Pubblicato il 15/12/2020
N. 13538/2020 REG.PROV.COLL.
N. 05698/2020 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5698 del 2020, proposto da
Innova S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Scacchi, Francesco Scanzano, Elio Leonetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Scacchi in Roma, via Crescenzio 19;
contro
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fiammetta Fusco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissario Ad Acta Sanità  per la Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Fabbro Food S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antornio Bertoloni 26/B;
Fabbro Food S.p.A., Commissario Ad Acta della Regione Lazio Nella persona del Presidente della Regione Lazio non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
previa adozione di ogni idonea misura cautelare
– della determinazione n. G06525 del 3 giugno 2020 della Regione Lazio – Direzione
Regionale Centrale Acquisti, di aggiudicazione della gara comunitaria centralizzata a procedura
aperta, suddivisa in 13 lotti, finalizzata alla conclusione di una convenzione per l’affidamento
quinquennale del servizio di ristorazione presso le sedi delle Aziende Ospedaliere della Regione
Lazio, nella parte in cui ha disposto l’aggiudicazione del Lotto 2 (C.I.G.:73267419EF) in favore della Società  Fabbro S.p.a.;
– del verbale di verifica delle offerte prot. n. 0421514 del 13 maggio 2020 della Regione Lazio,
nella parte in cui è stata rilevata la congruità  dell’offerta presentata dalla Fabbro S.p.a. per
l’aggiudicazione del Lotto 2 dell’Appalto;
– di tutti i verbali di gara, nelle parti di cui in esposizione;
– di ogni altro atto presupposto, collegato, connesso, antecedente o successivo, ancorchè
sconosciuto alla Società  ricorrente, nelle parti di cui sopra;
e per la dichiarazione di inefficacia
– della convenzione eventualmente medio tempore stipulata tra la stazione appaltante e la
Società  aggiudicataria del Lotto n. 2 (C.I.G.: 73267419EF),
nonchè per la condanna al risarcimento del danno in forma specifica ovvero, in
subordine, per equivalente economico

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Fabbro Food S.p.A. e di Commissario Ad Acta Sanità  per la Regione Lazio;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 novembre 2020 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Questi i fatti di causa.
Con bando pubblicato nella GUUE del 22.12.2017, la Regione Lazio ha indetto una gara comunitaria centralizzata a procedura aperta per l’affidamento del servizio di ristorazione presso le sedi delle Aziende Sanitarie e Ospedaliere del territorio regionale, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente pìù vantaggiosa.
La gara è stata suddivisa in 13 lotti ed è finalizzata alla conclusione di una Convenzione per l’affidamento quinquennale del servizio di ristorazione. Entro il termine di presentazione delle offerte del 6 giugno 2018 hanno chiesto di partecipare complessivamente (in relazione a tutti i lotti) 23 operatori economici.
All’esito della verifica della documentazione amministrativa, sono state ammesse tutte le concorrenti.
Per il lotto che qui interessa, la gara è stata aggiudicata a Fabbro Food S.p.A. con la determinazione della Centrale acquisti della Regione Lazio n. G06525 del 3 giugno 2020 oggetto dell’odierna impugnativa.
A seguito di istanza di ostensione di tutti gli atti di gara e dell’offerta della controinteressata effettuata in data 12 giugno 2020 da Innova, la Regione ha trasmesso la documentazione richiesta il successivo 26 giugno.
Con ricorso notificato il 3 luglio 2020, la predetta Innova ha chiesto l’annullamento, previa sospensione della relativa efficacia, degli atti indicati in epigrafe ed in particolare della predetta determinazione di aggiudicazione relativamente al lotto n. 2 e di tutti i verbali di gara. Ha chiesto altresì¬ la dichiarazione di inefficacia della convenzione eventualmente medio tempore stipulata tra la stazione appaltante e la Società  aggiudicataria, nonchè la condanna al risarcimento del danno in forma specifica ovvero, in subordine, per equivalente economico.
A sostegno della propria domanda ha articolato il seguente motivo di ricorso: “Violazione della lex specialis e dei principi generali in materia di gare. Violazione dell’art. 95 e 97 del d.lgs. 50/2016 nonchè delle linee guida ANAC n. 2 in tema di offerta economicamente pìù vantaggiosa. Difetto di istruttoria. Eccesso di potere per irragionevolezza, contraddittorietà  e manifesta iniquità . Difetto assoluto di motivazione. I.1. L’offerta della società  aggiudicataria è sicuramente incongrua e non affidabile“.
Si sono costituite la Regione Lazio, il Commissario ad acta Sanità  per la Regione Lazio e la Fabbro Food, contestando tutto quanto ex adverso dedotto perchè infondato in fatto ed in diritto e concludendo per la reiezione del ricorso.
