica dell’anomalia dell’offerta e proposta di aggiudicazione» e delle relative decisioni, compresa la proposta di aggiudicazione e la relativa graduatoria;

(iii) di ogni atto presupposto, conseguente o che con la stessa possa avere comunque attinenza, con particolare – ma non esclusivo riferimento – alle decisioni prese dalla S.A., in sede di ammissione della controinteressata e di verifica della congruità dell’offerta, in ordine ai chiarimenti resi dalla controinteressata con le non conosciute note assunte al protocollo dell’Ateneo con n. -OMISSIS-del 16.08.2021 e n. -OMISSIS-del 05.10.2021;

ed in ogni caso per la declaratoria d’inefficacia del contratto ove medio tempore stipulato e per la condanna della stazione appaltante, ai sensi dell’art. 30 del c.p.a., al risarcimento in forma specifica, e, quindi, ad aggiudicare alla ricorrente la procedura per cui è ricorso.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da -OMISSIS- S.p.A. il 7/2/2022:

– della deliberazione del Consiglio di Amministrazione -OMISSIS-del 28.10.2021, avente ad oggetto “aggiudicazione servizio di pulizia e sanificazione, di-sinfestazione e derattizzazione edifici università di parma nell’ambito del sistema di-namico di acquisizione della pubblica amministrazione per la fornitura dei servizi di pulizia e igiene ambientale per gli immobili in uso, a qualsiasi titolo alle pubbliche amministrazioni – periodo 01.12.2021 al 30.11.2024 con eventuale possibilità di rinnovo per un ulteriore triennio” di aggiudicazione della gara alla -OMISSIS-S.p.a., trasmessa a mezzo pec in data 08.11.2021, unitamente alla “Comunicazione di non aggiudicazione – secondo classificato”;

– di tutti i verbali di gara e segnatamente (a) dei Verbali del RUP n. 1 di «Apertura busta telematica A – Documentazione amministrativa», n. 2 di “Esclusione -OMISSIS-” e n. 3 di “Riammissione -OMISSIS-”, (b) dei Verbali della Commissione giudicatrice n. 4 di “Apertura busta Telematica – Documentazione Tecnica – Valutazione Tecnica” e delle risultanze dei Confronti a coppie effet-tuati dal Commissario 1, dal Commissario 2 e dal Commissario 3, e n. 5 di “Apertura busta Telematica – Offerta economica” e (c) dei Verbali del RUP e della Commis-sione giudicatrice n. 6 di “Verifica dell’anomalia dell’offerta e proposta di aggiudicazione” e n. 7 di “Verifica dell’anomalia dell’offerta e proposta di aggiudicazione” e delle relative decisioni, compresa la proposta di aggiudicazione e la relativa graduatoria;

– di ogni atto presupposto, conseguente o che con la stessa possa avere comunque attinenza, con particolare – ma non esclusivo riferimento – alle decisioni prese dalla S.A., in sede di ammissione della controinteressata e di verifica della congruità dell’offerta, in ordine ai chiarimenti resi dalla controinteressata con le non conosciute note assunte al protocollo dell’Ateneo con n. -OMISSIS-del 16.08.2021 e n. -OMISSIS-del 05.10.2021;

ed in ogni caso

per la declaratoria d’inefficacia del contratto ove medio tempore stipulato e per la condanna della Stazione appaltante, ai sensi dell’art. 30 del c.p.a., al risarcimento in forma specifica, e, quindi, ad aggiudicare alla ricorrente la procedura per cui è ricorso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della -OMISSIS- Spa e dell’Università degli Studi di Parma;

Visto il ricorso incidentale di -OMISSIS- Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 maggio 2022 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La -OMISSIS-a.r.l. (da ora -OMISSIS-) ha agito in giudizio per l’annullamento della Deliberazione del Consiglio di Amministrazione -OMISSIS-del 28.10.2021 dell’Università di Parma, con la quale è stata aggiudicata in favore della -OMISSIS- -OMISSIS-spa (da ora -OMISSIS-) la procedura di gara avente ad oggetto il servizio di pulizia e sanificazione, disinfestazione e derattizzazione degli edifici dell’Università di Parma per il periodo 01.12.2021 – 30.11.2024, con possibilità di rinnovo per un ulteriore triennio.

In fatto ha allegato che con Delibera del Consiglio di Amministrazione -OMISSIS-del 30.07.2020 è stato autorizzato l’avvio di una procedura mediante il Sistema dinamico di Acquisizione ai sensi dell’art. 55 del D. Lgs. n. 50/2016 dell’importo a base d’asta pari ad € 18.694.470,52 oltre IVA, per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione, disinfestazione e derattizzazione degli edifici dell’Università di Parma.

L’appalto è stato aggiudicato alla controinteressata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità-prezzo ai sensi dell’art. 95 del D. Lgs. n. 50/2016 secondo la ripartizione tra punteggio tecnico ed economico indicata nel Capitolato tecnico, dopo che nella seduta del 20.01.2021 la Commissione giudicatrice aveva proceduto all’apertura delle buste contenenti le offerte tecniche e, all’esito della valutazione delle stesse proseguita nelle sedute riservate del 20.01.2021, 28.01.2021, 03.02.2021, 24.06.2021, 01.07.2021 e 09.07.2021, quattro concorrenti erano stati esclusi dalla successiva fase di apertura delle buste economiche.

In particolare, la ricorrente è stata ammessa con il punteggio tecnico complessivo di 59,38 punti mentre la controinteressata con quello di 57,27 punti e, dopo l’apertura delle buste contenenti le offerte economiche, la graduatoria elaborata dalla piattaforma telematica (Consip-SDAPA) ha visto al primo posto la -OMISSIS-, con un punteggio totale di 87,27 punti (punteggio tecnico 57,27 e punteggio economico 30), e al secondo posto la ricorrente, con un punteggio totale di 86,85 punti (punteggio tecnico 59,38 e punteggio economico 27,47).

Dal calcolo effettuato dalla piattaforma sono risultate anomale, ai sensi dell’art. 97 comma 3 del Codice, le prime quattro offerte in graduatoria, sicché il RUP ha richiesto alla prima graduata le giustificazioni relative al ribasso offerto e, ottenuti dalla stessa i necessari chiarimenti, la stazione appaltante ha ritenuto congrua l’offerta presentata dalla controinteressata, alla quale è stata quindi aggiudicata la gara con la Deliberazione impugnata in questa sede.

Contestualmente alla proposizione del ricorso, la ricorrente ha presentato all’Università istanza di accesso agli atti ai sensi dell’art. 53 del D. Lgs. n. 50/2016 e degli artt. 22 e ss. della L. n. 241/1990, chiedendo di poter prendere visione ed estrarre copia della documentazione amministrativa integrale presentata dalla concorrente -OMISSIS-, ottenuta la quale ha proposto motivi aggiunti contenenti ulteriori doglianze emergenti dagli atti acquisiti nelle more del giudizio.

Ad avviso della ricorrente l’aggiudicazione in favore della controinteressata sarebbe illegittima sulla base dei seguenti motivi, articolati nel ricorso introduttivo e nei successivi tre atti per motivi aggiunti depositati rispettivamente in data 21.12.2021, 27.12.2021 e 22.01.2022, raggruppati in questa sede per gruppi omogeni di censure.

Motivo 1 del ricorso e motivi aggiunti depositati il 21.12.2021: Violazione dell’art. 80, comma 5, lett. a) lett. c-bis e c-ter del d.lgs. n. 50/2016 ed eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità manifesta e violazione del principio di buon andamento.

Ad avviso della ricorrente la stazione appaltante avrebbe dovuto escludere la controinteressata in quanto l’Ispettorato territoriale del lavoro di Ravenna, con verbale n. -OMISSIS-del 9 ottobre 2018, ha accertato a suo carico gravi infrazioni agli obblighi in materia di lavoro, circostanza che secondo la -OMISSIS- non sarebbe stata adeguatamente dichiarata dall’aggiudicataria all’atto della presentazione della domanda, pur rientrandosi nell’ipotesi delle “gravi infrazioni debitamente accertate alle norme in materia di salute e sicurezza sul lavoro nonché agli obblighi di cui all’art. 30, comma 3 del presente codice” idonee a giustificarne l’esclusione.

In particolare, con il DGUE e la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà resa ai sensi degli artt. 46 e 47 del d.P.R. n. 445/2000, la -OMISSIS- avrebbe secondo la ricorrente principale attestato falsamente di non aver commesso gravi infrazioni debitamente accertate alle norme in materia di salute e sicurezza sul lavoro nonché agli obblighi di cui all’articolo 30, comma 3 del D. Lgs. n. 50/2016; (art. 80, comma 5, lett. a), nonostante fosse già intervenuta, prima della dichiarazione, la sentenza del TAR per l’Emilia Romagna, Sezione II, n. -OMISSIS-del 20 gennaio 2020, che aveva accertato tali gravi infrazioni.

Inoltre, dei verbali dell’Ispettorato del Lavoro di Ravenna in questione la controinteressata avrebbe parlato solo al punto 2 delle precisazioni allegate alla dichiarazione, dando conto del provvedimento di esclusione disposto dal Comune di Ravenna per la tardiva comunicazione degli stessi, senza però rappresentarne il contenuto e diffondendosi, invece, in difese sulla loro irrilevanza ai fini dell’integrazione della causa di esclusione prevista dall’art. 80, comma 5, lett. a) del Codice.

Inoltre, non risulterebbe che la controinteressata abbia comunicato all’Università la sentenza del Consiglio di Stato (n. -OMISSIS-del 2020) che nel dicembre del 2020 ha confermato la sentenza del TAR per l’Emilia Romagna, statuendo con forza di giudicato che -OMISSIS- si è resa colpevole delle gravi infrazioni previste dall’art. 80, comma 5, lett. a) del Codice e che le stesse sono state debitamente accertate.

Infine, nella parte III, lett. B) del DGUE, relativa ai “motivi legati al pagamento di imposte o contributi previdenziali”, la controinteressata ha risposto “SI” alla domanda se avesse soddisfatto gli “obblighi relativi al pagamento di […] contributi previdenziali”, ma dalla sentenza del Consiglio di Stato che ha confermato il provvedimento di esclusione disposto dal Comune di Ravenna, si evincerebbe che l’Ispettorato territoriale del lavoro di Ravenna, con verbale n. -OMISSIS-del 9 ottobre 2018, ha contestato alla -OMISSIS- “irregolarità di tipo contributivo consistenti nell’applicazione ad alcuni lavoratori, considerati discontinui, di tariffe retributive più basse rispetto a quelle spettanti, nello scorretto inquadramento di alcuni rapporti lavorativi e nella mancata corresponsione di scatti di anzianità dovuti […]; il totale imponibile evaso ammonta a € 115.759,33. […]” (cfr. Cons. Stato n. -OMISSIS-/2020 cit., pp. 6-7), sicché la controinteressata avrebbe dovuto dar conto di tale circostanza alla stazione appaltante, invece di dichiarare sinteticamente di aver assolto ai propri obblighi contributivi.

Pertanto, ad avviso della ricorrente, la controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara per omessa o falsa dichiarazione in ordine a tale circostanza.

In subordine, se si ritenesse che la vicenda in esame sia stata invece adeguatamente comunicata dalla partecipante nei termini sopra esposti, secondo la -OMISSIS- l’aggiudicazione andrebbe comunque annullata per non avere la stazione appaltante approfondito la dichiarazione resa della controinteressata in ordine alla sua esclusione dalla procedura di gara del Comune di Ravenna sopra menzionata, o in ogni caso per non avere l’Università motivato puntualmente sulla eventuale ritenuta non gravità e irrilevanza di tali fatti ai fini della sussistenza o meno della causa di esclusione in esame.

Motivo 2 del ricorso e motivi aggiunti depositati il 27.12.2021: Violazione e falsa applicazione dell’art. 80, comma 5 c-ter) del D. Lgs. n. 50/2016 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, per erroneità del presupposto, illogicità manifesta e violazione dei principi generali di buon andamento, correttezza, trasparenza, concorrenza e par condicio.

Secondo la -OMISSIS- la stazione appaltante avrebbe dovuto escludere la controinteressata anche in relazione ad un altro profilo e cioè a fronte dell’avvenuta risoluzione per inadempimento di un appalto analogo affidato dall’A.S.P. di Ragusa, con risvolti penali e segnalazione alla Corte dei Conti, ipotesi secondo la ricorrente rientrante nell’ art. 80 comma 5 del Codice, delle “significative o persistenti carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione che ne hanno causato la risoluzione per inadempimento ovvero la condanna al risarcimento del danno o altre sanzioni comparabili; su tali circostanze la stazione appaltante motiva anche con riferimento al tempo trascorso dalla violazione e alla gravità della stessa”.

In particolare, l’esclusione si sarebbe dovuta disporre in quanto dalla sentenza del TAR Sicilia n. -OMISSIS-del 2021 emergerebbe che la Società controinteressata è stata coinvolta in un procedimento penale per corruzione e turbativa d’asta relativo ad una gara analoga a quella per cui è giudizio, nell’ambito del quale sono state disposte misure cautelari in carcere e il Presidente della Commissione avrebbe confessato il reato di corruzione al fine di avvantaggiare nella gara le controinteressate, tra cui la -OMISSIS-, la quale era al corrente di tale procedimento penale almeno da prima del maggio 2020 per la misura cautelare applicata ad un suo collaboratore dotato di poteri di rappresentanza, sicché avrebbe dovuto farne comunicazione alla stazione appaltante (come ritenuto nel diverso giudizio anche dal TAR Sicilia che ha affermato che le vicende penali in esame dovevano essere comunicate alla S.A. ai sensi dell’art. 80 del D. Lgs. n. 50/20169), dichiarando alla stessa l’esclusione e la revoca disposte dalla CUC della Regione Sicilia, oltre che la sentenza del TAR Sicilia che ha annullato l’aggiudicazione, nel rispetto dei principi di lealtà e affidabilità contrattuale e professionale che impongono al concorrente di portare a conoscenza dell’Amministrazione tutte le informazioni relative alla propria attività, per consentire alla stessa una ponderata valutazione dell’integrità e dell’affidabilità di ogni partecipante alla gara (cfr. Cons. Stato, sez. V, 29 ottobre 2020, n. 6615; Cons. Stato, sez. III, n. 6530/2020; Cons. Stato, sez. VI, n. 6743/2020; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, n. 806/2020 e TAR Lombardia, Milano, sez. I, n. 1881/2020).

Invece, di tale circostanza la -OMISSIS- avrebbe secondo la -OMISSIS- fatto menzione nella dichiarazione sostitutiva circa i requisiti di cui all’art. 80, D. Lgs. n. 50/2016 resa ai sensi degli artt. 46 e 47 del d.p.r. n. 445/2000 s.m.i., solo a pagina 18 e 19 dove si legge che: “in data 11/05/2021 è stato notificato alla società -OMISSIS- -OMISSIS-S.p.a. il provvedimento della Centrale Unica di Committenza per l’Acquisizione di Beni e Servizi della Regione Sicilia (“CUC Regione Siciliana”) del 10/05/2021, con il quale la predetta Centrale di Committenza ha disposto l’esclusione della Società dalla graduatoria dei Lotti della “Procedura aperta per la stipula di convenzioni per l’affidamento dei servizi di pulizia, servizi integrati e servizi accessori in ambito sanitario per gli enti del Servizio Sanitario Regionale” (“Gara S.S.R.”), nonché in data 17/05/2021 il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione della “Procedura aperta per l’affidamento dei servizi di pulizia, disinfestazione e sanificazione per gli Enti Amministrativi e Dipartimenti” (“Gara Pulizie Civili”) della Regione Siciliana, per anni tre disposti in favore di -OMISSIS- -OMISSIS-S.p.a. con riferimento ai lotti nn. 2 e 3 della stessa, e delle relative Convenzioni. La motivazione di tali provvedimenti si sostanzia unicamente nel richiamo alla sentenza n. -OMISSIS-/2021 con la quale il TAR Sicilia, pronunciandosi sui motivi aggiunti formulati da un operatore economico ricorrente, ha disposto l’annullamento del Decreto D.A.S. n. 2393 del 09/10/2019, con cui la CUC Regione Siciliana ha aggiudicato i lotti 3, 5, 6, 7, 8 e 10 della “Procedura aperta per la stipula di convenzioni per l’affidamento dei servizi di pulizia, servizi integrati e servizi accessori in ambito sanitario per gli enti del Servizio Sanitario Regionale”.

Ma ad avviso della ricorrente, tale richiamo non sarebbe sufficiente a dare esatta contezza della vicenda in esame alla stazione appaltante, sicché ci si troverebbe di fronte ad una dichiarazione del tutto carente e come tale idonea a giustificare l’esclusione della controinteressata dalla gara.

In subordine, se non si ritenesse l’omissione e/o incompletezza di tale dichiarazione di per sé idonea a determinare l’esclusione della partecipante dalla gara, l’aggiudicazione andrebbe comunque annullata per consentire alla stazione appaltante di valutare l’integrità e l’affidabilità della -OMISSIS- alla luce dei gravi fatti emersi, motivando specificamente sul punto le conclusioni raggiunte.

Motivi 3 e 4 del ricorso e motivi aggiunti depositati il 22.1.2022: Violazione e falsa applicazione degli artt. 95, comma 10, e 97, comma 5, del D. Lgs. n. 50/2016 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta ed erroneità del presupposto.

Ad avviso della ricorrente l’aggiudicazione alla -OMISSIS- sarebbe illegittima anche per l’erroneità del giudizio di anomalia effettuato dalla stazione appaltante, in quanto l’offerta della controinteressata sarebbe insostenibile e, quindi, anomala.

In particolare, il ribasso offerto dall’aggiudicataria – pari al 40,87%, per un importo complessivo di contratto € 6.549.580,72, comprensivo di oneri per la sicurezza e IVA nei termini di legge esclusa, non risulterebbe congruo in rapporto alle voci di prezzo che concorrono a formare l’importo complessivo posto a base di gara in quanto, specie per i valori relativi alle attività a canone pari al 98,37% del totale, atteso che nel segmento di mercato relativo ai servizi di pulizia/multiservizi è assolutamente prevalente il costo della manodopera sul costo totale di produzione del servizio e il Capitolato d’oneri al par. 2.4 contemplava la clausola sociale stabilendo espressamente che “l’aggiudicatario del contratto di appalto è tenuto ad assorbire prioritariamente nel proprio organico il 16 personale già operante alle dipendenze dell’aggiudicatario uscente, come previsto dall’articolo 50 del Codice e secondo i termini e le condizioni stabilite nelle Linee Guida ANAC n. 13 del 13.2.2019”, previsioni a fronte delle quali, sulla base dei conteggi esposti in ricorso, l’offerta della controinteressata sarebbe non sostenibile e comunque in perdita.

Sulla base di tali doglianze la ricorrente ha chiesto annullarsi l’aggiudicazione disposta in favore della controinteressata, con conseguente revisione della graduatoria, aggiudicazione della gara in suo favore ed eventuale subentro nel contratto se stipulato nelle more del giudizio.

L’Università degli Studi di Ferrara si è costituita contestando quanto ex adverso dedotto e chiedendo il rigetto dell’impugnazione.

La -OMISSIS- si è costituita contestando le doglianze mosse da controparte nei suoi confronti ed ha contestualmente proposto ricorso incidentale, articolando le seguenti censure per contestare l’ammissione e la posizione di seconda graduata della -OMISSIS-.

Innanzitutto secondo la controinteressata la ricorrente principale andava esclusa per aver presentato un’offerta tecnica non conforme alle prescrizioni del Capitolato d’Oneri, in particolare con riguardo al criterio A.3 “Qualità del piano di lavoro, dei macchinari e delle attrezzature utilizzate” che richiedeva a comprova del sub criterio A.3.2. “Disponibilità di strutture e magazzini nell’ambito territoriale del Comune o della Provincia di Parma” di indicare nella Relazione Tecnica di cui al par. 8 del Capitolato d’oneri, tutte le informazioni richieste da valutarsi in sede di offerta (Capitolato, par. 11.1, pag. 24 – doc. 2) a pena di esclusione, compresa la disponibilità di strutture e magazzini nel territorio del Comune o della Provincia di Parma, mentre la -OMISSIS- non avrebbe adeguatamente inserito tale voce nella propria relazione tecnica, limitandosi ad affermare che “gli addetti ai servizi, ove necessario, potranno essere organizzati in “magazzini viaggianti”, ossia furgoni e/o autovetture attrezzate modello “van”, in grado ospitare e trasportare attrezzature, macchinari e prodotti sui siti in cui si debba intervenire”, peraltro non in relazione alla specifica sezione del sub-criterio A.3.2., bensì all’interno del criterio A.5 “Qualità dei servizi migliorativi”, subcriterio A.5.1. “Funzionalità del Call Center ed efficienza della gestione”.

In ogni caso, se non esclusa in forza di tale omissione, secondo la ricorrente incidentale, la stazione appaltante avrebbe dovuto attribuire alla -OMISSIS- il punteggio di 0 per il sub-criterio A.3.2, facendo diminuire a 57,38 punti il suo punteggio tecnico ed addivenendo quindi ad un totale di punti comprensivo del punteggio economico di 84,85 punti, con arretramento della -OMISSIS- alla terza posizione in graduatoria e conseguente inammissibilità del ricorso principale per difetto di interesse, non avendo la ricorrente principale proposto alcuna censura avverso il punteggio assegnato dalla commissione aggiudicatrice alla Società allo stato terza graduata, ma che diverrebbe seconda per effetto dell’arretramento in graduatoria della -OMISSIS- (Dussmann Service S.r.l.).

Infine, secondo la -OMISSIS-, la -OMISSIS- avrebbe dovuto essere esclusa per aver indicato nell’offerta economica costi per la sicurezza incapienti rispetto all’organico indicato in offerta tecnica.

Dopo la proposizione del ricorso incidentale, la ricorrente principale ha presentato memoria difensiva nella quale ha eccepito preliminarmente l’irricevibilità per tardività del ricorso incidentale e in subordine l’infondatezza nel merito delle doglianze ivi articolate.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso principale va accolto nei termini che si diranno in seguito, mentre va dichiarato irricevibile per tardività il ricorso incidentale.

Quanto al ricorso principale risultano fondati e pertanto da accogliere i primi motivi sopra riportati, con specifico riferimento alla doglianza articolata in via subordinata di difetto di motivazione del provvedimento di aggiudicazione in ordine ai fatti ivi menzionati.

Invero, quanto alla doglianza articolata in via principale dalla ricorrente principale con riguardo ad entrambe le vicende richiamate nei primi due motivi di ricorso (verbale dell’Ispettorato territoriale del lavoro di Ravenna n. -OMISSIS-del 9 ottobre 2018 di accertamento a carico della -OMISSIS- di infrazioni agli obblighi in materia di lavoro oggetto della sentenza del Tar Emilia Romagna n. -OMISSIS-del 2020 e della sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS-del 2020 e disposta risoluzione per inadempimento ai danni della controinteressata di un appalto analogo affidato dall’A.S.P. di Ragusa oggetto della sentenza del TAR Sicilia n. -OMISSIS-del 2021), non può essere condivisa la tesi di -OMISSIS- secondo cui la -OMISSIS- andava esclusa a monte dalla procedura per avere omesso di dichiarare i fatti suesposti.

Infatti, del verbale dell’Ispettorato sopra richiamato, come ammesso dalla stessa ricorrente principale, la controinteressata ha fatto menzione nella dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà resa ai sensi degli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000 al punto 2 delle precisazioni allegate alla dichiarazione, dando conto del provvedimento di esclusione disposto dal Comune di Ravenna, così da consentire alla stazione appaltante di acquisire in via istruttoria i relativi atti al fine di operare le valutazioni di sua competenza circa la rilevanza di tale circostanza ai fini della gara.

Quanto, invece, all’avvenuta risoluzione per inadempimento di un appalto analogo affidato dall’A.S.P. di Ragusa, del pari non può ritenersi che la -OMISSIS- non abbia dichiarato tale circostanza alla stazione appaltante, avendo infatti la Società allegato tale circostanza, come peraltro riportato dalla stessa -OMISSIS-, nella dichiarazione sostitutiva circa i requisiti di cui all’art. 80 D. Lgs. n. 50/2016 resa ai sensi degli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000 s.m.i. a pagina 18 e 19, così assolvendo al proprio obbligo informativo.

Tuttavia, per entrambe le vicende in esame, sicuramente fondata risulta invece come già anticipato la doglianza articolata in via subordinata dalla ricorrente principale, di difetto di motivazione sul punto del provvedimento di aggiudicazione da parte della stazione appaltante, atteso che quest’ultima, a fronte della comunicazione di tali circostanze da parte della -OMISSIS-, previa eventuale acquisizione di documentazione integrativa ritenuta necessaria, avrebbe dovuto in ogni caso motivare specificamente sulla rilevanza o meno di tali episodi, nell’ambito delle imprescindibili valutazioni sull’affidabilità della concorrente.

