1.- Processo amministrativo – sospensione del giudizio – questione di costituzionalità  sollevata da altro giudice – c.d. sospensione impropria – art. 79 C.P.A. e 295 C.P.C.- sussistenza – va affermata.

Sussiste una delle ipotesi di c.d. sospensione impropria del giudizio principale per la pendenza della questione di legittimità  costituzionale di una norma, applicabile nel relativo procedimento, ma sollevata in una diversa causa, in conformità  al principio di economia dei mezzi processuali e a quello di ragionevole durata del processo (che assumono un particolare rilievo nel processo amministrativo in cui vengono in gioco interessi pubblici), in quanto, da un lato, si evitano agli uffici, alle parti ed alla medesima Corte costituzionale dispendiosi adempimenti correlati alla rimessione della questione di costituzionalità , dall’altro, si previene il rischio di prolungare la durata del giudizio di costituzionalità  (e di riflesso di quelli a quo).
Considerato che il rinvio pregiudiziale riguarda norme e questioni rilevanti anche nel presente giudizio, di cui, pertanto, occorre disporre la sospensione, ai sensi dell’art 79 del c.p.a. e dell’art 295 del c.p.c., in attesa della decisione della questione da parte della Corte Costituzionale. 

Pubblicato il 27/11/2019
N. 13590/2019 REG.PROV.COLL.
N. 11116/2018 REG.RIC. Â Â Â Â Â Â Â Â Â 

ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 11116 del 2018, proposto da
Francesco B., Antonio M. e Carlo T., rappresentati e difesi dagli avvocati Giuliano Gruner e Federico Dinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Università  Cattolica del Sacro Cuore di Milano, rappresentata e difesa dagli avvocati Cesare Caturani e Marco Petitto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Antonio Bertoloni, n. 44; Ministero dell’Istruzione dell’Università  e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
e con l’intervento di
ad adiuvandum: Valentina C., Maria Chiara G., Alba Giovanna Anna N., Paolo Giuseppe Maria S. e Giuseppe V., rappresentati e difesi dagli avvocati Federico Dinelli e Maria Eugenia Albè, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
della nota prot. n. 683/2018 del 13 giugno 2018; della nota prot. n. 684/2018 del 13 giugno 2018; della nota prot. n. 682/2018 del 13 giugno 2018, tutte recanti in oggetto «istanza di avvio della procedura di valutazione disciplinata dall’articolo 24, quinto comma, della legge 30 dicembre 2010, n. 240»; del Regolamento relativo alla disciplina delle procedure di chiamata, di trasferimento e di mobilità  interna dei professori di ruolo di I fascia, dei professori di ruolo di II fascia e dei ricercatori a tempo indeterminato, come da ultimo modificato con D.R. n. 4554/2018, con particolare riferimento agli artt. 2, 11, 13, 13-bis, 13-ter e 14;
e per l’accertamento
del diritto soggettivo dei ricorrenti ad essere sottoposti alla procedura di valutazione di cui all’art. 24, comma 5, della l. n. 240 del 2010 (in seguito anche “Legge Gelmini”).

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università  Cattolica del Sacro Cuore e del Ministero dell’Istruzione dell’Università  e della Ricerca;
Visto l’art. 79, co. 1, cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2019 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Il dott. B. è ricercatore confermato nel s.s.d. MED/11 – Malattie dell’apparato cardiovascolare, in servizio presso il Dipartimento di Scienze Cardiovascolari e toraciche della sede di Roma dell’Ateno resistente dal 1° maggio 2005. In data 16 dicembre 2013, egli ha conseguito l’abilitazione scientifica nazionale (di seguito anche solo a.s.n.) di seconda fascia nel proprio s.s.d.-.
Il dott. M. è ricercatore confermato nel s.s.d MED/13 – Endocrinologia, in servizio presso l’Istituto di Patologia Speciale Medica e Semeiotica Medica della sede di Roma dell’Ateneo Resistente dal 1° novembre 1988. In data 14 febbraio 2014, egli ha conseguito l’a.s.n. di seconda fascia nel proprio s.s.d.-.
Il dott. T. è ricercatore confermato nel s.s.d. MED/11 – Malattie dell’apparato cardiovascolare, in servizio presso il Dipartimento di Scienze Cardiovascolari e toraciche della sede di Roma dell’Ateno resistente dal 1° novembre 2002. In data 16 dicembre 2013, egli ha conseguito l’a.s.n. di seconda fascia nel proprio settore concorsuale 06/D1.