In via preliminare, la controinteressata ha eccepito l’inammissibilità  dell’unica censura formulata dalla parte ricorrente, innanzitutto perchè non sarebbe stata comprovata l’incidenza delle voci di costo ritenute sottostimate sulla affidabilità  complessiva dell’offerta, ed inoltre per “per insindacabilità  e genericità ” della stessa.
All’udienza del 24 novembre la causa è stata introitata per la decisione.
2. E’ possibile soprassedere allo scrutinio delle eccezioni sollevate in rito dalla resistente, attesa l’infondatezza nel merito del ricorso in esame.
In estrema sintesi, con l’unico motivo di ricorso la Innova deduce la violazione degli artt. 95 e 97 del d.lgs. 50/2016 nonchè delle linee guida ANAC n. 2 in tema di offerta economicamente pìù vantaggiosa.
In particolare, la cifra indicata da Fabbro sarebbe assolutamente inidonea a coprire i costi di sicurezza aziendale e non sarebbe stata prodotta l’analisi e la valutazione dei rischi ex. D.lgs. n. 81/2008 richiesta dalla stazione appaltante. Del pari sarebbe inidonea a coprire i costi anche la cifra indicata per i corsi di formazione ed il costo del personale.
La censura non può essere condivisa.
3. Osserva preliminarmente il Collegio che il giudizio sull’anomalia delle offerte presentate in una gara è ampiamente discrezionale ed espressione paradigmatica di discrezionalità  tecnica, sindacabile solo in caso di manifesta e macroscopica erroneità  o irragionevolezza che rendano palese l’inattendibilità  ovvero l’attendibilità  complessiva dell’offerta (in tal senso, ex multis, da ultimo: C. di St. n. 6317/2020, TAR Roma n. 9610/2020).
Anche l’esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti a dimostrazione della non anomalia della propria offerta rientra nella discrezionalità  tecnica dell’Amministrazione, con la conseguenza che pure in questo caso il Giudice può intervenire solamente in caso di macroscopiche illegittimità , quali errori di valutazione gravi ed evidenti oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto, fermo restando l’impossibilità  di sostituire il proprio giudizio a quello dell’Amministrazione.
Invero, il sindacato di anomalia delle offerte non deve nè può tendere a individuare imperfezioni o inesattezze di singole voci dell’offerta, isolatamente esaminate e prive di incidenza sull’offerta globalmente considerata, ma è finalizzato ad accertare in concreto la complessiva sostenibilità  ed attendibilità  della stessa ed in particolare la serietà  complessiva della proposta contrattuale e la sostenibilità  dell’esecuzione del servizio o del lavoro. La valutazione sull’attendibilità  dell’offerta ha natura necessariamente globale e sintetica, non potendo risolversi in una parcellizzazione delle singole voci di costo ed in una “caccia all’errore” nella loro indicazione nel corpo dell’offerta, costituendo, in ogni caso, esercizio di apprezzamento schiettamente tecnico, non sindacabile in sede giurisdizionale, se non per illogicità , manifesta irragionevolezza, arbitrarietà  (ex plurimis: TAR Napoli n. 3708/2020).
4. Orbene, nel caso di specie, parte ricorrente non deduce vizi di macroscopica illogicità  oppure di palese erroneità  che, soli, potrebbero legittimare l’intervento del giudice, ma si limita a sovrapporre le proprie valutazioni a quelle della Commissione di gara.
5. Innanzitutto, Innova assume, del tutto genericamente, che la cifra indicata da Fabbro sarebbe inidonea a coprire i costi di sicurezza aziendale, e che l’aggiudicataria avrebbe omesso di produrre l’analisi e la valutazione dei rischi ex. D.lgs. n. 81/2008, pur se richiesta dalla stazione appaltante.
Si osserva che il punto è stato oggetto di specifico accertamento da parte della Commissione, che ha ritento che Fabbro avesse correttamente giustificato i costi de quibus in quanto, come espressamente riportato nel verbale di verifica della sospetta anomalia, l’importo di € 150,00 annui per ciascun addetto era in linea con quanto previsto dalle tabelle ministeriali di riferimento ed era da ritenersi congruo ai fini di garantire adeguata sicurezza negli ambienti di lavoro.
Deve altresì¬ essere rilevato che la Stazione appaltante non ha imposto la presentazione della analisi dell’ambiente di lavoro in sede di giustificativi, ma ha chiesto che, nell’esplicitazione degli oneri della sicurezza, Fabbro fornisse “a titolo esemplificativo” un documento che attestasse l’analisi dell’ambiente di lavoro. L’odierna aggiudicataria ha direttamente argomentato nel corpo delle giustificazioni in merito a tutti gli elementi costituenti gli oneri della sicurezza, così¬ di fatto fornendo gli elementi necessari all’Amministrazione per procedere alla valutazione della congruità .
Oneri che, peraltro, erano comunque stati puntualmente indicati nell’offerta economica e dei quali l’operatore economico aveva tenuto conto nella formulazione della proposta negoziale.
Pertanto, anche in considerazione del fatto che la ricorrente si è limitata ad asserzioni del tutto generiche non spiegando nel concreto per quali ragioni il prezzo proposto non sarebbe idoneo a coprire i costi, la doglianza non può trovare accoglimenti.
6. Nè può essere condivisa la censura della esponente che ritiene che i costi indicati dall’aggiudicataria per la formazione del personale sarebbero incongrui.
Innanzitutto, la doglianza è generica, atteso che la Innova non indica quale sarebbe il costo congruo, nè dimostra come la denunciata sottostima possa incidere sull’offerta complessivamente considerata, anche alla luce del fatto che Fabbro ha previsto € 460.998,25 di utile su base annua, ed € 509.673,54 di spese generali su base annua, dunque importi assolutamente capienti a compensare una eventuale sottostima dei costi formativi.
Ad ogni modo, essa si palesa anche infondata, in quanto dalla lettura dell’offerta dell’operatrice economica è possibile evincere chiaramente che una parte dei costi formativi (precisamente quelli per la sicurezza sul lavoro) è già compresa nel costo del lavoro.
7. Da ultimo, la ricorrente asserisce che anche il costo indicato per il personale non sarebbe congruo.
In particolare sostiene che sarebbe stata sottostimata l’incidenza degli aumenti salariali recentemente previsti dal CCNL di categoria vigente, che l’aggiudicataria avrebbe dichiarato di godere delle agevolazioni fiscali e contributive ex. L. 407/90 che invece non le spetterebbero, e che il monte ore “settimanale” “mensile” ed “annuale” indicato nel progetto tecnico sarebbe incongruente rispetto a quello indicato nei giustificativi.
Anche questa doglianza è infondata.
Si osserva innanzitutto che, dalla documentazione versata in atti, il primo profilo della censura de qua si palesa come il frutto di un errore di calcolo da parte della ricorrente.
Inoltre, dalla lettura delle giustificazioni si evince che Fabbro ha dichiarato che, pur potendo fruire delle agevolazioni fiscali di cui alla legge n. 407 del 1990 in materia di mobilità , non ha considerato tale agevolazione calcolando il costo del lavoro secondo i parametri ministeriali.
In relazione, infine, al monte ore, deve essere rilevato che, secondo orientamento giurisprudenziale maggioritario, condiviso dalla Sezione, per il costo orario del personale, da dimostrare in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, non va assunto a criterio di calcolo il “monte-ore teorico“, comprensivo cioè anche delle ore medie annue non lavorate (per ferie, festività , assemblee, studio, malattia, formazione, etc.) di un lavoratore che presti servizio per tutto l’anno; ma va, invece, considerato il “costo reale” (o costo ore lavorate effettive, comprensive dei costi delle sostituzioni), atteso che il costo tabellare medio è indicativo di quello “effettivo“, che include i costi delle sostituzioni cui il datore di lavoro deve provvedere per ferie, malattie e tutte le altre cause di legittima assenza del lavoratore (in tal senso, da ultimo: C. di St. n. 1371/2020).
Orbene, nel verbale di verifica di congruità  delle offerte del 13 maggio 2020, il RUP rileva espressamente che: “In merito ai costi del lavoro è stato dato corso a un approfondimento istruttorio di cui si riferisce di seguito. L’operatore economico dichiara che <>. Nelle operazioni di disamina delle giustificazioni, nel merito del costo del personale impiegato nel piano operativo tipo rappresentato in sede di offerta tecnica, si rinviene l’indicazione di un importo complessivo pari ad euro 2.288.010,80 a fronte di un monte ore effettivo annuale pari a 113.920,08. Il RUP ritiene che, in considerazione del piano operativo tipo redatto in sede di offerta, il fornitore abbia giustificato dal punto di vista economico l’incidenza del costo del personale anche alla luce del ribasso offerto in gara pari al 13,56%. La ditta in esame, inoltre, per quanto riguarda il costo ora lavoro, è in linea con le tabelle ministeriali di riferimento“.
Ritiene pertanto il Collegio che, anche con riferimento al costo del lavoro, non vi siano elementi tali da indurre a ritenere l’offerta non congrua.
8. In conclusione, la Commissione ha effettuato tutti gli adempimenti istruttori di legge e l’offerta è priva dei vizi di illogicità , manifesta irragionevolezza, arbitrarietà  sindacabili in questa sede.
Conseguentemente, il ricorso deve essere respinto siccome infondato.
9. La natura della controversia giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 novembre 2020 tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 4 D.L. n. 28/2020 e dall’art. 25 D.L. n. 137/2020 con l’intervento dei magistrati:
Riccardo Savoia, Presidente
Massimo Santini, Consigliere
Francesca Ferrazzoli, Referendario, Estensore