Al contrario, la stazione appaltante si è limitata ad usare formule di stile sull’effettuazione dei controlli dovuti e sulla ritenuta insussistenza di cause ostative all’aggiudicazione della gara in favore della controinteressata, senza invece prendere puntuale posizione sulla rilevanza o meno dei fatti suesposti, incombente doveroso anche alla luce della pluralità e gravità degli stessi.

Pertanto, il ricorso va sul punto dichiarato fondato, con conseguente annullamento dell’aggiudicazione in favore della -OMISSIS- per difetto di motivazione, mentre possono ritenersi assorbite le ulteriori doglianze articolate dalla -OMISSIS- sulla congruità dell’offerta della controinteressata, essendo ogni questione concernente la legittima ammissione della -OMISSIS- preliminare rispetto alle ulteriori valutazioni nel merito dell’offerta dalla stessa presentata.

Venendosi, invece, al ricorso incidentale, ne va ad avviso del Collegio dichiarata l’irricevibilità per tardività, in accoglimento dell’eccezione sollevata dalla ricorrente principale.

Invero, la -OMISSIS- ha avuto accesso alla documentazione richiesta alla stazione appaltante sull’offerta della -OMISSIS- in data 5.1.2022 e da tale momento decorre il termine perentorio di legge per la proposizione del ricorso incidentale.

Tuttavia, ai fini del computo del termine massimo di 30 giorni in questione, per condivisibile giurisprudenza anche di questo Tribunale, deve tenersi in considerazione non solo il tempo che la stazione appaltante ha utilizzato per rendere accessibili i documenti richiesti, ma anche di quello che la -OMISSIS- ha impiegato per chiedere l’accesso, al fine di evitare un allungamento in favore dell’istante del termine perentorio massimo di proposizione del ricorso incidentale attraverso l’esercizio del diritto di accesso.

In altri termini, se da un lato a vantaggio della ricorrente incidentale va considerato il tempo che l’Amministrazione ha impiegato per consentire l’accesso, facendosi quindi decorrere il termine perentorio di impugnazione solo dal momento in cui l’interessata ha ottenuto i documenti richiesti (nel caso di specie il 5.1.2022), dall’altro per non frustrare le esigenze di celerità sottese alla fissazione per legge di un termine perentorio particolarmente breve per impugnare gli atti di gara nelle gare d’appalto, va conteggiato scomputandolo dal totale, il numero dei giorni che la ricorrente (incidentale in questo caso) ha impiegato per richiedere l’accesso, così da non eludere il termine massimo di impugnazione degli atti di gara attraverso l’esercizio, se del caso strumentale, del diritto di accesso.

La giurisprudenza, anche di questo Tribunale, ha infatti affermato, in ordine all’onere di diligenza richiesto al ricorrente nell’esercizio del diritto di accesso e alle conseguenze di tale profilo sul calcolo del rispetto del termine perentorio di impugnazione: “nel caso in cui il comportamento della stazione appaltante non sia dilatorio, il termine di impugnazione degli atti di gara non inizierà a decorrere solo dalla conoscenza dei medesimi atti da parte del ricorrente, ma da un momento antecedente, ossia quello in cui il ricorrente avrebbe potuto ottenere i documenti richiesti ma che non ha ottenuto per un suo ritardo nell’azione di accesso, atteso che sempre secondo quanto statuito da Adunanza Plenaria n. 12/2020, si deve “comunque tenere conto anche di quando l’impresa avrebbe potuto avere conoscenza degli atti, con una condotta ispirata alla ordinaria diligenza”, in quanto, altrimenti, con condotte dilatorie ad hoc, l’impresa potrebbe avvalersi di un termine di impugnazione maggiore di quello previsto per legge” (TAR Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 22 luglio 2020, n. 139).

Quindi “ai fini del computo del termine a disposizione per ricorrere avverso gli atti oggetto di ostensione documentale va peraltro tenuto conto sia dei ritardi della PA, sia del comportamento eventualmente inerte del privato. Più in particolare: […] ogni eventuale giorno di ritardo del concorrente non aggiudicatario che intenda accedere agli atti deve essere computato, a suo carico, sul termine complessivamente utile per proporre gravame (si veda, in tal senso: T.A.R. Palermo, Sez. II, 16 ottobre 2019, n. 2404). In altre parole, al termine ordinario di 30 giorni occorrerà se del caso sottrarre i giorni che ha impiegato la PA per consentire l’accesso agli atti (termine non a carico del privato) e allo stesso tempo aggiungere i giorni “a carico” del ricorrente, pari ossia al tempo impiegato tra la comunicazione di aggiudicazione e la domanda di accesso” (vedi TAR Lazio, Roma, sez. III-quater, sentenza del 15 dicembre 2020, n. 13550, TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 29 luglio 2021, n. 747, TAR Umbria, Perugia, sez. I, 18 ottobre 2021, n. 736, TAR Lazio, Roma, sez. I-ter, 12 aprile 2021, n. 4249, TAR Lazio, Roma, sez. III-quater, 24 novembre 2020, n. 12480, TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 16 ottobre 2019, n. 2404).

E il Consiglio di Stato ha precisato che “più tempestiva è l’istanza di accesso che il concorrente presenti una volta avuta conoscenza dell’aggiudicazione, maggiore sarà il tempo a sua disposizione per il ricorso giurisdizionale; quel che non può consentirsi è che il concorrente possa, rinviando nel tempo l’istanza di accesso agli atti di gara, posticipare a suo gradimento il termine ultimo per l’impugnazione dell’aggiudicazione” (Cons. Stato, sez. V, 16 aprile 2021, n. 3127).

La -OMISSIS- richiama a sostegno della tempestività del ricorso incidentale la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. II 15 marzo 2022 n. 1792, che ha affermato al contrario la non computabilità nel termine complessivo per proporre ricorso, dei giorni che il ricorrente ha impiegato per esercitare il diritto di accesso laddove inferiore a 15 giorni, sul presupposto che tale lasso temporale sia congruo e quindi riconducibile nell’ordinaria diligenza della parte.

Tuttavia, dei due diversi orientamenti giurisprudenziali appena esposti, questo Collegio ritiene maggiormente condivisibile il primo, attese le esigenze acceleratorie del rito in esame che verrebbero nel secondo caso frustate, e tenuto conto dell’opinabilità del termine fissato dalla sentenza del Consiglio di Stato da ultimo richiamata per integrare il concetto di ordinaria diligenza nell’esercizio del diritto di accesso ai fini della successiva verifica di tempestività del ricorso, pari addirittura alla metà del termine complessivamente riconosciuto a monte dal legislatore per proporre ricorso, pur non essendo affatto complesso per il ricorrente formulare all’Amministrazione richiesta di accesso sull’offerta di controparte, a maggior ragione telematicamente da remoto, sicché ragionevolmente se ne può pretendere l’esercizio contestuale o comunque in tempi molto rapidi, quindi computabili nell’ambito del termine massimo di legge per proporre ricorso.

Pertanto, nel caso in esame, sulla base dell’orientamento giurisprudenziale condiviso dal Collegio, il ricorso incidentale di-OMISSIS-va dichiarato irricevibile per tardività, avendo la controinteressata ricevuto la notifica del ricorso principale in data 7.12.2021, chiesto l’accesso per visionare l’offerta della ricorrente principale in data 10.12.2021 (con un ritardo quindi di tre giorni da scomputare dal termine complessivo per proporre ricorso incidentale), ottenuto i documenti richiesti in data 5.1.2022 (data dalla quale decorre il termine di 30 giorni per proporre ricorso), ma proposto il ricorso incidentale solo in data 4.2.2022 e quindi oltre la scadenza del termine perentorio dell’1.2.2022 (calcolato sottraendo dal termine di 30 giorni decorrente dal 5.1.2022 i 3 giorni spesi dall’interessata per esercitare il diritto di accesso).

Le spese di lite possono essere compensate, tenuto conto dell’esito del giudizio, delle ragioni della decisione e della novità delle questioni affrontate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

– accoglie il ricorso principale e per l’effetto annulla l’aggiudicazione disposta in favore della controinteressata per difetto di motivazione;

– dichiara irricevibile il ricorso incidentale;

– compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2022 con l’intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Jessica Bonetto, Consigliere, Estensore

Massimo Baraldi, Primo Referendario

L'articolo Sull’onere di motivazione del provvedimento di aggiudicazione. proviene da Giustamm.

Enti locali – Ordinanze contingibili e urgenti – Artt.  50 e 54 del T.U. enti locali – Presupposti di adozione – Atti prodromici alle ordinanze contingibili e urgenti – Illegittimità.

Deve essere annullata, perché illegittima, la diffida sindacale motivata a provvedere all’esecuzione di un “cronoprogramma” di interventi di sostituzione di coperture contenenti amianto, con l’avvertimento che l’inosservanza delle prescrizioni nei termini disposti “comporterà l’emanazione di ordinanza contingibile e urgente ai sensi degli articoli 50 e 54 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e nel caso di successiva inottemperanza le seguenti conseguenze: denuncia all’autorità giudiziaria…esecuzione in danno…”, in quanto l’atto adottato dal sindaco non è esso stesso un’ordinanza contingibile e urgente bensì un atto a questa prodromico, tuttavia estraneo al paradigma del potere sindacale disciplinato dagli artt. 50 e 54 del T.U. enti locali; e d’altro canto, la natura stessa di diffida di tale atto e l’assegnazione di un ampio arco temporale (da uno a tre anni) per adempiere alle varie prescrizioni, sconfesserebbero l’esistenza di una situazione di pericolo imminente per l’incolumità pubblica non altrimenti fronteggiabile, che dovrebbe costituire il presupposto per l’esercizio del potere straordinario di ordinanza del sindaco.

Pres. Testori – Est. Fenicia

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 129 del 2018, proposto da
Icla Materie Plastiche S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Cecchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Venezia n. 2;

contro

Comune di San Miniato, Comune di San Miniato – Sindaco, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

a) dell’ordinanza del Sindaco di San Miniato del 22 novembre 2017, prot. n. 33101, di diffida alla rimozione e al monitoraggio periodico di coperture contenenti amianto entro un termine stabilito;

b) degli atti ad essa presupposti, compresi quelli istruttori, anche se incogniti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 febbraio 2022 il dott. Nicola Fenicia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente, società ICLA Materie Plastiche s.r.l., proprietaria di uno stabilimento industriale posto in San Miniato, loc. Ponte a Egola, dove viene svolta, da parte della società M3 s.r.l. in qualità di affittuaria, l’attività di lavorazione e produzione di materie plastiche, impugna il provvedimento del Sindaco di San Miniato del 22 novembre 2017, prot. n. 33101, con il quale la stessa è stata diffidata a provvedere, entro termini prestabiliti e differenziati a seconda degli interventi, all’esecuzione di opere di bonifica dall’amianto delle coperture dei capannoni dello stabilimento.

A fondamento del gravame la ricorrente ha posto sei motivi di ricorso.

Con il primo motivo la stessa, qualificando l’atto come ordinanza adottata dal Sindaco quale autorità sanitaria locale ai sensi dell’art. 50 del d.lgs. n. 267 del 2000, ha dedotto la mancanza dei presupposti di contingibilità e urgenza, ovvero la mancanza di una situazione concreta di rischio per la pubblica incolumità.

Con il secondo motivo la società ICLA ha dedotto l’incompetenza del Sindaco ad adottare atti in materia di cessazione dell’impiego dell’amianto, avendo il legislatore, con la legge n. 257 del 1992, dettato una normativa specifica in materia, attribuendo alle Regioni la competenza a disporre la rimozione dei materiali contenenti amianto (ex art. 12, comma 3, legge cit.).

Con il terzo motivo si è invece evidenziato come la Regione Toscana avesse adottato nel 1997 un piano di protezione dell’ambiente, di decontaminazione, di smaltimento e di bonifica ai fini della difesa dei pericoli derivanti dall’amianto, posto a fondamento dell’ordinanza ma che avrebbe tuttavia esaurito i suoi effetti, mentre il nuovo piano non era stato ancora adottato al momento dell’emanazione del provvedimento impugnato.

Con il quarto motivo la ricorrente ha denunciato il vizio di eccesso di potere sotto vari profili, nonché la violazione del giusto procedimento e la mancanza di ogni effettivo contraddittorio. In particolare, e fra l’altro, ha censurato il mancato coinvolgimento dell’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale (ARPAT) che costituirebbe l’organismo tecnico di riferimento in materia di amianto.

Infine, con gli ultimi due motivi di ricorso la società ICLA ha evidenziato la presunta contraddittorietà esistente fra la nuova previsione urbanistica comunale che prevedeva la cessazione dell’attività industriale e la delocalizzazione in altro Comune del complesso produttivo in questione, con conseguente necessario abbattimento dello stesso, e l’ordine di effettuazione di importanti e costosi lavori di sostituzione delle coperture contenenti amianto, qualificabili come di manutenzione straordinaria o di ristrutturazione edilizia.

Il Comune di San Miniato, pur ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

In vista dell’udienza di discussione la ricorrente ha depositato una memoria conclusiva, premettendo di aver ancora interesse al ricorso seppure avesse nel frattempo provveduto ad eseguire buona parte degli interventi oggetto di diffida, sostituendo o, in alcuni casi, semplicemente rimuovendo le coperture contenenti amianto; ed osservando che la previsione urbanistica di delocalizzazione dell’impianto, impugnata con ricorso a questo T.A.R. dalla società affittuaria, era stata annullata con sentenza della terza Sezione n. 1436 del 5 gennaio 2018, passata in giudicato.

All’udienza del 2 febbraio 2022 il ricorso è stato trattenuto in decisione sulla base degli scritti, come richiesto dal difensore della ricorrente.

Ritiene il Collegio che il ricorso sia fondato e debba essere accolto sotto il profilo dell’incompetenza del sindaco ad adottare il provvedimento in oggetto.

Infatti, l’atto impugnato costituisce, in base alle stesse espressioni letterali in esso contenute, una diffida motivata a provvedere all’esecuzione di un “cronoprogramma” di interventi di sostituzione di coperture contenenti amianto, con l’avvertimento che l’inosservanza delle prescrizioni nei termini disposti “comporterà l’emanazione di ordinanza contingibile e urgente ai sensi degli articoli 50 e 54 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e nel caso di successiva inottemperanza le seguenti conseguenze: denuncia all’autorità giudiziaria…esecuzione in danno…”.

Per cui è evidente che l’atto adottato dal sindaco di San Miniato non è esso stesso un’ordinanza contingibile e urgente bensì un atto a questa prodromico, tuttavia estraneo al paradigma del potere sindacale disciplinato dagli artt. 50 e 54 del T.U. enti locali; e d’altro canto, la natura stessa di diffida di tale atto e l’assegnazione di un ampio arco temporale (da uno a tre anni) per adempiere alle varie prescrizioni, sconfesserebbero l’esistenza di una situazione di pericolo imminente per l’incolumità pubblica non altrimenti fronteggiabile, che dovrebbe costituire il presupposto per l’esercizio del potere straordinario di ordinanza del sindaco.

Per cui, non avendo l’amministrazione comunale esercitato un potere “extra ordinem”, pur in mancanza di univoche indicazioni circa la legge applicata e il potere esercitato, sicuramente l’atto impugnato non poteva essere emanato in via eccezionale dal sindaco, bensì doveva essere adottato, come tutti gli altri provvedimenti amministrativi, da un organo dirigenziale.

Il ricorso deve dunque essere accolto per tale decisivo e assorbente vizio d’incompetenza.

Le spese di lite, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.

Condanna il Comune di San Miniato, in persona del Sindaco pro tempore, a rimborsare le spese di lite alla ricorrente, che si liquidano in complessivi € 2.000,00, oltre oneri accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 2 febbraio 2022 con l’intervento dei magistrati:

Carlo Testori, Presidente

Riccardo Giani, Consigliere

Nicola Fenicia, Consigliere, Estensore

L'articolo Sugli atti prodromici alle ordinanze contingibili e urgenti. proviene da Giustamm.

Cosimo Di Paola, Presidente, Nicola Maisano, Consigliere, Estensore PARTI: Gaetano Ammoscato, rappresentato e difeso dall’avvocato Valentina Castellucci, contro Questura di Trapani, Ministero dell’Interno, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo

Sulla legittimità  del provvedimento amministrativo

L'articolo T.A.R. Sicilia – Palermo – Sezione II – Sentenza – 18/1/2021 n.140 proviene da Giustamm.

"La tutela cautelare di secondo grado ai tempi del COVID-19. Primissime applicazioni del Consiglio di Stato " a cura di Tommaso Cocchi, Benedetta Gargari e Veronica Sordi .

L'articolo REDAZIONE – Approfondimento tematico – 6/4/2020 n.140 proviene da Giustamm.

Pres. Vigotti, Est. Polidori

Sull’applicabilità  del metodo c.d. on/off per la valutazione delle offerte.

1. Contratti della p.a. – Gara – Offerta economicamente più¹ vantaggiosa – Metodo on/off– Applicabilità – Limiti.
 

L'articolo T.A.R. Trentino Alto Adige – Trento – Sentenza – 29/10/2019 n.140 proviene da Giustamm.

Collegio Pres. Vigotti, Est. Polidori; Parti EMZ Tecnologie Ambientali S.r.l. (Avv.ti M. Zoppellari, G Grande, M Maccaferri); contro Provincia Autonoma di Trento, (Avv.ti N Pedrazzoli, S. Azzolini, G Fozzer); nei confronti KGN S.r.l. (Avv. G. Ghirigatto)

Limiti di applicazione del metodo on/off nell’offerta economicamente più vantaggiosa.

1. Appalti – Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa –Valutazione delle offerte tecniche – Metodo di attribuzione dei punteggi on/off–Discrezionalità tecnica amministrazione – Sindacato del giudice amministrativo

 2. Appalti – Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa –Valutazione delle offerte tecniche – Metodo di attribuzione dei punteggi on/off– Errata impostazione della lex specialis di gara – Eccesso di potere – Assenza di un confronto concorrenziale effettivo 

3. Appalti – Lex specialis di gara – Regole vincolanti – Impossibilità di disapplicazione da parte dell’Amministrazione

Pubblicato il 29/10/2019
N. 00140/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00144/2019 REG.RIC.

SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 144 del 2019 proposto dalla società EMZ Tecnologie Ambientali S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Zoppellari, Gabriele Grande e Mario Maccaferri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Trento, via Grazioli n. 27, presso lo studio dell’avvocato Mario Maccaferri;
contro
– la Provincia autonoma di Trento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicolò Pedrazzoli, Sabrina Azzolini e Giuliana Fozzer, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Trento, piazza Dante n. 15 presso l’avvocato Sabrina Azzolini;
– l’Agenzia provinciale per gli appalti e i contratti della Provincia autonoma di Trento, non costituita in giudizio;
– la Comunità della Val Di Sole, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Trento;
nei confronti
– KGN S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluca Ghirigatto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
– Id&A S.r.l., non costituita in giudizio;
per l’annullamento
in via principale:
– del verbale della seconda seduta pubblica delle operazioni di gara, tenutasi in data 27 agosto 2019, recante il provvedimento di aggiudicazione della “gara europea a procedura aperta per l’appalto della fornitura e posa in opera di dispositivi di gestione conferimenti su strutture semi-interrate e contenitori stradali esistenti, compresi service di gestione dati e manutenzione dei dispositivi elettronici, sul territorio della Comunità della Valle di Sole (TN)” a favore della società KGN S.r.l.;
– di tutti gli ulteriori verbali di gara e segnatamente del verbale della prima seduta pubblica delle operazioni di gara, tenutasi in data 24 luglio 2019, nel corso della quale il Presidente del seggio di gara ha erroneamente attribuito il massimo punteggio alle offerte formulate dalle società controinteressate con riguardo ai criteri di valutazione descritti all’art. 18.1 del disciplinare di gara;
– di ogni altro atto e provvedimento presupposto, conseguente o connesso, ivi espressamente compresa la lex specialis e i chiarimenti forniti dalla stazione appaltante prima della scadenza del termine per la formulazione dell’offerta;
in via subordinata:
– del suddetto verbale della seconda seduta pubblica delle operazioni di gara, tenutasi in data 27 agosto 2019, recante il provvedimento di aggiudicazione a favore della società KGN S.r.l.;
– dell’art. 16 del disciplinare di gara, rubricato “Offerta tecnica – Documentazione da caricare a sistema come allegato Tecnico”, nella parte in cui si è limitato a prevedere che detto “allegato” debba ricomprendere esclusivamente il “modulo di offerta tecnica” redatto secondo il fac-simile allegato D, senza richiedere ai concorrenti la produzione anche di ulteriore documentazione tecnica e/o campionatura riferita ai prodotti offerti, impedendo di fatto agli organi di gara l’accertamento dell’effettivo possesso da parte dei dispositivi offerti dei requisiti tecnici di minima e premiali richiesti;
– dell’art. 18.1 del disciplinare di gara, rubricato “criteri di valutazione dell’offerta tecnica”, nella parte in cui ha articolato l’elemento qualitativo in criteri di valutazione incentrati sul metodo “on/off”;
– dell’art. 18.2 del disciplinare di gara, rubricato “Metodo di attribuzione del coefficiente per il calcolo del punteggio dell’offerta tecnica”, nella parte in cui ha stabilito l’attribuzione del punteggio tecnico “automaticamente e in valore assoluto, sulla base della presenza o assenza nell’offerta, dell’elemento richiesto” dichiarata dal concorrente nell’ambito del “modulo di offerta tecnica”, senza prevedere l’esame di ulteriore documentazione tecnica e/o l’esecuzione di prove pratiche su campionatura riferita ai dispositivi offerti, impedendo l’accertamento dell’effettivo possesso da parte dei dispositivi offerti dei requisiti tecnici di minima e premiali richiesti;
– dell’art. 4, punto 6, dell’atto organizzativo dell’Agenzia provinciale per gli appalti e i contratti della Provincia autonoma di Trento, nella parte in cui ha stabilito che “per le procedura di gara che prevedano, quale criterio di aggiudicazione, l’offerta economicamente più vantaggiosa con elementi di valutazione esclusivamente quantitativi e/o tabellari, l’attribuzione dei relativi punteggi, attraverso l’applicazione delle formule matematiche indicate negli atti di gara, è demandata al Seggio di gara”;
– dell’art. 20 del disciplinare di gara, nella parte in cui, ottemperando a quanto prescritto dal predetto atto organizzativo, non ha previsto la nomina di una Commissione Tecnica per l’attribuzione del punteggio alle offerte tecniche formulate in gara dai concorrenti;
– dell’art. 21, nella parte in cui è stata attribuito al Presidente del Seggio di gara il compito di assegnare i punteggi per ogni singolo elemento e sub elemento di valutazione qualitativo inerente le offerte tecniche presentate dalle ditte concorrenti;
– del provvedimento di nomina del Seggio di gara;
– di tutti i verbali delle sedute pubbliche relative alle operazioni concorsuali e segnatamente del primo e secondo verbale delle operazioni concorsuali tenutesi, rispettivamente, in data 24 luglio 2019 e 27 agosto 2019;
– di ogni altro atto e provvedimento ad essi presupposti, conseguenti o connessi, anche non cogniti, ivi ricompresa per quanto occorrer possa la determinazione del responsabile del Servizio edilizia abitativa, tutela dell’ambiente e del territorio della Comunità della Valle di Sole n. 62 in data 17 aprile 2019, di indizione della procedura di gara, poi rettificata con le determinazioni n. 75 in data 8 maggio 2019 e n. 95 in data 14 giugno 2019, ed i chiarimenti forniti dalla stazione appaltante, prima della scadenza del termine per la formulazione dell’offerta;
nonché per la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento del danno patito dalla società ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia autonoma di Trento, della Comunità della Valle di Sole e della società Kgn S.r.l. e di;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2019 il dott. Carlo Polidori e uditi l’avvocato Gabriele Grande per la società ricorrente, l’avvocato Sabrina Azzolini per la Provincia autonoma di Trento, l’avvocato dello Stato Davide Volpe per la Comunità della Valle di Sole e l’avvocato Gianluca Ghirigatto per la controinteressata KGN S.r.l.;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. La Provincia autonoma di Trento (di seguito PAT), per il tramite dell’Agenzia provinciale per gli appalti e contratti – Servizio appalti (di seguito APAC), con bando pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea, n. del 24 maggio 2019 ha indetto una “gara europea a procedura aperta per l’appalto della fornitura e posa in opera di dispositivi di gestione conferimenti su strutture semi-interrate e contenitori stradali esistenti, compresi service di gestione dati e manutenzione dei dispositivi elettronici, sul territorio della Comunità della Valle di Sole (TN)”. Il criterio di aggiudicazione prescelto è stato quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con l’attribuzione di punti 70/100 per l’aspetto tecnico e 30/100 per quello economico, come risulta dall’art. 18 del disciplinare di gara. La valutazione dell’aspetto tecnico è stata articolata in cinque criteri, strutturati in base al c.d. metodo “on/off” e specificati in un’apposita tabella riportata nel corpo dell’art. 18.1 del disciplinare di gara. In particolare al successivo art. 18.2 è stato precisato che “a ciascuno degli elementi cui è assegnato un punteggio tabellare indentificato dalla colonna “T” della tabella, il relativo punteggio è assegnato, automaticamente e in valore assoluto, sulla base della presenza o assenza nell’offerta, dell’elemento richiesto”, in ragione di quanto dichiarato in gara dal concorrente; difatti l’art. 16 del disciplinare di gara ha richiesto la produzione in gara di un “Allegato Tecnico”, contenente il “modulo di offerta tecnica, redatto preferibilmente secondo il fac-simile allegato D al presente disciplinare e disponibile nella piattaforma di gara SAP-SRM e sul sito internet, … nel quale il concorrente dovrà indicare le migliorie che intende offrire rispetto alle specifiche e caratteristiche minime contenute nei documenti di gara (in particolare nel Capitolato speciale d’appalto – parte amministrativa e parte tecnica)”. Inoltre, per quanto rileva in questa sede, il disciplinare di gara dispone, all’art. 20, che non è prevista la nomina di una Commissione di esperti nel settore oggetto di gara in quanto “le offerte tecniche sono valutate sulla base di criteri esclusivamente quantitativi e tabellari”, in conformità a quanto previsto dell’art. 4, punto 6, dell’atto organizzativo dell’APAC della PAT, secondo il quale “per le procedura di gara che prevedano, quale criterio di aggiudicazione, l’offerta economicamente più vantaggiosa con elementi di valutazione esclusivamente quantitativi e/o tabellari, l’attribuzione dei relativi punteggi, attraverso l’applicazione delle formule matematiche indicate negli atti di gara, è demandata al Seggio di gara”.
2. Alla gara hanno preso parte tre operatori economici: la ricorrente EMZ Tecnologie Ambientali S.r.l. (di seguito società EMZ), che ha offerto in gara il dispositivo, denominato UEMUSE 07, la controinteressata KGN S.r.l., che ha offerto in gara il dispositivo denominato Kupolina, e la controinteressata ID&A S.r.l., che ha offerto in gara il dispositivo denominato Horus – ID – WSD. In data 24 luglio 2019, nel corso della prima seduta pubblica, il Presidente del seggio di gara, valutata la documentazione amministrativa, ha ammesso tutti i concorrenti ed ha proceduto all’apertura delle offerte tecniche; quindi, «constata la regolarità della presentazione del “modulo offerta tecnica” di ciascun concorrente», ha attribuito «i punteggi attraverso l’applicazione dei criteri tabellari, nella puntuale osservanza delle prescrizioni indicate al paragrafo 18.1 del disciplinare di gara» (come risulta dal relativo verbale di gara). Tutte le offerte tecniche formulate dai concorrenti hanno ottenuto il massimo punteggio previsto dal disciplinare per ciascun criterio di valutazione. Al termine delle operazioni di valutazione dell’aspetto qualitativo il Presidente del seggio ha aperto le offerte economiche e stilato la graduatoria finale, che vede classificata al primo posto la controinteressata KGN S.r.l., con un punteggio complessivo pari a 100,00 (di cui 70 punti per l’offerta tecnica e 30 punti per l’offerta economica), al secondo posto la controinteressata ID&A S.r.l., con un punteggio complessivo pari a 99,379 (di cui 70 punti per l’offerta tecnica e 29,379 punti per l’offerta economica) e al terzo posto la ricorrente, con un punteggio complessivo pari a 96,195 (di cui 70 punti per l’offerta tecnica e 26,195 punti per l’offerta economica).
3. La società EMZ con il presente ricorso preliminarmente riferisce che, a seguito di apposite istanze di accesso agli atti, ha rilevato taluni vizi di legittimità nell’attività valutativa svolta dal Presidente del seggio, il quale ha attribuito il massimo punteggio alle offerte tecniche delle controinteressate, sia con riferimento al criterio di valutazione n. 3 (“fabbisogno energetico” – max 20 punti), sia con riferimento al criterio di valutazione n. 4 (“caratteristiche costruttive gusci” – max 11 punti), sia con riferimento al criterio di valutazione n. 1 (“numero di operazioni necessarie per il conferimento del rifiuto da parte dell’utente finale” – max 20 punti). Tali vizi, secondo la ricorrente, hanno alterato l’esito della gara, perché in assenza dei vizi stessi essa sarebbe risultata aggiudicataria, stante l’esigua distanza tra la propria offerta economica e quelle delle due controinteressate.
4. Dei provvedimenti impugnati la ricorrente chiede, quindi, l’annullamento deducendo le seguenti censure.
I) Violazione dell’art. 18.1 del disciplinare di gara; violazione dell’art. 95 del d.lgs. n. 50 del 2016; violazione degli articoli 16 e 17 della legge provinciale n. 2/2016; violazione dei principi generali in materia di gare pubbliche, come enunciati dall’art. 30, del d.lgs. n. 50 del 2016, e in particolare dei principi di economicità, di efficacia, di correttezza, di libera concorrenza, di non discriminazione e di trasparenza; violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento; eccesso di potere per falso presupposto di fatto, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, illogicità ed irragionevolezza, ingiustizia manifesta e sviamento di potere.
La ricorrente chiede l’annullamento dei provvedimenti impugnati in via principale e, per l’effetto, di poter conseguire l’aggiudicazione, ribadendo che dall’esame della documentazione acquisita è emersa l’illegittimità dell’operato del Presidente del seggio nell’attribuzione dei punteggi relativi alle offerte tecniche delle controinteressate.
In particolare, quanto al criterio di valutazione n. 3, concernente il “fabbisogno energetico”, la ricorrente – premesso che la stazione appaltante, “al fine di garantire l’effettiva autonomia ed il funzionamento continuo della calotta, nonché di migliorarne il sistema di alimentazione ed il relativo bilancio energetico”, ha inteso premiare, con l’attribuzione del punteggio massimo relativo al criterio in questione (20 punti), l’offerta di un dispositivo dotato “di un secondo sistema di ricarica (alimentato da fonti rinnovabili e quindi non a batteria)” – sostiene che l’attribuzione del punteggio massimo postula la presenza, nel dispositivo offerto, di due distinti ed autonomi sistemi di ricarica, oltre quello di alimentazione (che in tutti i dispositivi offerti è sempre caratterizzato dall’alimentazione elettrica derivante da batterie). Ciononostante il Presidente del seggio – indotto in errore dalle risposte fornite dalle controinteressate – ha attribuito alle loro offerte il punteggio massimo, malgrado i dispostivi offerti siano privi di un secondo sistema di ricarica alimentato esclusivamente da fonti rinnovabili. Infatti il prodotto denominato Kupolina, offerto dalla KGN è privo di un secondo sistema di ricarica alimentato da fonti rinnovabili, come può evincersi dalla relazione tecnica prodotta in gara dalla stessa KGN, perché si compone di un sistema energetico di alimentazione basato su batterie e da un solo sistema di ricarica (ancorché incentrato sull’impiego di pannelli fotovoltaici). Invece il prodotto denominato UEMUSE 07, offerto dalla ricorrente dispone di due distinti sistemi di ricarica alimentati da fonti rinnovabili (oltre a quello di alimentazione principale), come risulta dalla relazione tecnica prodotta in gara, ove si legge che la ricorrente «ha sviluppato una soluzione innovativa che prevede l’impiego di due forme di autoproduzione di energia. La prima è costituita da un generatore che trasforma in energia elettrica l’energia cinetica prodotta dal movimento dei gusci durante le fasi di apertura e chiusura del dispositivo durante l’effettuazione del conferimento. La seconda invece è costituita da due celle fotovoltaiche che sono posizionate sul guscio del dispositivo e che producono energia sfruttando l’effetto fotoelettrico. L’energia prodotta da queste due fonti di energia rinnovabile e pulita viene immagazzinata in un particolare sistema di accumulo e resa quindi disponibile per il funzionamento del dispositivo». Occorre, quindi, decurtare il punteggio tecnico della KGN di 20 punti, erroneamente attribuiti per il criterio di valutazione n. 3. Analoghe considerazioni valgono per il prodotto denominato Horus-ID-WSD, offerto in gara dalla controinteressata ID&A in quanto, come risulta dal certificato di conformità CE e come emerso nell’ambito di una distinta procedura di gara indetta nell’anno 2019 dalla società Servizi Ecologici Integrati Toscana S.r.l. (gestore del servizio integrato dei rifiuti urbani nelle province dell’ATO Toscana Sud), tale prodotto non è dotato di alcun sistema di ricarica, ma soltanto del sistema di alimentazione a batterie. Pertanto occorre decurtare anche il punteggio tecnico di ID&A di 20 punti.
Quanto al criterio di valutazione n. 4, concernente le “caratteristiche costruttive del guscio”, la ricorrente – premesso che il disciplinare di gara prevede che “L’offerta sarà valutata rispetto al miglior grado di ingegnerizzazione della soluzione proposta, quale l’assenza di saldature presenti nei gusci”, con l’attribuzione del punteggio massimo previsto (11 punti) soltanto in assenza di saldature – contesta l’operato del Presidente del seggio perché si è limitato a recepire acriticamente quanto dichiarato dalle controinteressate senza disporre un esame dei campioni dei prodotti offerti. Ciò avrebbe consentito di verificare che i dispositivi offerti dalle controinteressate presentano saldature all’interno del guscio, a differenza di quello offerto dalla ricorrente. Pertanto occorre decurtare il punteggio tecnico di entrambe le controinteressate di ulteriori 11 punti, erroneamente attribuiti per il criterio di valutazione n. 3.
Infine, quanto al criterio di valutazione n. 1, concernente il “numero di operazioni”, la ricorrente – premesso che il disciplinare di gara prevede che “l’offerta sarà valutata sotto il profilo della semplicità di utilizzo del sistema da parte dell’utente, espresso nel minor numero di operazioni da effettuare per il corretto conferimento del rifiuto mediante il dispositivo calotta. Ognuna delle seguenti azioni sarà valutata come una singola operazione: avvicinamento o inserimento del tag nel modulo elettronico; apertura della calotta; conferimento del sacco nella calotta; chiusura della calotta; recupero del tag”, con l’attribuzione del punteggio massimo (20 punti) soltanto nel caso in cui il numero delle operazioni sia “uguale o minore a 4 operazioni” – contesta l’attribuzione del punteggio massimo alla controinteressata ID&A osservando che, come emerge dall’esame della già richiamata relazione tecnica presentata nella gara indetta dalla società Servizi Ecologici Integrati Toscana, il numero delle operazioni necessarie per il conferimento del rifiuto, in caso di utilizzo del dispositivo Horus-ID-WSD, è pari almeno a 5. Pertanto l’offerta tecnica di ID&A avrebbe meritato solo 10 punti, in luogo dei 20 attribuiti dal Presidente del seggio.
In definitiva, secondo la ricorrente, la documentazione prodotta dalle controinteressate (ed in particolar modo quella presentata dalla KGN) è stata esaminata con superficialità e non sono stati richiesti campioni dei prodotti offerti per accertare l’effettiva sussistenza delle caratteristiche dichiarate. Né può ritenersi che le suesposte censure eccedano i limiti del sindacato sulla discrezionalità tecnica dell’Amministrazione, essendo volte a far emergere la superficialità e l’irragionevolezza dell’operato del Presidente del seggio. Né tantomeno può ritenersi che il Presidente del seggio fosse tenuto soltanto ad attribuire i punteggi tecnici attenendosi a quanto dichiarato dai concorrenti nei questionari di cui al “modulo di offerta tecnica”; infatti la valutazione tecnica non può esaurirsi in un esame meramente documentale perché, aderendo a questa impostazione, ogni operatore economico potrebbe attestare la conformità del prodotto offerto alle caratteristiche richieste dalla lex specialis, anche se tale conformità non sussiste.
Ne discende – secondo la ricorrente – che, per effetto del ricalcolo dei punteggi relativi alle offerte tecniche, essa risulterebbe aggiudicataria, collocandosi al primo posto della nuova graduatoria finale con un punteggio complessivo pari a 96,195 (di cui 70 punti per l’offerta tecnica e 26,195 punti per l’offerta economica), mentre la controinteressata KGN sarebbe relegata al secondo posto, con un punteggio complessivo pari a 69,00 (di cui 39 punti per l’offerta tecnica e 30,00 punti per l’offerta economica), e la controinteressata ID&A al terzo posto, con un punteggio complessivo pari a 58,379 (di cui 29 punti per l’offerta tecnica e 29,375 punti per l’offerta economica).
II) Violazione dell’art. 95, d.lgs. n. 50 del 2016; violazione degli articoli 16 e 17 della legge provinciale n. 2/2016; violazione dei principi generali in materia di gare pubbliche, come enunciati dall’art. 30, del d.lgs. n. 50 del 2016, e in particolare dei principi di economicità, di efficacia, di correttezza, di libera concorrenza, di non discriminazione e di trasparenza; violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento; eccesso di potere per falso presupposto di fatto, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, illogicità ed irragionevolezza, ingiustizia manifesta e sviamento di potere.
Per il caso in cui non fosse accolto il primo motivo, la ricorrente chiede l’annullamento degli atti impugnati in via subordinata, con conseguente accertamento dell’obbligo della stazione appaltante di procedere all’integrale rinnovazione della gara, lamentando l’illegittimità del combinato disposto degli articoli 16, 18.1 e 18.2 del disciplinare di gara, nella parte in cui la valutazione dell’offerta tecnica viene articolata su cinque criteri incentrati esclusivamente sul c.d. principio “on/off”, senza che venga richiesta ai concorrenti la presentazione di documentazione a corredo dell’offerta tecnica e/o di campioni relativi ai prodotti offerti. Secondo la ricorrente, in caso di gara da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, i diversi criteri e sottocriteri previsti per l’attribuzione dei punteggi devono essere strutturati in modo tale da garantire il miglior rapporto qualità/prezzo e stimolare un effettivo confronto concorrenziale sulla qualità delle prestazioni offerte. Invece la previsione di criteri di valutazione incentrati esclusivamente sul principio “on/off”, abbinata alla mancata previsione dell’obbligo di allegare documentazione tecnica a corredo dell’offerta, determina – come è avvenuto nel caso in esame – uno snaturamento del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, perché comporta un appiattimento dei punteggi tecnici e un’incidenza quasi totalitaria dell’elemento prezzo ai fini dell’aggiudicazione. In altri termini è illogico affidare al Presidente del seggio il compito di valutare le caratteristiche tecniche dei prodotti offerti dai concorrenti basandosi esclusivamente sulle dichiarazioni dei concorrenti stessi, risultanti dal “modulo di offerta tecnica” – composto da un questionario al quale ciascun concorrente può rispondere senza alcun controllo, sì da poter ottenere l’attribuzione del massimo punteggio previsto per ciascun criterio di valutazione – e prescindendo dall’esame di documentazione tecnica, dalla visione dei campioni dei prodotti offerti e dall’esecuzione di prove. Sono, quindi, illegittime le previsioni degli articoli 16, 18.1 e 18.2 del disciplinare di gara, che hanno consentito a tutti i concorrenti di ottenere il punteggio massimo previsto per l’elemento qualitativo (70 punti), limitandosi a dichiarare che i dispositivi offerti presentano le caratteristiche richieste dalla lex specialis.
III) Violazione degli articoli 77 e 78 del d.lgs. n. 50 del 2016; violazione degli articoli 20 bis e 21 della legge provinciale n. 2/2016; violazione dei principi generali in materia di gare pubbliche, come enunciati dall’art. 30, del d.lgs. n. 50 del 2016, e in particolare dei principi di economicità, di efficacia, di correttezza, di libera concorrenza, di non discriminazione e di trasparenza; violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento; eccesso di potere per falso presupposto di fatto, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, illogicità ed irragionevolezza, ingiustizia manifesta e sviamento di potere.
In via ulteriormente subordinata, per il caso in cui fossero ritenuti infondati il primo ed il secondo motivo, la ricorrente eccepisce l’illegittimità dell’art. 4, punto 6, dell’Atto organizzativo dell’APAC della PAT, secondo il quale «per le procedura di gara che prevedano, quale criterio di aggiudicazione, l’offerta economicamente più vantaggiosa con elementi di valutazione esclusivamente quantitativi e/o tabellari, l’attribuzione dei relativi punteggi, attraverso l’applicazione delle formule matematiche indicate negli atti di gara, è demandata al Seggio di gara». Non esiste, secondo la ricorrente, alcuna norma a livello nazionale o a livello provinciale che consenta alle stazioni appaltanti di derogare alla nomina dell’apposita commissione composta da esperti nel settore oggetto di gara allorquando sia prescelto il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, neppure laddove i criteri di valutazione delle offerte tecniche siano tutti di tipo quantitativo o tabellari. Del resto le Linee guida ANAC n. 5, recanti “Criteri di scelta dei commissari di gara e di iscrizione degli esperti nell’Albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici”, ribadiscono che l’obbligo di nominare l’apposita Commissione giudicatrice sussiste anche quando è prevista «l’attribuzione di un punteggio tabellare secondo criteri basati sul principio on/off».
5. La Comunità della Val Di Sole si è costituita in giudizio con memoria depositata in data 16 ottobre 2019, eccependo, in via preliminare, il proprio difetto di legittimazione passiva, perché la gara è stata integralmente gestita dall’APAC ai sensi dell’art. 39-bis della legge provinciale n. 3/2006, e chiedendo, in via subordinata, il rigetto delle domande formulate dalla ricorrente.
6. La controinteressata KGN S.r.l. si è costituita in giudizio con memoria depositata in data 21 ottobre 2019, chiedendo il rigetto delle domande formulate dalla ricorrente. In particolare la controinteressata ha eccepito che il dispositivo denominato Kupolina dispone di due sistemi energetici autonomi, costituiti da batterie e da due pannelli fotovoltaici ad alto rendimento; che nessuna norma preclude alle stazioni appaltanti la possibilità di eseguire la valutazione delle offerte tecniche attraverso criteri numerici e tabellari, basati sulla preventiva determinazione delle caratteristiche del prodotto; che correttamente la stazione appaltante ha ritenuto superflua la nomina della commissione di gara in quanto l’esercizio della discrezionalità tecnico-valutativa si è esaurito nella fase di predeterminazione degli elementi migliorativi del prodotto richiesto.
7. La Provincia di Trento si è costituita in giudizio per resistere al ricorso e con memoria depositata in data 22 ottobre 2019 ha chiesto il rigetto delle domande formulate dalla ricorrente. In particolare la provincia ha replicato che «il Seggio di Gara non era investito di alcun potere di apprezzamento discrezionale della qualità dell’offerta tecnica, posto che la discrezionalità della valutazione dell’offerta tecnica risultava esercitata ed esaurita dallo stesso disciplinare di gara, né era investito di un accertamento di veridicità della dichiarazione negoziale di offerta delle caratteristiche tecniche migliorative (quanto dichiarato in sede di offerta tecnica vincola il concorrente in sede precontrattuale a pena dell’escussione della garanzia provvisoria e – in caso di aggiudicazione – si traduce in obbligo contrattuale), posto che non era richiesto al Seggio di Gara di effettuare alcun tipo di controllo in merito a quanto offerto dai concorrenti attraverso l’apposito modulo messo a disposizione da parte dell’amministrazione, in quanto la disciplina di gara non richiedeva ai concorrenti di produrre ulteriore documentazione tecnica, a comprova di quanto dichiarato nel modulo da caricare a sistema». Inoltre, secondo la Provincia, «è ragionevole che l’ente aggiudicatore non abbia richiesto la produzione di documentazione a comprova delle caratteristiche tecniche premianti che i concorrenti si sono impegnati a rispettare nell’esecuzione dell’appalto presentando una dichiarazione negoziale di offerta contrattuale, il cui mancato rispetto li esporrebbe all’escussione della garanzia provvisoria ovvero definitiva, al pagamento di penali, alla risoluzione del contratto, al risarcimento per i danni cagionati e alla segnalazione dell’inadempimento ad ANAC». Infine la Provincia ha eccepito che la mancata nomina della Commissione giudicatrice si giustifica in ragione della speciale disciplina posta dall’art. 20-bis della legge provinciale n. 2/2016 (secondo il quale “Il regolamento di attuazione di questa legge disciplina le funzioni della commissione tecnica e del presidente di gara e i requisiti dei componenti di questi organi. Spetta in ogni caso alla commissione tecnica, ove presente, la valutazione dell’offerta tecnica e al presidente di gara l’assegnazione del punteggio all’offerta economica. …”) e del fatto che la stazione appaltante ha scelto di aggiudicare l’appalto con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base di criteri di natura tabellare.
8. Alla camera di consiglio del 24 ottobre 2019 le parti sono state avvisate della possibilità di definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata. Quindi il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. La domanda principale – volta a tutelare il c.d. interesse pretensivo principale, ossia l’interesse all’aggiudicazione dell’appalto, e supportata dal primo motivo di ricorso, diretto a dimostrare che una corretta valutazione delle caratteristiche dei prodotti offerti in gara dai concorrenti avrebbe consentito alla ricorrente di collocarsi al primo posto della graduatoria – non può essere accolta alla luce delle seguenti considerazioni.
La valutazione delle offerte tecniche e l’attribuzione dei punteggi rientrano nell’ampia discrezionalità tecnica riconosciuta all’amministrazione e, quindi, sono inammissibili le censure che impingono il merito di valutazioni per loro natura opinabili, in quanto sollecitano il giudice amministrativo a sostituirsi all’amministrazione al di fuori dei tassativi casi sanciti dall’art. 134 cod. proc. amm. (principio consolidato: da ultimo, Consiglio di Stato, Sez. V, 6 maggio 2019, n. 2893). Diverso è però il caso in cui la valutazione tecnica delle offerte presentate sia affidata all’individuazione della presenza o meno degli elementi specificati nei criteri di valutazione (secondo il metodo di attribuzione dei punteggi c.d. “on/off”); in tal caso, se si manifesta l’incongruità dei punteggi attribuiti dalla commissione giudicatrice, il concorrente interessato ben può invocare il sindacato del Giudice amministrativo: l’inesatta percezione, da parte della commissione giudicatrice, dell’offerta tecnica si risolve infatti in un eccesso di potere per manifesto difetto di istruttoria ed errore sui presupposti, il cui accertamento rientra nella competenza del Giudice amministrativo.
Sulla scorta di tale giurisprudenza la ricorrente chiede a questo Tribunale di accertare l’incongruità dei punteggi tecnici attribuiti alla prima e alla seconda classificata, adducendo che il Presidente del seggio di gara avrebbe erroneamente attribuito tali punteggi perché i prodotti offerti in gara dalle controinteressate non presentano parte delle caratteristiche dichiarate negli appositi questionari compilati dalle stesse controinteressate.
Tuttavia si deve rammentare che, secondo una consolidata giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 giugno 2015, n. 2988), dalla quale non v’è motivo per discostarsi in questa sede, nelle gare per l’aggiudicazione di contratti pubblici l’amministrazione è tenuta ad applicare le regole fissate dal bando di gara, che costituisce la c.d. lex specialis e che, quindi, non può essere disapplicato, neppure nel caso in cui talune delle regole ivi contenute risultino non conformi allo ius superveniens, fatta salva solo la possibilità di agire in autotutela.
Passando al caso in esame, dal combinato disposto degli articoli 16, 18.1, 18.2 e 20 del disciplinare di gara emerge che la valutazione delle offerte tecniche – mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – è stata strutturata: da un lato, prevedendo l’applicazione del metodo c.d. “on/off” (ossia del metodo in forza del quale, in presenza di un determinato elemento è attribuito un punteggio predeterminato, senza alcuna valutazione discrezionale, mentre in assenza dell’elemento è attribuito un punteggio pari a zero) ai fini dell’attribuzione dei punteggi, da parte del Presidente del seggio di gara, in base a quanto dichiarato dai concorrenti negli appositi questionari; dall’altro, non richiedendo ai concorrenti né la presentazione di documentazione tecnica, a comprova di quanto dagli stessi dichiarato, né tantomeno l’esibizione di campioni relativi ai prodotti offerti, e senza prevedere alcun tipo di verifica e di valutazione da parte di un’apposita commissione giudicatrice (organo che non è stato neppure nominato, in applicazione dall’Atto organizzativo dell’APAC della PAT in epigrafe indicato, ove si prevede che “per le procedura di gara che prevedano, quale criterio di aggiudicazione, l’offerta economicamente più vantaggiosa con elementi di valutazione esclusivamente quantitativi e/o tabellari, l’attribuzione dei relativi punteggi, attraverso l’applicazione delle formule matematiche indicate negli atti di gara, è demandata al Seggio di gara”).
In particolare l’art. 16 del disciplinare di gara, relativo all’offerta tecnica e alla documentazione da caricare a sistema come “allegato tecnico” – oltre a sancire che l’offerta tecnica “deve rispettare le caratteristiche minime stabilite dal progetto, pena l’esclusione dalla procedura di gara”– prevede come documentazione da produrre soltanto il “modulo di offerta tecnica, redatto secondo il fac-simile allegato D al presente disciplinare”, nel quale “il concorrente dovrà indicare le migliorie che intende offrire rispetto alle specifiche e caratteristiche minime contenute nei documenti di gara”, senza richiedere ai concorrenti di produrre ulteriore documentazione tecnica e/o campioni dei prodotti offerti in gara. L’art. 18.1 del disciplinare, rubricato “criteri di valutazione dell’offerta tecnica”, contiene una tabella che prevede cinque distinti criteri di valutazione (“numero operazioni”, “peso della calotta”, “fabbisogno energetico”, “caratteristiche costruttive gusci” e “certificazioni”), strutturando la valutazione degli aspetti qualitativi sul metodo “on/off”. L’art. 18.2 del disciplinare, rubricato “Metodo di attribuzione del coefficiente per il calcolo del punteggio dell’offerta tecnica”, prevede l’attribuzione del punteggio tecnico “automaticamente e in valore assoluto, sulla base della presenza o assenza nell’offerta, dell’elemento richiesto”, evidentemente dichiarata dal concorrente nell’ambito del predetto “modulo di offerta tecnica”. L’art. 20 del disciplinare di gara dispone che, “Poiché le offerte tecniche sono valutate sulla base di criteri esclusivamente quantitativi e tabellari (cfr. par. 18 del disciplinare), la commissione tecnica non è prevista”.
Tanto premesso, non appare censurabile l’operato del Presidente del seggio, che – attenendosi fedelmente a quanto previsto dal disciplinare di gara – ha attribuito a ciascuna offerta tecnica i punteggi previsti dalla suddetta tabella attenendosi a quanto dichiarato dai concorrenti (nei questionari di cui al “modulo di offerta tecnica”) circa il possesso delle caratteristiche indicate nella tabella stessa, senza svolgere alcun ulteriore accertamento volto a verificare quanto dichiarato da ciascun concorrente. Come ben evidenziato dalla Provincia nelle sue difese, «le disposizioni del disciplinare di gara non solo non prevedevano, ma neppure consentivano, alcuna forma di previa valutazione in merito al contenuto tecnico di quanto offerto dai concorrenti, sia con riguardo al rispetto delle caratteristiche minime previste dalla documentazione di gara …, che alla miglioria offerta». Il primo motivo del ricorso, e con esso la pretesa aggiudicazione dell’appalto, sono in conclusione infondati.
2. Ben diverse considerazioni valgono per i restanti motivi di ricorso, con i quali viene dedotto che nel caso in esame la previsione di criteri di valutazione incentrati esclusivamente sul metodo “on/off”, abbinata alla mancata previsione dell’obbligo, per i concorrenti, di allegare documentazione tecnica a corredo dell’offerta e alla mancata nomina, da parte della stazione appaltante, di un’apposita commissione giudicatrice incaricata di verificare quanto dichiarato dai concorrenti, ha prodotto uno snaturamento del previsto criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, determinando una vera e propria “sterilizzazione” dei punteggi tecnici ed una decisiva incidenza dell’elemento prezzo ai fini dell’aggiudicazione dell’appalto.
Al riguardo giova preliminarmente precisare che in questa sede non è in discussione la possibilità di aggiudicare l’appalto con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa utilizzando criteri di valutazione incentrati sul metodo “on/off”. Del resto l’ANAC nelle Linee Guida n. 2, in materia di “Offerta economicamente più vantaggiosa” (approvate con la delibera n. 1005 del 21 settembre 2016 e aggiornate con la delibera n. 424 del 2 maggio 2018), ha chiarito che «Per le forniture e per taluni servizi, ovvero quando non è necessario esprimere una valutazione di natura soggettiva, è possibile attribuire il punteggio anche sulla base tabellare o del punteggio assoluto. In questo caso, sarà la presenza o assenza di una data qualità e l’entità della presenza, che concorreranno a determinare il punteggio assegnato a ciascun concorrente per un determinato parametro. Anche in questo caso si attribuisce il punteggio 0 al concorrente che non presenta il requisito richiesto e un punteggio crescente (predeterminato) al concorrente che presente il requisito richiesto con intensità maggiore».
Tuttavia nelle predette linee guida è stato specificato altresì che i criteri di valutazione devono «consentire un effettivo confronto concorrenziale sui profili tecnici dell’offerta, scongiurando situazioni di appiattimento delle stesse sui medesimi valori, vanificando l’applicazione del criterio del miglior rapporto qualità/prezzo». Ciò – a ben vedere – è quanto è accaduto nel caso in esame per effetto della combinazione del previsto metodo di attribuzione dei punteggi “on/off” con la mancata previsione dell’obbligo di allegare documentazione tecnica a corredo dell’offerta e con la mancata nomina di una commissione incaricata di verificare quanto dichiarato dai concorrenti. L’impostazione della lex specialis ha, di fatto, vanificato la valutazione dell’elemento qualitativo, perché tutti i concorrenti hanno dichiarato il possesso delle caratteristiche richieste per i dispositivi offerti in gara, così ottenendo il massimo punteggio tecnico previsto (70 punti), con l’effetto di trasformare il criterio di aggiudicazione prescelto dalla lex specialis in quello del prezzo più basso (perché l’unico elemento determinante per l’aggiudicazione dell’appalto in contestazione è risultato il prezzo offerto da ciascun corrente) e di rinviare alla fase della stipula e/o dell’esecuzione del contratto la verifica di quanto dichiarato dal concorrente aggiudicatario in merito alle caratteristiche del dispositivo offerto in gara, così unificando due momenti (quello relativo alla gara vera e propria e quello del controllo del prodotto offerto dal concorrente aggiudicatario) che la legislazione in materia di contratti pubblici vuole e tiene autonomi e distinti.
Coglie, quindi, nel segno la ricorrente quando afferma che la lex specialis è viziata da eccesso di potere per illogicità ed irragionevolezza, perché la stazione appaltante non ha chiesto ai concorrenti di produrre documentazione tecnica a supporto di quanto dagli stessi dichiarato nei questionari di cui al “modulo di offerta tecnica” ed ha previsto che tutti i punteggi tecnici fossero attribuiti dal Presidente del seggio attenendosi alle caratteristiche tecniche dei prodotti dichiarate dai concorrenti in tali questionari, senza considerare che occorre tenere ben distinte le caratteristiche tecniche che si prestano ad essere oggetto di una mera dichiarazione di possesso da parte dei concorrenti, ai fini dell’attribuzione dei punteggi secondo il metodo “on/off” (si pensi, ad esempio, al possesso di una certificazione ISO) e le caratteristiche tecniche rilevanti solo in quanto adeguate (si pensi, con riferimento alla fattispecie in esame, alle caratteristiche relative al “fabbisogno energetico”, oggetto del criterio di valutazione n. 3), per le quali è imprescindibile una valutazione di natura soggettiva da parte di un’apposita commissione giudicatrice (come dimostra la controversia insorta, nella fattispecie in esame, in merito al punteggio tecnico attribuito all’offerta della controinteressata per il sistema di ricarica del dispositivo denominato Kupolina).
3. Stante quanto precede, la domanda di annullamento proposta in via subordinata dalla ricorrente deve essere accolta e, per l’effetto, devono essere annullati tutti gli atti della procedura selettiva, a partire dagli articoli 16, 18.1, 18.2 e 20 del disciplinare di gara.
4. La reiezione del primo motivo di ricorso comporta la reiezione della domanda risarcitoria formulata dalla ricorrente, che sconta la mancata dimostrazione della fondatezza della spettanza dell’aggiudicazione e, con essa, dell’ingiustizia del danno.
5. Tenuto conto della novità della questione, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino – Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 144/2019 lo accoglie nei limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti della procedura di gara ivi indicati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