I ricorrenti hanno indirizzato all’Ateneo resistente una istanza con la quale hanno chiesto di essere sottoposti alla valutazione di cui all’art. 24, commi 5 e 6, della l. n. 240 del 2010, al fine di essere inquadrati nel ruolo dei professori associati.
L’Università  ha respinto le istanze rappresentando “che l’istanza da Lei formulata [&] non può essere accolta, poichè non ricorrono i presupposti di legge per l’avvio della procedura di valutazione indicata in oggetto”.
Avverso gli atti in epigrafe hanno, quindi, proposto ricorso gli interessati deducendo i seguenti motivi:
1) Violazione dell’art. 2, 3, 4, 9, comma 1, 33, comma 1, 35, comma 1, 97, comma 2, Cost.-. Violazione dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato di cui alla direttiva n. 1999/70/ce, nonchè della direttiva n. 2000/78/CE. Manifesta irragionevolezza, ingiustizia e ingiustificata disparità  di trattamento.
Dopo una ricostruzione delle figure di ricercatore a tempo determinato di tipo A e di tipo B individuate dall’art. 24 della legge n 240/2010, si afferma che la figura del ricercatore a tempo determinato, sotto il profilo delle modalità  di reclutamento e delle mansioni, sarebbe equivalente a quella del ricercatore a tempo indeterminato.
Entrambe le figure sarebbero reclutate per pubblico concorso, il quale si svolgerebbe con modalità  identiche, sulla base di una valutazione dei titoli e delle pubblicazioni, con esclusione di esami scritti e orali (cfr. ultimo periodo dell’art. 24, comma 2, lett. c), della l. n. 240 del 2010, i criteri individuati dal d.m. 25 maggio 2011, n. 243 sarebbero sovrapponibili a quelli del d.m. 28 luglio 2009).
Anche le mansioni sarebbero uguali: entrambe le figure di ricercatore, oltre alla ricerca scientifica, possono essere coinvolte nell’attività  di didattica c.d. “frontale”, svolgono attività  di didattica integrativa e di tutorato. I ricercatori di ruolo, quando sono assegnatari di corsi o di moduli didattici, assumono la qualifica di “professore aggregato” e sono chiamati a svolgere «attività  di verifica dell’apprendimento» (cfr. art. 6, comma 3).
L’impegno del ricercatore di ruolo sarebbe analogo a quello del ricercatore di tipo B: quest’ultimo, che ha un contratto di durata triennale, svolge una attività  a tempo pieno (regime che corrisponde ad un monte ore di 350 di didattica) come il ricercatore di ruolo, che almeno per i primi tre anni e fino alla conferma.
2) Violazione dell’art. 3 della Costituzione.
Nonostante l’equiparazione delle funzioni, la Legge n. 240/2010 ha previsto due modalità  diverse per l’accesso dei ricercatori (a tempo indeterminato e di tipo B) nel ruolo dei professori associati, disciplinate, rispettivamente, dal comma 5 e dal comma 6 dell’art. 24.
Il comma 5 (per i ricercatori di tipo B) prevede che «Nell’ambito delle risorse disponibili per la programmazione, nel terzo anno di contratto di cui al comma 3, lettera b), l’università  valuta il titolare del contratto stesso, che abbia conseguito l’abilitazione scientifica di cui all’articolo 16, ai fini della chiamata nel ruolo di professore associato, ai sensi dell’articolo 18, comma 1, lettera e). In caso di esito positivo della valutazione, il titolare del contratto, alla scadenza dello stesso, è inquadrato nel ruolo dei professori associati. La valutazione si svolge in conformità  agli standard qualitativi riconosciuti a livello internazionale individuati con apposito regolamento di ateneo nell’ambito dei criteri fissati con decreto del Ministro. La programmazione di cui all’articolo 18, comma 2, assicura la disponibilità  delle risorse necessarie in caso di esito positivo della procedura di valutazione. Alla procedura è data pubblicità  sul sito dell’ateneo».
