Pubblicato il 16/12/2020
N. 13576/2020 REG.PROV.COLL.
N. 11117/2005 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11117 del 2005, proposto da Ente nazionale previdenza e assistenza consulenti del lavoro (ENPACL), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Fortunato Vitale e Roberto Colagrande, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Roma, viale G. Mazzini 140;
contro
Comune di Roma (ora Roma Capitale), in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Carlo Sportelli e Sergio Siracusa dell’Avvocatura civica, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via del tempio di Giove 21;
per l’annullamento
della determinazione dirigenziale del Comune di Roma, Dipartimento VI, n. 201 del 6 giugno 2005, notificata il 2 agosto 2005, con la quale è stata annullata d’ufficio la concessione edilizia in sanatoria n. 100920 del 27 marzo 1998 ed è stata disposta la contestuale reiezione dell’istanza presentata dall’ENPACL ed assunta dall’Amministrazione civica al prot. n. 8354 del 22 gennaio 1998, pos. prot. 86579/001 del 26 gennaio 1998.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Roma;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica straordinaria di smaltimento del giorno 11 dicembre 2020 il dott. Valerio Torano e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. – L’Ente nazionale previdenza e assistenza consulenti del lavoro (ENPACL), in qualità  di proprietario dei fabbricati situati in piazza A.C. Sabino 66, 67, 82 e 83 e della sottostante autorimessa con accesso da via L.E. Seiano 101/119, con istanza assunta dal Comune di Roma al prot. n. 84247/86 del 22 aprile 1986 ha chiesto il condono edilizio in relazione a una maggiore superficie utile residenziale di mq 28,19, ai sensi della l. 28 febbraio 1985 n. 47. Con nota allibrata dall’Amministrazione capitolina al prot. n. 135089 del 18 dicembre 1996, poi, ENPACL ha integrato la suddetta istanza di sanatoria edilizia, mutando l’area da condonare in mq 325,54 di superficie utile non residenziale. Su tale richiesta il Comune di Roma si è negativamente pronunciato con determinazione dirigenziale n. 13 del 15 marzo 1997, sulla scorta della considerazione che l’istanza de qua, interessando un’area diversa da quella inizialmente denunciata, deve essere considerata non una rettifica della originaria domanda, ma una nuova richiesta di concessione in sanatoria.
Conseguentemente, con nota assunta al prot. n. 8354 del 22 gennaio 1998, ENPACL ha chiesto la sospensione della suddetta determinazione dirigenziale n. 13 del 1997, che è stata concessa dal Comune di Roma con determinazione dirigenziale n. 16 del 16 febbraio 1998. Contestualmente, con la citata nota del 22 gennaio 1998 l’odierno ricorrente ha anche domandato il riesame della pratica di condono ed il susseguente rilascio della concessione edilizia in sanatoria, ai sensi dell’art. 39, l. 23 dicembre 1994 n. 724, chiedendo che l’abuso in origine dichiarato per mq 28,19 per superficie residenziale fosse “rivisto alla luce della nuova documentazione che si allega ad integrazione di quella già agli atti che deve ritenersi nulla in quanto le dichiarazione rese precedentemente risultano imprecise perchè non suffragate” da documenti idonei ed aggiornati. Pìù in particolare, l’istanza del 22 gennaio 1998 si riferisce ad una molteplicità  di abusi commessi nei suddetti fabbricati in corso di costruzione, “tranne per l’abuso eseguito nel 1991 e dato da costruzione difforme dal progetto di cui alla concessione edilizia per il piano garage“, che consiste nell’avvenuto frazionamento (dunque in un illecito di tipologia 4) dell’autorimessa posta nel piano interrato del fabbricato di piazza A.C. Sabino 67, con accesso da via L.E. Seiano 101-119, per mq. 1040,00 di superficie non residenziale. L’Amministrazione civica ha così¬ considerato l’istanza in discorso alla stregua di una richiesta di riesame ex art. 39, comma 10-bis, l. n. 724 del 1994, cui è stato assegnato il prot. n. 86579/001 del 26 gennaio 1998, rilasciando in favore di ENPACL la concessione edilizia in sanatoria n. 100920 del 27 marzo 1998.