L'articolo T.R.G.A. – Sezione di Trento – Sentenza – 29/10/2019 n.140 proviene da Giustamm.

Marco Lipari, Presidente Ezio Fedullo, Estensore

Sulla giurisdizione del giudice ordinario nel caso di responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione per violazione dei principi di correttezza e buona fede

Processo amministrativo – Responsabilità precontrattuale – Correttezza e buona fede – Violazione – Giurisdizione esclusiva – Insussistenza – Ragioni – Diritto soggettivo
 
 

N. 00140/2018REG.PROV.COLL.
N. 08299/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8299 del 2015, proposto da: 
Partipilo Francesco & C. s.n.c., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Glinni e Francesco Di Ciommo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Di Ciommo in Roma, via Tacito n. 41; 
contro
ASP – Azienda Sanitaria Locale di Potenza, non costituita in giudizio; 
nei confronti di
Russoinvest di Giuseppe Russo & C. s.a.s., Covip Mode s.r.l., non costituite in giudizio; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. BASILICATA n. 00408/2015, resa tra le parti, concernente risarcimento del danno causato da provvedimento illegittimo.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 novembre 2017 il Cons. Ezio Fedullo e udito per la parte appellante l’Avvocato Francesco Di Ciommo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Con la sentenza oggetto del presente appello, il T.A.R. per la Basilicata si è pronunciato, dichiarandone l’irricevibilità, sul ricorso proposto dalla società appellante nei confronti dell’Azienda Sanitaria locale di Potenza (ASP), per sentirla condannare al risarcimento del danno derivante dall’illegittima condotta tenuta dalla ex AUSL n. 2 di Potenza nell’ambito del procedimento scaturito dall’”avviso di ricerca di immobili da acquisire in locazione con destinazione uffici amministrativi e sanitari”.
Lamentava in particolare la società appellante, con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, che l’Amministrazione, con la deliberazione del Direttore Generale n. 1224 del 21.12.2007, aveva illegittimamente interrotto il procedimento suindicato, avviato con la precedente delibera n. 162 del 27.2.2007 ed al quale essa aveva partecipato, promuovendone un altro al quale la medesima società era rimasta estranea per cause indipendenti dalla sua volontà (ed ascrivibili, invece, all’illegittimo operato dall’Amministrazione), che si era concluso con la stipulazione del contratto di locazione con la società Russoinvest di Giuseppe Russo & C. s.a.s.: in tal modo, essa deduceva che le era stato precluso di locare l’immobile offerto, con il conseguente pregiudizio conseguente al mancato incasso del canone di locazione pari a complessivi € 3.096.000,00 oltre IVA, aggiornamenti ISTAT e relativi interessi legali.
La declaratoria di irricevibilità del ricorso, censurata con l’interposto appello, veniva fondata dal T.A.R. sul fatto che il termine per l’impugnazione della contestata delibera del Direttore generale n. 1224 del 21.12.2007 doveva farsi decorrere dall’ultimo giorno di pubblicazione di tale provvedimento all’Albo Pretorio della ex AUSL, non essendo stato previsto alcun obbligo di notifica individuale.
Evidenziava inoltre il T.A.R., al medesimo fine dimostrativo della tardività del ricorso, che la ricorrente, indipendentemente dalla data di pubblicazione, era comunque venuta a conoscenza della suddetta delibera n. 1224 del 21.12.2007, da cui erano scaturiti tutti i danni da essa patiti, in quanto informata del suo contenuto con lettera raccomandata alla stessa pervenuta in data 1.6.2012: pertanto, concludeva il T.A.R., il termine per proporre il ricorso, tenuto conto della sospensione feriale dei termini processuali, era venuto a scadere il 14.11.2012, mentre la pretesa risarcitoria era stata proposta con atto notificato solo in data 13.4.2013, quando era ormai spirato il termine decadenziale prescritto dall’art. 30, comma 3, del cod. proc. amm., ai sensi del quale la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi deve essere proposta entro il termine di decadenza di 120 giorni decorrente dalla conoscenza del provvedimento lesivo, se il danno – come nella specie – deriva direttamente da questo.
Con i motivi di appello, la parte appellante deduce in primo luogo che la sentenza è errata laddove, facendo leva sull’art. 19 del d.lvo n. 163/2006 (applicabile ratione temporis), ai sensi del quale “il presente codice non si applica ai contratti pubblici: a) aventi per oggetto l’acquisto o la locazione, quali che siano le relative modalità finanziarie, di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili o riguardanti diritti su tali beni…), esclude l’obbligo della Amministrazione di comunicare, ai sensi dell’art. 79 del medesimo testo normativo, gli esiti della gara alle ditte partecipanti: l’art. 27 del Codice dei contratti pubblici fa infatti salva, per i contratti cd. “esclusi”, l’applicazione dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità, che la delibera n. 1224 del 21 dicembre 2007 viola palesemente.
Inoltre, la parte appellante richiama la “giurisprudenza consolidata” in base alla quale le risultanze di tutte le procedure di gara devono essere rese note ai partecipanti secondo le modalità di cui all’art. 2, comma 1, del Codice, soggiacendo quindi all’obbligo di comunicazione di cui al citato art. 79.
La sentenza appellata viene altresì criticata laddove fa decorrere il termine per proporre la domanda risarcitoria dal ricevimento, in data 1.6.2012, della lettera prot. n. 53472/2 del 30.4.2012, nella quale la delibera n. 1224 del 21.12.2007 viene solo menzionata senza essere alla stessa allegata, restando quindi impedita la conoscenza del suo contenuto effettivo, la quale si è avuta solo in data 17.12.2012, quando l’Azienda ne rilasciava copia alla parte interessata.
Deduce ancora la parte appellante che, poiché le doglianze attoree configurano una responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione, dovrebbe applicarsi il termine quinquennale di prescrizione dell’azione risarcitoria, ai sensi dell’art. 2947 c.c..
Infine, la parte appellante allega i profili di illegittimità della delibera n. 1224/2007 già rappresentati in primo grado e ribadisce, anche nei profili quantitativi, il petitum risarcitorio sottoposto alla cognizione del T.A.R..
Tanto premesso, l’appello non merita accoglimento.
Come si evince dall’esposizione che precede, è controversa l’individuazione del dies a quo del termine entro il quale, ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a., doveva essere proposta la domanda risarcitoria de qua, prescrivendo la disposizione citata che “la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo”.
Il T.A.R. infatti, dopo aver statuito che “la società ricorrente ha chiesto il risarcimento dell’interesse legittimo, leso dall’adozione di un provvedimento amministrativo ritenuto non conforme a legge”, ha rilevato la tardività – per avvenuta consumazione del predetto termine – dell’azione risarcitoria rispetto alla data di pubblicazione e comunque di effettiva e diretta conoscenza da parte della società ricorrente del provvedimento lesivo all’origine del danno lamentato (provvedimento coincidente con la delibera n. 1224/2017, di indizione di un nuovo procedimento selettivo per la ricerca di un immobile da locare, essendo stato ritenuto quello precedentemente svolto, ed al quale la società appellante aveva partecipato, inidoneo al raggiungimento dell’interesse pubblico perseguito).
La società appellante, nel criticare la sentenza impugnata nella parte in cui afferma l’insussistenza in capo all’Amministrazione appellata di un obbligo comunicativo costruito sulla falsariga di quello delineato, nell’ambito delle procedure di evidenza pubblica, dall’art. 79 d.lvo n. 163/2006, deduce essenzialmente che il contratto alla cui stipulazione era finalizzato il procedimento in discorso, in quanto appartenente alla categoria dei “contratti esclusi”, era comunque soggetto, ai sensi dell’art. 27, al rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, di cui anche la citata disposizione costituirebbe espressione.
Ebbene, ritiene in primo luogo la Sezione che la soluzione della controversia, quanto alla individuazione del dies a quo dal quale far decorrere il termine di cui all’art. 30, comma 3, c.p.a., sia indipendente dalla questione interpretativa, sollevata dalla parte appellante, concernente l’applicabilità alla fattispecie in esame dell’art. 79 d.lvo n. 163/2006, ergo degli obblighi informativi da esso contemplati.
In ogni caso, poi, anche ammessa l’applicabilità alla vicenda in esame della citata disposizione, in quanto espressione dei principi generali di trasparenza e di pubblicità che devono permeare qualunque procedimento comparativo mirante all’attribuzione di un vantaggio di cui la P.A. abbia la disponibilità, deve rilevarsi che lo schema comunicativo da essa contemplato, concepito e dettagliato in vista della specifica conformazione strutturale e delle peculiari esigenze funzionali del procedimento di gara stricto sensu inteso, non potrebbe che essere adattato alla procedura di cui si tratta, intesa alla stipulazione di un contratto pubblico di locazione sulla base di una ricerca di mercato, e la sua idoneità informativa messa in relazione alla comune finalità di garantire al destinatario una conoscenza sufficientemente compiuta della determinazione amministrativa oggetto di comunicazione: sì che la stessa questione interpretativa concernente l’applicabilità dell’art. 79 d.lvo n. 163/2006 si traduce e dissolve in quella, più generale, concernente l’avvenuto assolvimento da parte dell’Amministrazione, ed in quale momento, dell’onere informativo atto a determinare, in capo ai soggetti interessati (tra i quali la società appellante), la decorrenza del temine di impugnazione.
Così delineati i termini dell’indagine, che assume quindi contorni prettamente fattuali, non può non richiamarsi, prima di procedervi, quanto ha affermato la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (ex plurimis: Cons. Stato, Sez. III, 19 settembre 2011, n. 5268; Sez. IV, 13 aprile 2016, n. 1459; 29 ottobre 2015, n. 4945; 28 maggio 2012, n. 3159; Sez. V, 30 novembre 2015, n. 5398; 20 novembre 2015, n. 5292; 23 settembre 2015, n. 4443; 7 agosto 2015, n. 3881; 16 febbraio 2015, n. 777; Sez. VI, 19 febbraio 2016, n. 674) in tema di decorrenza del termine per la proposizione dell’azione impugnatoria, nel senso che esso “decorre dalla consapevolezza dell’esistenza del provvedimento e della sua potenziale lesività, mentre l’esistenza di ulteriori vizi o la compiuta conoscenza dei vizi inizialmente riscontrati, acquisita attraverso la conoscenza "integrale" del provvedimento medesimo o ulteriori atti del procedimento, consente di proporre motivi aggiunti nell’ambito dell’impugnazione già proposta. L’indirizzo giurisprudenziale in questione riposa sull’esigenza di certezza dell’azione amministrativa, rispetto alla quale il termine decadenziale per proporre ricorso è consustanziale, e che è tale da non ammettere dilazioni legate all’eventuale incompletezza della cognizione sugli atti del procedimento o sul contenuto integrale del provvedimento impugnato”.
I principi così tratteggiati risultano sostanzialmente validi, salve le precisazioni che si faranno più avanti, anche in una prospettiva processuale non strettamente caducatoria, ma intesa alla somministrazione della (parallela e complementare) tutela risarcitoria, almeno quando, come nella specie, la genesi dell’obbligo risarcitorio venga ricollegata all’adozione del provvedimento asseritamente illegittimo.
Ebbene, assume carattere dirimente, al fine di confermare la statuizione di irricevibilità del ricorso contenuta nella sentenza appellata, la nota prot. n. 53472/2 del 30.4.2012, ricevuta dalla parte appellante in data 1.6.2012, con la quale l’Amministrazione appellata, in riscontro alla richiesta di informazioni della prima, comunicava che “questa Azienda:
– con deliberazione n. 1224 del 21/12/2007 (…) prendeva atto dei verbali della suddetta gara;
– contestualmente con lo stesso atto n. 1224/2007 indiceva nuovo avviso di ricerca immobili, poiché la Direzione Generale aveva ritenuto che “i tempi per dare esecuzione ai lavori di adeguamento alle esigenze dell’azienda e per il cambio di destinazione d’uso sono molto elevati e vanno oltre le aspettative e le esigenze dell’Azienda”;
– il nuovo avviso di ricerca veniva pubblica sul sito web dell’Azienda, all’Albo aziendale e mediante l’affissione tramite l’Ufficio Affissioni del Comune di Potenza (100 manifesti nella Città di Potenza dal 7/2/2008 al 7/3/2008);
– dagli atti della seconda procedura si rileva che la S.V. non ha prodotto alcuna offerta”.
Deve ritenersi che, mediante la nota suindicata, la parte appellante sia stata messa in condizioni di conoscere il contenuto lesivo del provvedimento suindicato (connesso all’arresto procedimentale che esso determinava rispetto alla procedura cui la parte appellante aveva partecipato) e le stesse ragioni principali della sua adozione (relative alla affermata incompatibilità con le esigenze aziendali dei tempi necessari per eseguire i lavori di adeguamento e di cambio di destinazione d’uso degli immobili oggetto di offerta).
A quella data, inoltre, la parte appellante era altresì avveduta dei profili di dedotta illegittimità del provvedimento, poi rappresentati con il ricorso introduttivo, e delle circostanze sulle quali si basavano: basti menzionare, a tale riguardo, il carattere asseritamente non necessario del cambio di destinazione d’uso al fine di utilizzare i locali da essa offerti in modo conforme alle esigenze aziendali (cambio di destinazione d’uso i cui tempi di realizzazione avevano concorso a determinare il ripensamento dell’Amministrazione) e la dedotta insussistenza delle ragioni di urgenza poste a fondamento del provvedimento lesivo, di cui sarebbe stato sintomatico, alla stregua delle allegazioni attoree, l’allungamento dei tempi che il modus operandi dell’Amministrazione aveva comportato, a fronte della possibilità per la parte appellante di rendere disponibili i locali già per l’inizio dell’anno 2008.
Né, come si accennava, a diverse conclusioni potrebbe addivenirsi nella prospettiva risarcitoria sulla quale si innesta la domanda attorea, nei termini in precedenza delineati, atteso che la predetta comunicazione già consentiva alla parte appellante di percepire la definitiva frustrazione delle sue aspettative contrattuali, connesse al primo procedimento selettivo, e la preclusione che la delibera n. 1224/2007 comportava per la possibilità di far valere le sue chances nell’ambito del nuovo (ed ormai per la parte appellante inaccessibile).
Ebbene, rispetto al nucleo informativo che la società appellante aveva acquisito già per effetto della comunicazione citata, l’accesso alla copia integrale della delibera n. 1224/2007, ed agli atti del relativo procedimento, avvenuto solo in data 17.12.2012, non avrebbe potuto apportare alcun significativo arricchimento alla percezione dell’interesse al ricorso (anche in prospettiva risarcitoria) già compiutamente maturata in capo alla parte appellante, se non sotto il profilo della eventuale articolazione di motivi aggiunti ovvero più ampiamente, anche al di fuori dell’ottica strettamente impugnatoria, della formulazione di ulteriori allegazioni atte a corroborare la domanda risarcitoria eventualmente proposta.
Resta adesso da esaminare la doglianza con la quale la parte appellante, sul presupposto che la domanda risarcitoria sarebbe inquadrabile (anche) nello schema della responsabilità pre-contrattuale, ha invocato l’applicazione del termine di prescrizione quinquennale ex art. 2947 c.c., in luogo di quello decadenziale ex art. 30, comma 3, c.p.a..
L’inammissibilità della domanda risarcitoria così configurata, in ragione della sua estraneità alla giurisdizione amministrativa, consente di non approfondire il tema della compatibilità della deduzione con i limiti di cui all’art. 104, comma 1, c.p.a.: a questo riguardo, peraltro, può solo osservarsi che se è vero che il petitum formulato con il ricorso introduttivo fa univoco riferimento alla responsabilità della P.A. conseguente all’adozione di un provvedimento illegittimo, tuttavia, la formulazione ampia della causa petendi si presta ad adombrare una concorrente fattispecie di responsabilità pre-contrattuale da contatto, laddove accenna al contrasto dell’agereamministrativo con le regole di correttezza e di trasparenza (che tipicamente devono informare la fase delle trattative contrattuali).
Ebbene, venendo alle ragioni della divisata inammissibilità, è noto che una responsabilità così configurata non chiama in causa le modalità di esercizio del potere, né quindi l’incidenza dello stesso su posizioni di interesse legittimo, ma assume a suo fondamento la difformità dell’azione della P.A., nella conduzione delle trattative contrattuali (anche se modellate secondo lo schema dell’evidenza pubblica), rispetto ai canoni di buona fede e correttezza che informano le relazioni pre-contrattuali tra soggetti privati ed ai quali deve attenersi anche il soggetto pubblico: canoni la cui violazione non impinge perciò in situazioni di interesse legittimo, ma di pieno diritto soggettivo.
Ne consegue che, non ricadendo la fattispecie in esame, come affermato con la stessa sentenza impugnata, in alcuna ipotesi di giurisdizione amministrativa esclusiva (non, in particolare, in quella di cui all’art. 133, comma 1, lett. e) c.p.a., concernente le “controversie relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie…”), e non potendo quindi la relativa domanda essere attratta alla giurisdizione amministrativa ai sensi dell’art. 30, comma 2, c.p.a. (a mente del quale “nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi”), non resta che affermarne l’estraneità alla cognizione del giudice amministrativo.
E’ noto, infatti, che al di fuori del perimetro della giurisdizione esclusiva, “la giurisdizione va affermata sulla base dei criteri di riparto ancorati alla distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi, e perciò in funzione della natura giuridica delle situazioni soggettive dedotte in giudizio. Tale natura attiene ad una pretesa il cui soddisfacimento non postula la demolizione di alcun atto amministrativo, giacché allega un illecito extracontrattuale a carico della P.A. e non contesta la procedura relativa alla individuazione del contraente” (cfr. Cassazione civile, sez. un., n. 11656 del 12 maggio 2008).
Né varrebbe osservare, per giungere ad una diversa conclusione (quanto alla qualificazione della fattispecie risarcitoria e, di riflesso, della situazione giuridica del danneggiato), che la fattispecie in esame è caratterizzata, anche nella rappresentazione che ne ha dato la parte appellante, da una indissolubile commistione tra (la violazione di) generali regole di correttezza e norme di azione proprie dell’agere autoritativo della P.A., tanto che lo stesso provvedimento impugnato (delibera n. 1224/2007) collide, secondo le allegazioni attoree, contemporaneamente con le une e con le altre: la qualificazione della situazione di cui è titolare il soggetto leso, e la connessa risposta al quesito inerente alla giurisdizione, non dipende infatti dallo strumento, eventualmente provvedimentale, della lesione, ma dalla norma di cui viene lamentata in giudizio la violazione, onde verificare se essa incide su posizioni (di diritto soggettivo) di cui il privato è titolare erga omnes, come nel caso in cui venga invocata la responsabilità pre-contrattuale dell’Amministrazione, ovvero nasce e si sviluppa (come è tipico dell’interesse legittimo) esclusivamente nella relazione pubblicistica con la P.A..
Deve solo precisarsi che il rilievo d’ufficio del difetto di giurisdizione non è impedito, nella fattispecie in esame, dal disposto dell’art. 9, secondo periodo, c.p.a., ai sensi del quale esso “nei giudizi di impugnazione è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione”, dal momento che la sentenza impugnata non si è affatto pronunciata sulla domanda exart. 1337 c.c., essendo la statuizione (affermativa) sulla giurisdizione in essa contenuta circoscritta alla domanda risarcitoria avente ad oggetto la posizione della società ricorrente di “interesse legittimo, leso dall’adozione di un provvedimento amministrativo ritenuto non conforme a legge, la cui tutela, ai sensi dell’art. 30 dello stesso codice, spetta alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo”.
L’appello, in conclusione, deve essere in parte respinto ed in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
In difetto di costituzione delle parti appellate, non vi è luogo ad alcuna pronuncia sulle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge ed in parte lo dichiara inammissibile.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari, Presidente
Pierfrancesco Ungari, Consigliere
Giorgio Calderoni, Consigliere
Solveig Cogliani, Consigliere
Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 11/1/2018 n.140 proviene da Giustamm.

Presidente Cartabia, Redattore Grossi

sulla illegittimità delle norme che non prevedono forme di leale collaborazione con intese Stato-Regioni per la tutela dei beni culturali

Demanio e patrimonio indisponibile – Beni culturali – Articolo 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attività culturali) – Commercio su aree suscettibili di tutela – Asserita irragionevolezza della disposizione statale per profili non attinenti all’esercizio di competenza legislativa regionale – Q.l.c. sollevata dalla Regione Veneto – Asserita violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione – Inammissibilità

Demanio e patrimonio indisponibile – Beni culturali – Articolo 4, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo) – Uffici territoriali del Ministero – Autorizzazioni e concessioni di suolo pubblico – Fine dell’esercizio di attività commerciali e artigianali – Potestà revocatoria in capo agli uffici ministeriali di intesa con i Comuni – Q.l.c. sollevata dalla Regione Veneto – Asserita violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione – Inammissibilità

Demanio e patrimonio indisponibile – Beni culturali – Articolo artt. 2-bis e 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attività culturali e del turismo) – Potere ministeriale e comunale di vietare gli usi non compatibili con tutela e valorizzazione – Incluse forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale – Attività rientranti nella competenza legislativa regionale – Necessità comporre la concorrenza di competenze – Sussistenza – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Veneto e Campania – Asserita violazione degli articoli 118, terzo comma, e 120 della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale

Demanio e patrimonio indisponibile – Beni culturali – Articolo 4, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 – Potere ministeriale e comunale di vietare gli usi non compatibili con tutela e valorizzazione – Incluse forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale – Attività rientranti nella competenza legislativa regionale – Necessità comporre la concorrenza di competenze – Sussistenza – Q.l.c. sollevata dalle Regioni Veneto e Campania – Asserita violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, articoli 118, terzo comma, e 120 della Costituzione della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale

Demanio e patrimonio indisponibile – Beni culturali – Articolo 16, commi 5 e 6, del citato decreto-legge n. 83 del 2014 – Previsione ex lege di nuovo ente pubblico – Non coinvolte le Regioni nella stesura dello statuto e in nessuna altra fase – Q.l.c. sollevata dalla Regione Campania – Asserita violazione degli articoli 5, 117, terzo e quarto comma, e 118 della Costituzione – Non fondatezza

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attività culturali), introdotto dall’art. 1, comma 1, della legge di conversione 7 ottobre 2013, n. 112, proposta – in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione – dalla Regione Veneto, con il ricorso notificato il 9 dicembre 2013 e depositato il successivo 17 dicembre (iscritto nel registro ricorsi del 2013 al n. 101);

è inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 29 luglio 2014, n. 106, proposta – in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost. – dalla Regione Veneto, con il ricorso notificato il 29 settembre 2014 e depositato il successivo 7 ottobre (iscritto nel registro ricorsi del 2014 al n. 72);

sono costituzionalmente illegittimi gli artt. 2-bis e 4-bis del citato decreto-legge n. 91 del 2013, introdotti dalla legge di conversione n. 112 del 2013, nella parte in cui non prevedono l’intesa fra Stato e Regioni;

è costituzionalmente illegittimo l’art. 4, comma 1, del citato decreto-legge n. 83 del 2014, come convertito dalla legge n. 106 del 2014, nella parte in cui non prevede alcuno strumento idoneo a garantire una leale collaborazione fra Stato e Regioni;

non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 5 e 6, del citato decreto-legge n. 83 del 2014, come convertito dalla legge n. 106 del 2014, proposta – in riferimento agli artt. 5, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost. – dalla Regione Campania, con il ricorso notificato il 29 settembre 2014 e depositato il successivo 9 ottobre (iscritto nel registro ricorsi del 2014 al n. 73).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Marta CARTABIA; Giudici : Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2-bis e 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attività culturali e del turismo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 ottobre 2013, n. 112, promossi dalle Regioni Veneto e Campania con ricorsi entrambi notificati il 9 dicembre 2013, e depositati in cancelleria il 17 e il 18 dicembre 2013, rispettivamente iscritti ai nn. 101 e 102 del registro ricorsi 2013; nonché degli artt. 4 e 16, commi 5 e 6, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 29 luglio 2014, n. 106, promossi dalle Regioni Veneto e Campania, con ricorsi notificati il 29 settembre 2014 e il 29 settembre-6 ottobre 2014, depositati in cancelleria il 7 ed il 9 ottobre 2014, rispettivamente iscritti ai nn. 72 e 73 del registro ricorsi 2014.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 9 giugno 2015 il Giudice relatore Paolo Grossi;
uditi gli avvocati Luigi Manzi, Ezio Zanon e Daniela Palumbo per la Regione Veneto, Almerina Bove per la Regione Campania e gli avvocati dello Stato Ettore Figliolia, Maria Gabriella Mangia e Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.− Con ricorso notificato il 9 dicembre 2013 e depositato il successivo 17 dicembre (iscritto nel registro ricorsi del 2013 al n. 101), la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, ha proposto questione di legittimità costituzionale dell’art. 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attività culturali e del turismo), introdotto dalla legge di conversione 7 ottobre 2013, n. 112. La norma censurata – che aggiunge il comma 1-bis al comma 1 dell’art. 52 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) – prevede che le Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici e le Sovrintendenze, sentiti gli enti locali, adottino apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione delle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, quali le attività commerciali e artigianali in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con tali esigenze.
La Regione Veneto osserva, innanzitutto, che la formulazione dell’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004, come modificato dal d.l. n. 91 del 2013 nel testo convertito in legge, presenta un doppio comma 1-bis, il primo dei quali introdotto dall’art. 2-bis della medesima legge di conversione ed il secondo dalla norma censurata. Orbene, per la ricorrente, l’armonia legislativa dei commi 1 e 1-bis del citato art. 52 (che attribuisce ai Comuni la competenza di individuare le aree pubbliche nelle quali imporre il divieto o limitazioni all’esercizio del commercio, per preminenti ragioni di tutela di beni o siti di valenza archeologica, storica, artistica e paesaggistica; nonché i locali da destinare ad attività di artigianato tradizionale ed altre attività commerciali tradizionali, con finalità tutt’altro che impeditive, ma anzi promozionali) risulta «completamente stravolta» dalla norma censurata, che appunto, introduce un ulteriore comma 1-bis nell’art. 52 di contenuto diametralmente opposto a quello immediatamente precedente, assegnando una funzione di amministrazione attiva alle Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici ed alle Sovrintendenze, relegando contestualmente i Comuni in un ruolo di interlocutore con funzioni consultive obbligatorie ma non vincolanti.
Ripercorso, analiticamente, l’excursus normativo che ha regolato la ripartizione delle diverse competenze tra Comuni ed organi statali in subiecta materia – con specifico riferimento a quanto disposto dagli artt. 10 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), 53 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell’articolo 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352), e 52 del citato d.lgs. n. 42 del 2004; nonché dalle direttive emanate dal Ministero per i beni e le attività culturali, in data 9 novembre 2007 (Esercizio del commercio in aree di valore culturale di cui all’articolo 52 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42) e 10 ottobre 2012 (Esercizio di attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale), il contenuto della quale ultima è stato trasfuso nel censurato art. 4-bis – la ricorrente osserva come proprio l’impugnato intervento legislativo, «disgiunto dal necessario, conseguente, riordino ordinamentale ed istituzionale», abbia «creato un affastellamento normativo, fonte di grave incertezza giuridica, precludendo, altresì, il ricorso a quei meccanismi di collaborazione e concertazione posti a presidio della regolazione di ambiti connotati da un rilevante intreccio di una pluralità di interessi pubblici».
Da ciò essa desume, in primo luogo, che la disposizione lede il canone di ragionevolezza, che travalica il mero vizio di tecnica legislativa, incidendo sul corretto esercizio della potestà legislativa regionale che, specialmente in contesti di potestà normativa residuale, quale certamente è quello relativo al commercio, subisce restrizioni così rilevanti da risultarne svuotata. In secondo luogo – poiché la disposizione stessa non offre neppure canoni e parametri omogenei che consentano alle Direzioni regionali per i beni culturali ed alle Sovrintendenze l’esercizio uniforme del potere discrezionale di cui si ritrovano ad essere tributari – la ricorrente ne denuncia il contrasto con l’art. 97 della Costituzione.
Nel merito, la Regione osserva che la finalità espressa della norma (nel cui incipit è enunciato il proposito di «contrastare l’esercizio […] delle attività commerciali e artigianali in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile», allo scopo dichiarato di «assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale […] nonché delle aree a essi contermini») più che ad esigenze di tutela del patrimonio culturale riservata allo Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sembrerebbe piuttosto riconducibile alla «valorizzazione dei beni culturali» di cui al successivo comma terzo (conformemente ai criteri distintivi enucleati da questa Corte nelle sentenze n. 212 del 2006 e n. 9 del 2004, secondo cui la valorizzazione è diretta soprattutto alla fruizione del bene culturale, sicché anche il miglioramento dello stato di conservazione attiene a quest’ultima nei luoghi in cui avviene la fruizione e con riferimento ai modi di questa).
Evidenziato come il fulcro della questione consista non tanto nell’apposizione di vincoli all’esercizio di determinate attività, quanto piuttosto nell’individuazione dei soggetti istituzionali a ciò competenti, la Regione osserva che – quanto ai limiti apponibili all’esercizio del commercio, al fine appunto di garantire le esigenze di valorizzazione e migliore fruibilità del patrimonio culturale, nel rispetto del principio della libertà dell’iniziativa economica privata di cui all’art. 41 Cost. – la relativa potestà regolamentare spetta alla amministrazione comunale (ex art. 54 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali»), cui si aggiunge una potestà legislativa regionale residuale (ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.), come riconosciuto con la sentenza n. 247 del 2010, con riferimento alla legge della Regione Veneto 25 febbraio 2005, n. 7 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa − collegato alla legge finanziaria 2004 in materia di miniere, acque minerali e termali, lavoro, artigianato, commercio e veneti nel mondo). Viceversa, per effetto della censurata novella statale, la portata precettiva delle disposizioni regionali, che avessero trovato puntuale attuazione nelle conseguenti e consequenziali determinazioni comunali, potrebbe subire un’inammissibile compromissione a seguito di un atto provvedimentale emanato dal sovrintendente nell’esercizio di potestà amministrative, connotate da un’estensione tale da travolgere qualsiasi competenza costituzionalmente garantita, sino a rasentare l’arbitrio.
La Regione dunque sottolinea che l’odierno ricorso è diretto a sollecitare una pronuncia della Corte, che chiarisca la reale portata legislativa della disposizione impugnata, restituendo certezza giuridica agli operatori economici del settore e ricomponendo in termini di coerenza quello che attualmente è un insieme frammentario e non coordinato di una pluralità di competenze soggettivamente ed oggettivamente simultaneamente interferenti, secondo un «modello di rovesciamento prospettico che emargina le amministrazioni comunali ad un ruolo meramente valutativo, e neppure vincolante, con riverberi decisivi sulla restante e rilevantissima attività di governo del territorio, sia pianificatoria che organizzativa».
Per questi motivi, la ricorrente deduce la violazione del terzo comma dell’art. 117 Cost., atteso che, trattandosi di àmbito soggetto a potestà legislativa concorrente, esso avrebbe dovuto essere contenuto nei margini che gli sono propri, e cioè nei limiti dell’enucleazione dei princìpi fondamentali; nonché la violazione dell’art. 118 Cost., in assenza di qualsiasi parametro di valutazione, e di qualsivoglia meccanismo di raccordo istituzionale, che consenta il legittimo esercizio delle predette attribuzioni secondo i noti criteri di economicità, efficacia ed efficienza, senza spreco di risorse, perseguendo quegli obiettivi di valorizzazione del patrimonio culturale che non possono essere disgiunti da metodi di ottimizzazione e finalità di sviluppo.

La Regione Veneto – sul rilievo che «la necessità di una convergenza in questo particolare àmbito di legislazione, nel quale i settori del commercio e del turismo si intrecciano con quello afferente la valorizzazione dei beni culturali, appare di indiscutibile pregnanza, attesa la ragionevolezza ed assoluta condivisibilità di interventi regolatori dell’attività imprenditoriale per contemperare le esigenze di salvaguardia del diritto di impresa con quelle afferenti altri valori costituzionalmente garantiti» – sottolinea come lo stesso art. 5 del citato d.lgs. n. 42 del 2004 abbia cristallizzato in norma il principio di leale collaborazione di cui all’art. 120 Cost., che altre disposizioni del medesimo decreto legislativo (artt. 17, comma 1, 18, comma 2) declinano in una multiforme varietà di modelli di intesa e coordinamento tra lo Stato e le Regioni stabiliti per l’esercizio delle rispettive competenze amministrative. Pertanto, la mancata previsione di forme di leale collaborazione determina la violazione dell’art. 120 Cost., nonché – atteso l’intreccio di una pluralità di competenze, che configura come indefettibile un adeguato e fruttuoso confronto tra i vari livelli di governo – del terzo comma dell’art. 118 Cost., ove si impone alla legge statale la disciplina di forme di intesa e di coordinamento tra Stato e Regioni proprio nella materia della tutela dei beni culturali.
1.1.− Con ricorso notificato il 9 dicembre 2013 e depositato il successivo 18 dicembre [iscritto nel registro ricorsi del 2013 al n. 102], la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, ha proposto questioni di legittimità costituzionale, oltre che dell’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2013, dell’art. 2-bis, anch’esso introdotto dalla legge di conversione n. 112 del 2013. L’art. 2-bis (inserendo il comma 1-bis all’art. 52 del codice dei beni culturali e sostituendone la rubrica) prevede che i Comuni, sentito il sovrintendente, individuino i locali nei quali si svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell’identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO, onde assicurarne apposite forme di promozione e salvaguardia.
Osserva la ricorrente che – poiché la disposizione censurata appare senz’altro ascrivibile alle materie «artigianato» e «commercio», oggetto di competenza legislativa residuale della Regione, cui è attribuita anche l’adozione delle relative misure di promozione, sviluppo e sostegno – essa si pone in contrasto con l’art. 117, quarto comma, Cost.
In subordine, ove anche si ravvisasse un àmbito di competenza concorrente in materia di «valorizzazione dei beni culturali», la Regione deduce la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la norma non si limita alla individuazione dei princìpi cui informare la disciplina della materia, ma detta una disciplina di dettaglio.
Inoltre, per la ricorrente, la disposizione vìola il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, in quanto oblitera del tutto il coinvolgimento delle Regioni nel delineato procedimento volto alla individuazione delle forme di promozione e salvaguardia da adottarsi, destinate a riverberarsi in ogni caso sulle attività ascritte alla competenza regionale (artigianato e commercio).
A sua volta, il già citato art. 4-bis viene censurato per violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., in quanto non compete allo Stato la disciplina delle attività artigianali e commerciali né l’adozione di apposite determinazioni volte a vietare le attività non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione delle aree di valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico. D’altronde, secondo la Regione, la materia della valorizzazione dei beni culturali è affidata alla competenza concorrente regionale, con la conseguenza della illegittimità costituzionale della norma anche sotto il profilo dell’eccedenza del relativo contenuto rispetto ai princìpi fondamentali nella materia, e del contrasto con la necessità che essi lascino spazio per una attuazione regionale.
1.2.− Con due memorie di contenuto pressoché identico, si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l’inammissibilità ovvero per la non fondatezza delle questioni.
La difesa dello Stato rileva che le disposizioni censurate rientrano nell’àmbito della «tutela dei beni culturali», di competenza esclusiva dello Stato, diretta a preservare siti di particolare pregio culturale dal degrado inevitabilmente arrecato dall’esercizio diffuso e talora incontrollato di attività commerciali e/o ambulanti di varia natura e tipologia. E ciò, sia per l’art. 2-bis, il cui oggetto specifico sarebbe costituito non già dall’artigianato o dalle attività di commercio generalmente intese, ma da quelle particolari forme che – in quanto “tradizionali” e in quanto svolte “nei locali storici tradizionali” – sono considerate «espressione di identità culturale collettiva», ai sensi della Convenzione Unesco per la salvaguardia del patrimonio culturale e per la protezione e la promozione delle diversità culturali, che riconduce l’artigianato tradizionale nel «patrimonio culturale immateriale». Sicché – pur riconoscendo le incertezze e sovrapposizioni derivanti dalla scissione operata dall’art. 117 Cost. – l’Avvocatura ritiene che quella prevista dall’art. 2-bis costituisca misura volta a garantire che le attività di artigianato e commercio tradizionali possano svolgersi con modalità e in condizioni funzionali alla conservazione e protezione (ossia tutela) della loro intrinseca natura di bene culturale, al fine di soddisfare l’interesse della collettività alla loro piena fruizione. Sia per l’art. 4-bis, il quale dispone interventi che mirano a regolamentare attività che, per le loro connaturali forme di esplicazione, appaiono suscettibili di alterare l’integrità di aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico.
Laddove, poi – ove pure si ritenesse, come osservato dalle stesse ricorrenti, che la materia sia ascrivibile alla valorizzazione dei beni culturali (cioè alla loro fruizione) ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost. – la difesa dello Stato ritiene che l’attribuzione alle Direzioni regionali del potere di individuare specifiche modalità di utilizzazione, che non risultino compatibili con le esigenze di tutela, rientri nella determinazione dei princìpi fondamentali riservata allo Stato.
1.3.− In una memoria depositata nell’imminenza dell’udienza (relativamente al ricorso della Regione Veneto), la difesa dello Stato ribadisce le conclusioni ed approfondisce le argomentazioni già svolte negli atti di costituzione.

2.− Con ricorso notificato il 29 settembre 2014 e depositato il successivo 7 ottobre (iscritto nel registro ricorsi del 2014 al n. 72), la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, ha impugnato l’art. 4, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo), come convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 29 luglio 2014, n. 106, che ha integrato il rinumerato comma 1-ter dell’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004, tra l’altro, attribuendo ai competenti uffici territoriali del Ministero, d’intesa con i Comuni, una potestà revocatoria delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico ai fini dell’esercizio di attività commerciali e artigianali.
Confermate le ragioni di illegittimità costituzionale fatte valere nel precedente ricorso, al quale viene chiesta la riunione del presente, la ricorrente deduce, innanzitutto, la violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 120 Cost., in quanto la norma consente di procedere a detta revoca anche in deroga non solo alla disciplina dettata dalle Regioni in materia di commercio (attribuita alla loro competenza residuale), a norma dell’art. 28 del d.lgs. n. 114 del 1998, ma anche ai criteri stabiliti dall’art. 70, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno). La qual cosa – in un àmbito materiale che, seppur connotato da sovrapposizione di varie materie (quali la tutela e la valorizzazione dei beni culturali, il commercio ed il turismo), tuttavia, in considerazione del contenuto sostanziale delle attività interessate dalle potestà provvedimentali de quibus, ricade in modo preponderante nella materia concorrente della valorizzazione dei beni culturali – avrebbe dovuto determinare il legislatore statale a dettare esclusivamente una normativa di principio (contenente criteri ed obiettivi), lasciando alle Regioni l’individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi. Cosa che viceversa non è avvenuta, avendo il legislatore statale previsto una puntuale disciplina incidente non solo nella materia concorrente della valorizzazione dei beni culturali, ma anche nelle materie residuali del commercio e del turismo. E, comunque, anche qualora si ritenesse l’impossibilità, stanti il concorso e la sovrapposizione di competenze, di ascrivere la disciplina impugnata in un àmbito materiale prevalente, la ricorrente denuncia la violazione del principio di leale collaborazione in mancanza di previsione di alcuna forma di coordinamento, neppure sotto forma di intesa in sede di conferenze intergovernative.
La Regione Veneto denuncia, altresì, la violazione dell’art. 118 Cost., in quanto la norma attribuisce una potestà amministrativa revocatoria in mancanza di una disciplina legislativa logicamente pertinente e idonea alla regolazione di dette funzioni, tanto più in quanto (come detto) viene prevista la possibilità di agire in deroga alla disciplina regionale in materia di commercio e di relativa concessione dei posteggi per il suo esercizio su aree pubbliche. Da ciò, la ricorrente evince anche la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., giacché quello in questione si configura come un non altrimenti regolamentato potere del tutto sui generis, che non involge una mera riconsiderazione dell’interesse pubblico, ma che consente all’autorità designata (al generico fine di tutela e valorizzazione dei beni culturali) di elidere indiscriminatamente gli effetti di un precedente provvedimento amministrativo, anche alterando il quadro normativo di riferimento, con lesione del principio di uguaglianza e del principio di legalità sostanziale dell’azione amministrativa e di buon andamento della pubblica amministrazione.
Infine, la ricorrente denuncia la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in assenza di alcun criterio regolamentare che perimetri detto potere entro limiti che garantiscano il rispetto fondamentale del canone di non discriminazione e di libertà di concorrenza imposti dalla direttiva 12 dicembre 2006, 2006/123/CE (relativa ai servizi nel mercato interno), specificamente attuata dal citato art. 70 del d.lgs. n. 59 del 2010.
2.1.− Con ricorso notificato il 29 settembre 2014 e depositato il successivo 9 ottobre (iscritto nel registro ricorsi del 2014 al n. 73), la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, ha impugnato gli artt. 4 e 16, commi 5 e 6, del citato d.l. n. 83 del 2014, come convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2014, deducendo, innanzitutto (quanto all’art. 4) la non satisfattività di tale intervento normativo e, pertanto, riproponendo le censure mosse nel precedente ricorso.
In particolare, poi, la ricorrente denuncia la nuova normativa per violazione dell’art. 117, quarto comma, Cost., giacché essa presuppone la perdurante applicabilità dell’art. 28 del d.lgs. n. 114 del 1998, in contrasto con il principio espresso da questa Corte (con la sentenza n. 247 del 2010), sulla base dell’art. 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizione per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), secondo cui tale applicabilità viene meno quando le Regioni (come nella specie per la Campania, con legge regionale 9 gennaio 2014, n. 1, recante «Nuova disciplina in materia di distribuzione commerciale») abbiano emanato una propria legislazione in materia di commercio. E denuncia, inoltre, il contrasto con l’art. 117, secondo, terzo e quarto comma, Cost., in quanto – ricondotta la normativa impugnata nell’àmbito della materia concorrente «valorizzazione dei beni culturali» – essa (con disposizioni di dettaglio) sottrae alle Regioni, per determinate zone del loro territorio (e nelle aree contermini), la disciplina del commercio su aree pubbliche, per il generico fine di rafforzare le misure di tutela del decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti.
In via subordinata, ove si ritenesse la parziale riconducibilità della normativa de qua alla «tutela dei beni culturali», la Regione ritiene la violazione degli artt. 5, 118, terzo comma, e 120 Cost., in mancanza di previsione di forme di intesa e coordinamento, al fine di assicurare le peculiarità locali delle Regioni, non potendo la legge dello Stato disciplinare unilateralmente, senza ricorso al procedimento partecipativo, le materie oggetto delle intese stipulate ex art. 8, comma 6, della legge n. 131 del 2003. Inoltre, la ricorrente deduce il contrasto delle norme impugnate con gli artt. 117, primo, secondo e quarto comma, e 120, secondo comma, Cost., là dove queste sottraggono alle Regioni, per determinate zone del territorio, la disciplina del commercio al dettaglio su aree pubbliche, anche in relazione al comma 5 dell’art. 70 del d.lgs. n. 59 del 2010, senza che lo Stato abbia previsto intese tra le autorità competenti, con lesione del principio di leale collaborazione, che ridonda necessariamente in violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario.
Nello stesso ricorso, la Regione Campania impugna, infine, l’art. 16, commi 5 e 6, dello stesso d.l. n. 83 del 2014, come convertito dalla legge n. 106 del 2014, che dispone la trasformazione dell’ENIT in ente pubblico economico, senza prevedere (al comma 5), ai fini dell’approvazione del nuovo statuto, alcuna intesa con le Regioni e le Province autonome, le quali, in ragione del rinvio alla fonte statutaria dell’ente anche per la disciplina dell’Osservatorio nazionale del turismo (comma 6), sono private anche di qualsiasi competenza al riguardo (pur vantando competenza residuale in materia di turismo), con violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., e del principio di leale collaborazione di cui all’art. 5 Cost.
2.2.− Con due memorie, si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l’inammissibilità ovvero per la non fondatezza delle questioni.
Sulla base di analoghe considerazioni, la difesa dello Stato – ritenuta la inconferenza delle censure riferite agli artt. 3 e 97 Cost. – ribadisce come oggetto diretto ed immediato del censurato art. 4 del d.l. n. 83 del 2014 è la tutela del patrimonio culturale, materia di sicura iscrizione alla potestà legislativa statale, le cui ricadute indirette sulla disciplina del commercio o del turismo (così come quella di dettaglio in materia di valorizzazione del patrimonio culturale) costituiscono meri riflessi inevitabili della relativa disciplina di tutela, che non realizzano indebito esercizio di potestà normativa da parte dello Stato in una materia regionale, bensì effetto naturale della priorità della suddetta tutela. Sicché, ben si comprende, alla stregua della gerarchia dei valori e interessi disciplinati dall’ordinamento, perché i sopravvenuti provvedimenti revocatori svolgano effetti prevalenti sui titoli amministrativi, pur legittimi, acquisiti e vantati dai singoli, e siano pertanto idonei a travolgerli. Né per la difesa dello Stato risulta violato il principio di leale collaborazione, in quanto la norma impugnata espressamente prevede che i competenti uffici territoriali del Ministero e i Comuni avviano, d’intesa, i procedimenti di riesame delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico che risultino non più compatibili con le menzionate esigenze di tutela.
Quanto all’art. 16, censurato dalla sola Regione Campania, l’Avvocatura generale dello Stato deduce che – considerata la natura di ente pubblico economico dell’ENIT – la disciplina legislativa è riconducibile alle materie dell’«ordinamento ed organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» e dell’«ordinamento civile», riservate alla competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), Cost. Laddove, poi, la competenza legislativa residuale delle Regioni in materia di turismo non esclude interventi legislativi dello Stato volti a disciplinare l’esercizio unitario di determinate funzioni amministrative nella stessa materia.
Ad ogni modo, la difesa dello Stato rileva che la partecipazione delle Regioni alle attività dell’ente è assicurata dalla possibilità di stipulare convenzioni con esso (comma 3), dalla nomina a componente del consiglio di amministrazione di un membro designato dalla Conferenza Stato-Regioni (che deve essere sentita anche in ordine all’espletamento di varie attività di gestione dell’ente ed al raggiungimento di obiettivi economico-finanziari, ai sensi del comma 7) e dalla istituzione di un consiglio federale rappresentativo delle agenzie regionali per il turismo, o (in mancanza di esse) degli uffici amministrativi competenti per il turismo in àmbito regionale.
2.3.− In una memoria di udienza, la Regione Veneto ribadisce le argomentazioni svolte a sostegno dei due proposti ricorsi, e insiste nella richiesta di declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme con gli stessi impugnate.
2.4.− In due memorie di udienza, la difesa dello Stato conclude, da un lato, per la dichiarazione di cessazione della materia del contendere relativamente al ricorso n. 101 del 2013; e, dall’altro lato, per l’inammissibilità o la non fondatezza del ricorso n. 72 del 2014, riportandosi alle argomentazioni già svolte.

1.− I due ricorsi proposti dalla Regione Veneto e dalla Regione Campania, iscritti rispettivamente ai nn. 101 e 102 del registro ricorsi del 2013, riguardano un primo intervento normativo operato dal legislatore statale – con l’adozione dei censurati artt. 2-bis e 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attività culturali e del turismo), introdotti dalla legge di conversione 7 ottobre 2013, n. 112 – sul testo dell’art. 52 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), che, sotto la rubrica “Esercizio del commercio in aree di valore culturale” disponeva quanto segue: «Con le deliberazioni previste dalla normativa in materia di riforma della disciplina relativa al settore del commercio, i comuni, sentito il soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio».
L’art. 2-bis prevede che «All’articolo 52 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, sono apportate le seguenti modificazioni: a) dopo il comma 1 è aggiunto il seguente: “1-bis. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 7-bis, i comuni, sentito il soprintendente, individuano altresì i locali, a chiunque appartenenti, nei quali si svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell’identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO di cui al medesimo articolo 7-bis, al fine di assicurarne apposite forme di promozione e salvaguardia, nel rispetto della libertà di iniziativa economica di cui all’articolo 41 della Costituzione”; b) la rubrica è sostituita dalla seguente: “Esercizio del commercio in aree di valore culturale e nei locali storici tradizionali”».
A sua volta, l’art. 4-bis del menzionato decreto-legge dispone che «All’articolo 52 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, dopo il comma 1 è aggiunto il seguente: “1-bis [sic]. Al fine di contrastare l’esercizio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, di attività commerciali e artigianali in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale, con particolare riferimento alla necessità di assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, nonché delle aree a essi contermini, le Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici e le soprintendenze, sentiti gli enti locali, adottano apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione, comprese le forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale, quali le attività ambulanti senza posteggio, nonché, ove se ne riscontri la necessità, l’uso individuale delle aree pubbliche di pregio a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo pubblico.”».
A seguito, dunque, delle addizioni apportate, il testo dell’art. 52 del codice dei beni culturali (sotto la nuova rubrica “Esercizio del commercio in aree di valore culturale e nei locali storici tradizionali”, così sostituita dall’art. 2-bis, lettera b, del d.l. n. 91 del 2013, introdotto dalla legge di conversione n. 112 del 2013) era il seguente: «1. Con le deliberazioni previste dalla normativa in materia di riforma della disciplina relativa al settore del commercio, i comuni, sentito il soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio». «1-bis. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 7-bis, i comuni, sentito il soprintendente, individuano altresì i locali, a chiunque appartenenti, nei quali si svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell’identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO di cui al medesimo articolo 7-bis, al fine di assicurarne apposite forme di promozione e salvaguardia, nel rispetto della libertà di iniziativa economica di cui all’articolo 41 della Costituzione» (comma aggiunto dall’art. 2-bis, lettera a, del d.l. n. 91 del 2013, introdotto dalla legge di conversione n. 112 del 2013). «1-bis. [sic] Al fine di contrastare l’esercizio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, di attività commerciali e artigianali in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale, con particolare riferimento alla necessità di assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, nonché delle aree a essi contermini, le Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici e le soprintendenze, sentiti gli enti locali, adottano apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione, comprese le forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale, quali le attività ambulanti senza posteggio, nonché, ove se ne riscontri la necessità, l’uso individuale delle aree pubbliche di pregio a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo pubblico» (comma aggiunto dall’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2013, introdotto dalla legge di conversione n. 112 del 2013).
1.1.− La sola Regione Campania impugna l’art. 2-bis del d.l. n. 91 del 2013, introdotto dalla legge di conversione n. 112 del 2013, deducendone il contrasto: a) con l’art. 117, quarto comma, Cost., in quanto ascrivibile alle materie «artigianato» e «commercio», oggetto di competenza legislativa residuale della Regione, cui compete anche l’adozione delle relative misure di promozione, sviluppo e sostegno; b) con l’art. 117, terzo comma, Cost., poiché – ove si ravvisasse la competenza concorrente in materia di «valorizzazione dei beni culturali» – essa non si limita ad individuare i princìpi cui informare la disciplina della materia, ma ne detta una di dettaglio; c) con il principio di leale collaborazione, in quanto oblitera il coinvolgimento delle Regioni nel delineato procedimento volto alla individuazione delle forme di promozione e salvaguardia da adottarsi, destinate a riverberarsi in ogni caso sulle attività ascritte alla competenza regionale (artigianato e commercio).
Entrambe le Regioni Veneto e Campania censurano (sulla base di argomentazioni sotto diversi profili coincidenti) l’art. 4-bis del medesimo d.l. n. 91 del 2013, come introdotto dalla citata legge di conversione, assumendone rispettivamente il contrasto: a) con l’art. 3 Cost., giacché – rilevato che la nuova formulazione dell’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004, da essa modificato, presenta un doppio comma 1-bis – travalica il mero vizio di tecnica legislativa, incidendo sul corretto esercizio della potestà legislativa regionale che, specialmente in contesti di potestà normativa residuale, quale certamente è quello relativo al commercio, subisce restrizioni così rilevanti da risultarne svuotata (Regione Veneto); b) con l’art. 97 Cost., poiché non offre neppure canoni e parametri omogenei che consentano alle Direzioni regionali per i beni culturali ed alle Sovrintendenze l’esercizio uniforme del potere discrezionale di cui si ritrovano ad essere tributari (Regione Veneto); c) con gli artt. 117, quarto comma, e 118 Cost., non competendo allo Stato la disciplina delle attività artigianali e commerciali, né l’adozione di apposite determinazioni volte a vietare le attività non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione delle aree di valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico (Regione Campania); d) con l’art. 117, terzo comma, Cost., incidendo in un àmbito soggetto a potestà legislativa concorrente, in materia di «valorizzazione dei beni culturali», che avrebbe dovuto essere contenuto nei limiti dell’enucleazione dei princìpi fondamentali (Regioni Veneto e Campania); e) con l’art. 118 Cost., non contenendo alcun parametro di valutazione, e di qualsivoglia meccanismo di raccordo istituzionale, che consenta il legittimo esercizio delle predette attribuzioni secondo i noti criteri di economicità, efficacia ed efficienza, senza spreco di risorse, perseguendo quegli obiettivi di valorizzazione del patrimonio culturale che non possono essere disgiunti da metodi di ottimizzazione e finalità di sviluppo (Regione Veneto); f) con l’art. 120 Cost., non contemplando la previsione di forme di leale collaborazione, nonostante la necessità di una convergenza in questo particolare àmbito di legislazione, nel quale i settori del commercio e del turismo si intrecciano con quello afferente la valorizzazione dei beni culturali (Regione Veneto); g) con l’art. 118, terzo comma, Cost. (secondo cui la legge statale disciplina forme di intesa e di coordinamento tra Stato e Regioni nella materia della tutela dei beni culturali) atteso l’intreccio di una pluralità di competenze, che configura come indefettibile un adeguato e fruttuoso confronto tra i vari livelli di governo (Regione Veneto).

2.− I due successivi ricorsi, iscritti rispettivamente ai nn. 72 e 73 del registro ricorsi del 2014, riguardano il secondo intervento normativo sul testo dell’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004 (già modificato dagli artt. 2-bis e 4-bis del d.l. n. 91 del 2013, introdotti dalla legge di conversione n. 112 del 2013), attuato dal legislatore statale con l’art. 4, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo), come convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 29 luglio 2014, n. 106.
Il censurato art. 4, comma 1, dispone che «Il comma 1-bis dell’articolo 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 , aggiunto dall’articolo 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge di conversione 7 ottobre 2013, n. 112, è rinominato a partire dalla data di entrata in vigore del presente decreto “1-ter”. Al fine di rafforzare le misure di tutela del decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti e anche in relazione al comma 5 dell’articolo 70 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, di attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, al comma 1-ter dell’articolo 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, come rinominato dal presente articolo, al primo periodo, le parole: “di contrastare l’esercizio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, di attività commerciali e artigianali in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale, con particolare riferimento alla necessità” sono soppresse e le parole: “le Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici e le soprintendenze, sentiti gli enti locali” sono sostituite dalle seguenti: “i competenti uffici territoriali del Ministero, d’intesa con i Comuni”, ed è aggiunto, in fine, il seguente periodo: “In particolare, i competenti uffici territoriali del Ministero e i Comuni avviano, d’intesa, procedimenti di riesame, ai sensi dell’articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico, anche a rotazione, che risultino non più compatibili con le esigenze di cui al presente comma, anche in deroga a eventuali disposizioni regionali adottate in base all’articolo 28, commi 12, 13 e 14, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e successive modificazioni, nonché in deroga ai criteri per il rilascio e il rinnovo della concessione dei posteggi per l’esercizio del commercio su aree pubbliche e alle disposizioni transitorie stabilite nell’intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, prevista dall’articolo 70, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 recante attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno. In caso di revoca del titolo, ove non risulti possibile il trasferimento dell’attività commerciale in una collocazione alternativa potenzialmente equivalente, al titolare è corrisposto da parte dell’amministrazione procedente l’indennizzo di cui all’articolo 21-quinquies, comma 1, terzo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel limite massimo della media dei ricavi annui dichiarati negli ultimi cinque anni di attività, aumentabile del 50 per cento in caso di comprovati investimenti effettuati nello stesso periodo per adeguarsi alle nuove prescrizioni in materia emanate dagli enti locali”».
A seguito di tali modifiche, il testo attuale dell’art. 52 del codice dei beni culturali (sotto la rubrica “Esercizio del commercio in aree di valore culturale e nei locali storici tradizionali”) dispone quanto segue: «1. Con le deliberazioni previste dalla normativa in materia di riforma della disciplina relativa al settore del commercio, i comuni, sentito il soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio. 1-bis. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 7-bis, i comuni, sentito il soprintendente, individuano altresì i locali, a chiunque appartenenti, nei quali si svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell’identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO di cui al medesimo articolo 7-bis, al fine di assicurarne apposite forme di promozione e salvaguardia, nel rispetto della libertà di iniziativa economica di cui all’articolo 41 della Costituzione. 1-ter. Al fine di assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, nonché delle aree a essi contermini, i competenti uffici territoriali del Ministero, d’intesa con i Comuni, adottano apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione, comprese le forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale, quali le attività ambulanti senza posteggio, nonché, ove se ne riscontri la necessità, l’uso individuale delle aree pubbliche di pregio a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo pubblico. In particolare, i competenti uffici territoriali del Ministero e i Comuni avviano, d’intesa, procedimenti di riesame, ai sensi dell’ articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico, anche a rotazione, che risultino non più compatibili con le esigenze di cui al presente comma, anche in deroga a eventuali disposizioni regionali adottate in base all’articolo 28, commi 12, 13 e 14, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e successive modificazioni, nonché in deroga ai criteri per il rilascio e il rinnovo della concessione dei posteggi per l’esercizio del commercio su aree pubbliche e alle disposizioni transitorie stabilite nell’intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, prevista dall’articolo 70, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 recante attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno. In caso di revoca del titolo, ove non risulti possibile il trasferimento dell’attività commerciale in una collocazione alternativa potenzialmente equivalente, al titolare è corrisposto da parte dell’amministrazione procedente l’indennizzo di cui all’articolo 21-quinquies, comma 1, terzo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel limite massimo della media dei ricavi annui dichiarati negli ultimi cinque anni di attività, aumentabile del 50 per cento in caso di comprovati investimenti effettuati nello stesso periodo per adeguarsi alle nuove prescrizioni in materia emanate dagli enti locali».
2.1.− Sul presupposto della mancata portata satisfattiva delle disposizioni sopravvenute rispetto alle ragioni della impugnazione della normativa introdotta dagli artt. 2-bis e 4-bis del d.l. n. 91 del 2013 (oggetto dei precedenti ricorsi e nei confronti delle quali vengono ribadite le censure di incostituzionalità) e richiesta la riunione dei nuovi giudizi ai precedenti, le ricorrenti propongono (in sintesi) le seguenti questioni (anche in questo caso con motivazioni parzialmente coincidenti).
Per la Regione Veneto, l’art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del 2014, come convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2014, si pone in contrasto: a) con gli artt.117, terzo e quarto comma, Cost., in quanto tale norma si colloca in un àmbito materiale che, seppur connotato da sovrapposizione di varie materie (quali la tutela e la valorizzazione dei beni culturali, il commercio ed il turismo), tuttavia ricade in modo preponderante nella materia concorrente della valorizzazione dei beni culturali, che consente al legislatore statale di dettare esclusivamente una normativa di principio; mentre il legislatore statale ha previsto una puntuale disciplina incidente, non solo nella materia concorrente della valorizzazione dei beni culturali, ma anche nelle materie residuali del commercio e del turismo; b) con l’art. 120 Cost., poiché, anche a ritenere l’impossibilità, stante il concorso e la sovrapposizione di competenze, di ascrivere la disciplina impugnata in un àmbito materiale prevalente, sarebbe violato il principio di leale collaborazione in mancanza di previsione di alcuna forma di coordinamento, neppure sotto forma di intesa in sede di conferenze intergovernative; c) con l’art. 118 Cost., in quanto la norma attribuisce una potestà amministrativa revocatoria in mancanza di una disciplina legislativa logicamente pertinente e idonea alla regolazione di dette funzioni, tanto più in quanto viene prevista la possibilità di agire in deroga alla disciplina regionale in materia di commercio e di relativa concessione dei posteggi per il suo esercizio su aree pubbliche; d) con gli artt. 3 e 97 Cost., giacché quello in questione si configura come un non regolamentato potere del tutto sui generis, che non involge una mera riconsiderazione dell’interesse pubblico, ma che consente all’autorità designata (al generico fine di tutela e valorizzazione dei beni culturali) di elidere indiscriminatamente gli effetti di un precedente provvedimento amministrativo, anche alterando il quadro normativo di riferimento; e) con l’art. 117, primo comma, Cost., in assenza di alcun criterio regolamentare che perimetri detto potere derogatorio entro limiti che garantiscano il rispetto fondamentale del canone di non discriminazione e di libertà di concorrenza imposti dalla direttiva 2006/123/CE, specificamente attuata dalla disciplina di cui all’art. 70 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno).
A sua volta, la Regione Campania deduce che il censurato art. 4, comma 1, si pone in contrasto: a) con l’art. 117, quarto comma, Cost., giacché essa presuppone la perdurante applicabilità dell’art. 28 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), in contrasto con il principio espresso dalla Corte (con la sentenza n. 247 del 2010), sulla base dell’art. 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizione per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), secondo cui tale applicabilità viene meno quando le Regioni (come nella specie per la Campania, con la legge regionale 9 gennaio 2014, n. 1, recante «Nuova disciplina in materia di distribuzione commerciale») abbiano emanato una propria legislazione in materia di commercio; b) con l’art. 117, secondo, terzo e quarto comma, Cost. in quanto – nell’àmbito della materia concorrente «valorizzazione dei beni culturali» – essa (con disposizioni di dettaglio) sottrae alle Regioni, per determinate zone del loro territorio (e nelle aree contermini), la disciplina del commercio su aree pubbliche, per il generico fine di rafforzare le misure di tutela del decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti; c) con gli artt. 5, 118, terzo comma, e 120 Cost., in quanto non prevede forme di intesa e coordinamento, al fine di assicurare le peculiarità locali delle Regioni, non potendo la legge dello Stato disciplinare unilateralmente, senza ricorso al procedimento partecipativo, le materie oggetto delle intese stipulate ex art. 8, comma 6, della legge n. 131 del 2003; d) con gli artt. 117, primo, secondo e quarto comma, e 120, secondo comma, Cost., là dove la norma sottrae alle Regioni, per determinate zone del territorio, la disciplina del commercio al dettaglio su aree pubbliche, anche in relazione al comma 5 dell’art. 70 del d.lgs. n. 59 del 2010 (di attuazione della direttiva 2006/123/CE), senza che lo Stato abbia previsto intese tra le autorità competenti, con lesione del principio di leale collaborazione, che ridonda necessariamente in violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario.
2.2.− La sola Regione Campania impugna, infine, anche l’art. 16, commi 5 e 6, del d.l. n. 83 del 2014, come modificato, in sede di conversione, dalla legge n. 106 del 2014, che – nell’àmbito della trasformazione dell’ENIT in ente pubblico economico – regolamenta i tempi e le modalità di approvazione del nuovo statuto dell’ente e di nomina del presidente (comma 5); rinvia allo statuto per la definizione dei compiti dell’ente, l’istituzione di un consiglio federale rappresentativo delle agenzie regionali per il turismo o (in assenza) degli uffici amministrativi competenti per il turismo in àmbito regionale, la composizione del consiglio di amministrazione e la disciplina delle funzioni e delle competenze degli organismi sopra indicati e della loro durata, nonché dell’Osservatorio nazionale del turismo (comma 6).
Detti commi sono impugnati in quanto non prevedono, per l’approvazione del nuovo statuto, alcuna intesa con le Regioni e le Province autonome, le quali, dato il rinvio alla fonte statutaria dell’ente anche per la disciplina dell’Osservatorio nazionale del turismo, sono private di qualsiasi competenza al riguardo (pur vantando competenza residuale in materia di turismo), così violando gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., ed al principio di leale collaborazione di cui all’art. 5 Cost.

3.− I ricorsi vertono, in gran parte, sulle medesime disposizioni e pongono questioni analoghe, sicché ne appare opportuna la riunione (come anche richiesto dalle Regioni) ai fini di una decisione congiunta.

4.− Preliminarmente, va rilevato che entrambe le ricorrenti, nonostante la sopravvenuta modifica della normativa originariamente impugnata, hanno ritenuto il nuovo intervento legislativo, di cui all’art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del 2014, non solo non satisfattivo delle ragioni azionate, ma anzi peggiorativo delle stesse, a causa della ulteriore previsione, in capo ai competenti uffici ministeriali ed ai Comuni (d’intesa fra loro), di un potere di riesame e di revoca delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico ai fini dell’esercizio di attività commerciali e artigianali. Sicché le Regioni medesime nei ricorsi n. 72 e n. 73 del 2014, oltre a formulare le nuove censure sullo ius superveniens, hanno esplicitamente mantenuto e ribadito tutte quelle proposte nei ricorsi n. 101 e n. 102 del 2013.
Tali considerazioni non consentono di accogliere la richiesta di declaratoria di cessazione della materia del contendere (proposta dalla difesa dello Stato nella memoria di udienza, con riferimento peraltro al solo ricorso n. 101 del 2013 della Regione Veneto). Mancano, infatti, i due requisiti richiesti da questa Corte per pervenire a siffatta pronuncia: ciò, sia per la portata, come detto, non satisfattiva della novella rispetto al contenuto delle originarie censure mosse dalle ricorrenti, sia per il rilevante arco di tempo trascorso tra i due successivi interventi normativi (circa dieci mesi), a fronte del quale non risultano elementi da cui dedurre la non intervenuta applicazione medio tempore delle norme allora censurate (ex plurimis, sentenze n. 17, n. 8 e n. 2 del 2015).

5.− Sempre in via preliminare, va dichiarata l’inammissibilità della questione proposta dalla Regione Veneto, la quale (con il ricorso n. 101 del 2013) impugna l’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2013 (nella parte in cui erroneamente introduce un secondo comma 1-bis nell’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004), in primo luogo, per violazione del canone di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., poiché l’errore travalicherebbe il mero vizio di tecnica legislativa, incidendo sul corretto esercizio della potestà legislativa regionale che, specialmente in contesti di potestà normativa residuale in materia di «commercio», subirebbe restrizioni così rilevanti da risultarne svuotata; e, in secondo luogo, per contrasto con l’art. 97 Cost., poiché la disposizione non offrirebbe neppure canoni e parametri omogenei che consentano alle Direzioni regionali per i beni culturali ed alle Sovrintendenze l’esercizio uniforme del potere discrezionale di cui si ritrovano ad essere tributari.
La giurisprudenza di questa Corte è costante nell’affermare che, nei giudizi in via principale, le Regioni sono legittimate a censurare le leggi dello Stato esclusivamente in riferimento a parametri relativi al riparto delle rispettive competenze legislative; potendo esse evocare altri parametri soltanto qualora la violazione di questi comporti una compromissione delle attribuzioni regionali costituzionalmente garantite, tale cioè da provocare la ridondanza delle asserite violazioni sul relativo riparto, e la ricorrente abbia indicato le specifiche competenze ritenute lese e le ragioni della lamentata lesione (ex plurimis: sentenze n. 79, n. 44 e n. 36 del 2014).
Nel caso di specie, la Regione lamenta la cattiva redazione della norma, deducendo (del tutto assertivamente) come dal refuso redazionale potesse derivare una incidenza negativa sul concreto esercizio della potestà legislativa regionale. A fronte di una così formulata doglianza, è evidente, viceversa, che la lesione di tali competenze non potrebbe derivare di per sé dalla mera numerazione, seppure errata, data al comma (poi correttamente rinominato comma 1-ter dall’art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del 2014), ma solo dalla portata normativa di questo. La questione, pertanto, risulta carente di una adeguata motivazione in ordine ai profili di una possibile ridondanza della lamentata violazione del corretto ordine numerico dei commi sul riparto di competenze, oltre che incompiuta quanto alla indicazione delle attribuzioni considerate lese e delle ragioni dell’asserita lesione.
5.1.− Altrettanto priva di motivazione in tal senso appare la diversa questione, proposta nel ricorso n. 72 del 2014 sempre dalla Regione Veneto, riguardante l’art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del 2014, censurato – là dove attribuisce ai competenti uffici territoriali del Ministero, d’intesa con i Comuni, una potestà revocatoria delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico ai fini dell’esercizio di attività commerciali e artigianali – per violazione degli artt. 3 e 97 Cost., giacché quello in questione si configurerebbe come un non regolamentato potere del tutto sui generis, che non involgerebbe una mera riconsiderazione dell’interesse pubblico, consentendo all’autorità designata di elidere indiscriminatamente gli effetti di un precedente provvedimento amministrativo, alterando il quadro normativo di riferimento.
Anche in questo caso, la censura viene riferita dalla ricorrente agli artt. 3 e 97 Cost., senza alcuna argomentazione a sostegno della ridondanza dello specifico vizio paventato sul riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni; peraltro, la lamentata violazione degli evocati parametri sembrerebbe piuttosto riguardare, non già l’assetto delle attribuzioni regionali, bensì la latitudine e la portata della attribuita potestà amministrativa revocatoria, nonché la sua indiscriminata incidenza sulle pregresse situazioni soggettive dei destinatari dei provvedimenti.

6.− Nel merito, con riguardo alle censure rispettivamente mosse dalle due Regioni ricorrenti ai due interventi con cui, in successione, il legislatore statale ha ampliato e rimodulato la portata precettiva dell’art. 52 del codice dei beni culturali, occorre, in primo luogo, individuare l’àmbito materiale nel quale ascrivere la complessa disciplina in esame. Ciò nel rispetto del consolidato orientamento di questa Corte, secondo cui l’identificazione della materia nella quale si colloca la disposizione censurata richiede di fare riferimento all’oggetto e alla disciplina stabiliti dalla medesima, tenendo conto della sua ratio, e tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi, così da identificare correttamente e compiutamente anche l’interesse tutelato (ex plurimis, sentenze n. 167 e n. 119 del 2014).
Orbene, dal contenuto del modificato art. 52 del codice dei beni culturali, emerge con chiarezza il fine (esplicitato dal legislatore statale ed attuato mediante specifica regolamentazione dell’«esercizio del commercio in aree di valore culturale e nei locali storici tradizionali») di assicurare la tutela, la salvaguardia ed il decoro, da un lato, dei «locali, a chiunque appartenenti, nei quali si svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell’identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO di cui al medesimo articolo 7-bis» (art. 52, comma 1-bis); e, dall’altro lato, «dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, nonché delle aree a essi contermini», attraverso «apposite determinazioni», che i competenti uffici territoriali del Ministero, d’intesa con i Comuni, adottano «volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione» (art. 52, comma 1-ter).
Risulta, pertanto, evidente come alle specifiche esigenze di “tutela” si accompagnino contestualmente anche quelle di “valorizzazione” dei beni culturali de quibus, comprensive della attività di “promozione” del patrimonio culturale, ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. n. 42 del 2004.
6.1.− Ciò premesso, va (sotto altro profilo) riaffermato come la tutela dei beni culturali, inclusa nel secondo comma dell’art. 117 Cost., sotto la lettera s), tra quelle di competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia materia dotata di un proprio àmbito, ma nel contempo contenente l’indicazione di una finalità da perseguire in ogni campo in cui possano venire in rilievo beni culturali. Essa costituisce quindi una materia-attività (sentenza n. 26 del 2004), in cui assume pregnante rilievo il profilo teleologico della disciplina (sentenza n. 232 del 2005).
D’altro canto, è però significativo come lo stesso art. 1 del codice dei beni culturali, nel dettare i princìpi della relativa disciplina, sancisca (al comma 2) che «la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura». Ciò implica, per un verso, il riferimento a un “patrimonio” intrinsecamente comune, non suscettibile di arbitrarie o improponibili frantumazioni ma, nello stesso tempo, naturalmente esposto alla molteplicità e al mutamento e, perciò stesso, affidato, senza specificazioni, alle cure della “Repubblica”; per altro verso, una sorta di ideale contiguità, nei limiti consentiti, fra le distinte funzioni di “tutela” e di “valorizzazione” di questo “patrimonio” medesimo, ciascuna identificata nel proprio àmbito competenziale fissato dall’art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost. (sentenza n. 194 del 2013).
All’interno di questo sistema, appare indubbio che “tutela” e “valorizzazione” esprimano – per esplicito dettato costituzionale e per disposizione del codice dei beni culturali (artt. 3 e 6, secondo anche quanto riconosciuto sin dalle sentenze n. 26 e n. 9 del 2004) – aree di intervento diversificate. E che, rispetto ad esse, è necessario che restino inequivocabilmente attribuiti allo Stato, ai fini della tutela, la disciplina e l’esercizio unitario delle funzioni destinate alla individuazione dei beni costituenti il patrimonio culturale nonché alla loro protezione e conservazione; mentre alle Regioni, ai fini della valorizzazione, spettino la disciplina e l’esercizio delle funzioni dirette alla migliore conoscenza, utilizzazione e fruizione di quel patrimonio (sentenza n. 194 del 2013). Tuttavia, nonostante tale diversificazione, l’ontologica e teleologica contiguità delle suddette aree determina, nella naturale dinamica della produzione legislativa, la possibilità (come nella specie) che alla predisposizione di strumenti concreti di tutela del patrimonio culturale si accompagnino contestualmente, quali naturali appendici, anche interventi diretti alla valorizzazione dello stesso; ciò comportando una situazione di concreto concorso della competenza esclusiva dello Stato con quella concorrente dello Stato e delle Regioni.
6.2.− Inoltre, nella specie, il legislatore statale – sempre per i menzionati fini di tutela e valorizzazione – ha fatto ricorso anche ad ulteriori previsioni riguardanti le concrete modalità di individuazione dei locali di artigianato e commercio tradizionali da parte dei Comuni, sentito il sovrintendente, ovvero l’adozione da parte dei competenti uffici territoriali del Ministero, d’intesa con i Comuni, di apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione, comprese le forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale, quali le attività ambulanti senza posteggio, nonché il rilascio di concessioni di occupazione di suolo pubblico; previsioni tutte che incidono direttamente sulla regolamentazione di attività riconducibili alle materie del «commercio» ed «artigianato», appartenenti alla competenza residuale delle Regioni (sentenze n. 49 del 2014, n. 251 del 2013 e n. 203 del 2012). Rispetto alle quali (con specifico riguardo alla attività del commercio in forma itinerante) questa Corte ha sottolineato come vada ricompresa anche la possibilità per il legislatore regionale di disciplinarne nel concreto lo svolgimento, nonché quella di vietarne l’esercizio in ragione della particolare situazione di talune aree metropolitane, di modo che l’esercizio del commercio stesso avvenga entro i limiti qualificati invalicabili della tutela dei beni ambientali e culturali, allo scopo di garantire, indirettamente, attraverso norme che ne salvaguardino la ordinata fruizione, la valorizzazione dei maggiori centri storici delle città d’arte a forte vocazione turistica (sentenza n. 247 del 2010).
Contrariamente, dunque, a quanto affermato dalla difesa dello Stato, le indiscutibili ricadute della normativa censurata sulle predette materie di competenza residuale non costituiscono meri riflessi della predisposta disciplina di tutela del bene culturale. Le previsioni de quibus posseggono, infatti, un contenuto strumentale per il conseguimento degli specifici fini di tutela e di valorizzazione, predisponendo (nel dettaglio) i mezzi per il conseguimento degli stessi, attraverso limitazioni aventi ricadute dirette su attività e su rapporti, anche concessorii, altrimenti oggetto della competenza residuale delle Regioni.
6.3.– Nella specie, va dunque ravvisata una situazione di “concorrenza di competenze”, comprovata dalla constatazione che le norme censurate si prestano ad incidere contestualmente su una pluralità di materie, ponendosi all’incrocio di diverse competenze («tutela dei beni culturali», «valorizzazione dei beni culturali», «commercio», «artigianato») attribuite dalla Costituzione rispettivamente, o alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ovvero a quella concorrente dello Stato e delle Regioni, ovvero infine a quella residuale delle Regioni, senza che (in termini “qualitativi” o “quantitativi”) sia individuabile un àmbito materiale che possa considerarsi prevalente sugli altri (sentenze n. 237 del 2009 e n. 219 del 2005).
Orbene, in tale contesto, l’impossibilità di comporre il concorso di competenze statali e regionali mediante l’applicazione del principio di prevalenza, in assenza di criteri contemplati in Costituzione e avendo riguardo alla natura unitaria delle esigenze di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, giustifica l’applicazione del principio di leale collaborazione, che deve, in ogni caso, permeare di sé i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie (ex plurimis, sentenze n. 44 del 2014, n. 273 del 2013 e n. 50 del 2008).
Ciò tanto più in quanto, nel modificare il quadro costituzionale delle competenze di Stato e Regioni per la parte che qui interessa, è significativo che il legislatore costituzionale del 2001 ha tenuto conto delle caratteristiche diffuse del patrimonio storico-artistico italiano, disponendo espressamente, al novellato terzo comma dell’art. 118 Cost., che la legge statale disciplini forme di intesa e coordinamento tra Stato e Regioni proprio nella materia della tutela dei beni culturali (sentenza n. 232 del 2005). Norma, quest’ultima, di cui questa Corte ha, peraltro, auspicato un’applicazione che, attribuendo allo Stato la salvaguardia delle esigenze primarie della tutela che costituisce il fondamento di tutta la normativa sui beni culturali, non trascuri le peculiarità locali delle Regioni (sentenza n. 9 del 2004).
6.4.− Ne consegue, pertanto, che gli artt. 2-bis e 4-bis del d.l. n. 91 del 2013, introdotti dalla legge di conversione n. 112 del 2013, e l’art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del 2014, come convertito dalla legge n. 106 del 2014 (che rispettivamente aggiungono e successivamente modificano i commi 1-bis e 1-ter dell’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004), devono essere dichiarati costituzionalmente illegittimi nella parte in cui non prevedono l’intesa a garanzia della leale collaborazione fra Stato e Regioni.
6.5.− Restano assorbiti gli ulteriori motivi di censura.

7.− La Regione Campania censura, infine, l’art. 16, commi 5 e 6, del d.l. n. 83 del 2014.
Gli impugnati commi sanciscono, rispettivamente, che «Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto si provvede all’approvazione del nuovo statuto dell’ENIT. Lo statuto, adottato in sede di prima applicazione dal Commissario di cui al comma 4, è approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo. Il presidente dell’ENIT è nominato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo» (comma 5). E che «Lo statuto dell’ENIT definisce i compiti dell’ente nell’àmbito delle finalità di cui al comma 2 e prevede, tra l’altro, senza alcun nuovo o maggiore onere per la finanza pubblica, l’istituzione di un consiglio federale rappresentativo delle agenzie regionali per il turismo e, in assenza di queste ultime, degli uffici amministrativi competenti per il turismo in àmbito regionale, con funzioni progettuali e consultive nei confronti degli organi direttivi di cui al comma 3. I componenti del predetto consiglio non hanno diritto ad alcun compenso, emolumento, indennità o rimborso di spese. Lo statuto stabilisce, altresì, che il consiglio di amministrazione sia composto, oltre che dal presidente dell’ENIT, da due membri nominati dal Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, di cui uno su designazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, e l’altro sentite le organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative, nel rispetto della disciplina in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni di cui al decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39. Lo statuto provvede alla disciplina delle funzioni e delle competenze degli organismi sopra indicati e della loro durata, nonché dell’Osservatorio nazionale del turismo. L’ENIT può avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, ai sensi dell’articolo 43 del testo unico approvato con regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, e successive modificazioni».
La Regione ricorrente deduce che detti commi si pongono in contrasto con gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., e con il principio di leale collaborazione di cui all’art. 5 Cost., poiché non prevedono, per l’approvazione del nuovo statuto, alcuna intesa con le Regioni e le Province autonome, le quali, dato il rinvio alla fonte statutaria dell’ente anche per la disciplina dell’Osservatorio nazionale del turismo, sono private di qualsiasi competenza al riguardo, pur vantando competenza residuale in materia di turismo.

7.1.− La questione non è fondata.
Il comma 1 del medesimo art. 16 dispone che «Al fine di assicurare risparmi della spesa pubblica, di migliorare la promozione dell’immagine unitaria dell’offerta turistica nazionale e favorirne la commercializzazione, anche in occasione della Presidenza italiana del semestre europeo e di EXPO 2015, l’ENIT − Agenzia nazionale del turismo è trasformata in ente pubblico economico, sottoposto alla vigilanza del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo».
La normativa in esame interviene nuovamente sull’assetto dell’Ente nazionale per il turismo (ENIT), cui era già stata attribuita personalità giuridica di diritto pubblico ed autonomia statutaria e regolamentare, dall’art. 1 della legge 11 ottobre 1990, n. 292 (Ordinamento dell’Ente nazionale italiano per il turismo) e che, successivamente, era stato trasformato in Agenzia nazionale del turismo dall’art. 12, comma 2, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano d’azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80, che, al comma 3, dotava l’Agenzia di personalità giuridica di diritto pubblico, e di autonomia statutaria, regolamentare, organizzativa, patrimoniale, contabile e di gestione.

7.2.− Orbene, rispetto alla denunciata violazione della competenza residuale delle Regioni in materia di «turismo», va innanzitutto ribadito che l’intervento del legislatore statale appare giustificato in virtù del rilievo del turismo nell’àmbito dell’economia italiana e dell’estrema varietà dell’offerta turistica italiana, la cui valorizzazione presuppone un’attività promozionale unitaria, perché essa scaturisce solamente dalla combinazione delle offerte turistiche delle varie Regioni (sentenze n. 88 del 2007 e n. 214 del 2006).
Inoltre, la preminenza della portata prettamente ordinamentale e organizzativa della modifica della personalità e struttura dell’Ente (espressamente finalizzata, oltre che a «migliorare la promozione dell’immagine unitaria dell’offerta turistica nazionale e favorirne la commercializzazione, anche in occasione della Presidenza italiana del semestre europeo e di EXPO 2015», anche ad «assicurare risparmi della spesa pubblica») porta a ritenere che alla natura pubblica di esso se ne accompagni il carattere nazionale (sentenza n. 153 del 2011).
Pertanto, rispetto alla non contestata esigenza promozionale unitaria del turismo, interventi di riassetto ed organizzativi del tipo di quello prefigurato – incidendo profondamente in un settore dominato da soggetti che realizzano finalità dello Stato – devono essere ascritti alla materia «ordinamento e organizzazione amministrativa […] degli enti pubblici nazionali», di competenza esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
7.3.− Ne consegue, pertanto, l’infondatezza di tutte le censure mosse dalla ricorrente.
Ciò non senza, peraltro, sottolineare che la normativa in esame prevede espressamente forme di partecipazione, quali le convenzioni che l’Ente potrà stipulare con le Regioni, le Province autonome di Trento e Bolzano, gli enti locali e altri enti pubblici (art. 16, comma 3); l’istituzione di un consiglio federale rappresentativo delle agenzie regionali per il turismo e, in assenza di queste ultime, degli uffici amministrativi competenti per il turismo in àmbito regionale (art. 16, comma 6); la previsione che uno dei due membri del consiglio di amministrazione sia nominato su designazione della Conferenza permanente Stato-Regioni (art. 16, comma 6); la definizione, sentita la Conferenza medesima, degli obiettivi, finanziamenti, strategie e modalità di verifica dei risultati di gestione (art. 16, comma 7).

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attività culturali), introdotto dall’art. 1, comma 1, della legge di conversione 7 ottobre 2013, n. 112, proposta – in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione – dalla Regione Veneto, con il ricorso notificato il 9 dicembre 2013 e depositato il successivo 17 dicembre (iscritto nel registro ricorsi del 2013 al n. 101);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 29 luglio 2014, n. 106, proposta – in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost. – dalla Regione Veneto, con il ricorso notificato il 29 settembre 2014 e depositato il successivo 7 ottobre (iscritto nel registro ricorsi del 2014 al n. 72);
3) dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 2-bis e 4-bis del citato decreto-legge n. 91 del 2013, introdotti dalla legge di conversione n. 112 del 2013, nella parte in cui non prevedono l’intesa fra Stato e Regioni;
4) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, del citato decreto-legge n. 83 del 2014, come convertito dalla legge n. 106 del 2014, nella parte in cui non prevede alcuno strumento idoneo a garantire una leale collaborazione fra Stato e Regioni;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 5 e 6, del citato decreto-legge n. 83 del 2014, come convertito dalla legge n. 106 del 2014, proposta – in riferimento agli artt. 5, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost. – dalla Regione Campania, con il ricorso notificato il 29 settembre 2014 e depositato il successivo 9 ottobre (iscritto nel registro ricorsi del 2014 al n. 73).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2015.

Depositata in Cancelleria il 9 luglio 2015.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 9/7/2015 n.140 proviene da Giustamm.

Armonizzazione dei sistemi contabili – Enti locali sicilian

Armonizzazione dei bilanci – Regioni a Statuto speciale – Regione siciliana – Posticipo al 2016 – Specifica manifestazione di volontà degli enti locali siciliani – Necessità 

 Con la deliberazione n. 140/2015/PAR la Sezione di controllo per la Regione siciliana si è pronunciata in merito all’applicazione della normativa sull’armonizzazione contabile nei confronti degli enti locali siciliani e alla facoltà di rinvio che è stata concessa agli stessi dall’art. 11 della L.R. Sicilia n. 3/2015.
Invero, l’art. 3, comma 12, del d.lgs. 118/2011, riformulato dall’art. 1, comma 1, lett. c), D.Lgs. 10 agosto 2014, n. 126, ha previsto che l’adozione dei principi applicati della contabilità economico-patrimoniale e il conseguente affiancamento della contabilità economico patrimoniale a quella finanziaria possano essere rinviati all’anno 2016, con l’esclusione degli enti che nel 2014 hanno partecipato alla sperimentazione di cui all’art. 78. Le norme di tale decreto si applicano in via diretta alle Regioni a statuto ordinario, ma ne è disposta l’estensione alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome, attraverso il rinvio alla procedura consensualistica già prevista per l’attuazione del federalismo fiscale.
Tanto premesso, la Sezione procede a un’interpretazione sistematica alla luce dell’art. 11 della L.R. 3/2015, che è intervenuta sull’applicazione dell’armonizzazione nella Regione siciliana. In particolare,  tale norma, dopo aver previsto per l’amministrazione regionale il rinvio al 2016 delle disposizioni nazionali elencate al comma 2 del citato art. 11, ha lasciato liberi gli enti locali se optare o meno per un analogo rinvio, disponendo espressamente in tal senso. In difetto di motivata e tempestiva manifestazione di volontà politica al riguardo, i comuni sono assoggettati, sin dal 1° gennaio 2015, agli obblighi previsti dal D.Lgs. n. 118/2011, con le cadenze ivi stabilite, al pari dei restanti enti locali ubicati nelle regioni a statuto ordinario.
Tale possibilità di rinvio, tuttavia, non riguarda gli enti previsti dal nuovo comma 12 dell’art. 3, del D. Lgs. n. 118/2011, ossia quelli che hanno partecipato alla sperimentazione, fruendo peraltro delle agevolazioni di cui all’art. 9 D.L. 102/2013, per i quali la norma nazionale, richiamata dal legislatore regionale, ha già espressamente precluso qualsiasi facoltà di proroga. Anche per ragioni di coerenza logica e contabile, le stesse amministrazioni non dispongono di alcuna opzione di rinvio al 2016, essendo tenute a proseguire, con la gradualità prevista dal D. Lgs. n. 118/2011, nel percorso a suo tempo spontaneamente avviato.

                                                                                                                                                                         Deliberazione n.140/2015/PAR
REPUBBLICA ITALIANA
Corte dei conti
Sezione di controllo per la Regione siciliana
nella camera di consiglio dell’adunanza generale del 12 febbraio 2015

     visto il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni ed integrazioni;
     visto l’art. 23 del R. D. Lgs. 15 maggio 1946, n.455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana);
     visto il D. Lgs. 6 maggio 1948, n. 655 (Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana);
     vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di controllo e giurisdizione della Corte dei conti);
     visto il D. Lgs. 18 giugno 1999, n. 200 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana recante integrazioni e modifiche al D. Lgs. n. 655 del 1948);
     vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione);
     vista la legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) ed, in particolare, l’art.7, comma 8;
     vista la deliberazione n. 32/2013/SS.RR./PAR in data 30 settembre 2013 delle Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva;   
     vista la deliberazione n. 354/2013/PAR in data 14 novembre 2013 della Sezione di controllo per la Regione siciliana; 
     vista la richiesta di parere inoltrata dal sindaco del comune di Santa Ninfa (TP) con nota prot. Cdc n. 338 del 20 gennaio 2015; 
      vista l’ordinanza n. 31/2015/CONTR del 30 gennaio 2015 con cui il Presidente ha convocato la Sezione in adunanza generale per l’odierna camera di consiglio;
      udito il magistrato relatore dott. Albo Francesco; 
     ha emesso la seguente 

DELIBERAZIONE
****
Con la nota in epigrafe, il sindaco del comune di Santa Ninfa (TP) formula una richiesta di parere sulla corretta interpretazione dell’art. 11, comma 3 della legge regionale 13 gennaio 2015, n.3 in materia di armonizzazione dei sistemi contabili.
L’amministrazione, in particolare, chiede di chiarire se, alla luce della predetta disposizione, anche i comuni siciliani che nel 2014 hanno partecipato alla sperimentazione della contabilità armonizzata possano esercitare la facoltà di rinvio al 2016 dell’affiancamento della contabilità patrimoniale a quella finanziaria e del piano dei conti integrato.
L’amministrazione ritiene che una lettura sistematica dell’art. 79 del d.lgs. 118/2011 e dell’art. 11, comma 1 della L. r. 3/2015 – nella parte in cui ai fini della facoltà di rinvio al 2016 delle fattispecie elencate al comma 2, fa riferimento agli” altri enti di cui all’articolo 1 del decreto legislativo n. 118/2011”, senza escludere quelli che hanno partecipato alla sperimentazione – sembrerebbe deporre per l’estensione di tale opzione nei confronti di tutti gli enti locali siciliani, indipendentemente dalla partecipazione o meno alla sperimentazione.
In caso di risposta affermativa al primo quesito, chiede di sapere quale sia l’organo competente ad esercitare tale facoltà di rinvio, ossia il consiglio, la giunta, o il sindaco.
****
Il Collegio reputa preliminarmente la richiesta di parere ammissibile sia sotto il profilo soggettivo, essendo a firma del legale rappresentante dell’ente, sia sotto il profilo oggettivo, in quanto rispondente ai criteri stabiliti dalle Sezioni Riunite per la Regione siciliana in sede consultiva con delibera n. 1/2004, e dalla Sezione delle Autonomie con delibera n. 5 del 17 febbraio 2006, integrati per quanto concerne la delimitazione del concetto di contabilità pubblica da quanto stabilito dalle Sezioni riunite centrali in sede di controllo con delibera n. 54/CONTR/2010.
La questione, infatti, riguardando la tematica dell’armonizzazione dei sistemi contabili rientra per definizione nella materia della contabilità pubblica, secondo l’accezione tecnica delineata dalle citate deliberazioni. 
In questo contesto, si osserva che le norme sull’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio, recentemente attratte nell’alveo delle materie demandate alla legislazione esclusiva statale, mirano ad attuare superiori esigenze di derivazione comunitaria, ispirate ad un maggior presidio della finanza pubblica, quali il potenziamento del monitoraggio dei conti pubblici, la coerenza con il Sistema europeo dei conti nazionali, ma anche la salvaguardia dell’equilibrio unitario della finanza pubblica, che trova nei novellati artt. 81, 97, 117 e 119 Cost. il parametro cui deve informarsi l’attuazione della predetta disciplina (in tal senso, cfr. C. cost., sentenza n. 88 del 2014).
I quesiti, inoltre, sono formulati in modo generale e astratto e sono insuscettibili di creare interferenze con valutazioni di altri organi giurisdizionali.
Nel merito, è utile ricordare che l’art. 2, comma 1, del d.lgs. 118/2011 e s.m.i. dispone che le Regioni e gli enti locali di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 adottano la contabilità finanziaria cui affiancano, ai fini conoscitivi, un sistema di contabilità economico-patrimoniale, garantendo la rilevazione unitaria dei fatti gestionali sia sotto il profilo finanziario che sotto il profilo economico-patrimoniale.
Nell’ambito di questo sistema integrato (allegato 4/3 del d.lgs. 118/2011), la contabilità economico-patrimoniale affianca la contabilità finanziaria, che costituisce il sistema contabile principale e fondamentale per fini autorizzatori e di rendicontazione dei risultati della gestione finanziaria, per rilevare i costi/oneri e i ricavi/proventi derivanti dalle transazioni poste in essere da una amministrazione pubblica.
Una più analitica rilevazione dei fatti gestionali, e, in particolare, un’accurata rilevazione di quelli di origine non finanziaria, oltre ad essere propedeutica ad un efficace controllo di gestione, consente la rappresentazione di una situazione economico patrimoniale attendibile e dunque una valutazione degli equilibri complessivi dell’ente, nell’ambito della tutela potenziata di beni assurti a rango costituzionale.
In questa prospettiva, un monitoraggio più analitico dei fenomeni gestionali, trascendendo la dimensione squisitamente finanziaria, consente una più matura ed adeguata considerazione dei  fenomeni che presentano “riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente” (art. 3 del D.L. n. 174/2012). 
Nel delineato contesto, l’art. 3, comma 12 del d.lgs. 118/2011, riformulato dall’ art. 1, comma 1, lett. c), D.Lgs. 10 agosto 2014, n. 126, ha previsto che l’adozione dei principi applicati della contabilità economico-patrimoniale e il conseguente affiancamento della contabilità economico patrimoniale alla contabilità finanziaria previsto dall’art. 2, commi 1 e 2, unitamente all’adozione del piano dei conti integrato di cui all’art. 4, possa essere rinviata all’anno 2016, con l’esclusione degli enti che nel 2014 hanno partecipato alla sperimentazione di cui all’art. 78.
Le norme di tale decreto si applicano in via diretta alle Regioni a statuto ordinario, ma ne è opportunamente prevista l’estensione alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome, attraverso il rinvio alla procedura consensualistica già prevista per l’attuazione del federalismo fiscale.
L’art. 79 del D. Lgs. n. 118/2011, la cui formulazione ha già superato indenne il vaglio di costituzionalità (in riferimento ad analoga disposizione, cfr. Corte cost. sentenza n. 178 del 2012), prevede che la decorrenza e le modalità di applicazione del decreto legislativo nei confronti delle Regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, nonché nei confronti degli enti locali ubicati nelle medesime Regioni speciali e province autonome, siano stabilite, in conformità con i relativi statuti, con le procedure previste dall’art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42.
Coerentemente con questo sistema, la recente deliberazione della Sezione delle autonomie n. 4/SEZAUT/2015/INPR, ha espressamente previsto che le linee d’indirizzo per il passaggio alla nuova contabilità delle Regioni e degli Enti locali, prevista dal D. Lgs. n. 118/2011, integrato e corretto dal D. Lgs. n. 126/2014 siano operative nel territorio delle Regioni a statuto speciale “nei limiti di compatibilità con gli specifici ordinamenti”.
Nelle more della definizione di questa procedura pattizia, il legislatore regionale, dopo un primo recepimento delle disposizioni del titolo I del d.gs. 118/2011, mediante l’art. 6, comma 1 della L.R. 21/2014, ha ritenuto, a seguito delle modifiche introdotte dal D. Lgs. n. 126/2014, di intervenire nuovamente con l’art. 11 della L.R. 13.1.2015, n. 3, disponendo quanto segue:
1. Al fine di garantire i processi di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio, nelle more che siano definite, in conformità con lo Statuto regionale, mediante le procedure di cui all’articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, decorrenza e modalità di applicazione delle disposizioni del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e successive modifiche ed integrazioni, secondo quanto previsto dall’articolo 79 del medesimo decreto legislativo, a decorrere dal 1° gennaio 2015 la Regione e gli enti di cui all’articolo 1 del predetto decreto legislativo n. 118/2011 e successive modifiche ed integrazioni, applicano le disposizioni del medesimo decreto legislativo n. 118/2011 e successive modifiche ed integrazioni, secondo quanto previsto dal presente articolo. 
2. L’affiancamento della contabilità economico patrimoniale alla contabilità finanziaria, secondo quanto previsto dall’articolo 2 del decreto legislativo n. 118/2011 e successive modifiche ed integrazioni, l’adozione del piano dei conti integrato, secondo quanto previsto dall’articolo 4 del predetto decreto legislativo n. 118/2011 e successive modifiche ed integrazioni, nonché l’adozione del bilancio consolidato secondo quanto previsto dall’articolo 11-bis del medesimo decreto legislativo, con riferimento all’Amministrazione regionale sono applicati a decorrere dall’esercizio finanziario 2016. 
3. Gli altri enti di cui all’articolo 1 del decreto legislativo n. 118/2011 e successive modifiche ed integrazioni, con riferimento alle disposizioni del comma 2 esercitano le facoltà di rinvio previste dal medesimo decreto legislativo n. 118/2011 e successive modifiche ed integrazioni con propri atti.
Nell’ambito di questa nuova disciplina, espressamente abrogativa della precedente, il legislatore regionale ha disposto, in via transitoria, l’applicazione in Sicilia delle norme decreto legislativo n. 118/2011 nei termini previsti dallo stesso articolo 11 (“secondo quanto previsto dal presente articolo”). 
In particolare, per l’Amministrazione regionale (comma 2) ha previsto che l’affiancamento della contabilità economico patrimoniale alla contabilità finanziaria, l’adozione del piano dei conti integrato, nonché l’adozione del bilancio consolidato, previsti, rispettivamente, dagli artt. 2, 4 e 11 bis   del decreto legislativo n. 118/2011, siano applicati a decorrere dall’esercizio finanziario 2016. 
Per “gli altri enti” di cui all’articolo 1 del decreto legislativo n. 118/2011 e successive modifiche ed integrazioni, diversi dell’amministrazione regionale (regolata dal comma immediatamente precedente), ha previsto la possibilità di esercitare le facoltà di rinvio introdotte dal decreto legislativo n. 118/2011, come modificato dal D. Lgs. n. 126/2014, “con propri atti”.
In buona sostanza, il legislatore, dopo aver previsto ex lege per l’amministrazione regionale il rinvio al 2016 delle disposizioni nazionali elencate al comma 2, ha lasciato liberi gli enti locali, ed in particolare, per quel che interessa nel quesito, i comuni, se optare o meno, nella loro autonomia, per un analogo rinvio, disponendo espressamente in tal senso (e fermi restando, in questo caso, tutti gli accorgimenti prodromici di tipo logistico, organizzativo, formativo, ecc.). 
In difetto di motivata e tempestiva manifestazione di volontà politica a riguardo, i comuni saranno assoggettati, sin dall’1 gennaio 2015, agli obblighi previsti dal D. Lgs. n. 118/2011, con le cadenze ivi previste, al pari dei restanti enti locali ubicati nelle regioni a statuto ordinario.
Tale possibilità di scelta, tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dall’amministrazione istante, non è prevista per tutti i comuni, ma solo per quelli in grado di esercitare validamente “le facoltà di rinvio previste dal medesimo decreto legislativo n. 118/2011 e successive modifiche ed integrazioni”.  
Esulano da tale ambito gli enti previsti dal nuovo comma 12 dell’art. 3, del D. Lgs. n. 118/2011, ossia quelli che hanno partecipato alla sperimentazione, per i quali la norma nazionale, cui rinvia il legislatore regionale, ha già espressamente escluso a monte qualsiasi facoltà di rinvio.
Queste amministrazioni, infatti  hanno già esercitato volontariamente l’opzione dell’avvio della sperimentazione, beneficiando, peraltro, sin da subito delle correlate agevolazioni previste dall’art. 9 del d.l. 102/2013.
Anche per ragioni di coerenza logica e contabile, le stesse non dispongono di alcuna opzione di rinvio al 2016, essendo tenute a proseguire, con la gradualità prevista dal D. Lgs. n. 118/2011, nel non reversibile percorso a suo tempo spontaneamente avviato.
La risposta negativa al primo quesito dell’ente impedisce lo scrutinio del secondo, che è da intendersi, pertanto, assorbito.
PQM
Nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione.
Copia della presente deliberazione sarà inviata, a cura della Segreteria, all’Amministrazione richiedente, nonché all’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione pubblica – Dipartimento delle Autonomie locali.
 Così deliberato a Palermo, nella camera di consiglio del 12 febbraio 2015.
            L’ESTENSORE                          IL PRESIDENTE
        (Francesco Albo)    (Maurizio Graffeo)

Depositata in Segreteria, il 11 marzo 2015
     IL FUNZIONARIO RESPONSABILE
              (Fabio Guiducci)

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Presidente Quaranta, Redattore Carosi

in tema di normativa previdenziale e fondo di solidarietà a favore dei consiglieri della Regione Abruzzo

Bilancio dello Stato – Previdenza sociale – Artt. 9, comma 2, ultimo periodo, della legge della Regione Abruzzo 7 novembre 1973, n. 41 (Nuove norme sulla previdenza e sul fondo di solidarietà a favore dei consiglieri della Regione Abruzzo) e 13, comma 2, della stessa legge della Regione Abruzzo n. 32 del 2004 – Attribuzione della facoltà d’integrazione contributiva solamente al consigliere regionale che non abbia completato la seconda legislatura in cui è stato eletto – Assegnazione del termine di 30 giorni dall’entrata in vigore della legge per i consiglieri regionali eletti nelle legislature precedenti alla VII per l’esercizio della facoltà di contribuzione volontaria – Q.l.c. sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo – Asserita violazione dell’art. 3, primo comma, Cost. – Inammissibilità

Sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 2, ultimo periodo, della legge della Regione Abruzzo 7 novembre 1973, n. 41 (Nuove norme sulla previdenza e sul fondo di solidarietà a favore dei consiglieri della Regione Abruzzo), come integrato dall’art. 13 della legge della Regione Abruzzo 18 agosto 2004, n. 32, recante «Modifiche ed integrazioni alla L.R. n. 15/2004 (Legge finanziaria regionale 2004) e alla L.R. n. 16/2004 (Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2004 – Bilancio pluriennale 2004-2006 della Regione Abruzzo)», e dell’art. 13, comma 2, della stessa legge della Regione Abruzzo n. 32 del 2004, sollevate in riferimento all’art. 3, primo comma, della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo con l’ordinanza in epigrafe.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Alfonso QUARANTA, Presidente; Franco GALLO; Luigi MAZZELLA; Gaetano SILVESTRI; Sabino CASSESE; Giuseppe TESAURO; Paolo Maria NAPOLITANO; Giuseppe FRIGO; Alessandro CRISCUOLO; Paolo GROSSI; Giorgio LATTANZI; Aldo CAROSI; Marta CARTABIA; Sergio MATTARELLA; Mario Rosario MORELLI

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 2, ultimo periodo, della legge della Regione Abruzzo 7 novembre 1973, n. 41 (Nuove norme sulla previdenza e sul fondo di solidarietà a favore dei consiglieri della Regione Abruzzo), come integrato dall’art. 13 della legge della Regione Abruzzo 18 agosto 2004, n. 32, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge regionale n. 15/2004 (Legge finanziaria regionale 2004) e alla legge regionale n. 16/2004 (Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2004 – Bilancio pluriennale 2004-2006 della Regione Abruzzo)», e dell’art. 13, comma 2, della stessa legge della Regione Abruzzo n. 32 del 2004, promosso dal Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, nel procedimento vertente tra Pelusi Silvana, la Regione Abruzzo ed il Dirigente del Servizio Beni e Risorse della Regione, con ordinanza del 26 ottobre 2010 iscritta al n. 280 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale, dell’anno 2012.



Udito nella camera di consiglio del 9 maggio 2012 il Giudice relatore Aldo Carosi.

1. — Con ordinanza del 26 ottobre 2010, il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo ha sollevato questioni di legittimità costituzionale sia dell’art. 9, ultimo comma [recte: comma 2, ultimo periodo], della legge della Regione Abruzzo 7 novembre 1973, n. 41 (Nuove norme sulla previdenza e sul fondo di solidarietà a favore dei consiglieri della Regione Abruzzo), come integrato dall’art. 13 della legge della Regione Abruzzo 18 agosto 2004, n. 32, recante «Modifiche ed integrazioni alla L.R. n. 15/2004 (Legge finanziaria regionale 2004) e alla L.R. n. 16/2004 (Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2004 – Bilancio pluriennale 2004-2006 della Regione Abruzzo)», sia del comma 2 del medesimo art. 13.

Davanti al TAR era stato impugnato il provvedimento con cui la Regione Abruzzo aveva respinto la richiesta di un consigliere regionale volta a consentirgli di versare volontariamente i contributi corrispondenti alle mensilità mancanti per il completamento di una legislatura ulteriore rispetto a quella, successiva, per la quale, viceversa, aveva completato il mandato e la relativa contribuzione.

1.1. — L’art. 9, comma 2, ultimo periodo, della legge regionale n. 41 del 1973, come modificata dalla legge regionale n. 32 del 2004, è stato censurato per violazione dell’art. 3, primo comma, della Costituzione sul presupposto che esso riconosca la facoltà d’integrazione contributiva solamente al consigliere regionale che non abbia completato la seconda legislatura in cui è stato eletto e non a quello che, come nella fattispecie all’esame del rimettente, intenda integrare la contribuzione relativa alla prima delle legislature susseguitesi. In tal modo la norma realizzerebbe un’irragionevole disparità di trattamento tra il caso in cui la contribuzione volontaria afferisca alla seconda legislatura e quello in cui essa debba riferirsi alla prima, situazioni sostanzialmente identiche ove la ratio della norma sia consentire al consigliere regionale di raggiungere un periodo contributivo pari a due legislature e beneficiare, così, di un assegno vitalizio più pingue.

L’art. 13, comma 2, della legge regionale n. 32 del 2004 è stato censurato per violazione dei principi di ragionevolezza e non discriminazione di cui all’art. 3, primo comma, Cost., in quanto, ad avviso del rimettente, il termine di trenta giorni dall’entrata in vigore della legge, assegnato dalla norma ai consiglieri regionali eletti nelle legislature precedenti alla settima (come la parte ricorrente) per l’esercizio della facoltà di contribuzione volontaria, sarebbe eccessivamente breve, non consentendo, da un lato, che la disposizione sia effettivamente conosciuta dagli interessati prima della scadenza del termine e, dall’altro, un adeguato e ragionevole lasso temporale per valutare la convenienza economica del riscatto.

1.2. — La rilevanza è stata motivata, quanto alla prima questione, in ragione del fatto che il versamento richiesto era relativo al completamento del primo mandato legislativo e non del secondo; quanto all’altra, evidenziando che l’istanza era stata avanzata oltre il menzionato termine, dal giudice a quo considerato decadenziale.

2. — Prima del deposito dell’ordinanza di rimessione l’art. 45 della legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 40 (Testo unico delle norme sul trattamento economico spettante ai Consiglieri regionali e sulle spese generali di funzionamento dei gruppi consiliari), ha abrogato le norme censurate, contestualmente novellando la disciplina dell’assegno vitalizio dei consiglieri regionali (artt. 20 e seguenti) e regolando specificamente la contribuzione volontaria all’art. 21.

Dopo il deposito dell’ordinanza di rimessione – ritualmente notificata e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale, del 18 gennaio 2012 – dette disposizioni sono state a loro volta abrogate dall’art. 1 della legge della Regione Abruzzo 21 ottobre 2011, n. 36 (Modifiche alla L.R. 10 agosto 2010, n. 40 – Testo unico delle norme sul trattamento economico e previdenziale spettante ai Consiglieri regionali e sulle spese generali di funzionamento dei gruppi consiliari. Soppressione dell’istituto dell’assegno vitalizio), che ha completamente eliminato l’istituto in considerazione.

3. — Non si sono costituiti né il Presidente della Giunta regionale dell’Abruzzo né le parti del giudizio a quo.

1. — Il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, con ordinanza del 26 ottobre 2010, ha sollevato, in riferimento all’articolo 3, primo comma, della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 2, ultimo periodo, della legge della Regione Abruzzo 7 novembre 1973, n. 41 (Nuove norme sulla previdenza e sul fondo di solidarietà a favore dei consiglieri della Regione Abruzzo), come integrato dall’art. 13 della legge della Regione Abruzzo 18 agosto 2004, n. 32, recante «Modifiche ed integrazioni alla L.R. n. 15/2004 (Legge finanziaria regionale 2004) e alla L.R. n. 16/2004 (Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2004 – Bilancio pluriennale 2004-2006 della Regione Abruzzo)», e del comma 2 del medesimo art. 13.

La prima norma viene impugnata «in quanto non prevede la possibilità di effettuare il versamento volontario in unica soluzione delle somme corrispondenti alle mensilità mancanti per il completamento del primo periodo di legislatura» da parte dei consiglieri regionali interessati; la seconda «in quanto ha introdotto un termine eccessivamente breve per l’esercizio della facoltà di versamento contributivo volontario per le legislature precedenti alla settima».

La rilevanza è motivata, quanto alla prima questione, in ordine all’irragionevolezza che il beneficio del versamento volontario sia previsto solo in relazione al completamento del secondo mandato legislativo, escludendosi l’equivalente ipotesi per il primo: le situazioni comparate sarebbero sostanzialmente identiche, ove la ratio legis sia quella di consentire l’integrazione del versamento per permettere al consigliere di raggiungere un periodo contributivo pari a due legislature (dieci anni).

Con riguardo all’altra questione, il giudice rimettente precisa che l’istanza del ricorrente è stata avanzata oltre il termine decadenziale di trenta giorni dall’entrata in vigore della legge impugnata, previsto per l’esercizio del diritto potestativo avente ad oggetto il beneficio previdenziale. Il termine sarebbe eccessivamente breve, non consentendo, da un lato, la conoscenza degli interessati prima della sua scadenza e, dall’altro, un adeguato e ragionevole spatium deliberandi al fine di operare le valutazioni economiche dei costi e dei benefici del riscatto a monte della scelta. In tal modo risulterebbero violati i principi di ragionevolezza e non discriminazione di cui all’art. 3, primo comma, Cost.

Entrambe le norme impugnate sono state abrogate, ma il regime transitorio ed abrogativo delineato da quelle sopravvenute non incide sulla situazione giuridica del soggetto ricorrente, in quanto vengono espressamente fatti salvi i diritti quesiti – art. 43, comma 3, della legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 40 (Testo unico delle norme sul trattamento economico spettante ai Consiglieri regionali e sulle spese generali di funzionamento dei gruppi consiliari) – e viene disposto che la nuova disciplina relativa all’assegno vitalizio, anch’essa successivamente abrogata – art. 1, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 21 ottobre 2011, n. 36 (Modifiche alla L.R. 10 agosto 2010, n. 40 – Testo unico delle norme sul trattamento economico spettante ai Consiglieri regionali e sulle spese generali di funzionamento dei gruppi consiliari. Soppressione dell’istituto dell’assegno vitalizio) – operi a decorrere dalla legislatura successiva a quella interessata dal ricorso.

Essendo incontrovertibile che alla fattispecie oggetto del giudizio a quo si applicano le norme antecedenti alle novelle legislative intervenute sia prima che dopo il deposito dell’ordinanza di rimessione, non si pone un profilo di inammissibilità né deve farsi luogo alla restituzione degli atti al giudice remittente per ius superveniens.

2. — Occorre preliminarmente esaminare due aspetti attinenti alle prospettazioni del giudice rimettente circa la relazione tra le norme denunciate e la fattispecie concreta del giudizio a quo ed, in particolare, inerenti all’influenza che il giudizio di costituzionalità proposto può esercitare su quello dal quale proviene la questione. Il primo riguarda il percorso argomentativo seguito per illustrare la rilevanza della disciplina impugnata ai fini della definizione del giudizio principale; il secondo pertiene a quello svolto circa la ragionevolezza del termine fissato dal legislatore regionale per l’attivazione, da parte del consigliere, del beneficio previdenziale.

Le due questioni sono legate da un rapporto di pregiudizialità necessaria, nel senso che quella inerente al termine è antecedente nell’ordine logico all’altra, in quanto influisce in modo diretto sulla sua prospettazione e ne determina – se risolta in senso negativo – l’irrilevanza. Ove fosse ritenuta l’inammissibilità delle censure proposte avverso il termine fissato dall’art. 13, comma 2, della legge della Regione Abruzzo n. 32 del 2004, l’altra norma impugnata non sarebbe infatti applicabile – e conseguentemente non sarebbe rilevante – nel giudizio a quo, dal momento che la domanda dell’attore è pervenuta ben oltre la scadenza del termine perentorio della cui legittimità dubita il giudice rimettente.

Appare quindi necessario esaminare dapprima la questione relativa all’art. 13, comma 2, della legge regionale n. 32 del 2004, ossia alla legittimità del termine fissato dal legislatore per l’esercizio della facoltà di avvalersi del beneficio dell’integrazione contributiva volontaria.

Nell’ordinanza di rimessione si afferma che il dubbio di costituzionalità riguarda l’eccessiva brevità di detto termine, il quale non consentirebbe un sufficiente spatium deliberandi per l’esercizio del diritto potestativo da parte del consigliere regionale.

3. — Così formulata, la questione è inammissibile.

La locuzione «in quanto ha introdotto un termine eccessivamente breve», con la quale viene censurata nell’ordinanza del giudice a quo la norma in esame, non è sufficiente a chiarire il risultato effettivamente sollecitato.

In particolare, non viene precisato se la rimessione miri ad ottenere la semplice abolizione del termine oppure una sua sostituzione, al fine di ricostruire la norma impugnata in senso conforme a Costituzione. Il petitum risulta privo di specificità e determinatezza, non individuando il contenuto dell’intervento richiesto alla Corte (ordinanze n. 335 e n. 260 del 2011, n. 89 del 2010, n. 287 e n. 286 del 2009 e sentenza n. 266 del 2009).

Sia l’una che l’altra alternativa ipotizzabili sulla base della lacunosa prospettazione non sono, peraltro, munite di argomenti idonei a supportarle.

Infatti, ove la richiesta fosse di mera abolizione del termine decadenziale, il costante orientamento di questa Corte è nel senso che può ammettersi l’esame della questione sotto il profilo della ragionevolezza solo nel caso in cui vengano addotte puntuali ed univoche argomentazioni circa il pregiudizio relativo alla tutela del diritto cui esso si riferisce (sentenze n. 234 del 2008, n. 197 del 1987, n. 203 del 1985 e n. 10 del 1970). A tal fine si deve altresì tener conto dell’eventuale protezione da parte dell’ordinamento – attraverso la prescrizione di un termine – delle ragioni di certezza della situazione finanziaria dell’ente erogatore (sentenze n. 192 del 2005 e n. 345 del 1999).

Ove fosse invece invocata una richiesta modificativa, il giudice a quo avrebbe dovuto precisare in quale senso la sostituzione dovrebbe essere apportata ed indicare un tertium comparationis utile a definire la soluzione costituzionalmente dovuta del problema di legittimità.

La generica formulazione dell’ordinanza, quand’anche interpretata nel senso di richiesta modificativa del termine previsto dalla norma impugnata, comporterebbe una invasione della sfera propria del legislatore.

In conclusione, la questione relativa alla legittimità del termine statuito dall’art. 13, comma 2, della legge regionale n. 32 del 2004 va dichiarata inammissibile per le ragioni indicate e determina identica pronuncia, in ragione del sussistente rapporto di pregiudizialità, per quella afferente all’art. 9, comma 2, ultimo periodo, della legge della Regione Abruzzo n. 41 del 1973, come integrato dall’art. 13 della legge della Regione Abruzzo n. 32 del 2004.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 2, ultimo periodo, della legge della Regione Abruzzo 7 novembre 1973, n. 41 (Nuove norme sulla previdenza e sul fondo di solidarietà a favore dei consiglieri della Regione Abruzzo), come integrato dall’art. 13 della legge della Regione Abruzzo 18 agosto 2004, n. 32, recante «Modifiche ed integrazioni alla L.R. n. 15/2004 (Legge finanziaria regionale 2004) e alla L.R. n. 16/2004 (Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2004 – Bilancio pluriennale 2004-2006 della Regione Abruzzo)», e dell’art. 13, comma 2, della stessa legge della Regione Abruzzo n. 32 del 2004, sollevate in riferimento all’art. 3, primo comma, della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo con l’ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 maggio 2012.

Depositata in Cancelleria il 4 giugno 2012.

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