Il comma 6 (per i ricercatori a tempo indeterminato), invece, stabilisce che «Nell’ambito delle risorse disponibili per la programmazione, fermo restando quanto previsto dall’articolo 18, comma 2, dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino al 31 dicembre dell’ottavo anno successivo, la procedura di cui al comma 5 può essere utilizzata per la chiamata nel ruolo di professore di prima e seconda fascia di professori di seconda fascia e ricercatori a tempo indeterminato in servizio nell’università  medesima, che abbiano conseguito l’abilitazione scientifica di cui all’articolo 16. A tal fine le università  possono utilizzare fino alla metà  delle risorse equivalenti a quelle necessarie per coprire i posti disponibili di professore di ruolo. A decorrere dal nono anno l’università  può utilizzare le risorse corrispondenti fino alla metà  dei posti disponibili di professore di ruolo per le chiamate di cui al comma 5».
Quindi, mentre il ricercatore di tipo B, ove abbia conseguito l’a.s.n., avrebbe il diritto di essere sottoposto ad una procedura valutativa il cui esito positivo consentirebbe il suo ingresso nel ruolo dei professori associati, il ricercatore a tempo indeterminato – che, parimenti, abbia conseguito l’a.s.n. – potrebbe accedere al ruolo dei professori associati mediante lo stesso meccanismo valutativo solo subordinatamente ad una scelta in tal senso, ampiamente discrezionale, dell’Università ; e solo entro la data del 31 dicembre 2019. Inoltre, per le chiamate dei ricercatori e dei professori, ai sensi del comma 6, possono essere utilizzate «fino alla metà  delle risorse equivalenti a quelle necessarie per coprire i posti disponibili di professore di ruolo».
Quanto sopra evidenzierebbe una violazione dei principi costituzionali di uguaglianza e di ragionevolezza.
Sebbene, le figure dei ricercatori di ruolo e dei ricercatori a tempo determinato di tipo B siano sovrapponibili quanto a modalità  di reclutamento, mansioni e regime di impegno, soltanto i ricercatori di tipo B potrebbero avvalersi di una sorta di “corsia preferenziale” per l’accesso nel ruolo degli associati, avendo il diritto, ove abbiano conseguito l’a.s.n., di essere valutati dal proprio Ateneo.
Per i ricercatori a tempo indeterminato, invece, il passaggio nel ruolo degli associati sarebbe subordinato ad una decisione da parte dell’Ateneo che attenendo alla programmazione, presenterebbe contenuti di ampia discrezionalità . Sebbene il ricercatore di ruolo abbia conseguito l’a.s.n., non avrebbe alcun diritto ad essere valutato, inoltre il sistema di chiamata è soggetto al termine del 31 dicembre 2019.
Nè i ricercatori di ruolo potrebbero partecipare ai concorsi per il reclutamento dei ricercatori di tipo B, in base al divieto previsto dall’art. 24, comma 2, lett. b), ultimo periodo, della Legge 240/2010.
L’attuale formulazione dell’art. 24, comma 3, lett. b) estenderebbe la possibilità  di stipulare tali contratti non solo a ricercatori di tipo A), ma anche a coloro che abbiano (solo) conseguito l’a.s.n. di prima o di seconda fascia, e a coloro che hanno usufruito, per almeno tre anni anche non consecutivi, degli assegni di ricerca di cui all’articolo 22 della stessa Legge Gelmini.
3) violazione dell’art. 4 e dell’art. 35 Cost.-.
Il mancato riconoscimento per i ricercatori di ruolo del diritto (che sarebbe invece riconosciuto ai ricercatori di tipo B) ad essere valutati, ove abbiano conseguito l’a.s.n., per l’inquadramento nel ruolo degli associati impedirebbe la loro elevazione professionale, senza alcuna giustificazione.
Tale discriminazione sarebbe stata acuita dalla legge di bilancio per il 2018 che ha previsto per l’anno 2019 un incremento del fondo per il finanziamento ordinario delle università  per l’assunzione di ricercatori di tipo B.
4) violazione degli artt. 9, 33 e 97 Cost.-.
I ricercatori di ruolo sarebbero sviliti dalla disciplina normativa attuale che subordinerebbe il loro avanzamento di carriera a valutazioni del tutto discrezionali, senza dare rilievo al merito dell’attività  scientifica e didattica svolta.
Il ricercatore di ruolo, inoltre, si troverebbe in una situazione di “soggezione” nei confronti del proprio ateneo, che inciderebbe sul libero svolgimento della attività  di ricerca scientifica.
5) violazione della direttiva n. 1999/70/CE, anche alla luce della Carta Europea dei Ricercatori.