Tuttavia, con nota prot. n. 123643 del 15 settembre 2004 il Comune di Roma ha comunicato a ENPACL, ai sensi degli artt. 7 e 8, l 7 agosto 1990 n. 241, l’avvio del procedimento di riesame di talune concessioni edilizie in sanatoria riguardanti i suddetti fabbricati di piazza A.C. Sabino, tra le quali la n. 100920 del 27 marzo 1998, a cagione di alcune anomalie riscontrate nella pìù volte citata istanza del 22 gennaio 1998. All’esito del procedimento di secondo grado così¬ avviato, l’Amministrazione civica con determinazione dirigenziale n. 201 del 6 giugno 2005 ha annullato in autotutela la prefata concessione edilizia n. 100920 del 27 marzo 1998, rilevando come, in realtà , non sussistessero i presupposti per la favorevole definizione della richiesta di riesame ex art. 39, comma 10-bis, l. n. 724 cit. Sul punto, il Comune di Roma ha ritenuto che nella specie non venga in questione un pregresso provvedimento di denegata sanatoria posteriore al 31 marzo 1995 su domanda di condono anteriore al 30 giugno 1987, dovendosi l’istanza formulata da ENPACL qualificare alla stregua di una vera e propria nuova domanda di condono presentata fuori termine, con l’effetto che gli abusi ivi rappresentati e non tempestivamente denunciati non possono essere sanati.
2. – Avuto riguardo a ciò, con il ricorso all’esame, notificato il 14 novembre 2005 e depositato il 2 dicembre 2005, ENPACL ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, lamentando i seguenti vizi di legittimità :
I) eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e susseguente illogicità  della motivazione, giacchè nella parte di autorimessa di proprietà  di ENPACL – distinta in catasto al fg. 961, part. nn. 1734, sub. n. 82 e 1736, sub. n. 2, parte di un unico complesso immobiliare formato da pìù edifici con sottostante unico locale adibito ad autorimessa – non sono mai stati realizzati boxes auto, essendo ancor oggi costituita da un unico ambiente destinato al parcheggio degli automezzi; al contrario, è stata la società  SIRTE s.r.l., proprietaria delle altre porzioni del garage contigue a quella dell’ENPACL, a ottenere la concessione edilizia n. 381C del 31 gennaio 1991, resa sulla domanda prot. n. 1444480 del 14 maggio 1987, con cui è stata autorizzata la trasformazione dell’autorimessa da locale unico a boxes auto e il conseguente frazionamento materiale tra le porzioni di sua proprietà  e quella dell’ente ricorrente, sì¬ che la concessione edilizia in sanatoria n. 100920 del 27 marzo 1998 avrebbe solo regolarizzato la separazione materiale di detta porzione del locale derivante dalla realizzazione da parte di un terzo nella sua proprietà  dei boxes auto assentiti con la concessione edilizia n. 381C del 31 gennaio 1991;
II) violazione degli artt. 13, l. n. 47 del 1985 e 36, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, poichè anche se la concessione annullata avesse avuto ad oggetto il frazionamento in boxes dell’autorimessa di proprietà  di ENPACL, tali interventi avrebbero potuto essere sanati ricorrendo all’istituto dell’accertamento di conformità , non avendo comportato aumento di volumi e superfici utili con riferimento ad un locale destinato ed assentito ad uso autorimessa;
III) violazione degli artt. 97 Cost. e 21-nonies, l. n. 241 del 1990, come introdotto dall’art. 14, l. 11 febbraio 2005 n. 15, e dei principi generali in tema di autotutela ed eccesso di potere per difetto di motivazione in ordine all’interesse pubblico attuale e diverso dal mero ripristino della legalità  che, ad oltre sette anni dal rilascio del titolo edilizio in sanatoria, giustificherebbe il suo annullamento con il sacrificio dell’interesse del privato proprietario; ciò a maggior ragione ove si osservi che il Comune non ha dedotto alcun impedimento in relazione all’epoca di realizzazione degli abusi o alla incompatibilità  degli stessi con gli strumenti urbanistici generali vigenti, posto che l’abuso sanato con la concessione in sanatoria n. 100920 del 27 marzo 1998 riguarda opere interne alle costruzioni, effettuabile mediante una semplice d.i.a., adducendo soltanto la tardività  della presentazione dell’istanza;
IV) eccesso di potere per illogicità  della motivazione e travisamento dei fatti anche con riguardo alla intempestività  della presentazione della domanda di condono del 22 gennaio 1998, dal momento che con le concessioni edilizie rilasciate nel marzo 1998, tra cui quella oggetto dell’odierno contenzioso, l’Amministrazione civica ha regolarizzato tutti gli abusi afferenti al complesso di piazza A.C. Sabino, rispetto al quale erano state presentate sin dal 1986, prima dall’unico proprietario e costruttore, poi dai suoi aventi causa, varie richieste di condono riguardanti anche le parti comuni, rispetto alle quali l’istanza del 22 gennaio 1998 è successiva.
Si è costituito in giudizio il Comune di Roma che, con memoria depositata il 30 gennaio 2020, ha argomentato sul rigetto del gravame.
All’esito dell’udienza pubblica del 26 giugno 2020 è stata adottata l’ordinanza 1° luglio 2020 n. 7448, con la quale sono stati disposti incombenti istruttori a carico dell’Amministrazione resistente, che vi ha ottemperato in data 29 ottobre 2020, depositando una relazione predisposta dagli uffici sui fatti di causa, oltre a gran parte del fascicolo condonistico. Tra i documenti depositati, peraltro, non figura l’originaria domanda di sanatoria presentata dall’ente ricorrente il 22 aprile 1986.
All’udienza pubblica straordinaria dell’11 dicembre 2020 la causa è stata trattenuta per la decisione.
3. – Il ricorso è fondato sotto l’assorbente terzo mezzo di impugnazione, con cui è lamentata la violazione delle norme e dei principi generali in materia di annullamento d’ufficio di atti amministrativi illegittimi, rispetto al quale non ha apportato nuovi elementi neppure la relazione prot. n. 118092 del 22 ottobre 2020, predisposta dagli uffici comunali in attuazione dell’ordinanza di questo Tribunale 1° luglio 2020 n. 7448.
In merito si osserva che l’art. 21-nonies, l. n. 241 cit., nel testo applicabile all’epoca dei fatti, prevede che: “1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. 2. È fatta salva la possibilità  di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole“. Pertanto, ai fini dell’annullamento d’ufficio di un provvedimento è necessario che l’Amministrazione procedente agisca entro un termine ragionevole dall’adozione dell’atto che intende eliminare, esplicitando altresì¬ i vizi di legittimità  dell’atto che si intendono emendare e comprovando la sussistenza di ragioni di interesse pubblico alla rimozione del provvedimento viziato diverse e ulteriori rispetto al mero ripristino della legalità  violata, tenuto conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.
Sotto il profilo della quantificazione del termine ragionevole, per l’annullamento di provvedimenti di primo grado adottati prima che la l. 7 agosto 2015 n. 124 introducesse il termine generale di diciotto mesi per l’esercizio del potere di autotutela, come è noto, è fatta comunque salva l’operatività  del “termine ragionevole” già previsto dall’originaria versione dell’art. 21-nonies, l. n. 241 cit., con la precisazione che la novella del 2015, pur non applicabile retroattivamente, vale comunque come indice ermeneutico ai fini dello scrutinio dell’osservanza della regola di condotta in questione (Cons. Stato, sez. VI , 8 maggio 2019 n. 2974; sez. VI, 4 ottobre 2017 n. 4626; sez. VI, 13 luglio 2017 n. 3462; sez. VI, 10 dicembre 2015 n. 5625).
Ebbene, nel caso di specie il Comune di Roma risulta aver rilasciato in data 27 marzo 1998 il titolo edilizio in sanatoria che è stato poi annullato in autotutela il 6 giugno 2005 sulla base di un’erronea valutazione dei presupposti del condono, non avendo l’Amministrazione immediatamente respinto la richiesta di riesame del 22 gennaio 1998 per violazione del termine perentorio di presentazione delle istanze di condono. Infatti, il Comune di Roma afferma di non essersi avveduto che l’istanza dell’ente ricorrente non era una richiesta di riesame della pratica del 22 aprile 1986, ai sensi dell’art. 39, comma 10-bis, l. n. 724 cit., ma, per la consistenza degli abusi da porre a legittimazione, una vera e propria nuova domanda di condono; ciò comporta che la concessione edilizia in sanatoria del 27 marzo 1998, quindi, possa considerarsi illegittima per eccesso di potere dovuto a travisamento dei fatti e violazione dell’art. 39, comma 10-bis, l. n. 724 cit. Tuttavia, se tali sono gli specifici vizi di legittimità  che il Comune di Roma ha inteso emendare con il provvedimento impugnato, si rileva che l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio, anche in materia edilizia e urbanistica, deve svolgersi nel rispetto delle norme generali che governano i procedimenti di secondo grado per quanto concerne il termine massimo e l’onere motivazionale.
Conseguentemente, avuto riguardo ai fatti di cui è causa, si rileva che il lungo tempo trascorso tra la data di rilascio della concessione edilizia oggetto di annullamento d’ufficio, risalente al 27 marzo 1998, e quella di adozione del provvedimento di secondo grado gravato, il 6 giugno 2005, esclude del tutto che possa parlarsi nella specie del rispetto di un termine ragionevole. Ciò risulta a maggior ragione vero ove si consideri che nella vicenda oggetto di giudizio non viene in questione una falsa rappresentazione della realtà  nella domanda di riesame presentata dall’ENPACL il 22 gennaio 1998, circostanza questa mai evidenziata dal Comune di Roma nel provvedimento gravato, e quindi non si pone un problema di scoperta successiva, da parte dell’Amministrazione procedente, di fatti e circostanze valorizzabili ai fini dell’esercizio del potere di autotutela. Infatti, come detto, il rilascio della concessione edilizia in sanatoria annullata è stato il frutto di un errore di valutazione commesso dagli uffici del Comune di Roma, che non si sono immediatamente avveduti dell’insussistenza dei presupposti per accedere alla richiesta di riesame fattagli da parte ricorrente.
Se, quindi, può ritenersi accertata la violazione del canone del termine ragionevole per l’adozione di determinazioni in autotutela, anche per quanto concerne la consistenza dell’impianto motivo del provvedimento gravato sussistono evidenti criticità . In tal senso, è noto che, in vigenza dell’art. 21-nonies, l. n. 241 cit., per come introdotto dalla l. n. 15 del 2005, l’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio in sanatoria, intervenuto ad una distanza temporale considerevole dal provvedimento annullato, debba essere motivato in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all’adozione dell’atto di ritiro anche tenuto conto degli interessi dei privati destinatari del provvedimento sfavorevole; tale onere motivazionale, pur attenuato, non può spingersi, se non nelle “ipotesi di maggior rilievo“, al richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e al rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate (Cons. Stato, ad. plen., 17 ottobre 2017 n. 8; sez. VI, 19 marzo 2019 n. 1802; sez. VI, 23 luglio 2018 n. 4502). Ebbene, nel caso all’esame non pare possa parlarsi di ipotesi di abusi edilizi di maggior rilievo, dato che l’attività  edificatoria cui si riferisce il titolo abilitativo annullato non risulta essersi svolta in violazione di vincoli gravanti sul fabbricato e consiste, a ben vedere, nella diversa sistemazione di spazi interni ad uso non residenziale, senza creazione di nuove volumetrie e superfici utili, come puntualmente eccepito dall’ente ricorrente e non contestato nel merito dal Comune di Roma. Ne consegue che lo scarno apparato motivazionale adoperato dall’Amministrazione resistente a sostegno del proprio atto di annullamento d’ufficio non è sufficiente a dare conto della sussistenza di quel preminente interesse pubblico, attuale e concreto, diverso dal mero ripristino della legalità  violata, la cui sola presenza può giustificare la frustrazione dell’affidamento maturato dal privato nella legittimità  della concessione edilizia, a suo tempo ottenuta senza che gli sia stata contestata una falsa rappresentazione della realtà  o il rilascio di dichiarazioni non veritiere (sulla consistenza dell’onere di motivare in casi di annullamento di risalenti titoli edilizi v. anche Cons. Stato, sez. VI, 27 gennaio 2017 n. 341).
La natura radicale del vizio di legittimità  sopra accertato esime il collegio dall’esaminare gli altri motivi di doglianza, che restano pertanto assorbiti.
4. – Stanti le peculiarità  del caso e la complessità  dei fatti esaminati dal collegio, sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda stralcio, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza ai sensi dell’art. 25, d.l. 28 ottobre 2020 n. 137, con l’intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente
Ofelia Fratamico, Consigliere
Valerio Torano, Referendario, Estensore