La clausola 4 sul “Principio di non discriminazione” dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato approvato con la direttiva n. 1999/70/CE, prevede che «Per quanto riguarda le condizioni di impiego, i lavoratori a tempo determinato non possono essere trattati in modo meno favorevole dei lavoratori a tempo indeterminato comparabili per il solo fatto di avere un contratto o rapporto di lavoro a tempo determinato, a meno che non sussistano ragioni oggettive».
Tale clausola varrebbe anche per il lavoratore a tempo indeterminato che non potrebbe essere discriminato rispetto al lavoratore a tempo determinato.
Le richiamate norme della legge 240/2010 sarebbero in contrasto, altresì, con talune previsioni della Carta Europea dei Ricercatori, di cui alla Raccomandazione della Commissione n. 251 del 2005, richiamata dalla Legge n. 240/2010 (cfr. art. 18, comma 1) e da altre disposizioni nazionali.
I paragrafi intitolati «Sviluppo professionale» e «Accesso alla formazione alla ricerca e alla formazione continua», prevedono, rispettivamente, che: «I datori di lavoro e/o i finanziatori dovrebbero elaborare, preferibilmente nell’ambito della loro gestione delle risorse umane, un’apposita strategia di sviluppo professionale per i ricercatori in tutte le fasi della loro carriera, indipendentemente dalla situazione contrattuale»; «I datori di lavoro e/o i finanziatori dei ricercatori dovrebbero garantire che i ricercatori in tutte le fasi della loro carriera, indipendentemente dalla situazione contrattuale, abbiano la possibilità  di progredire professionalmente e migliorare la loro occupabilità ».
Pertanto si chiede di valutare anche la compatibilità  dell’art. 24 della legge n. 240/2010 con le norme comunitarie, con conseguente rinvio alla Corte di Giustizia ai sensi dell’art. 267 TFUE.
6) violazione della direttiva n. 2000/78/CE.
La direttiva n. 2000/78/CE si propone di assicurare la «parità  di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro», vietando le discriminazioni, dirette e indirette, «fondate sulla religione o le convinzioni personali, gli handicap, l’età  o le tendenze sessuali». Le discriminazioni indirette vengono definite, in particolare, come quelle che si verificano quando «una disposizione, un criterio o una prassi apparentemente neutri possono mettere in una posizione di particolare svantaggio le persone che professano una determinata religione o ideologia di altra natura, le persone portatrici di un particolare handicap, le persone di una particolare età  o di una particolare tendenza sessuale, rispetto ad altre persone, a meno che: i) tale disposizione, tale criterio o tale prassi siano oggettivamente giustificati da una finalità  legittima e i mezzi impiegati per il suo conseguimento siano appropriati e necessari&».
Il diverso sistema di accesso al ruolo dei professori associati previsto per i ricercatori universitari di ruolo e per i ricercatori di tipo B evidenzierebbe una discriminazione indiretta sulla base dell’età : i ricercatori di ruolo, essendo giù  in servizio al momento dell’entrata in vigore della Legge Gelmini avrebbero un’età  media maggiore dei ricercatori a tempo determinato.
7) violazione dell’art. 2 Cost. .
La disciplina attuale che rimette alle valutazioni del Dipartimento di appartenenza la progressione di carriera al ricercatore, pur avendo conseguito l’a.s.n., per svolgere le funzioni di professore associato, senza sottoporlo ad una valutazione, svilirebbe la figura del ricercatore nel suo contesto lavorativo, peggiorandone il rendimento, la qualità  della vita e la dignità .
Valentina C., Maria Chiara G., Alba Giovanna Anna N., Paolo Giuseppe Maria S. e Giuseppe V., che dichiarano di essere ricercatori a tempo indeterminato confermati, in servizio presso l’Università  degli Studi di Roma ‘Foro Italico’, e di avere conseguito l’abilitazione scientifica nazionale di seconda fascia, ma di non essere stati chiamati come professori associati, hanno depositato un atto di intervento ad adiuvandum.
I predetti intervenienti dichiarano di avere interesse all’accoglimento del ricorso proposto dai ricorrenti perchè venga rimessa alla Corte Costituzionale la questione di legittimità  costituzionale avente ad oggetto l’articolo 24, comma 6, della legge n. 240/2010, che subordina la discrezionalità  degli atenei, per giunta limitandola temporalmente, la possibilità  di essere chiamati nel ruolo dei professori associati, tramite il meccanismo della procedura di valutazione di cui all’articolo 24, comma 5, della medesima legge.
L’Università  degli Studi Roma Tor Vergata, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Istruzione dell’Università  e della Ricerca si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso.
All’udienza del 6 novembre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
1. In via preliminare il collegio rileva che con ordinanza n. 858 del 30 aprile 2019 il TAR per la Calabria sede di Catanzaro ha rimesso alla Corte Costituzionale le seguenti questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 24, comma 6, della l. n. 240/2010, in riferimento all’art. 3 e 97 della Costituzione, nella parte in cui prevede che la procedura di valutazione dei ricercatori a tempo indeterminato sia discrezionale e con termine ultimo del 31 dicembre 2019, ravvisandone i presupposti della rilevanza e non manifesta infondatezza.
In particolare, il TAR per la Calabria dubita della non conformità  ai parametri costituzionali di cui agli artt. 3 e 97 dell’art. 24, comma 6, della l. n. 240/2010 nella parte in cui prevede la procedura di valutazione dei ricercatori a tempo indeterminato sia discrezionale e con termine ultimo del 31 dicembre 2019.
Dopo aver osservato che rientri nella legittima discrezionalità  del legislatore la scelta di abolire la figura del ricercatore di cui al d.P.R. n. 382/1980, nella logica di evitare che docenti con la sicurezza del contratto a tempo indeterminato non siano più¹ incentivati ad elevare il livello di didattica e ricerca, il TAR per la Calabria ha ritenuto “tuttavia priva di ragionevolezza cd. estrinseca e dunque incongrua rispetto al fine riscontrabile da elementi ab externo, la scelta di non consentire a coloro che hanno ottenuto il positivo giudizio di conferma da commissione nazionale (art. 31 co. 1 d.P.R. n. 382/1980) ed hanno conseguito l’abilitazione scientifica nazionale di essere sottoposti “di diritto” alla valutazione ai fini della chiamata dalla propria Università , al pari delle figure simili dei ricercatori di tipo b)”.
In relazione alla dedotta violazione dell’art. 97 della Costituzione nella citata ordinanza di remissione alla Corte Costituzionale è stato osservato che “La delineata ipotesi di mancata assunzione del professore più¹ preparato pare a questo Tar contrastare anche con il canone di buon andamento di cui all’art. 97 Cost.” e ciù² sul presupposto che “Analogamente pur nel rinnovo dello statuto della figura del ricercatore è contrario al principio di buona amministrazione ostacolare la progressione di ricercatori di esperienza sol perchè entrati nel vigore di pregressa disciplina”.
2. Ciù² premesso considerato che la questione pregiudiziale di interpretazione dell’art. 24, comma 6, della legge n. 240/2010 assume rilevanza anche nel giudizio in esame, atteso che la controversia, come sopra illustrato, verte principalmente in ordine alla discriminazione tra le due figure di ricercatori in esame, come disciplinate dall’art. 24 della legge n. 240/2010.
Ritenuto, in ragione di quanto sopra, che sussistano i presupposti per procedere, ai sensi degli artt. 79 del CPA e 295 c.p.c., alla sospensione del giudizio in quanto non è revocabile in dubbio che, dalla decisione sulla questione pregiudiziale proposta con ordinanza di rimessione del TAR per la Calabria n. 858/2019 dipende la decisione, nel rito e (se del caso) nel merito, della presente controversia.
3. Considerato, altresì, che nel caso di specie trova ingresso quanto affermato nella decisione del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 28/2014 in ordine alle ipotesi di c.d. sospensione impropria del giudizio principale per la pendenza della questione di legittimità  costituzionale di una norma, applicabile nel relativo procedimento, ma sollevata in una diversa causa, in conformità  al principio di economia dei mezzi processuali e a quello di ragionevole durata del processo (che assumono un particolare rilievo nel processo amministrativo in cui vengono in gioco interessi pubblici), in quanto, da un lato, si evitano agli uffici, alle parti ed alla medesima Corte costituzionale dispendiosi adempimenti correlati alla rimessione della questione di costituzionalità , dall’altro, si previene il rischio di prolungare la durata del giudizio di costituzionalità  (e di riflesso di quelli a quo).
Considerato che il rinvio pregiudiziale riguarda norme e questioni rilevanti anche nel presente giudizio, di cui, pertanto, occorre disporre la sospensione, ai sensi dell’art 79 del c.p.a. e dell’art 295 del c.p.c., in attesa della decisione della questione da parte della Corte Costituzionale.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) sospende il giudizio in esame nei sensi di cui in motivazione.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese.