Giovanni Iannini, Presidente, Maurizio Antonio Pasquale Francola, Referendario, Estensore PARTI: Centro Studi Marida Correnti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Bianca Pellegrino contro Regione Siciliana, Regione Siciliana – Assessorato Regionale Agricoltura Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea, Regione Siciliana – Ispettorato Agricoltura Enna

La controversia che attiene all’erogazione di pubblici finanziamenti non rientra nell’ambito della giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo .

1.Pubblici finanziamenti- controversie – erogazione- giurisdizione esclusiva del GA ex art.133 co.1 lett.b) c.p.a – sussistenza – va esclusa.

2.Pubblici finanziamenti- impugnazione di un provvedimento di revoca del beneficio finnziario- investimento produttivo- “patto territoriale”- giurisdizione esclusiva del GA – sussiste.

3.Pubblici finanziamenti- giurisdizione – petitum sostanziale- concessione e revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche – criterio della situazione soggettiva per la tutela della quale si agisce in giudizio- GO/GA – differenze.
 

N. 00134/2020 REG.PROV.COLL.

N. 02030/2019 REG.RIC.

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2030 del 2019, proposto da 
Centro Studi Marida Correnti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Bianca Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

contro

Regione Siciliana, Regione Siciliana – Assessorato Regionale Agricoltura Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea, Regione Siciliana – Ispettorato Agricoltura Enna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149; 

per l’annullamento

previa sospensione cautelare degli effetti

del Decreto n. 666 del 17.04.2019, con cui il Dirigente dell’Ispettorato Agricoltura di Enna ha disposto la revoca del decreto di concessione degli aiuti n. 5548 del 28.7.2015; ove occorra, della nota prot. n. 521 del 16.1.2019, con cui il Dirigente dell’Ispettorato Agricoltura di Enna ha disposto l’archiviazione del decreto di concessione degli aiuti n. 5548 del 28.7.2015 e del DDS n. 4048/2017 dell’11.12.2017; della nota prot. n. 20607 del 27.4.2018, con cui il Dirigente del Servizio 5 del Dipartimento Reg.le Agricoltura ha rigettato l’istanza di proroga avanzata dal Centro Studi ricorrente;

della nota prot. 17247 del 10.4.2018, con cui il Dirigente del Serv. 5 del Dip.to Reg.le per l’Agricoltura, richiamando l’USA di Enna, ritiene ammissibili al contributo “esclusivamente i documenti giustificativi di spesa riferiti alle attività  concluse entro i termini, le relative quietanze che dimostrino che la transazione è avvenuta nei tempi indicati nella domanda di saldo presentata”;

infine, ove occorra, del DDS n. 4048/17 nella parte in cui ha aggiunto “… e con spesa sostenuta entro la data del 5.11.2015”.

nonchè di ogni altro atto antecedente, conseguente e/o connesso, allo stato sconosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Siciliana e di Regione Siciliana – Assessorato Regionale Agricoltura Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea e di Regione Siciliana – Ispettorato Agricoltura Enna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2020 il dott. Maurizio Antonio Pasquale Francola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Centro Studi Marida Correnti deduce di essere stato beneficiario degli aiuti comunitari previsti nell’ambito del Programma di Sviluppo Rurale Sicilia 2007/2013 – Misura 111 senza perಠavere conseguito il chiesto contributo a causa di alcune spese sostenute e rendicontate non ritenute dall’Amministrazione suscettibili di finanziamento. All’esito della complessa interlocuzione avviata e dal confronto instauratosi con l’Amministrazione culminato anche con la proposizione di un ricorso gerarchico, la ricorrente non riusciva ad ottenere il finanziamento dell’attività  di formazione espletata, patendo la revoca dell’ammissione al beneficio richiesto.

Con ricorso, spedito a mezzo posta per la notifica ai sensi della Legge 53/1994 il 9 dicembre 2019 e notificato ai sensi dell’art.41 c.p.a. giorno 11 dicembre 2019 alla Regione Siciliana, all’Assessorato Regionale Risorse Agricole e Alimentari, presso la sede dell’Avvocatura dello Stato ai sensi dell’art.11 R.D. 1611/1933 e dell’art.1 del D.Lgs. 2 marzo 1948 n.142 (che estende le funzioni dell’Avvocatura dello Stato esercitate in favore delle Amministrazioni statali anche nei riguardi dell’Amministrazione regionale siciliana, disponendo l’applicazione nei confronti di quest’ultima nel suo complesso considerata sia delle disposizioni del testo unico e del regolamento, approvati rispettivamente con i Regi Decreti 30 ottobre 1933, nn. 1611 e 1612, e, successive modificazioni, sia degli articoli 25 e 144 del Codice di procedura civile), nonchè depositato in segreteria ai sensi dell’art.45 c.p.a. il 18 dicembre 2019, unitamente all’istanza di fissazione d’udienza ai sensi e per gli effetti degli artt.55 co.4 e 71 c.p.a., il Centro Studi Marida Correnti impugnava dinanzi al T.A.R. Sicilia, Sezione Staccata di Catania, i provvedimenti in epigrafe indicati, domandandone l’annullamento, previa sospensione cautelare degli effetti, per i seguenti motivi: 1) vizio del procedimento – violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241/90 come recepito dall’art. 11 bis della l.r. n. 10/91 – difetto di motivazione; 2) violazione delle disposizioni assessoriali impartite con nota prot. n. 56197 del 13.11.17 – eccesso di potere – sviamento – falsa applicazione del punto 5.8 delle disposizioni attuative e procedurali, parte generale (sub “a”) -difetto di procedimento e di motivazione – ingiustizia manifesta- contraddittorietà  tra atti della stessa p.a. – violazione del principio di par condicio tra i beneficiari.

Si costituiva l’Amministrazione resistente, opponendosi all’accoglimento del ricorso e contestando, in particolare, la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo. 

All’udienza camerale del 16 gennaio 2020 è stato dato avviso alle parti – anche ai sensi dell’art. 73, co. 3, c.p.a. – dell’intenzione di definire il contenzioso in esame con sentenza cd. “breve” che il Collegio pronunciava all’esito dell’udienza di trattazione della sospensiva ai sensi dell’art. 60 del c.p.a., sussistendone i presupposti di legge.

DIRITTO

Il Collegio, preliminarmente, osserva che la controversia attiene all’erogazione di pubblici finanziamenti e, pertanto, secondo quanto stabilito dalla giurisprudenza consolidata (Cass. Sez.Un. 19 maggio 2008 n.12641 e Cons. di St. Ad.Plen. n.6/2014), non rientra nell’ambito della giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo ai sensi dell’art.133 co.1 lett.b) c.p.a., distinguendosi la concessione di contributi dalla quella di beni pubblicistrictu sensu intesa in ragione della fungibilità  caratterizzante l’oggetto del rapporto concessorio di diritto pubblico in questione, ossia il denaro. Nè, peraltro, può ritenersi sussistente la giurisdizione esclusiva di cui all’art.133 co.1 lett.a) n.2) c.p.a. e di cui all’art.11 ultimo comma della L.241/1990, poichè il finanziamento in questione non rientra tra gli investimenti produttivi disposti in sede di approvazione di un “patto territoriale“. Secondo quanto, infatti, stabilito dalla Corte di Cassazione a SS.UU. 27.10.2014, n. 22747 «La cognizione della controversia relativa all’impugnazione di un provvedimento di revoca del beneficio finanziario accordato ad una società  per la realizzazione di un investimento produttivo in sede di approvazione di un "patto territoriale" appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in relazione al disposto di cui alla L. n. 241 del 1990, art. 11, co. ultimo, che demanda, in generale, a tale giurisdizione le questioni relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi e sostitutivi del provvedimento pubblico di erogazione di una sovvenzione economica» (Cfr. anche Cass. SS.UU., 8.7.2008, n. 18630 e n. 1132 del 21.1.2014; in tal senso anche Consiglio di Stato sez. V 27 dicembre 2013 n. 6277 che in tema di provvedimenti di revoca di finanziamenti concessi nell’ambito dell’attuazione dei Patti territoriali di cui alla L. n. 662/1996, poi disciplinati in via di dettaglio dal D.M. n. 320/2000, ha statuito che «La cognizione della controversia relativa all’impugnazione di un provvedimento di revoca del beneficio finanziario, accordato per la realizzazione di un investimento produttivo in sede di approvazione di un "patto territoriale", costituente una delle possibili forme di programmazione negoziata tra parti pubbliche e parti private – in cui è, tra l’altro, necessario definire gli accordi programmatici ai sensi dell’art. 27 l. n. 142 del 1990 e individuare le convenzioni necessarie per l’attuazione di detti accordi – appartiene alla giurisdizione esclusiva del g.a. alla stregua dell’art. 11, ultimo comma, l. 7 agosto 1990 n. 241, che demanda, in generale, a tale giurisdizione le questioni relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi e sostitutivi del provvedimento pubblico di erogazione di una sovvenzione economica»). 

La questione di giurisdizione, quindi, va risolta e decisa secondo il criterio delpetitum sostanziale concepito e seguito dalla giurisprudenza sin dal c.d. “concordato del 1930” tra Corte di Cassazione (Sezioni Unite del 15 luglio 1930 n.2680) e Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria 14 giugno 1930 n.1 e 28 giugno 1930 n.2). Ed, invero, tanto il Consiglio di Stato (Cons. Stato, Ad. Plen., 29 gennaio 2014, n. 6; Cons. Stato, Ad. Plen. 29 luglio 2013, n. 13), quanto la Corte Suprema di Cassazione (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., ord. 25 gennaio 2013, n. 1776; Cass. Civ., Sez. Un. 24 gennaio 2013, n. 1710; Cass. Civ., Sez. Un., 7 gennaio 2013, n. 150; Cass. Civ., Sez. Un., 20 luglio 2011, n. 15867; Cass. Civ., Sez. Un., 18 luglio 2008, n. 19806; Cass. Civ., Sez. Un., 26 luglio 2006, n. 16896; Cass. Civ., Sez. Un., 10 aprile 2003, n. 5617), hanno affermato che il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere deciso ricorrendo al criterio della situazione soggettiva per la tutela della quale si agisce in giudizio, con la conseguenza, pertanto, che: a) sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, senza che alla Pubblica Amministrazione sia demandato compito diverso dalla mera verifica dell’effettiva esistenza dei relativi presupposti, non potendo l’Autorità  amministrativa all’uopo deputata, dunque, esercitare alcuna discrezionalità  in ordine all’an, alquid o alquomodo dell’erogazione (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 7 gennaio 2013, n. 150; Cass. Civ. Sez. un. 13 ottobre 2011, n. 21062; Cass. Sez. Un. 25 luglio 2006 n. 16896, 22 luglio 2002 n. 10689; Cass. Sez. Un. 28 ottobre 2005 n. 21000); b) sussiste ancora la giurisdizione del giudice ordinario allorchè la controversia riguardi l’erogazione o la ripetizione del contributo e si discuta dell’inadempimento ad opera del beneficiario degli obblighi da costui assunti per la concessione della chiesta ed/od ottenuta sovvenzione pubblica, trattandosi di questioni attinenti alla fase di svolgimento ed esecuzione del rapporto pubblico di finanziamento, senza che all’uopo rilevi in modo alcuno la denominazione dell’atto controverso, ben potendo, infatti, in questi casi il Giudice Civile sindacare la legittimità  dell’operato dell’Autorità  amministrativa allorchè si traduca in provvedimenti formalmente qualificati di revoca, di decadenza o di risoluzione, fondati sull’asserito inadempimento delle obbligazioni assunte in sede di concessione del contributo da parte del beneficiario (Cass. Civ. Sez. Un. ord. 25 gennaio 2013, n. 1776); c) sussiste, invece, la giurisdizione del Giudice Amministrativo qualora la controversia attenga esclusivamente la fase procedimentale antecedente al provvedimento discrezionale di erogazione del contributo, ovvero quando quest’ultimo atto sia stato annullato per vizi di legittimità  o revocato per contrasto con l’interesse pubblico in autotutela, senza che rilevino eventuali inadempimenti del beneficiario (Cass. Civ., Sez. Un., 24 gennaio 2013, n. 1710; Cons. Stato, Ad. Plen. 29 luglio 2013, n. 17). 

Con riguardo al caso in esame, il Collegio ritiene non sussistente la giurisdizione di legittimità  del Giudice Amministrativo poichè il provvedimento impugnato costituisce conseguenza del presunto inadempimento di obblighi assunti dal ricorrente in sede di erogazione del contributo in questione.

Dopo essere stato ammesso al chiesto beneficio, infatti, il ricorrente doveva adempiere a talune formalità  che l’Amministrazione resistente non ha ritenuto correttamente eseguite, così¬ respingendo la domanda di pagamento presentata e revocando il precedente provvedimento di ammissione al finanziamento.

Trattandosi, dunque, di questioni inerenti alla fase di esecuzione del controverso finanziamento e non di ammissione al chiesto beneficio, non spetta al Giudice Amministrativo sindacare la correttezza della condotta della Pubblica Amministrazione resistente, rientrando la controversia in esame nella giurisdizione del Giudice Ordinario.

Il ricorso, pertanto, è inammissibile per difetto di giurisdizione, essendone la cognizione devoluta al sindacato del Giudice Ordinario.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza ed, avuto riguardo al valore indeterminabile della controversia ed allo scaglione di riferimento del D.M. 55/2014 (da € 26.000,01 ad € 52.000,00) vanno liquidate in favore dell’Amministrazione resistente ed a carico del ricorrente nella misura di seguito indicata:

COMPENSI PROFESSIONALI

Fase di studio della controversia (rid.50%) € 977,50 

Fase introduttiva del giudizio (rid.50%) € 675,00 

Fase di trattazione € – 

Fase decisionale € – 

Fase cautelare € – 

Totale compenso per fasi € 1.652,50 

Rimborso forfettario 15,00% € 247,88 

Somma finale € 1.900,38

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, rientrando la controversia nella giurisdizione del Giudice Ordinario.

Condanna il ricorrente alla rifusione delle spese processuali sostenute dall’Amministrazione resistente che liquida in complessivi Euro 1.900,38 a titolo di compensi professionali, ivi incluso rimborso forfettario, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo T.A.R. Sicilia – Catania – Sezione IV – Sentenza – 20/1/2020 n.134 proviene da Giustamm.

Pres. Romano, Est. Viola

Sulla legittimità di un atto di istituzione di una area naturale protetta di interesse locale adottato senza l osservanza delle previsioni in materia di partecipazione procedimentale previste dalla legge n. 241 del 1990.

Le previsioni in materia di partecipazione procedimentale dei privati previste dalla legge n. 241 del 1990 non trovano applicazione con riguardo agli atti di pianificazione e programmazione, categoria nella quale rientrano gli atti istitutivi di riserve naturali.
 

Pubblicato il 29/01/2018
N. 00134/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00433/2012 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 433 del 2012, proposto da:
Edoardo Ragionieri, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Piemontese, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via del Parione 13;
contro
Comune di Empoli, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Cavallini, con domicilio eletto presso lo studio Ugo Bralia in Firenze, via L. il Magnifico, 10; 
per l’annullamento
– della deliberazione del consiglio comunale del Comune di Empoli n. 98 del 27 gennaio 2011 avente ad oggetto Istituzione dell’Area Naturale protetta di interesse locale (A.N.P.I.L.) in località Arnovecchio , pubblicata all’albo pretorio a far data dal 30/12/2011, ed esecutiva dal 10/1/2012;
e di tutti gli atti antecedenti o susseguenti, comunque connessi, ancorché incogniti, tra cui in particolare:
– della relazione dirigenziale in data 5 dicembre 2011 avente ad oggetto:
istituzione ANPIL nel proto alveo dell Arno denominato Arnovecchio in attuazione della delibera C.C. n. 36/2000 ;
– della planimetria allegato A alla deliberazione di C.C. n. 98/2011.
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Empoli;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2018 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
Con deliberazione 27 gennaio 2011 n. 98, il Consiglio comunale di Empoli disponeva l istituzione, ai sensi degli artt. 2, 4° comma e 19 della l.r. 11 aprile 1995, n. 49 (norme sui parchi, le riserve naturali e le aree naturali protette di interesse locale), dell <>; in particolare, si trattava di area già identificata come zona di particolare interesse naturalistico ed ambientale dalla precedente deliberazione C.C. Empoli 30 marzo 200, n. 36 ed inserita anche nel 5° Programma Triennale Regionale delle aree protette (relativo al triennio 2009-2011), approvato con deliberazione del Consiglio Regionale della Toscana 23 dicembre 2009 n. 88.
La detta deliberazione era impugnata, unitamente agli atti preparatori ed agli allegati, dal Sig. Edoardo Ragionieri, proprietario di un vasto appezzamento di terreno, a suo tempo utilizzato dall’allora proprietario F.lli Pierucci s.n.c. per attività di escavazione di materiale inerte (cava di inerti) e ricadente nel perimetro dell A.N.P.I.L.; a base del ricorso erano poste censure di: 1) violazione e/o falsa applicazione degli articoli 7, 8, 9 e 10 della legge 7 agosto 1990 n. 241, eccesso di potere per violazione del giusto procedimento; 2) eccesso di potere per travisamento di fatti e difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, disparità di trattamento; 3) violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 19 della l.r. 11 aprile 1995 n. 49, eccesso di potere per difetto di istruttoria e violazione del giusto procedimento; 4) eccesso di potere per difetto di istruttoria e violazione del giusto procedimento, violazione e/o falsa applicazione dei principi e delle indicazioni precettive contenute nella deliberazione del Consiglio regionale della Toscana 23 dicembre 2009 n. 88.
Si costituiva in giudizio il Comune di Empoli, controdeducendo sul merito del ricorso ed articolando eccezioni preliminari di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione delle deliberazioni C.C. Empoli 30 marzo 200, n. 36 e C.R. Toscana 23 dicembre 2009 n. 88 e difetto di interesse per effetto del regime vincolistico comunque esistente sull area.
L infondatezza meritale del ricorso permette di prescindere dall esame delle eccezioni preliminari di inammissibilità del ricorso sollevate dalla difesa dell Amministrazione comunale di Empoli.
Per quello che riguarda il primo motivo di ricorso appare del tutto sufficiente il richiamo dell orientamento giurisprudenziale (Cons. Stato, sez. VI, 14 gennaio 2003, n. 114; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 9 aprile 2008, n. 223), anche di questo T.A.R. (T.A.R. Toscana, sez. I, 9 maggio 2000, n. 801), che ha affermato l inapplicabilità ai provvedimenti di istituzione di aree naturali protette delle previsioni in materia di partecipazione che (indubbiamente), trattandosi di fattispecie destinata a ricadere nell esclusione di cui all art. 13, 1° comma della l. 7 agosto 1990, n. 241 in considerazione del carattere generale e programmatorio dell atto: < A sua volta l’art.22, co. 1, L. 6 dicembre 1991, n.394, "Legge quadro sulle aree protette" stabilisce che "1. Costituiscono principi fondamentali per la disciplina delle aree naturali protette regionali:
– la partecipazione delle province, delle comunità montane e dei comuni al procedimento di istituzione dell’area protetta, fatta salva l’attribuzione delle funzioni amministrative alle province, ai sensi dell’articolo 14 della legge 8 giugno 1990, n.142. Tale partecipazione si realizza, tenuto conto dell’articolo 3 della stessa legge n.142 del 1990, attraverso conferenze per la redazione di un documento di indirizzo relativo all’analisi territoriale dell’area da destinare a protezione, alla perimetrazione provvisoria, all’individuazione degli obiettivi da perseguire, alla valutazione degli effetti dell’istituzione dell’area protetta sul territorio;
– la pubblicità degli atti relativi all’istituzione dell’area protetta e alla definizione del piano per il parco di cui all’articolo 25;
– la partecipazione degli enti locali interessati alla gestione dell’area protetta;
– l’adozione, secondo criteri stabiliti con legge regionale in conformità ai principi di cui all’articolo 11, di regolamenti delle aree protette;
– la possibilità di affidare la gestione alle comunioni familiari montane, anche associate fra loro, qualora l’area naturale protetta sia in tutto o in parte compresa fra i beni agrosilvopastorali costituenti patrimonio delle comunità stesse".
Dall’esame delle norme in commento si evince che:
– il principio di partecipazione procedimentale dei privati non si applica agli atti di pianificazione e programmazione; 
– gli atti istitutivi di riserve naturali vanno qualificati come atti di pianificazione territoriale, ai quali non si applicano le norme del capo I della L. n. 241/1990, in virtù dell’esclusione contenuta nell’art.13, L. n.241.
Che gli atti istitutivi di riserve naturali vadano qualificati come atti di pianificazione territoriale si evince, oltre che dalla loro natura e dal loro contenuto, dalla stessa disciplina positiva.
L’art.12, co. 7, L. n.394/1994, dispone che il piano per il parco sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione.
L’art.1, co. 2, L.R. Toscana n.49/1995 stabilisce che l’istituzione dei parchi, delle riserve naturali e delle aree naturali protette di interesse locale realizza un sistema che è parte integrante degli strumenti di pianificazione territoriale regionale.
Dall’art.13, L. n. 241/1990, si evince che non si applicano le norme in tema di partecipazione dettate dalla stessa L. n.241, bensì la disciplina specifica prevista dalle norme che regolano tali atti, e, in particolare, nella specie, l’art.22, L. n.394/1991.
Tale ultima norma prescrive la partecipazione con specifico riferimento alle province e agli enti locali, non ai soggetti privati, i quali vengono tutelati solo attraverso la pubblicità degli atti relativi all’istituzione dell’area protetta.
Nella specie, la regola della pubblicità è stata rispettata mediante la pubblicazione sul B.U. della Regione Toscana 24 maggio 1995, n.38, della delibera 1° marzo 1995, n.133, recante approvazione del programma triennale delle aree naturali protette>> (Cons. Stato, sez. VI, 14 gennaio 2003, n. 114, resa con specifico riferimento alla l.r. 11 aprile 1995, n. 49 e a conferma della già richiamata T.A.R. Toscana, sez. I, 9 maggio 2000, n. 801).
Il secondo motivo di ricorso (relativo alla presunta assenza di interesse ambientale dell area che, nella prospettazione di parte ricorrente, sarebbe, in buona sostanza, costituita solo da <>) appare del tutto infondata alla luce della relazione del Servizio Ambiente del Comune di Empoli allegata alla deliberazione impugnata che evidenzia la presenza, anche con riferimento alla cava Pierucci di proprietà del ricorrente, di fenomeni di <>; con tutta evidenza, non sono pertanto presenti nella fattispecie quei manifesti errori di apprezzamento o di illogicità delle scelte amministrative che potrebbero costituire oggetto di sindacato in sede di giurisdizione di legittimità.
Il terzo motivo di ricorso attiene poi ad una (presunta) violazione dell art. 19, 2° comma lett. b) della l.r. 11 aprile 1995, n. 49 (nel testo ovviamente vigente al momento di emanazione dell atto impugnato) che prevedeva l obbligo, per la deliberazione di istituzione dell A.N.P.I.L., di indicare <>.
Anche la terza censura appare infondata.
Per quello che riguarda le modalità di gestione dell area protetta, il punto 5 del dispositivo della deliberazione 27 gennaio 2011 n. 98 del Consiglio comunale di Empoli reca chiaramente l indicazione della modalità di gestione dell area protetta prescelta, individuata nella gestione diretta da parte dell amministrazione comunale, né rileva che il regolamento di gestione dell area protetta sia stato successivamente approvato con la deliberazione C.C. Empoli 26 novembre 2013, n. 77 (doc. n. 6 del deposito dell Amministrazione resistente; deliberazione peraltro nemmeno impugnata da parte ricorrente), non potendo desumersi dalla disposizione di legge regionale sopra richiamata l obbligo che la deliberazione istitutiva dell area protetta rechi l interezza della disciplina vincolistica, ma solo delle scelte essenziali di gestione (esigenza, in questo caso, soddisfatta dalla previsione della gestione diretta da parte dell Amministrazione comunale e dalla zonizzazione delle diverse aree di gestione).
Discorso sostanzialmente analogo per l obbligo di indicare le modalità di finanziamento; anche in questo caso, il punto 6 del dispositivo della deliberazione C.C. Empoli 27 gennaio 2011 n. 98 reca l indicazione della scelta dell Amministrazione comunale di imputare le spese relative alla gestione dell area naturale protetta al proprio bilancio (imputazione ulteriormente specificata dalla scheda per l iscrizione negli elenchi delle are protette dell A.N.P.I.L., che individua anche il relativo capitolo di uscita del bilancio comunale; doc. n. 7 del deposito dell Amministrazione resistente); non si comprende pertanto a quale obbligo di copertura faccia riferimento il ricorrente, non essendo sussistenti impegni di spesa direttamente derivanti dalla deliberazione impugnata ed essendo documentata la successiva adozione dei provvedimenti di spesa resi necessari dalla gestione dell area (doc. n. 8 del deposito dell Amministrazione resistente).
Anche il quarto motivo di ricorso non può poi trovare accoglimento.
L obbligo di verifica in ordine alla sussistenza dei requisiti per l istituzione dell area protetta desumibile dalla delib. C.R. Toscana 23 dicembre 2009 n. 88 (quinto programma regionale delle aree protette) appare, infatti, sufficientemente assicurato da quanto sopra rilevato con riferimento alla relazione del Servizio Ambiente del Comune di Empoli allegata alla deliberazione impugnata ed alle modalità di gestione e finanziamento; del resto (e sotto un profilo più sostanziale) parte ricorrente non ha sollevato alcuna contestazione con riferimento al parere favorevole reso, in data 7 febbraio 2012, dalla Consulta tecnica per le aree protette e la biodiversità della Regione Toscana (doc. n. 9 del deposito dell Amministrazione resistente) con riferimento alla sussistenza dei requisiti per l istituzione dell A.N.P.I.L. 
In definitiva, il ricorso deve pertanto essere respinto; sussistono ragioni per procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge, come da motivazione.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Luigi Viola, Consigliere, Estensore
Alessandro Cacciari, Consigliere
 

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 29/1/2018 n.134 proviene da Giustamm.

Pres. Buonvino – Est. Cacciari
R. M. (Avv.ti Masi e Pica Alfieri) c/ Comune di Carmignano (Avv. Chierroni) e nei confronti di Abitcoop soc. coop. (Avv.ti Vatrano e Giallongo)

sulla sostanziale equiparazione delle società cooperative che operano nel settore dell’edilizia convenzionata alle amministrazioni pubbliche, in considerazione dello scopo prevalentemente pubblicistico che perseguono

1. Edilizia e Urbanistica – Piano Edilizia Economica Popolare (P.E.E.P.) – Impugnazioni –Azione di accertamento– Mancata notifica ad almeno un contro interessato – Inammissibilità-Esclusione- Necessità di integrazione del contraddittorio.

2. Edilizia e Urbanistica – Piano Edilizia Economica Popolare (P.E.E.P.) – Edilizia convenzionata- Cooperative edilizie– Equiparazione alle amministrazioni pubbliche – Giurisdizione del G.A. – Sussiste.

1. L’azione di accertamento, anche se proposta in materia riservata alla giurisdizione esclusiva amministrativa, non è soggetta al principio in base al quale il ricorso, a pena di inammissibilità, deve essere notificato ad almeno un controinteressato (art. 41, comma 2, c.p.a.), bensì al principio processuale di integrazione del contraddittorio per cui, in base all’art. 102, comma secondo, c.p.c. se il giudizio è stato promosso contro una sola o alcune sole delle parti che devono essere ritenute litisconsorti necessari, il giudice deve ordinare l’integrazione del contraddittorio.

2. Le cooperative edilizie assegnatarie dei terreni di edilizia convenzionata, relativamente alla procedura per la loro apprensione e trasformazione e per le controversie che ne conseguono, possono essere ritenute “soggetti equiparati” ad amministrazioni pubbliche (art. 7, comma 2, c.p.a.) in quanto la loro azione non è rivolta a fini lucrativo – imprenditoriali, bensì a scopi di carattere pubblicistico e correlativamente, in ragione della prevalenza di tali finalità, la loro libertà imprenditoriale è fortemente ridotta per consentirne il raggiungimento.

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L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 28/1/2013 n.134 proviene da Giustamm.

Vanno sospesi, su istanza di un controinteressato, il permesso di costruire e l’autorizzazione paesistica impugnati insieme al preventivo assenso all’avvio di procedura ex art. 59 l.r. regione Liguria n. 36/97 per l’approvazione di progetto urbanistico operativo (p.u.o. – art. 50 l.r. 36/97 e s.m. i.) con contestuale variante al piano urbanistico comunale (p.u.c.) ai sensi dell’art. 44 della l.r. 36/97 per la realizzazione di box interrati e fabbricato di civile abitazione. E’ infatti mancata la partecipazione della regione Liguria alla conferenza dei servizi che ha ravvisato la compatibilità del progetto con il PTCP, atto regionale. Il citato art. 59 della legge regione Liguria 4.9.1997, n. 36 che disciplina la materia non sembra introdurre esenzioni all’obbligo di partecipazione alla conferenza del soggetto titolare della potestà in forza della quale il PTCP è stato adottato. (G.S.)

N. 00134/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00264/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 264 del 2012, proposto dal signor Mario Marchese, rappresentato e difeso dagli avvocati Matteo Borello ed Emiliano Bottazzi, con domicilio eletto presso di loro a Genova, via Martin Piaggio, 17/1 A-E;

contro

Comune di Varazze, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Luca Viscardi, con domicilio eletto presso di lui a Genova, c/o Segreteria T.A.R. Liguria;

Provincia di Savona,

Ministero Per i Beni e Le Attivita’ Culturali,

A.N.A.S. Spa, con Socio Unico;

nei confronti di

Vignetta Costruzioni Srl in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Gerbi, con domicilio eletto presso di lui a Genova, via Roma 11/1;

per l’annullamento

PROVVEDIMENTO RECANTE PREVENTIVO ASSENSO ALL’AVVIO DI PROCEDURA EX ART. 59 L.R. REGIONE LIGURIA N. 36/97 PER L’APPROVAZIONE DI PROGETTO URBANISTICO OPERATIVO (P.U.O. – ART. 50 L.R. 36/97 E S.M. I.) CON CONTESUALE VARIANTE AL PIANO URBANISTICO COMUNALE (P.U.C.) AI SENSI DELL’ART. 44 DELLA L.R. 36/97 PER LA REALIZZAZIONE DI BOX INTERRATI E FABBRICATO DI CIVILE ABITAZIONE

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Varazze e di Società Vignetta Costruzioni Srl;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2012 il dott. Paolo Peruggia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Poiché:

il primo motivo di impugnazione non appare allo stato del tutto destituito di fondamento, applicandosi alla specie l’art. 59 della legge regione Liguria 36 del 1997 come riporta la rubrica della deliberazione consiliare 21.9.2006, n. 53, atteso che il parere dell’organo consultivo collegiale non risultava del tutto conforme;

il secondo motivo di impugnazione non risulta del tutto infondato nella parte in cui denuncia la mancata partecipazione della regione Liguria alla conferenza dei servizi che ha ravvisato la compatibilità del progetto con il PTCP, atto regionale. Il citato art. 59 della legge regione Liguria 4.9.1997, n. 36 che disciplina la materia non sembra introdurre esenzioni all’obbligo di partecipazione alla conferenza del soggetto titolare della potestà in forza della quale il PTCP è stato adottato;

anche il terzo motivo non risulta del tutto destituito di fondamento, nella parte in cui si denuncia (e nelle controdeduzione ad un’osservazione, si eleva a regola generale) la legittimità della variazione di un PUC utilizzando la variante al distretto di trasformazione, senza curarsi di valutarne la corrispondenza con l’originaria descrizione fondativa (art. 44 comma 2 della legge regionale citata);

poiché il danno che deriva alla proprietà degli interessati è di notevole momento;

poiché appare necessario fissare l’udienza per la decisione della causa nel merito;

poiché le spese della fase possono essere opportunamente compensate, data la natura delle questioni affrontate;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima)

accoglie la domanda cautelare proposta, e per l’effetto sospende l’esecuzione del permesso di costruire e dell’autorizzazione paesistica impugnati;

fissa l’udienza del 18.4.2013, ore 9.30 per la decisione della causa nel merito

compensa le spese della fase cautelare

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Peruggia, Presidente FF, Estensore

Luca Morbelli, Consigliere

Angelo Vitali, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 19/04/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Liguria – Genova – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 19/4/2012 n.134 proviene da Giustamm.

Va sospesa la determina dirigenziale con cui è stata disposta l’aggiudicazione definitiva in favore della società controinteressata di una gara indetta dal Comune di Lecce per la gestione delle procedure contenziose innanzi il Giudice di pace e relativa software gestionale; Considerato che: – la partecipante alla gara è la società odierna ricorrente; – la controfirma del professionista, che collabori nell’espletamento del servizio appaltato, non appare dotata di valore essenziale ai fini della valutazione dell’offerta economica; – il mancato adempimento dell’onere formale della controfirma, non previsto peraltro a pena di esclusione dal disciplinare di gara, ha invece indotto l’Amministrazione a non considerare l’offerta economica della ricorrente; – l’operato comunale risulta viziato in quanto ha dato valore decisivo a fini dell’aggiudicazione a tale onere formale. (G.S.)

N. 00134/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00100/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce – Sezione Terza

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 100 del 2012, proposto da:
Cerin Srl, rappresentata e difesa dall’avv. Francesco Baldassare, con domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via Imperatore Adriano, 9;

contro

Comune di Lecce, rappresentato e difeso dall’avv. Laura Astuto, con domicilio eletto c/o il Municipio di Lecce;

nei confronti di

Soc. Sapidata Spa, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

della determina dirigenziale C.d.R. n. 446 del 6.12.2011, con cui è stata disposta l’aggiudicazione definitiva in favore della società controinteressata della gara indetta dal Comune di Lecce, giusta D.D. n. 286 del 28.7.2011;

della nota prot. n. 161721/2011 del 7.12.2011 a firma del Dirigente, con cui è stata comunicata la medesima aggiudicazione definitiva;

nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ed in particolare dei verbali del Seggio di Gara n. 4 del 22.11.2011 e n. 3 del 14.11.2011, mai comunicati, e del contratto d’appalto, ove sottoscritto;

nonché, ove occorra, per la declaratoria di nullità della previsione di cui alla lett. d) pag. 3 del disciplinare di gara;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Lecce;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 febbraio 2012 il dott. Luca De Gennaro e uditi l’avv. Baldassarre per la ricorrente e l’avv. Ciulla, in sostituzione dell’avv. Astuto, per il Comune di Lecce;

Considerato, ad un primo e sommario esame, che:

– la partecipante alla gara è la società Cerin;

– la controfirma del professionista, che collabori nell’espletamento del servizio appaltato, non appare dotata di valore essenziale ai fini della valutazione dell’offerta economica;

– il mancato adempimento dell’onere formale della controfirma, non previsto peraltro a pena di esclusione dal disciplinare di gara, ha invece indotto l’Amministrazione a non considerare l’offerta economica della ricorrente;

– l’operato comunale risulta viziato in quanto ha dato valore decisivo a fini dell’aggiudicazione a tale onere formale.

Ritenuto dunque che sussistono i presupposti per la tutela cautelare.

Visti gli artt. 55 e 119, commi 3 e 4, cod. proc. amm.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Terza Sezione di Lecce – accoglie la suindicata domanda cautelare.

Fissa l’udienza pubblica del 18 aprile 2012 per la trattazione del merito.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 15 febbraio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Rosaria Trizzino, Presidente

Ettore Manca, Consigliere

Luca De Gennaro, Referendario, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 16/02/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione III – Ordinanza sospensiva – 16/2/2012 n.134 proviene da Giustamm.

M. Nicolosi Pres. – P. De Bernardinis Est.
Montecarla Club (Avv.ti S.e Bianchini e F. Barbolini) contro il Comune di Firenze (Avv.ti A. Sansoni e G. Rogai) e la Prefettura di Firenze (non costituita)

sulla revoca dell’autorizzazione alla somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche in un circolo privato per mancanza di un serio controllo in ordine all’effettiva identità degli aspiranti soci

Autorizzazione e concessione – Autorizzazioni commerciali – Alla somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche in un circolo privato – Mancanza di un serio controllo in ordine all’effettiva identità degli aspiranti soci – Fattispecie – Illegittimità

È legittima la revoca dell’autorizzazione alla somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche in un circolo privato laddove la totale mancanza di un serio controllo in ordine all’effettiva identità degli aspiranti soci era tale che vi era accesso libero ed indiscriminato ai suoi locali, così configurandosi il medesimo come un vero e proprio esercizio aperto al pubblico. Sul punto particolarmente indicativa è la circostanza della presenza, sulle tessere consegnate agli aspiranti “soci”, all’atto della (presunta) iscrizione, della firma del presidente del circolo sia sulla “madre”, sia sulla “figlia”, in modo tale da renderne non necessaria la presenza per la ratifica dell’ammissione del nuovo socio nonché la circostanza della registrazione di un numero di pretesi “soci” di varie migliaia, totalmente sproporzionato rispetto ad un circolo privato e consono, invece, a quello che, di fatto, si dimostra un pubblico esercizio di somministrazione di bevande alcoliche

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1499 del 2008, proposto dal

“Montecarla Club”, in persona del presidente pro tempore, sig.ra Carla Fagnani, rappresentato e difeso dagli avv.ti Salvatore Bianchini e Francesca Barbolini e con domicilio eletto presso lo studio degli stessi, in Firenze, v.le Redi n. 25

Comune di Firenze, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Andrea Sansoni e Gianna Rogai e con domicilio eletto presso la Direzione Avvocatura, in Firenze, p.zza della Signoria (Palazzo Vecchio)
Prefettura di Firenze, non costituita in giudizio

– del provvedimento a firma del dirigente del Servizio Attività Produttive della Direzione Sviluppo Economico del Comune di Firenze, prot. n. 31020 del 27 agosto 2008, con cui è stata dichiarata la decadenza dell’autorizzazione n. 513, rilasciata in data 19 luglio 2003, per la somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche a favore dei soci del circolo privato “Montecarla Club”, nonché l’ordine di cessare immediatamente e definitivamente l’attività di somministrazione di alimenti e bevande;

– di ogni ulteriore provvedimento presupposto conseguente e comunque connesso.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;

Visti il rapporto sui fatti di causa e l’allegata documentazione, depositati dal Comune di Firenze;

Vista l’ordinanza n. 940/2008 del 16 ottobre 2008, con cui è stata respinta l’istanza cautelare;

Visto l’atto di rinunzia al mandato depositato in data 12 marzo 2009 dai difensori del ricorrente;

Visti l’ulteriore rapporto e l’allegata documentazione, depositati dal Comune di Firenze in data 28 settembre 2010;

Vista la memoria difensiva depositata dal Comune di Firenze in data 15 ottobre 2010;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato relatore nell’udienza pubblica del 26 ottobre 2010 il dott. Pietro De Berardinis;

Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

1. Con il ricorso indicato in epigrafe il circolo privato “Montecarla Club”, con sede in Firenze, via de’ Bardi n. 2, impugna il provvedimento a firma del dirigente del Servizio Attività Produttive della Direzione Sviluppo Economico del Comune di Firenze, prot. n. 31020 del 27 agosto 2008, recante pronuncia di decadenza dell’autorizzazione n. 513, rilasciata il 19 luglio 2003, con la quale era stata autorizzata la somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche a favore dei soci del predetto circolo. Il provvedimento gravato reca altresì l’ordine di cessare immediatamente e definitivamente l’attività di somministrazione di alimenti e bevande.

1.1. A supporto del gravame, con cui domanda l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, del provvedimento comunale, il circolo ricorrente deduce i seguenti motivi:

– incompetenza relativa, in quanto dal combinato disposto degli artt. 54, comma 1, lett. b), e 107, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000 si ricaverebbe la competenza esclusiva del Sindaco del Comune (e non del dirigente del Servizio) ad emanare atti in materia
– violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990, perché il Comune non avrebbe comunicato l’avvio del procedimento preordinato alla declaratoria di decadenza;

– violazione di legge per mancata o falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, per carenza di istruttoria, nonché violazione di legge per difetto dei presupposti giustificativi di cui all’art. 19 del d.P.R. n. 616/1977, giacché il provvedimento
– violazione di legge per vizio del contenuto, in quanto il provvedimento impugnato recherebbe un precetto (decadenza dell’autorizzazione) diverso da quello di cui all’art. 19 del d.P.R. n. 616/1977 (che parla di revoca dell’autorizzazione);

– eccesso di potere per travisamento dei fatti, per l’infondatezza dell’affermazione posta a base del provvedimento gravato, secondo cui il circolo de quo sarebbe diventato ritrovo abituale di persone pregiudicate e socialmente pericolose.

2. Si è costituito in giudizio il Comune di Firenze, depositando un rapporto sui fatti di causa della Direzione Sviluppo Economico, con allegata la pertinente documentazione.

2.1. Nella Camera di consiglio del 15 ottobre 2008 il Collegio, ritenuta l’assenza del periculum in mora, atteso che il provvedimento impugnato non impedisce lo svolgimento dell’attività di circolo privato, con ordinanza n. 940/2008 ha respinto l’istanza cautelare.

2.2. In data 12 marzo 2009 i difensori del ricorrente, avv.ti Bianchini e Barbolini, hanno depositato atto di rinuncia al mandato, al quale non ha, peraltro, fatto seguito alcun atto di nomina di un nuovo difensore ad opera del predetto ricorrente, cosicché deve ritenersi perdurante l’obbligo di assistenza legale dei succitati originari difensori.

2.3. In vista dell’udienza pubblica, il Comune di Firenze ha dapprima depositato un rapporto sugli ulteriori sviluppi della vicenda, con allegata la relativa documentazione, poi una memoria difensiva, con cui ha eccepito l’improcedibilità del gravame, giacché – a seguito di D.I.A. presentata l’8 aprile 2009 – nei locali di via de’ Bardi n. 2 ha luogo attualmente l’attività di somministrazione riservata ai soci del circolo “Via de’ Bardi Club”; nei suddetti locali, perciò, non sarebbe più attivo il circolo ricorrente, denominato “Montecarla Club”. Nel merito, ha poi eccepito l’infondatezza dei motivi di ricorso, concludendo per la reiezione di questo.

2.4. All’udienza pubblica del 26 ottobre 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Va innanzitutto esaminata l’eccezione di improcedibilità del ricorso, formulata in via preliminare dalla difesa comunale.

3.1. L’eccezione è infondata e deve, perciò, essere respinta.

3.2. Per giurisprudenza consolidata (cfr., da ultimo, C.d.S., Sez. V, 10 settembre 2010, n. 6549), nel processo amministrativo la dichiarazione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse può essere pronunciata al verificarsi di una situazione di fatto o di diritto del tutto nuova e sostitutiva rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza, per aver fatto venir meno per il ricorrente qualsiasi (anche solo strumentale o morale o comunque residua) utilità della pronuncia del giudice. Nel caso di specie, si deve tuttavia escludere la sussistenza di una situazione di tal genere. Infatti, l’improcedibilità viene eccepita dalla difesa comunale sulla base, come detto, della presentazione della D.I.A. dell’8 aprile 2009: poiché, però, questo Tribunale ha respinto (con ordinanza n. 940/2008) la richiesta istanza di sospensione del provvedimento gravato, né risulta essere stato proposto appello avverso la predetta ordinanza, il provvedimento stesso ha dispiegato i propri effetti preclusivi nei confronti del circolo ricorrente dal giorno della sua notificazione (1° settembre 2008) all’indicata data dell’8 aprile 2009. In questo periodo i locali di via de’ Bardi n. 2 risultano essere stati adibiti ancora a sede dell’attività del “Montecarla Club”, senza che, però, potesse più esservi svolta la somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche in favore dei soci del medesimo, a seguito della decadenza della relativa autorizzazione (nonché dell’ordine di cessazione immediata della somministrazione), contenuti nel provvedimento gravato: dalla limitazione così patita dal circolo ricorrente si desume indubbiamente il residuare, in capo allo stesso, di un’utilità ricavabile da un’(eventuale) decisione di accoglimento, per le (possibili) pretese risarcitorie. Donde l’infondatezza dell’ora vista eccezione.

4. Nel merito il ricorso è infondato, non potendosi condividere le doglianze con esso formulate.

4.1. In particolare, quanto alla doglianza di incompetenza dedotta con il primo motivo, giacché – ad avviso del circolo ricorrente – sussisterebbe la competenza esclusiva del Sindaco all’emissione del provvedimento impugnato, si evidenzia che quest’ultimo risulta emanato ai sensi dell’art. 19, quarto comma, del d.P.R. n. 616/1977. Il ricorrente invoca l’art. 54, comma 1, lett. b), del T.U.E.L. (d.lgs. n. 267/2000), a tenor del quale il Sindaco, quale ufficiale del Governo, sovrintende allo svolgimento delle funzioni affidategli dalla legge in materia di pubblica sicurezza e polizia giudiziaria: tuttavia si tratta di un richiamo che, ad avviso del Collegio, non è conferente.

4.2. Nel caso di specie, la norma di riferimento è, come già esposto, l’art. 19 del d.P.R. n. 616/1977, che affida “ai Comuni” una serie di funzioni previste dal r.d. n. 773/1931 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), tra cui – al n. 7) del primo comma – i poteri in ordine alla licenza per vendita di alcolici e autorizzazione per superalcolici di cui agli artt. 3 e 5 della l. n. 524/1974. Il quarto comma dell’art. 19 cit. stabilisce, poi, che, i provvedimenti di cui ai nn. 5), 6), 7), 8), 9), 11), 13), 14), 15) e 17) debbono essere sospesi, annullati o revocati dietro motivata richiesta del Prefetto. Vero è che il precedente terzo comma ha previsto che, in relazione alle funzioni attribuite ai Comuni, il Ministero dell’Interno, per esigenze di pubblica sicurezza, possa impartire (un tempo tramite il commissario di Governo) direttive ai Sindaci, i quali sono tenuti ad osservarle. Altrettanto vero è che, al contrario di quanto sostiene la difesa comunale, nel caso in discorso il potere esercitato su richiesta del Prefetto di Firenze (cfr. doc. 3 del Comune di Firenze) non concerne la materia della polizia amministrativa. Proprio la giurisprudenza richiamata dal Comune (cfr. C.d.S., Sez. VI, 29 luglio 2009, n. 4720) ha, infatti, precisato che nelle materie delegate ai Comuni in base all’art. 19 del d.P.R. n. 616 cit. ed in particolare in quella concernente il rilascio della licenza per esercizi pubblici per vendita di alcolici e superalcolici, rimane fermo il potere del competente organo dello Stato di assoggettare l’attività autorizzata ai controlli di pubblica sicurezza e di adottare i conseguenti provvedimenti (in specie, la sospensione ex art. 100 T.U.L.P.S., adottata, del resto, in precedenza anche nel caso ora in esame del “Montecarla Club”, dal Questore di Firenze). Ciò, giacché in tale ipotesi l’Autorità di Pubblica Sicurezza agisce a tutela di beni ed interessi giuridici (sicurezza dei cittadini, prevenzione dei reati) la cui cura rimane ad essa riservata, e che non rifluiscono nella nozione di “polizia amministrativa”: questa ha, invece, ad oggetto gli aspetti (diversi dal profilo in esame) della sicurezza, dell’igienicità e dell’agibilità dei locali, del possesso dei requisiti soggettivi per l’esercizio dell’attività autorizzata, dell’osservanza degli orari di apertura e di chiusura dei locali e di ogni altra disposizione regolatrice dell’attività soggetta ad autorizzazione (cfr. C.d.S., Sez. VI, n. 4720/2009, cit.). Manca, tuttavia, nel testo dell’art. 19, quarto comma, del d.P.R. n. 616 cit., l’espressa attribuzione al Sindaco del potere di disporre la sospensione, revoca o annullamento della licenza per la vendita di bevande alcoliche o superalcoliche. Il che conduce, anzitutto dal punto di vista letterale, ad escludere la fondatezza del richiamo all’art. 54, comma 1, lett. b), T.U.E.L. effettuato dal ricorrente (richiamo che presuppone, invece, l’affidamento esplicito delle funzioni al Sindaco da parte della legge). Ciò, tanto più perché l’art. 19 cit. – come correttamente osserva il Comune nel rapporto sui fatti di causa del 25 settembre 2008 – si riferisce a funzioni “delegate” ai Comuni, cioè individua un settore di attribuzioni diverso dai poteri “propri” del Sindaco previsti dall’art. 54, comma 1, lett. b), cit..

4.3. Alla luce di quanto detto, valorizzando il dato normativo sopra ricordato per cui l’art. 19, primo comma, del d.P.R. n. 616 cit. attribuisce le funzioni ivi elencate ai “Comuni”, deve concludersi, per il Collegio, che l’atto gravato rientri tra quelli affidati alle competenze dei dirigenti dell’Ente locale dall’art. 107 T.U.E.L.. Invero, nel sovrapporsi di normative ispirate a modelli diversi e di non facile coordinamento, è preferibile optare per una soluzione poggiante sulla natura tassativa delle funzioni devolute al Sindaco – tale da richiederne l’esplicita attribuzione –, alla stregua del principio stabilito dall’art. 107 T.U.E.L., che attribuisce alla dirigenza l’adozione degli atti di gestione amministrativa, in conformità a quanto già previsto dall’art. 51 della l. n. 142/1990 (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 26 aprile 2006, n. 1074). Di qui l’infondatezza della censura ora analizzata.

5. Passando al secondo motivo, concernente l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, è agevole dimostrarne l’infondatezza sulla base del carattere vincolato del provvedimento impugnato, desumibile dalla stessa formulazione letterale dell’art. 19, quarto comma, del d.P.R. n. 616/1977 (lì dove stabilisce che le licenze rilasciate dal Comune “devono” essere sospese, revocate od annullate su motivata richiesta del Prefetto). Nella fattispecie in esame, essendo, come già detto, intervenuta la richiesta espressa del Prefetto di Firenze ed essendo, pertanto, vincolata l’adozione, da parte del Comune di Firenze, dell’atto impugnato, risulta applicabile l’art. 21-octies, comma 2, prima parte, della l. n. 241/1990, ai sensi del quale deve escludersi l’annullabilità dell’atto vincolato in presenza di violazioni di carattere formale o procedimentale (qual è quella ora in esame), laddove risulti che il provvedimento gravato non avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello che nel concreto ha avuto (cfr., ex multis, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 12 novembre 2009, n. 5025). Peraltro, anche a voler opinare diversamente, non soltanto il ricorrente non ha dimostrato di poter apportare alcun contributo utile, tale da condurre ad un diverso esito procedimentale, ma, al contrario, si deve considerare raggiunta la prova da parte del Comune di Firenze, in ragione della documentazione da questo depositata (cfr. subito infra, parag. 5.1.), che il contenuto del provvedimento impugnato non avrebbe potuto essere diverso (art. 21-octies, comma 2, seconda parte, della l. n. 241 cit.), cosicché pure per questo verso si dimostra l’infondatezza della doglianza in esame.

5.1. Venendo al terzo motivo di ricorso, la documentazione versata in atti dal Comune di Firenze dà conto, ad avviso del Collegio, dell’infondatezza delle doglianze con esso dedotte. Si fa riferimento, in particolare, alla relazione di servizio ed ai verbali di accertamento e contestazione di violazione amministrativa della Divisione Polizia Amministrativa e Sociale della Questura di Firenze, in data, rispettivamente, 1° agosto 2008, 6 febbraio 2008 e 5 maggio 2008, ed al verbale di accertamento e contestazione di violazione amministrativa del Commissariato di P.S. “Oltrarno” in data 25 giugno 2008 (docc. 6, 7, 8, 9 e 10 del Comune). Siffatta documentazione dimostra la correttezza del quadro fattuale e giuridico assunto dall’Amministrazione a fondamento del provvedimento impugnato. Sul punto va osservato che questo si incentra non tanto sul ripetersi di episodi di risse e/o aggressioni – come pretenderebbe il ricorrente, che ne contesta la veridicità in fatto – quanto sull’inosservanza dei precedenti provvedimenti del Questore di sospensione dell’autorizzazione alla somministrazione (il cui mancato rispetto emerge indiscutibilmente dalla relazione e dai verbali prima citati). Si incentra, inoltre, sull’accesso libero ed indiscriminato ai locali del circolo ed alla somministrazione di alcolici e superalcolici (in teoria riservata ai soli soci del medesimo), senza nessun serio controllo in ordine all’effettiva identità degli aspiranti soci, così configurandosi il “Montecarla “Club” come un vero e proprio esercizio aperto al pubblico e non come un circolo privato riservato esclusivamente ai soci. Sul punto particolarmente indicativa è la circostanza – riportata nella relazione di servizio in data 1° agosto 2008 – della presenza, sulle tessere consegnate agli aspiranti “soci”, all’atto della (presunta) iscrizione, della firma del presidente del circolo sia sulla “madre”, sia sulla “figlia”, in modo tale da renderne non necessaria la presenza per la ratifica dell’ammissione del nuovo socio: circostanza che – come condivisibilmente sottolinea la Questura di Firenze – è sintomo dell’interesse solo lucrativo sottostante alla gestione del circolo, in tutto analogo, dunque, ad un esercizio rivolto direttamente al pubblico. L’indicata relazione di servizio confuta, altresì, gli argomenti che il ricorrente pretende di ricavare dal libro dei soci: quest’ultimo, al contrario, rafforza i rilievi dell’Amministrazione, vista la registrazione di un numero di pretesi “soci” (in realtà, meri avventori) di varie migliaia, totalmente sproporzionato rispetto ad un circolo privato e consono, invece, a quello che, di fatto, si dimostra un pubblico esercizio di somministrazione di bevande alcoliche. Per quanto concerne, infine, la pretesa impossibilità per l’Amministrazione di assumere quale presupposto del provvedimento impugnato i due precedenti provvedimenti di sospensione emanati dal Questore di Firenze, in quanto ambedue impugnati e tuttora sub judice, si osserva, innanzitutto, che il ricorrente non dimostra la sospensione dell’efficacia dei suddetti provvedimenti: anzi, le copie dei ricorsi giurisdizionali presentati avverso gli stessi (docc. 7 e 10 del ricorrente) non presentano alcuna traccia dell’istanza di sospensione dei provvedimenti gravati, né viene allegata copia di una separata istanza, presentata in via incidentale. In ogni caso, le due suddette sospensioni vengono richiamate, nel corpo del provvedimento oggetto del ricorso in epigrafe, principalmente nella loro realtà storica, come atti, la cui emanazione non ha portato alcuna modifica in melius nella situazione di minaccia alla sicurezza ed incolumità pubblica precedentemente riscontrata: atti, cioè, il cui valore di ammonimento per i gestori del circolo è stato totalmente disatteso, come del resto dimostra la sopra citata relazione di servizio della Questura del 1° agosto 2008, che attesta lo svolgimento dell’attività di somministrazione di alcolici, nei locali del circolo, nonostante la pendenza del provvedimento di sospensione del 21 luglio 2008 e, pertanto, la palese violazione di questo. Donde, per tal via, la fondatezza dell’affermazione circa la mancanza di collaborazione dei gestori dell’attività, di cui (inutilmente) si lamenta il ricorrente, e la complessiva infondatezza delle doglianze di quest’ultimo.

5.2. La documentazione elencata al parag. 5.1. vale a confutare, altresì, il quinto motivo di ricorso, che deve essere anch’esso nel suo complesso respinto. Quanto, infine, al quarto motivo, sottolinea il Collegio che, al di là del nomen juris utilizzato nel provvedimento gravato, ciò che conta è soltanto il contenuto del medesimo. Si ricorda, in proposito, che, secondo la costante giurisprudenza, in sede di interpretazione dell’atto amministrativo si deve tenere conto non già del nomen juris assegnatogli dall’Autorità emanante, ma del suo contenuto e delle norme di riferimento, nonché del potere che la P.A. ha inteso così esercitare (C.d.S., Sez. V, 31 gennaio 2001, n. 343; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 7 aprile 2004, n. 649): e nel caso di specie non vi è alcun dubbio che il potere esercitato dalla P.A. è quello previsto dall’art. 19, quarto comma, del d.P.R. n. 616/1977. In aggiunta, si può rammentare ancora che in altre fattispecie, e più specificamente in riferimento alla “revoca” dell’autorizzazione commerciale ex art. 4, comma 1, della l. n. 287/1991, la giurisprudenza ha configurato in termini di “decadenza” un provvedimento che il Legislatore aveva qualificato come “revoca”, argomentando dal verificarsi dell’effetto estintivo in presenza dei presupposti previsti dalla legge, ai quali la legge stessa riconnette in via automatica la decadenza del titolo autorizzativo (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 28 settembre 2007, n. 8572). Per tutte le ragioni ora esposte, deve pertanto concludersi per l’infondatezza anche del quarto motivo.

6. In definitiva, il ricorso è nel suo complesso infondato e, come tale, deve essere respinto.

7. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana – Sezione Seconda, così definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il circolo ricorrente al pagamento, in favore del Comune di Firenze, di spese ed onorari di causa, che liquida in via forfettaria in complessivi € 3.000,00 (tremila/00), più accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2010, con l’intervento dei magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Bernardo Massari, Consigliere

Pietro De Berardinis, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 21/01/2011

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 21/1/2011 n.134 proviene da Giustamm.

Pres. Trotta ; Est. Greco
SAIMA AVANDERO s.p.a. e altri (Avv.ti L. Grisostomi Travaglini e M. Pesiri)
contro MINISTERO DELLA DIFESA (Avv. St.) e altri

sul concetto di disponibilità dei locali richiesta dai bandi di gara e sull’obbligo dichiarativo ex art. 38 D.Lgs. 163/2006 per i procuratori speciali

1. Contratti della P.A. – Gare – Aggiudicazione – Rinegoziazione – Ammissibilità – Condizioni.

2. Contratti della P.A. – Gare – Contrasto tra lettera di invito e schemi di contratto– Interpretazione – Prevalenza lex specialis.

3. Contratti della P.A. – Gare – Requisiti di partecipazione – Disponibilità locali di servizio – Attestazione – Sufficienza

4. Contratti della P.A. – Gare – Requisiti di partecipazione – Disponibilità locali di servizio – Avvalimento – Non necessità.

5. Contratti della P.A. – Gare – Moralità professionale – Dichiarazione – Obbligo – Soggetti – Procuratori speciali – Condizione – Poteri gestori generali e continuativi – Necessità.

6. Contratti della P.A. – Gare – Interpretazione lex specialis – Filiale – Uso atecnico del termine – Conseguenze.

1. La rinegoziazione delle prestazioni relative ad un servizio, in quanto vicenda successiva all’aggiudicazione e relativa alla fase esecutiva del contratto di appalto, è inidonea a determinare l’illegittimità successiva degli anteriori atti della procedura di gara, salvo che tale rinegoziazione disveli condotte della stazione appaltante suscettibili di ledere la par condicio tra i concorrenti.

2. In tema di interpretazione della lex specialis, deve ritenersi prevalente la prescrizione contenuta nella lettera di invito rispetto alle prescrizioni difformi contenute negli allegati (nella specie nello schema di contratto), tenuto conto dell’estraneità dei moduli e schemi allegati alla disciplina di gara in senso stretto e la facoltatività del loro utilizzo.

3. Nel caso in cui, la lex specialis di gara richieda genericamente che i concorrenti dimostrino la “disponibilità” di locali (magazzini e siti di stoccaggio all’estero), viene manifestato chiaramente l’intento di non pretendere né la proprietà di essi né qualsiasi altro specifico titolo giuridico, essendo pertanto sufficiente che l’impresa concorrente attesti di poter disporre dei locali a qualsiasi titolo, purchè serio ed effettivo.

4. Non è necessario ricorrere all’avvalimento di cui all’ art. 49 d.lgs 163/2006, qualora la disciplina di gara richieda genericamente la “disponibilità” di locali, così autorizzando anche il ricorso a locali altrui.

5. L’art. 38 d.lgs 163/2006, nel prevedere come causa di esclusione degli appalti pubblici alcune circostanze incidenti negativamente sulla moralità e affidabilità degli operatori economici, deve essere inteso con riferimento all’esercizio effettivo del potere decisionale derivante dalla rappresentanza legale. Pertanto, per i procuratori speciali di una società, non sussiste l’obbligo di dichiarazione ai sensi dell’art. 38 in quanto suddetto obbligo deve essere ricollegato all’oggettiva sussistenza di poteri gestori generali e continuativi.

6. La nozione tecnica di filiale, derivante dal diritto societario, non si applica nel caso in cui dal tenore della disciplina di gara emerga che il termine “filiale” sia utilizzato in senso atecnico, essendo sufficiente in tal caso che i concorrenti abbiano documentato la disponibilità di sedi, uffici o strutture comunque denominati.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello nr. 5945 del 2010, proposto dalla

SAIMA AVANDERO S.p.a., in proprio e quale mandataria di r.t.i., dalla FAGIOLI S.p.a. e dalla FS LOGISTICA S.p.a. (Gruppo Ferrovie dello Stato), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avv.ti Lorenzo Grisostomi Travaglini e Michele Pesiri, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, via G.A. Guattani, 14/A,

contro

il MINISTERO DELLA DIFESA, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12,

nei confronti di

JAS JET AIR SERVICE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Angelo Anglani, Roberto Leccese e Giuseppe Coco, con domicilio eletto presso il primo in Roma, via XX Settembre, 1,

della sentenza, succintamente motivata, del T.A.R. del Lazio, Sezione Prima bis, 8 giugno 2010, nr. 16434, non notificata, e conseguentemente per l’annullamento di tutti gli atti e i provvedimenti già impugnati col ricorso introduttivo del giudizio di primo grado (e, in particolare, del decreto dirigenziale 4°.2.2010 del 25 gennaio 2010, recante l’aggiudicazione definitiva dell’appalto di trasporto/spedizione in ambito nazionale ed internazionale, di materiali e mezzi delle Forze Armate per l’anno 2010 in favore della società Jas Jet Air Service S.p.a.), nonché di tutti gli atti preordinati, conseguenti e comunque connessi a quelli sopra descritti, ancorché incogniti, con specifico, ma non esclusivo, riferimento alla lex specialis, ai verbali di gara, alla nota del Ministero della Difesa – D.G. Commissariato e Servizi generali prot. 3/372 del 26 gennaio 2010, ai provvedimenti di “ammissione in gara” della appellata/controinteressata (ivi compresi la lettera di invito e il verbale di gara del 29 ottobre 2009, nr. 186), al provvedimento di aggiudicazione provvisoria dell’appalto in favore della appellata/controinteressata (verbale di gara dell’11 gennaio 2010), al contratto di appalto nr. 217 del 28 gennaio 2010 trasmesso alle ricorrenti in appello con lettera prot. 3/2069 del 14 aprile 2010.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e della Jas Jet Air Service S.p.a.;

Viste le memorie prodotte dalle appellanti (in date 19 e 26 novembre 2010) e dalla appellata (in data 26 novembre 2010) a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, comma 10, cod. proc. amm.;

Relatore, all’udienza pubblica del giorno 7 dicembre 2010, il Consigliere Raffaele Greco;

Uditi gli avv.ti Travaglini Grisostomi e Pesiri per le appellanti, l’avv. Anglani per l’appellata e l’avv. dello Stato Luca Ventrella per l’Amministrazione;

Visto il dispositivo di decisione nr. 576 del 13 dicembre 2010;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Le società costituenti il raggruppamento temporaneo di imprese con capogruppo la Saima Avendero S.p.a., partecipante alla procedura ristretta accelerata indetta dal Ministero della Difesa per l’appalto del servizio di trasporto e spedizione in ambito nazionale e internazionale di materiali e mezzi delle Forze Armate, hanno impugnato, chiedendone la riforma previa sospensione dell’esecuzione, la sentenza con la quale il T.A.R. del Lazio ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti dalle stesse società proposti avverso gli atti della procedura in questione, conclusasi con l’aggiudicazione in favore della Jas Jet Air Service S.p.a.

A sostegno dell’impugnazione, le appellanti hanno dedotto:

1) violazione dell’art. 97 Cost., violazione delle legge 6 dicembre 1971, nr. 1034, violazione del principio del contraddittorio sostanziale, violazione del divieto di modificazione e di rinegoziazione dell’offerta; violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 12 e 53 del decreto legislativo 12 aprile 2006, nr. 163; violazione della lex specialis; eccesso di potere per parzialità, difetto di motivazione, di istruttoria, disparità di trattamento e sviamento; violazione del principio di tipicità; violazione del procedimento (in ordine alla rinegoziazione delle condizioni di contratto ed alla difformità della offerta della Jas Jet Air Service S.p.a. rispetto alla normativa di gara, di cui al punto 9 della sentenza impugnata);

2) violazione dell’art. 97 Cost., violazione delle legge 6 dicembre 1971, nr. 1034, violazione degli artt. 38 e segg. del decreto legislativo 12 aprile 2006, nr. 163; violazione e falsa applicazione degli artt. 46, 47, 71 e 75 del d.P.R. 28 dicembre 2000, nr. 445; violazione della legge 7 agosto 1990, nr. 241, violazione del d.P.R. nr. 445 del 2000, violazione del d.P.R. 21 dicembre 1999, nr. 554; vioolazione della legge 3 agosto 2007, nr. 124; violazione del d.P.C.M. 8 aprile 2008; violazione della lex specialis; eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta, carenza di istruttoria, difetto di presupposto, difetto di motivazione, violazione della par condicio e della parità di trattamento, sviamento (in ordine alla carenza dei requisiti di partecipazione alla gara di appalto de qua per mancanza del N.O.S., di cui ai punti 7 e 8 della sentenza impugnata);

3) violazione dell’art. 97 Cost., violazione delle legge 6 dicembre 1971, nr. 1034, violazione degli artt. 38 e 50 del decreto legislativo 12 aprile 2006, nr. 163; violazione e falsa applicazione degli artt. 46, 47, 71 e 75 del d.P.R. 28 dicembre 2000, nr. 445; violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 2000, nr. 241; violazione degli artt. 1742 e segg. cod. civ.; violazione della lex specialis; eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta, carenza di istruttoria, violazione della par condicio e della parità di trattamento, sviamento; violazione delle legge 6 dicembre 1971, nr. 1034, violazione degli artt. 34, 38, 48, 49, 55, 68, 73, 74, 77 e 83 del decreto legislativo 12 aprile 2006, nr. 163; violazione delle norme e dei principi che disciplinano la fissazione delle specifiche tecniche in materia di appalti pubblici; violazione dei principi di proporzionalità, logica e coerenza; violazione del principio di massima concorrenzialità; violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost.; violazione dell’art. 23 della Direttiva 31 marzo 2004, nr. 2004/18/CE; violazione e falsa applicazione dell’art. 41 Cost.; sviamento e contraddittorietà (in ordine alla mancata dimostrazione della piena disponibilità delle strutture di stoccaggio e di magazzinaggio estere ed italiane);

4) violazione dell’art. 97 Cost., violazione delle legge 6 dicembre 1971, nr. 1034, violazione e falsa applicazione degli artt. 34, 38, 48, 55, 73, 74 e 77 del decreto legislativo 12 aprile 2006, nr. 163; violazione della lex specialis; violazione e falsa applicazione dell’art. III.2.1. del Bando e dell’art. I della lettera di invito; violazione e falsa applicazione degli artt. 46, 47, 71 e 75 del d.P.R. 28 dicembre 2000, nr. 445; violazione del principio di correttezza e di leale collaborazione; violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 2000, nr. 241; violazione degli artt. 1742 e segg. e 2381 e segg. cod. civ.; eccesso di potere per ingiustizia manifesta, carenza di istruttoria, violazione della par condicio e della parità di trattamento, sviamento e difetto di presupposto (in ordine alla posizione del Presidente del Consiglio di Amministrazione della Jas Jet Air Service S.p.a., sig. Biagio Bruni, alla mancanza di dichiarazioni di gara dei procuratori della predetta società, all’integrazione delle dichiarazioni di gara, all’oggetto sociale della società appellata ed alle filiali italiane e ai mezzi di trasporto della stessa);

5) erroneità della sentenza in ordine alla pretesa carenza dei requisiti di partecipazione anche in capo alle originarie ricorrenti.

Il Ministero della Difesa e l’appellata Jas Jet Air Service S.p.a. si sono entrambi costituiti, replicando diffusamente ai motivi d’appello, assumendone l’infondatezza e la parziale inammissibilità e concludendo per la reiezione del gravame e la conferma della sentenza impugnata.

Alla camera di consiglio del 28 luglio 2010, fissata per l’esame della domanda incidentale di sospensiva, questa è stata differita sull’accordo delle parti per essere abbinata alla trattazione del merito.

Su richiesta delle parti appellanti, con apposito decreto presidenziale è stata disposta l’acquisizione di documentazione.

Infine, all’udienza del 7 dicembre 2010, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Le società Saima Avendero S.p.a., Fagioli S.p.a. e FS Logistica S.p.a., riunite in raggruppamento temporaneo di imprese, hanno partecipato alla gara mediante procedura ristretta indetta dal Ministero della Difesa per l’affidamento dell’appalto di servizi di trasporto e spedizione in ambito nazionale e internazionale di materiali e mezzi delle Forze Armate, conclusasi con l’aggiudicazione in favore della Jas Jet Air Service S.p.a.

Col ricorso di primo grado, integrato da motivi aggiunti, le predette società hanno impugnato gli atti della procedura suindicata, assumendo che l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa dalla stessa per una pluralità di ragioni; tuttavia, con la sentenza odiernamente impugnata il T.A.R. del Lazio ha respinto la domanda attorea.

2. Tanto premesso, l’appello si appalesa infondato e pertanto meritevole di reiezione.

3. In primo luogo, è infondato il motivo d’appello col quale è reiterata la doglianza già articolata nei motivi aggiunti di primo grado in ordine alla pretesa “rinegoziazione” dell’offerta dell’aggiudicataria al momento della stipula del contratto d’appalto.

3.1. In linea generale, le vicende successive all’aggiudicazione e relative alla fase esecutiva del contratto di appalto sono inidonee a determinare ex post l’illegittimità degli atti della procedura di gara, retroagendo su di essi; tuttavia, non può escludersi in astratto che dette vicende possano disvelare condotte della stazione appaltante idonee a ledere la par condicio tra i concorrenti, nella misura in cui all’impresa vincitrice della procedura sia consentito modificare la propria offerta in sensi non consentiti dalla lex specialis.

Non è questo, però, che si è verificato nel caso di specie.

3.2. Ed invero, come correttamente sottolineato dalle appellanti, la lettera di invito a pag. 11 precisava che le offerte formulate dai concorrenti non avrebbero dovuto includere anche le “spese per l’utilizzo di materiali, attrezzature, personale ed assicurazioni”, le quali sarebbero state rimborsate a parte all’affidatario del servizio, mentre invece lo schema di contratto allegato alla medesima lettera di invito, al contrario, stabiliva che i prezzi offerti dovessero includere le predette spese.

Tuttavia, alla stregua dei comuni principi in tema di interpretazione della lex specialis, siffatto contrasto non poteva che essere risolto attribuendo la prevalenza alla prescrizione della lettera di invito, stante l’estraneità dei moduli e schemi allegati alla disciplina di gara in senso stretto e la facoltatività del loro utilizzo; e, difatti, l’offerta della Jas Jet Air Service S.p.a. è stata coerentemente formulata con l’esclusione delle spese suindicate, e nei medesimi termini è anche il contratto stipulato all’esito dell’aggiudicazione.

3.3. Non può accedersi all’opinione di parte appellante, secondo cui con una successiva “errata corrige” la stazione appaltante aveva risolto il contrasto nel senso dell’inclusione delle spese de quibus, emergendo documentalmente che detta “errata corrige” concerneva altri aspetti controversi della disciplina di gara, mentre dalla circostanza che alla lex specialis così corretta sia stato semplicemente riallegato il medesimo schema di contratto che già la corredava originariamente (e, quindi, con l’inclusione delle spese) non può evincersi, in assenza di chiare e inequivoche statuizioni sul punto, che l’Amministrazione si fosse definitivamente espressa in un senso piuttosto che nell’altro.

3.4. Quanto poi all’atto aggiuntivo nr. 221 del 28 aprile 2010 (acquisito agli atti del presente giudizio, giusta decreto presidenziale, su istanza delle appellanti), ad esso non può affatto attribuirsi il significato di un’indebita modificazione dell’offerta dell’aggiudicataria rispetto a quella formulata in gara: con esso infatti, senza in alcun modo incidere sui prezzi proposti dalla Jas Jet Air Service S.p.a., quest’ultima si è soltanto impegnata – a proprio rischio e pericolo – a contenere entro un “tetto” predeterminato le spese rimborsabili, per venire incontro a una precisa esigenza della stazione appaltante che giudicava eccessivo l’ammontare delle spese medesime (e poco conta che a ciò si sia arrivati, in ipotesi, perché l’Amministrazione si era avveduta di aver errato a prevedere l’esclusione delle spese e il loro rimborso a parte).

4. Del pari infondato è il secondo mezzo, col quale le appellanti reiterano le doglianze inerenti alla pretesa carenza in capo all’aggiudicataria, al momento della presentazione dell’offerta, del nulla osta di sicurezza (N.O.S.) e dell’abilitazione di sicurezza della società (N.O.C.S.) richiesti dalla lex specialis.

Ed invero, l’appellata Jas Jet Air Service S.p.a. ha adeguatamente documentato che la richiesta del 15 dicembre 2009 – dalla quale, in prima battuta, parte appellante desume che nel precedente mese di settembre sarebbe stato dichiarato falsamente dall’impresa de qua il possesso dell’abilitazione in questione, rilasciata dal Ministero della Difesa – era finalizzata a ottenere un ulteriore N.O.S. per quattro persone fisiche facenti parte della propria pianta organica, mentre già fin dal luglio del 2007 erano stati richiesti il N.O.S. per quattro altri soggetti e il N.O.C.S., poi effettivamente conseguiti nei primi mesi del 2009.

Né tale conclusione risulta smentita dalle ulteriori produzioni documentali di parte appellante, che concernono contratti del 2010 dai quali non emerge affatto che la società odierna appellata fosse sfornita delle abilitazioni in questione, ma piuttosto si fa questione di un’ulteriore abilitazione (c.d. Trasportation Plan) ulteriore e aggiuntiva rispetto al N.O.S., e non chiamata in causa dalle prescrizioni della procedura per cui è causa.

5. Privo di pregio è anche il terzo motivo, con cui si censura la reiezione delle doglianze inerenti alla asserita carenza di disponibilità di un numero di magazzini e siti di stoccaggio all’estero corrispondente a quanto richiesto dalla lettera di invito.

Al riguardo, va anzi tutto evidenziato che la lex specialis di gara, nel richiedere genericamente che i concorrenti dimostrassero la “disponibilità” dei predetti locali, manifestava chiaramente l’intento di non pretendere né la proprietà di essi né qualsiasi altro specifico titolo giuridico, essendo pertanto sufficiente che l’impresa concorrente attestasse di poter disporre di detti locali in base a qualsiasi titolo, purché serio ed effettivo; pertanto, poiché in tal modo era la stessa disciplina di gara ad autorizzare il ricorso anche a locali altrui, può convenirsi con la parte appellante nel ritenere ultroneo e inconferente il richiamo alla pretesa necessità di ricorrere all’avvalimento ex art. 49 del decreto legislativo 12 aprile 2006, nr. 163.

Ciò consoderato, non appare né illegittimo né lesivo della par condicio l’operato del seggio di gara, il quale ha ritenuto soddisfatta la prescrizione testé richiamata dai contratti “di servizio” prodotti dalla Jas Jet Air Service S.p.a., oggetto delle critiche di parte attrice, in quanto da essi certamente si ricavava la disponibilità di magazzini in territorio tedesco, anche per tramite di società di diritto straniero palesemente legate da rapporti economico-giuridici con la S.p.a. partecipante alla gara; ed è proprio questa valorizzazione del rapporto economico sostanziale, tale da rassicurare la stazione appaltante anche in ordine alla disponibilità de futuro degli immobili in questione, a rendere irrilevante la circostanza che alcuni dei contratti esibiti fossero privi di data certa ovvero avessero scadenza in data anteriore alla conclusione del periodo cui era riferito l’appalto.

6. Quanto alla prima subcensura del quarto motivo d’appello, la Sezione ritiene che essa sia inammissibile siccome connotata da una evidente mutatio libelli rispetto al ricorso originario, in violazione del divieto di nova di cui all’art. 104 cod. proc. amm.

In particolare, in primo grado era stato dedotto che il signor Biagio Bruni, non rivestendo la qualità di Presidente del Consiglio di amministrazione della Jas Jet Air Service S.p.a. al momento della presentazione dell’offerta, non era abilitato a esternare la volontà della società, con conseguente nullità sia della domanda di partecipazione alla gara sia delle dichiarazioni rese ai sensi dell’art. 38 del d.lgs. nr. 163 del 2006.

Nella presente sede invece, avendo controparte replicato che a norma di statuto il signor Bruni, pur dimissionario in data 2 settembre 2009, era abilitato a continuare a esercitare le proprie funzioni in regime di prorogatio fino alla sua nuova nomina (poi avvenuta in data 5 ottobre 2009), le appellanti assumono che in ogni caso ciò inficerebbe gli atti di gara, trattandosi di atti eccedenti l’ordinaria amministrazione: pertanto, l’attenzione si è spostata dalla questione dell’abilitazione sic et simpliciter del dichiarante a rappresentare la volontà dell’impresa a quella se rientrasse o meno fra i suoi poteri, all’epoca, la presentazione della domanda di partecipazione alla gara.

Trattasi però di questione che, stante l’evidenziata inammissibilità della censura, la Sezione è esonerata dall’approfondire.

7. Infondata poi è anche la seconda subcensura del terzo motivo, con la quale parte appellante torna a lamentare la mancata esclusione della Jas Jet Air Service S.p.a. per mancata produzione della dichiarazione ex art. 38, d.lgs. nr. 163 del 2006, circa l’assenza di pregiudizi penali da parte di alcuni procuratori speciali della società de qua.

Al riguardo, premesso che è incontestato ex adverso che i soggetti in questione fossero del tutto immuni da precedenti penali di qualsiasi tipo, l’appellata ha evidenziato come la dichiarazione autocertificativa resa dal legale rappresentante, signor Bruni, avesse carattere onnicomprensivo, attestando che “nei confronti della Società ed i suoi Amministratori (sic) non sussistono cause di esclusione”, in modo da poter essere riferita a tutti i soggetti ricadenti nella previsione del citato art. 38; ciò premesso, laddove alla stazione appaltante fossero residuati dubbi in ordine alla posizione di uno o più di tali soggetti, ben avrebbe potuto chiedere al concorrente chiarimenti sulla dichiarazione già resa, senza che ciò fosse in alcun modo lesivo della par condicio.

Al di là di ciò, è però opinabile che i “procuratori speciali” cui fa riferimento la parte appellante effettivamente rientrassero fra gli “amministratori muniti di potere di rappresentanza” cui incombe l’obbligo di dichiarazione ai sensi del ridetto art. 38: sul punto, la giurisprudenza dominante è nel senso che tale obbligo vada ricollegato all’oggettiva sussistenza di poteri gestori generali e continuativi, ricavabili dalla procura (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 12 ottobre 2006, nr. 6089; C.g.a.r.s., 26 luglio 2006, nr. 399; Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 2004, nr. 4774), mentre nel caso di specie i verbali di conferimento delle procure ai soggetti de quibus, acquisiti d’ufficio su impulso delle appellanti, non attestano l’esistenza di siffatti poteri gestori, che non può ricavarsi dal conferimento del mero potere di rappresentanza negoziale della società (ivi compresa la facoltà di partecipare alle gare e stipulare contratti con la p.a.).

8. Va respinta poi anche l’ulteriore subcensura con cui si reitera la doglianza di illegittimità dell’ammissione in gara della Jas Jet Air Service S.p.a., la quale sarebbe stata carente del numero minimo di filiali sul territorio nazionale richiesto dalla lex specialis.

Su tale punto, possono integralmente condividersi i rilievi del primo giudice, che ha ritenuto la doglianza basata su una non condivisibile interpretazione restrittiva della nozione di “filiale” impiegata dalla lettera d’invito, come riferita esclusivamente alla corrispondente nozione tecnica mutuata dal diritto societario; laddove, al contrario, dal complessivo tenore della disciplina di gara emerge che il termine era stato utilizzato in senso atecnico, essendo sufficiente per l’Amministrazione che i concorrenti documentassero la disponibilità di sedi, uffici o strutture comunque formalmente denominati (ciò che certamente l’aggiudicataria ha dimostrato di possedere).

9. È poi inconsistente l’ulteriore censura con la quale è riproposta la doglianza relativa al mancato possesso da parte dell’aggiudicataria di automezzi per il trasporto eccezionale, come asseritamente richiesto dall’art. 7 del Capitolato tecnico.

Ed invero, come correttamente evidenziato dall’appellata, la censura si fonda su un travisamento della prescrizione richiamata, la quale per i trasporti eccezionali da un lato disponeva che questi fossero “eseguiti dalla ditta appaltatrice in proprio”, e dall’altro prescriveva che la medesima appaltatrice avrebbe dovuto “disporre di un articolato ed adeguato parco di veicoli abilitato ai trasporti eccezionali”; orbene, appare chiarissima la differenza tra la prima previsione riportata, il cui senso era di escludere che le prestazioni di trasporto eccezionale potessero essere svolte dall’affidataria avvalendosi di terzi (al contrario di quanto invece previsto per i trasporti ordinari), e la seconda, con la quale si richiedeva anche in questo caso la generica “disponibilità” di un congruo numero di autoveicoli, senza però pretendere che già al momento dell’offerta se ne documentasse il possesso in base a uno specifico titolo giuridico.

Ciò emerge con evidenza se si pone a confronto il citato art. 7 col precedente art. 6 del medesimo Capitolato, il quale, con riferimento ai trasporti ordinari, richiedeva invece espressamente l’impiego di “mezzi propri o presi a nolo” (in questo caso, dunque, effettivamente richiedendo uno specifico titolo di detenzione dei veicoli).

10. Va disattesa anche l’ulteriore subcensura con la quale le appellanti insistono nel sostenere che le attività oggetto di gara non sarebbero comprese nell’oggetto sociale della società aggiudicataria.

Ed invero, come ben evidenziato dall’appellata, tale assunto si fonda su una lettura parziale del certificato camerale della Jas Jet Air Service S.p.a., dalla quale si pretende desumere che questa svolgerebbe attività di “agenzia”, senza tener conto che in realtà in esso l’oggetto sociale è al più individuato quale attività di “agenzia di trasporti” e “di spedizioni”: sicché, nulla di anomalo è dato ravvisare nella condotta dell’Amministrazione, che ha reputato detto oggetto sociale in tutto coerente con le attività oggetto di affidamento.

11. Infine, può prescindersi dall’esame dell’ultimo motivo di appello, con il quale si censura la sentenza di primo grado nella parte in cui essa rileva che, a voler seguire le interpretazioni della lex specialis proposte dalle ricorrenti, anche queste ultime avrebbero dovuto essere considerate carenti di taluni requisiti di partecipazione alla gara.

Al di là dell’esattezza del rilievo per cui tale osservazione non avrebbe potuto essere validamente fatta in assenza di ricorso incidentale da parte della controinteressata, resta che la doglianza investe un obiter dictum della decisione impugnata ed è inidonea a mutare le conclusioni raggiunte in ordine all’infondatezza del gravame.

12. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate equitativamente in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna la appellante al pagamento, in parti eguali a favore del Ministero della Difesa e della Jas Jet Service S.p.a., delle spese del presente grado di giudizio, che liquida equitativamente in complessivi euro 10.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:

Gaetano Trotta, Presidente

Anna Leoni, Consigliere

Salvatore Cacace, Consigliere

Sergio De Felice, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/01/2011

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 12/1/2011 n.134 proviene da Giustamm.

Pres. AMIRANTE – SAULLE

la costituzione e l’individuazione dei CIE attengono ad aspetti direttamente riferibili alla competenza legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera b), della Costituzione, in quanto le suddette strutture sono funzionali alla disciplina che regola il flusso migratorio dei cittadini extracomunitari nel territorio nazionale

Straniero – Norme della Regione Liguria – Legge della Regione Liguria 06/03/2009, n. 4 – Modifica all’art. 1 della legge regionale n. 7 del 2007 – Centri di identificazione e di espulsione degli stranieri – Indisponibilità della Regione ad avere sul proprio territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati – illegittimità costituzionale parziale

La Corte dichiara:

l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Liguria 6 marzo 2009, n. 4, recante «Modifiche alla legge regionale 20 febbraio 2007, n. 7 (Norme per l’accoglienza e l’integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati)», nella parte in cui afferma la «indisponibilità della Regione Liguria ad avere sul proprio territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati».

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Liguria del 6 marzo 2009, n. 4, recante «Modifiche alla legge regionale 20 febbraio 2007, n. 7 (Norme per l’accoglienza e l’integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato l’11-14 maggio 2009, depositato in cancelleria il 19 maggio 2009 ed iscritto al n. 32 del registro ricorsi 2009.

Visto l’atto di costituzione della Regione Liguria;

udito nell’udienza pubblica del 23 marzo 2010 il Giudice relatore Maria Rita Saulle;

uditi l’avvocato dello Stato Gabriella D’Avanzo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Ludovica Franzin per la Regione Liguria.

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato l’11 maggio 2009 e depositato il successivo 19 maggio, ha impugnato l’art. 1 della legge della Regione Liguria 6 marzo 2009, n. 4, recante «Modifiche alla legge regionale 20 febbraio 2007, n. 7 (Norme per l’accoglienza e l’integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati)», per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera b), della Costituzione.

Il ricorrente ritiene che la norma censurata, nella parte in cui afferma la «indisponibilità della Regione Liguria ad avere sul proprio territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati», invade la competenza dello Stato nella materia immigrazione.

Il legislatore regionale avrebbe in tal modo interferito con le attività di controllo dell’ingresso e del soggiorno degli stranieri sul territorio statale, in violazione di quanto previsto dall’art. 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), il quale demanda ad un decreto del Ministro dell’interno, da adottare di concerto con i Ministri per la solidarietà sociale e del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, l’individuazione e la costituzione sul territorio nazionale dei centri di identificazione e di espulsione degli stranieri.

2. – Si è costituita in giudizio la Regione Liguria chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

La resistente osserva che con la legge impugnata il legislatore regionale non ha esercitato alcuna attività di controllo e disciplina dell’accesso degli stranieri nel territorio nazionale, ma si è limitato a perseguire la finalità di integrazione dei cittadini non comunitari, prevedendo a tal uopo interventi tesi a garantirne l’accoglienza, le pari opportunità di accesso ai servizi, la formazione e tutela dei minori, la valorizzazione delle identità culturali, religiose e linguistiche, in conformità con quanto previsto dall’art. 2 del proprio statuto adottato con la legge regionale 3 maggio 2005, n. 1 (Statuto della Regione Liguria).

Dette finalità sarebbero, a parere della resistente, compromesse dalla presenza sul territorio regionale degli indicati centri di identificazione.

2.1. – In prossimità dell’udienza la Regione Liguria ha depositato una memoria con la quale ha sostanzialmente ribadito le argomentazioni contenute nell’atto di costituzione.

1. – Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Liguria 6 marzo 2009, n. 4, recante «Modifiche alla legge regionale 20 febbraio 2007, n. 7 (Norme per l’accoglienza e l’integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati)», per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera b), della Costituzione.

La norma impugnata, nel modificare l’art. 1, comma 4, della citata legge regionale n. 7 del 2007, ha aggiunto agli obiettivi da realizzare a favore dei cittadini stranieri immigrati quello di «eliminare ogni forma di razzismo o discriminazione, anche attraverso la manifesta indisponibilità della Regione Liguria ad avere sul proprio territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati, al fine di garantire una sinergica e coerente politica di interscambio culturale, economico e sociale con i popoli della terra, nel rispetto della tradizione del popolo ligure e della sua cultura di integrazione multietnica».

Il ricorrente assume che tale disposizione si pone in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera b), della Costituzione, nella parte in cui in cui afferma la «indisponibilità della Regione Liguria ad avere sul proprio territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati», in quanto disciplina aspetti che attengono alla materia immigrazione, impedendo in tal modo le attività di competenza statale di controllo dell’ingresso e del soggiorno degli stranieri sul territorio nazionale.

2. – La questione è fondata.

I centri di identificazione ed espulsione (CIE) sono previsti dall’art. 14 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) e sostituiscono, per effetto dell’art. 9 del d.l. 23 maggio 2008, n. 92 (convertito in legge, dalla legge 24 luglio 2008, n. 125), gli originari centri di permanenza temporanea ed assistenza.

Tali strutture sono destinate al trattenimento, convalidato dal giudice di pace, degli stranieri extracomunitari irregolari e si propongono di evitare la loro dispersione sul territorio e, quindi, di consentire l’esecuzione dei provvedimenti di espulsione.

L’art. 14, comma 1, stabilisce, in particolare, che i centri di identificazione e di espulsione sono individuati o costituiti «con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con i Ministri per la solidarietà sociale e del tesoro, del bilancio e della programmazione economica».

Il successivo comma 2, con specifico riferimento alle condizioni che devono essere assicurate presso tali strutture, statuisce che «Lo straniero è trattenuto nel centro con modalità tali da assicurare la necessaria assistenza ed il pieno rispetto della sua dignità. Oltre a quanto previsto dall’articolo 2, comma 6, è assicurata in ogni caso la libertà di corrispondenza anche telefonica con l’esterno».

Da quanto sopra si evince che la costituzione e l’individuazione dei CIE attengono ad aspetti direttamente riferibili alla competenza legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera b), della Costituzione, in quanto le suddette strutture sono funzionali alla disciplina che regola il flusso migratorio dei cittadini extracomunitari nel territorio nazionale.

La norma impugnata, nel negare la possibilità di istituire nel territorio ligure i centri di identificazione ed espulsione, ha, dunque, travalicato le competenze legislative regionali.

Se, infatti, deve essere riconosciuta la possibilità di interventi legislativi delle Regioni con riguardo al fenomeno dell’immigrazione, per come previsto dall’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 286 del 1998 – secondo cui «Nelle materie di competenza legislativa delle Regioni, le disposizioni del presente testo unico costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione» – tuttavia, tale potestà legislativa non può riguardare aspetti che attengono alle politiche di programmazione dei flussi di ingresso e di soggiorno nel territorio nazionale, ma altri ambiti, come il diritto allo studio o all’assistenza sociale, attribuiti alla competenza concorrente e residuale delle Regioni (sentenze n. 50 del 2008 e n. 156 del 2006). In conformità con tali indirizzi questa Corte, proprio con riferimento ai centri di permanenza temporanea, ora centri di identificazione e di espulsione, ha dichiarato legittima una norma regionale che attribuiva alla Regione compiti di osservazione e monitoraggio del funzionamento dei suddetti centri, in quanto non contenente una disciplina in contrasto con quella statale che li ha istituiti, limitandosi «a prevedere la possibilità di attività rientranti nelle competenze regionali, quali l’assistenza in genere e quella sanitaria in particolare, peraltro secondo modalità (in necessario previo accordo con le prefetture) tali da impedire comunque indebite intrusioni» (sentenza n. 300 del 2005).

Conseguentemente, l’art. 1 della legge della Regione Liguria n. 4 del 2009 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui afferma la «indisponibilità della Regione Liguria ad avere sul proprio territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati».

PER QUESTI MOTIVI



LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Liguria 6 marzo 2009, n. 4, recante «Modifiche alla legge regionale 20 febbraio 2007, n. 7 (Norme per l’accoglienza e l’integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati)», nella parte in cui afferma la «indisponibilità della Regione Liguria ad avere sul proprio territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati».

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 aprile 2010.

Depositata in Cancelleria il 15 aprile 2010.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 15/4/2010 n.134 proviene da Giustamm.

Pres.Giuseppe Di Nunzio, Est. Marco Buricelli

sulla giurisdizione in tema di finanziamenti pubblici

Processo – Processo amministrativo – Giurisdizione – Finanziamenti pubblici

In tema di contributi, finanziamenti, provvidenze e sovvenzioni il riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deriva dalle posizioni giuridiche soggettive del privato interessato prima e dopo la concessione del beneficio previsto dalla legge.
Nella fase procedimentale successiva all’emanazione del provvedimento favorevole il conserva una posizione di interesse legittimo nei confronti del potere della pubblica amministrazione di ritirare, in via di autotutela, il provvedimento concessorio per vizi di legittimità ovvero per il suo contrasto, “ab origine”, col pubblico interesse.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1022 del 2009 proposto da

Panificio Restel di Zanvettor Nicola e L. s. n. c. , in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentato e difeso dagli avvocati Maurizio Paniz, Franco Stivanello Gussoni e Domenico Sagui Pascalin, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Venezia, Dorsoduro, 3593;

contro

-la Regione Veneto, in persona del Presidente “pro tempore” della Giunta regionale, rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Londei ed Ezio Zanon, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale in Venezia, Cannaregio, 23;

-il Comune di Falcade, in persona del Sindaco “pro tempore”, rappresentato e difeso dall’avv. Stefano Canal, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso in Venezia, Castello, 5507;

per l’annullamento

previa emissione di provvedimenti cautelari,

del decreto a firma del dirigente regionale della direzione commercio n. 28 del 13 febbraio 2009, concernente riduzione del contributo assegnato con la DGRV n. 1064 dell’11 aprile 2003, da € 56.604,51 ad € 5.520,33; del nulla osta comunale alla liquidazione del contributo, datato 23 settembre 2008, e atti connessi;

e in subordine per l’accertamento della responsabilità precontrattuale della Regione Veneto e per la conseguente condanna della stessa al risarcimento del danno ingiusto subito dalla ricorrente, nel limite dell’interesse negativo pari ad € 49.003,88;

visto il ricorso, con i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Veneto e del Comune di Falcade, con i relativi allegati;

viste le memorie prodotte dalle difese di Regione e Comune a sostegno delle rispettive difese;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del 19 novembre 2009 il consigliere Marco Buricelli e uditi gli avvocati D. Sagui Pascalin per la ricorrente, L. Londei per la Regione Veneto e S. Canal per il Comune di Falcade;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1.-La sequenza in ordine cronologico dei fatti di causa è la seguente:

-18 gennaio 2002: con DGRV n. 73 (doc. 1 fasc. Reg. Ven.) viene approvato il “bando pubblico per l’attuazione della Misura 1.4. –arredo e accessibilità ai centri urbani a sostegno del piccolo dettaglio”. In particolare, l’Azione B è rivolta alle imprese c
-8 maggio 2002: la ricorrente presenta domanda di contributo per interventi riguardanti la “nuova costruzione di un fabbricato artigianale e l’acquisto di nuova attrezzatura” (v. doc. 3 fasc. Reg. Ven. e doc. da 4 a 6 fasc. ric.). Con nota prot. n. 409/03
-11 aprile 2003: con DGRV n. 1064 (doc. 4 fasc. Reg. Ven.) viene approvata la graduatoria dei progetti integrati A+B ritenuti ammissibili. La ricorrente viene ammessa a finanziamento, fatta salva la successiva rendicontazione e liquidazione degli importi
-27 ottobre 2003: il Comune di Falcade, su comunicazione della Direzione Commercio della Regione Veneto, per liquidare il contributo derivante dalla approvazione della graduatoria richiede alla ricorrente di fornire le fatture quietanzate e una relazione
-21 giugno 2006: il Panificio Restel presenta al Comune le fatture e la relazione dettagliata attestanti l’avvenuta esecuzione e il costo dei lavori (doc. 9 e 10 fasc. ric. );

-23 giugno 2006: Il Comune di Falcade rilascia il nulla osta alla liquidazione del contributo alla ditta ricorrente, riferito a una spesa ammissibile di circa 377.300 euro (doc. 11 fasc. ric.);

-5 maggio 2008: la Regione –Direzione Commercio, con nota 231093/59.06 (doc. 5 fasc. Reg. Ven.), esaminata la documentazione pervenuta ai fini della liquidazione del contributo, restituisce alla ricorrente gran parte delle fatture, poiché non ammissibili
-17 ottobre 2008: la Regione comunica alla ditta Restel i motivi ostativi all’accoglimento della domanda, ai sensi dell’art. 10 bis della l. n. 241/90 (v. doc. 11 fasc. Reg. Ven.). Nella nota si evidenzia in particolare che l’art. 6 del Regolamento CE n.
-31 ottobre 2008: la ricorrente formula osservazioni difensive (doc. 12 fasc. Reg. Ven. ; v. anche la nota Panificio Restel 17 luglio 2008 (v. doc. 9 fasc. Reg. Ven.);

-13 febbraio 2009: con il decreto in epigrafe (doc. 14 fasc. Reg. Ven.), la Direzione Commercio riduce il contributo assegnato alla ricorrente dalla DGRV n. 1064/03 da € 56.604 a € 5.520, con riferimento al solo intervento relativo all’acquisto di nuove a
-richiama la norma n. 6 , § 1, del Reg. CE n. 1685/00, che si riferisce all’acquisto di un bene immobile, vale a dire a edifici già costruiti;

-rammenta che il punto 20 del bando prevede l’osservanza delle regole della concorrenza comunitarie: in particolare, non sono ammissibili al finanziamento le iniziative che risultano escluse o sospese da disposizioni comunitarie;

-rimarca che, in base a quanto dispone l’art. 249 del Trattato CE, il regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri: si tratta di diritto interno, che prevale sulla legge nazionale e che non
-soggiunge che l’edificio “de quo” non rientra nella nozione di ristrutturazione o di ampliamento di cui al p. 7/B) del bando. Prima della nuova costruzione dell’edificio non risultava edificato alcun fabbricato preesistente.

Avverso il decreto sopra riassunto la ditta ricorrente ha formulato due “motivi di diritto”, ciascuno dei quali suddivisi in più profili, concernenti violazione di legge ed eccesso di potere.

In subordine, “e per mero scrupolo difensivo”, la ricorrente ha affermato che, qualora si ritenesse legittimo il decreto impugnato, “si profilerebbe comunque una responsabilità precontrattuale in capo alla Regione Veneto”. Il danno da risarcire ammonterebbe a circa 49.000 euro.

Resiste la Regione Veneto che, in via preliminare, ha eccepito il difetto di giurisdizione del Tar, rientrando la controversia nella cognizione del giudice ordinario e, nel merito, ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso, poiché infondato.

Il Comune di Falcade si è costituito, ha evidenziato di avere svolto un ruolo strettamente tecnico –esecutivo nella vicenda, precisando, in particolare, di avere rilasciato il nuovo nulla osta del 23 settembre 2008, attestante una spesa teoricamente ammissibile a contributo di soli 36.800 €, anziché di 377.000 €, com’era stato fatto con il nulla osta del 23 giugno 2006, “unicamente al fine di ottemperare alla richiesta regionale del 1° luglio 2008”, e ha insistito sulla insussistenza di responsabilità, anche di natura risarcitoria, imputabili agli uffici comunali, che si sono limitati a eseguire quanto richiesto dalla Regione.

2.1.-L’eccezione di difetto di giurisdizione, formulata dalla difesa regionale muovendo dall’assunto secondo cui la controversia “attiene al momento funzionale e non già a quello genetico del rapporto insorto con l’ammissione a contributo della ditta Restel”, è infondata e va respinta.

Al riguardo va rammentato che in tema di contributi, finanziamenti, provvidenze e sovvenzioni il riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deriva dalle posizioni giuridiche soggettive del privato interessato prima e dopo la concessione del beneficio previsto dalla legge. E infatti:

a) nella fase procedimentale che precede l’emanazione del provvedimento favorevole, nella quale è ravvisabile unicamente una posizione di interesse legittimo, le controversie appartengono senz’altro alla giurisdizione amministrativa;

b) in quella successiva, viceversa, la posizione soggettiva può assumere una duplice configurazione. Il privato è cioè titolare di diritti soggettivi, e spetta pertanto al giudice ordinario conoscere delle controversie instaurate, tanto per ottenere le somme assegnate, quanto per contrastare l’Amministrazione la quale, servendosi degli istituti della revoca, della decadenza o della risoluzione, abbia ritirato il finanziamento o la sovvenzione sulla scorta di un preteso inadempimento, da parte del beneficiario, degli obblighi impostigli dalla legge o dagli atti concessivi del contributo (cfr. Tar Veneto, III, sentenze nn. 1490/07, 2161/06, 1893/06 e 127/06). Il privato conserva, invece, una posizione di interesse legittimo nei confronti del potere della pubblica amministrazione di ritirare, in via di autotutela, il provvedimento concessorio per vizi di legittimità ovvero per il suo contrasto, “ab origine”, col pubblico interesse. Detto altrimenti, il riparto di giurisdizione in materia di sovvenzioni e contributi pubblici è regolato dai normali criteri di riparto, fondati sulla natura delle situazioni soggettive azionate. In base ai criteri di riparto di giurisdizione elaborati dalle Sezioni Unite della Cassazione, nella fase “successiva” all’attribuzione del contributo il beneficiario risulta essere titolare di un diritto soggettivo. Pertanto, qualora la controversia sorga in relazione alla fase di erogazione del contributo o di ritiro della sovvenzione sulla scorta di un preteso “inadempimento” del destinatario, la giurisdizione spetta al giudice ordinario anche se si faccia questione di atti denominati: revoca, decadenza, risoluzione ecc., purché essi si fondino sull’asserito “inadempimento” da parte del concessionario alle obbligazioni assunte a fronte della concessione del contributo. Il privato vanta, invece, una situazione soggettiva di interesse legittimo se la controversia riguarda una fase procedimentale precedente al provvedimento attributivo del beneficio o se il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità sussistenti “ab origine” o per contrasto iniziale con il pubblico interesse.

Ciò premesso in termini generali, se si guarda da vicino il caso di specie ci si accorge che la decisione regionale di ridurre il contributo assegnato a suo tempo con la DGRV n. 1064/03 si fonda su una ragione originaria di non ammissione al beneficio. In altre parole, nella controversia non si fa questione di un inadempimento di obblighi, da parte del soggetto beneficiario, posteriore al riconoscimento del contributo. Si fa questione, invece, della ritenuta insussistenza (in misura preminente, ancorché non esclusiva), dei presupposti per l’ammissione della ditta ricorrente al contributo. Negli atti del procedimento si usano di frequente le espressioni “spese ammissibili”, o “non ammissibili”, a contributo. Nel caso in esame, dunque, si discute di vizi di legittimità originari; di vizi che attengono al momento genetico del rapporto. Di qui la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.

2.2.1.-Nel merito, con il motivo sub 1) –profili 1.1. e 1.2. , e con la seconda censura, la ricorrente osserva, in sintesi, che:

-l’art. 6, § 1, del regolamento CE n. 1685/00, secondo cui costituisce spesa ammissibile “l’acquisto di un bene immobile (vale a dire edifici già costruiti e terreni su cui trovano)”, non è richiamato dal bando, e non rientra, quindi, tra le fonti regolat
-il riferimento, contenuto al p. 7/B.1. del bando –iniziative ammissibili, alla “acquisizione locali”, senza altre specificazioni, non riguarda in maniera esclusiva locali già costruiti. Nel bando non si rinviene il divieto di cofinanziare nuovi fabbricat
-con la censura sub 2), connessa ai profili sub 1.1. e 1.2. , sopra riassunti, del primo motivo, la ricorrente sostiene che la norma n. 6 del regolamento CE n. 1685/00 non vieta il cofinanziamento delle acquisizioni di locali costruiti “ex novo”.

Ai fini del rigetto dei profili di censura sopra riepilogati, che possono essere esaminati e decisi insieme, il collegio, in linea con quanto rilevato dall’Avvocatura regionale, sottolinea che:

-non solo il bando, all’art. 7 , ammetteva a contributo iniziative riguardanti “l’acquisizione di locali”, e all’art. 20 prevedeva l’osservanza delle regole della concorrenza comunitarie (articoli 87 e 88 del Trattato) , precisando che “in particolare non
-dalle considerazioni su esposte emerge che alla ditta ricorrente è stata fornita una informazione corretta e completa sulle condizioni per poter accedere a contributo. Non appare inutile aggiungere, in generale, che i regolamenti CE, ai quali il p. 20 de
-la tesi della ricorrente sulla interpretazione da dare all’espressione “acquisizione locali” perde spessore se valutata alla luce di quanto dispone l’art. 6 del reg. CE n. 1685/00, là dove l’espressione “acquisto di un bene immobile” viene qualificata e
2.2.2.- Il profilo di censura sub 1.3., concernente contraddittorietà comportamentale e tra atti, compromissione di aspettative consolidate della società ricorrente, violazione dell’art. 21 –nonies della l. n. 241/90 sotto gli aspetti della omessa indicazione delle ragioni di interesse pubblico poste a sostegno del provvedimento emesso in via di autotutela e della inosservanza del termine ragionevole, è fondato e va accolto per le ragioni e nei limiti che saranno sotto indicati.

Nel richiamare quanto precisato in fatto al p. 1. va nuovamente sottolineato quanto segue:

-la domanda di contributo, corredata della prescritta documentazione, è stata presentata nel 2002. In particolare, nella domanda di ammissione a contributo e nella relazione allegata (v. documenti da 4 a 10 fasc. ric.), era stato puntualizzato che il prog
– con nota prot. n. 409/03, datata gennaio 2003, la Regione ha chiesto alla ricorrente documentazione integrativa, verosimilmente per eseguire un approfondimento istruttorio sulla tipologia dell’intervento senza, peraltro, accennare minimamente alla presu
– con la DGRV n. 1064/03 il progetto “de quo” è stato ritenuto cofinanziabile. Dalla lettura della stessa DGRV si ricava che è stata espletata una attività istruttoria sull’ammissibilità di tutte le domande; che, cioè, sono state individuate le spese (e i
– con nota del Comune in data 27 ottobre 2003 la ricorrente è stata sollecitata a produrre fatture quietanzate e la relazione descrittiva degli interventi realizzati, precisandosi che, poiché il contributo viene erogato in un’unica soluzione, la richiesta
A sostegno della propria posizione la difesa regionale richiama alcuni passaggi della DGRV n. 1064/03 di approvazione della graduatoria. In primo luogo là dove, a pagina 2 della delibera, “si fa presente che in taluni casi potrebbe verificarsi l’ipotesi di una decurtazione del contributo in corso di esecuzione delle opere e della relativa rendicontazione dal momento che in fase istruttoria non esistevano elementi sufficienti (progetti preliminari, voci di spesa aggregate comprensive anche di interventi non riconosciuti dalla misura comunitaria per le quali risultava impossibile scorporare le soli voci ammissibili) a una puntuale determinazione della spesa ammissibile”.

Ad avviso del collegio, la precisazione sopra trascritta non pare idonea, di per sé, a giustificare la disposta riduzione del contributo già assegnato: in primo luogo, e come si è già detto, dalla lettura della DGRV si ricava che è stata espletata una attività istruttoria su tutte le domande, e che sono state individuate le spese (e i soggetti) ammissibili e non ammissibili. In secondo luogo, per quanto specificamente riguarda la posizione della ricorrente, va ribadito che nella domanda di ammissione a contributo e nella relazione allegata (v. documenti da 4 a 10 fasc. ric.), era stato puntualizzato che il progetto riguardava una “nuova costruzione” di un fabbricato artigianale. Inoltre, la dichiarazione secondo cui (v. pag. 2 della DGRV n. 1064/03) si era tenuto conto di quanto già specificato nel protocollo di lavoro e nel prospetto delle spese ammissibili (sia pure ai fini dell’individuazione della spesa ammissibile) costituisce elemento ulteriore a sostegno dell’avvenuto svolgimento, da parte della Regione, di una attività istruttoria di un qualche rilievo, perlomeno in punto ammissibilità della spesa, nella prima fase.

E’ vero che, a pag. 3 della DGRV del 2003, si sottolinea che in caso di interventi Azione B che prevedono l’acquisizione di beni immobili devono essere preventivamente verificate le condizioni di cui al p. 12 del prospetto “ammissibilità delle spese”. E’ vero anche però che le condizioni indicate nel p. 12 del prospetto si riferiscono, essenzialmente, alla diretta connessione dell’acquisto dell’immobile alla finalità dell’operazione, alla certificazione che il prezzo d’acquisto non supera il valore di mercato, che l’immobile, nel corso dei precedenti 10 anni, non ha fruito di finanziamenti nazionali o comunitari, etc…, e ciò sull’assunto che si tratti di un immobile già costruito.

Non si vuole negare che la Regione non potesse rimettere in discussione, nel corso della fase della liquidazione del contributo, la precedente decisione concernente l’assegnazione del contributo. Il punto è che la Regione, così operando, ha finito con il compromettere aspettative consolidate della ricorrente a distanza di un lungo lasso di tempo , senza motivare minimamente –motivazione tanto più rafforzata quanto maggiore era il tempo trascorso dalla assegnazione del contributo- sulle ragioni di interesse pubblico da porre a base di una eventuale riduzione del contributo. Con il decreto in epigrafe, la Regione ha prima di tutto ridotto in misura assai consistente l’ammontare del contributo assegnato al Panificio Restel nel 2003, attuando, in questo modo, un annullamento parziale, in via di autotutela, della precedente delibera del 2003. E’ vero che, di regola, quando l’annullamento “ex officio” riguarda un provvedimento amministrativo che comporta un esborso di denaro pubblico (tanto più se l’atto è in contrasto con il diritto comunitario), non occorre una motivazione diffusa sulle ragioni di interesse pubblico che hanno indotto l’autorità emanante ad agire in via di autotutela. Tuttavia, alla luce delle circostanze del caso concreto, con riferimento, in particolare, all’istruttoria svolta nel 2003 e finalizzata alla ammissibilità delle spese ai fini della assegnazione dei contributi, e al lungo lasso di tempo trascorso tra assegnazione del contributo e decreto impugnato, è plausibile affermare che nel corso degli anni si sia formato, in capo alla ricorrente, un ragionevole e concreto affidamento sulla liquidazione e sul pagamento del contributo in misura corrispondente all’importo assegnato.

La Regione avrebbe perlomeno dovuto dare conto, nell’atto impugnato, della sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale a ridurre il contributo assegnato, avuto riguardo all’esigenza di salvaguardare la posizione soggettiva del privato che, confidando nella spettanza di un contributo commisurato a una spesa ammissibile di € 377.000, aveva nel frattempo realizzato e completato i lavori di costruzione del fabbricato.

Poiché la riduzione del contributo costituisce atto di autotutela, la posizione soggettiva fatta valere dalla ricorrente è di interesse legittimo oppositivo: pertanto, l’annullamento del decreto è idoneo a soddisfare l’interesse della ricorrente ed esime il collegio dal pronunciarsi sulla istanza -formulata, peraltro, in via subordinata- di risarcimento del danno per responsabilità precontrattuale.

Assorbito ogni altro profilo di censura non espressamente esaminato il ricorso va accolto e i provvedimenti impugnati vanno annullati, salvi gli ulteriori atti delle P. A. .

Le peculiarità della vicenda consigliano la compensazione delle spese di causa.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione terza, definitivamente decidendo sul ricorso in premessa lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati, salvi gli ulteriori atti delle P. A. .

Spese compensate.

La presente sentenza verrà eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio del 19 novembre 2009, con l’intervento dei magistrati

Giuseppe Di Nunzio, Presidente

Marco Buricelli, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 26/01/2010

L'articolo T.A.R. Veneto – Sezione III – Sentenza – 26/1/2010 n.134 proviene da Giustamm.

Pres. Annibale MARINI – Red. Ugo DE SIERVO

violazione del principio di leale collaborazione in materia di sanita’ pubblica

1. Igiene e sanita’ – Servizio sanitario nazionale – L. 30 dicembre 2004, n. 311 – Legge finanziaria 2005 – Q.l.c. sollevata dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione Friuli-Venezia Giulia con riferimento a numerose disposizioni – Art. 1, co. 169, L. 30 dicembre 2004, n. 311, primo periodo – Prevista fissazione degli standard qualitativi e quantitativi dei livelli essenziali di assistenza sanitaria, mediante regolamento del Ministro della salute – Asserita violazione della competenza provinciale in tema di «ordinamento degli uffici» e «igiene e sanità» ivi compresa l’assistenza sanitaria e ospedaliera e della competenza regionale in tema di «igiene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera» – Presunta lesione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni e Province autonome – Illegittimita’ costituzionale in parte qua.

2. Igiene e sanita’ – Servizio sanitario nazionale – L. 30 dicembre 2004, n. 311 – Legge finanziaria 2005 – Q.l.c. sollevata dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione Friuli-Venezia Giulia con riferimento a numerose disposizioni – Art. 1, co. 169, L. 30 dicembre 2004, n. 311, nella parte concernente la fissazione dei livelli di assistenza in senso proprio (“tipologie di assistenza e servizi”) – Presunta lesione del principio di legalità sostanziale – Infondatezza.

1. Riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale sollevate, nei confronti dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, e’ costituzionalmente illegittimo l’art. 1, co. 169, della L. 30 dicembre 2004, n. 311, nella parte in cui prevede che il regolamento del Ministro della salute ivi contemplato, con cui sono fissati gli standard e sono individuate le tipologie di assistenza e i servizi, sia adottato “sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano”, anziché “previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano”.

2. Non e’ fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, co.169, della legge n. 311 del 2004, sollevata dalla Regione Friuli-Venezia-Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento per violazione del principio di legalità sostanziale.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 169, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ¬¬– legge finanziaria 2005), promossi con ricorsi della Regione Friuli-Venezia Giulia e della Provincia autonoma di Trento rispettivamente notificati il 28 febbraio e il 1° marzo 2005, depositati in cancelleria il 3 e l’8 marzo 2005 ed iscritti ai nn. 28 e 35 del registro ricorsi 2005.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 21 febbraio 2006 il Giudice relatore Ugo De Siervo;

uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia e per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello Stato Filippo Arena per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – Con ricorso notificato il 1° marzo 2005 e depositato l’8 marzo 2005 (reg. ric. n. 35 del 2005) la Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore della Giunta provinciale, ha promosso in via principale questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 169, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ¬¬– legge finanziaria 2005), per violazione degli articoli 8, numero 1), numero 9), numero 10) e numero 16), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché dell’art. 117, commi quarto e sesto, della Costituzione, in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità), “con particolare riferimento all’art. 2”, dell’art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), ed, infine, per violazione dei principi costituzionali di legalità sostanziale e di leale collaborazione.
La norma impugnata affida ad un regolamento del Ministro della salute, da adottarsi di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome» e avvalendosi di una Commissione mista Stato-Regioni, la determinazione degli «standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi» relativi ai livelli essenziali di assistenza (cd. LEA), la cui disciplina resta determinata dall’art. 54 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, recante (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2003), in relazione alle prestazioni individuate dal d.P.C.m. 29 novembre 2001 (Definizione dei livelli essenziali di assistenza).
Essa, inoltre, stabilisce che «con la medesima procedura sono individuati le tipologie di assistenza e i servizi, relativi alle aree di offerta individuate dal vigente Piano sanitario nazionale».
La ricorrente reputa che tale ultimo periodo della norma attenga direttamente all’oggetto dei LEA, alla cui osservanza la Provincia si dichiara tenuta in forza dell’art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, che le impone di garantire «prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standard minimi previsti dalla normativa nazionale e comunitaria».
Viceversa, il primo periodo della norma avrebbe per oggetto «le modalità di erogazione» delle prestazioni rese nell’ambito dei livelli essenziali di assistenza.
Con riguardo alla individuazione dei livelli essenziali di assistenza (art. 1 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, recante “Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421” e art. 6 del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347 recante «Interventi urgenti in materia di spesa sanitaria, convertito in legge con modificazioni dalla legge 16 novembre 2001, n. 405») la Provincia di Trento afferma di essere titolare di competenza legislativa (e amministrativa) nella materia dell’assistenza sanitaria, in forza degli articoli 9, numero 10) e 16) dello statuto: in ragione dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, tale potestà normativa avrebbe assunto «carattere pieno», al pari della «competenza primaria» in materia di ordinamento degli uffici provinciali (art. 8, n. 1, dello statuto).
Ai sensi dell’art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975, aggiunge la ricorrente, nell’esercizio della potestà concernente il funzionamento e la gestione delle istituzioni e degli enti sanitari, le Province autonome «devono garantire l’erogazione di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standard minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria».
Pertanto, «la forte incidenza della determinazione dei livelli essenziali sull’autonomia regionale e provinciale in materia sanitaria» avrebbe richiesto che, in luogo del «solo parere» della Conferenza Stato-Regioni e Province autonome richiesto dalla norma impugnata, fosse ribadita (art. 54, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992) la necessità dell’intesa.
Tale intesa apparirebbe particolarmente dovuta nel caso della Provincia di Trento, che, in ragione dell’art. 34, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), finanzia il servizio sanitario «senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato», e che, in caso contrario, si troverebbe a subire scelte statali gravide di conseguenze finanziarie, «senza neppure la possibilità di partecipare alla necessaria intesa».
In secondo luogo, la norma impugnata violerebbe, nella sua interezza, il principio di legalità sostanziale, giacché consentirebbe al regolamento ministeriale determinazioni prive di una base legale idonea a «circoscrivere il potere normativo secondario».
Con riguardo al primo periodo della norma impugnata, concernente le “modalità di erogazione” delle prestazioni, la Provincia ritiene che tali profili eccedano la competenza legislativa statale, venendo a incidere su scelte relative all’organizzazione del servizio sanitario, di spettanza regionale e provinciale.
Per tale ragione, sarebbe altresì illegittimo il ricorso alla fonte regolamentare statale.
Solo ove si ritenesse, conclude la ricorrente, che la norma impugnata non trovi applicazione nei confronti della Provincia, in forza della clausola di salvaguardia prevista dall’art. 1, comma 569, della legge impugnata (che rende salve le attribuzioni garantite dagli statuti speciali), la questione verrebbe a cadere in via interpretativa.
2. – A propria volta, con ricorso notificato il 28 febbraio 2005 e depositato il 3 marzo 2005 (reg. ric. n. 28 del 2005), la Regione Friuli-Venezia Giulia ha impugnato, tra l’altro, l’art. 1, comma 169, della legge n. 311 del 2004, proponendo, in termini analoghi, le medesime censure svolte dalla Provincia di Trento (e basate, quanto all’autonomia legislativa e amministrativa regionale in materia di assistenza sanitaria e organizzazione del relativo servizio, sugli articoli 5, numero 16) e 8), dello statuto).
3. – Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, a mezzo dell’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto delle questioni con argomenti di analogo tenore.
Secondo l’Avvocatura, sia le tipologie di assistenza e i servizi (secondo periodo della norma impugnata), sia gli standard (primo periodo) attengono direttamente ai livelli essenziali di assistenza, la cui determinazione spetterebbe allo Stato, in forza dell’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.
Ove poi dovesse farsi applicazione della potestà legislativa garantita dagli statuti speciali delle due ricorrenti, anziché del predetto titolo di competenza legislativa statale, la prima sarebbe priva di carattere esclusivo, dovendo soggiacere, in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera, ai principi stabiliti dalla legge nazionale (mentre sarebbe incongruo il richiamo alla competenza primaria in tema di ordinamento degli uffici), anche con riguardo alle risorse finanziarie programmate per il servizio sanitario nazionale, alle quali i LEA e gli stessi standard debbono correlarsi, ai fini di un’uniforme applicazione sul territorio nazionale.
La «valenza prettamente tecnica» degli standard avrebbe suggerito di demandarne la determinazione “ad organi tecnici” «dopo avere fissato i parametri essenziali», ivi comprese le risorse disponibili.
Si sarebbe poi richiesto il solo parere della Conferenza, anziché l’intesa, per scongiurare, in caso di contrasto tra le parti, ritardi che nel settore sanitario (…) debbono essere evitati.
In ogni caso, la clausola di salvaguardia garantirebbe il rispetto dell’autonomia speciale.
4. – Nell’imminenza dell’udienza, la Regione Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Trento hanno depositato memorie di analogo tenore, insistendo per l’accoglimento dei rispettivi ricorsi.
Le ricorrenti replicano alle deduzioni svolte dall’Avvocatura dello Stato, ribadendo, anzitutto, che la norma impugnata reca una distinzione tra fissazione degli standard e determinazione dei livelli essenziali di assistenza insuperabile in sede esegetica, e tale, con riguardo agli standard, da erodere ogni spazio ulteriore di esercizio dell’autonomia regionale in materia di organizzazione sanitaria.
Inoltre, quanto al principio di legalità in senso sostanziale, le ricorrenti insistono nell’osservare che la legge è priva della necessaria «disciplina di base idonea a circoscrivere il potere regolamentare del Ministro»: la mera indicazione del tetto delle risorse finanziarie disponibili sarebbe insufficiente a tale scopo, giacché esso sarebbe un «elemento estrinseco, che limita ogni attività pubblica».
Infine, la previsione di un parere della Conferenza Stato-Regioni e Province autonome, in luogo dell’intesa, non potrebbe essere giustificata alla luce dell’eventualità che l’intesa non sia raggiunta, poiché l’ordinamento giuridico conosce le procedure per superare tale “stallo” (art. 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, recante “Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali”).
La sola Provincia di Trento dà poi atto del sopraggiunto art. 1, commi 292 e 293, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), che reintroduce l’intesa, in sede di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, con la finalità di incrementare l’offerta di prestazioni in regime ambulatoriale.
Secondo la ricorrente, tali disposizioni, in quanto limitate a siffatta finalità, e in quanto non estensibili alla determinazione degli standard, non determinerebbero la cessazione della materia del contendere.
In conclusione, entrambe le ricorrenti dichiarano di insistere perché la norma impugnata sia dichiarata costituzionalmente illegittima.
5. – A propria volta, nell’imminenza dell’udienza pubblica, la difesa dello Stato ha depositato memorie di analogo tenore, insistendo per il rigetto dei ricorsi.
Le argomentazioni ricalcano le deduzioni già svolte in sede di costituzione in giudizio.
Lo Stato richiama altresì, quale titolo della propria competenza legislativa, la materia del “coordinamento della finanza pubblica”, nell’esercizio della quale il mero parere della Conferenza Stato-Regioni e Province autonome sarebbe sufficiente strumento di leale collaborazione, anche alla luce del rilievo per cui l’atto regolamentare statale è adottato dal Ministro della salute, avvalendosi di una Commissione cui partecipano rappresentati designati dalle Regioni.
Si ribadisce, infine, che il carattere tecnico della materia impone il ricorso ad organi dotati delle necessarie competenze, e non già “di estrazione politica”.

Considerato in diritto

1. – Con distinti ricorsi di analogo tenore, la Provincia autonoma di Trento e la Regione Friuli-Venezia Giulia (quest’ultima unitamente ad altre disposizioni) hanno impugnato l’art. 1, comma 169, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ¬¬– legge finanziaria 2005»
La Provincia di Trento evoca a parametro costituzionale del giudizio gli articoli 8, numero 1), numero 9, numero 10) e numero 16), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); l’art. 117, commi quarto e sesto, della Costituzione, in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione); il d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità), “con particolare riferimento all’art. 2”; l’art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento); i principi costituzionali di legalità sostanziale e di leale collaborazione.
La Regione Friuli-Venezia Giulia, richiama a propria volta, gli articoli 5), numero 16), e 8) della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e l’art. 117, commi quarto e sesto, della Costituzione, in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, nonché i principi costituzionali di legalità sostanziale e di leale collaborazione.
2. – La Regione Friuli-Venezia Giulia ha impugnato anche altri commi dell’art. 1 della medesima legge n. 311 del 2004.
Per ragioni di disomogeneità delle materie coinvolte, le questioni di costituzionalità prospettate in relazione alle suddette disposizioni verranno trattate separatamente da quelle concernenti l’art. 1, comma 169, per essere definite con distinte decisioni di questa Corte.
3. – Considerata l’identità di materia, nonché la sostanziale analogia delle questioni prospettate dalle due ricorrenti in relazione al menzionato art. 1, comma 169, della legge n. 311 del 2004, i giudizi possono essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.
4. – Le ricorrenti fondano le proprie censure su una distinzione tra primo e secondo periodo della norma impugnata.
Essa, nella parte in cui affida ad un regolamento del Ministro della salute la determinazione degli «standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi, di cui ai livelli essenziali di assistenza» sanitaria esorbiterebbe dalla competenza statale in punto di individuazione dei LEA, per invadere invece la sfera di competenza provinciale in tema di «ordinamento degli uffici» e «igiene e sanità» ivi compresa l’assistenza sanitaria e ospedaliera (art. 8, numeri 1, 9 e 10 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige) e quella di competenza regionale in tema di «igiene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera» (art. 5, numero 16, dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia).
La Provincia di Trento aggiunge che, mentre è pacifico il carattere primario della competenza legislativa in materia di ordinamento degli uffici, a propria volta la competenza concorrente in materia di igiene e sanità sarebbe divenuta “piena”, a seguito della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, e per effetto dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
5. – Quanto, poi, alla norma impugnata nel suo complesso, essa, anche nella parte concernente la fissazione dei livelli di assistenza in senso proprio (“tipologie di assistenza e servizi”), sarebbe costituzionalmente illegittima, poiché, in violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni e Province autonome, vi si è previsto il solo parere della Conferenza permanente Stato-Regioni e Province autonome, anziché l’intesa, che è richiesta dall’art. 54 della legge n. 289 del 2002 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2003).
In secondo luogo, la norma violerebbe altresì il principio di legalità sostanziale, giacché la fissazione dei livelli di assistenza e degli standard viene demandata ad un atto regolamentare, che sarebbe privo di idonea base legale: posto che tale determinazione “vincola l’autonomia legislativa ed amministrativa regionale in materia sanitaria”, essa dovrebbe viceversa basarsi «su una disciplina di rango legislativo».
6. – In via preliminare, va escluso che il denunciato conflitto con le competenze delle ricorrenti possa essere impedito dal comma 569 dell’articolo unico che compone la legge 30 dicembre 2004, n. 311, secondo il quale «le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti».
Infatti, non solo questa disposizione appare generica rispetto a norme del medesimo testo di legge che risultano formulate in termini inequivoci come riferite a tutte le Regioni (come questa Corte ha già rilevato nella sentenza n. 88 del 2006), ma, in via generale, la natura stessa dei cd. LEA, che riflettono tutele necessariamente uniformi del bene della salute, impone di riferirne la disciplina normativa anche ai soggetti ad autonomia speciale, che infatti hanno sempre partecipato agli atti di intesa in questa materia stipulati in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni.
7. – Occorre, inoltre, sempre in via preliminare, escludere che sia cessata la materia del contendere in conseguenza di alcune disposizioni inserite nella legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006); infatti, i commi 280, 292 e 293 dell’articolo unico che la compone si riferiscono, sotto diversi profili, all’art. 1, comma 169, della legge n. 311 del 2004, senza peraltro modificarlo sostanzialmente né per quanto si riferisce ai livelli essenziali di assistenza, né per quanto si riferisce agli standard ivi configurati.
Infatti, da una parte, il comma 280 subordina il concorso finanziario statale al «ripiano dei disavanzi del Servizio sanitario nazionale» (di cui al comma 279) al fatto che le Regioni conseguano, entro il 31 marzo 2006 in sede di Conferenza unificata, un’intesa sullo schema di Piano sanitario nazionale 2006-2008» ed un’intesa sulla «realizzazione da parte delle regioni degli interventi previsti dal piano nazionale di contenimento dei tempi di attesa». Inoltre, si prevede che, ove le Regioni non fissino i tempi di attesa, in questi territori «si applicano direttamente i parametri temporali determinati […] in sede di fissazione degli standard di cui all’art. 1, comma 169, della legge 30 dicembre 2004, n. 311» (comma 280, lettera b).
A sua volta, il comma 292 prevede che «il Ministero della salute promuove, attraverso le procedure di cui all’art. 54 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e all’art. 1, comma 169, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, una rimodulazione delle prestazioni comprese nei livelli essenziali di assistenza finalizzata ad incrementare qualitativamente e quantitativamente l’offerta di prestazioni in regime ambulatoriale e, corrispondentemente, decrementare l’offerta di prestazioni in regime di ricovero ospedaliero» (ciò mentre lo stesso comma 292, alla lettera b, direttamente introduce un nuovo livello essenziale di assistenza integrativa).
Infine, il comma 293 stabilisce che – al fine di incrementare l’offerta di prestazioni in regime ambulatoriale e, corrispondentemente, decrementare l’offerta di prestazioni in regime di ricovero ospedaliero – con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, «sono individuati le tipologie di assistenza ed i servizi relativi alle aree di offerta del Piano sanitario nazionale. Quest’ultima disposizione, prevedendo la necessaria intesa solo agli specifici fini indicati, si sovrappone in parte a quanto previsto in generale nel penultimo periodo del comma 169 della legge n. 311 del 2004, ai sensi del quale «con la medesima procedura sono individuati le tipologie di assistenza e i servizi, relativi alle aree di offerta individuate dal vigente Piano sanitario nazionale».
Anche attraverso queste assai complesse innovazioni legislative resta pertanto immodificato il duplice e differenziato canale di determinazione, mediante atti non legislativi, dei livelli essenziali e dei cosiddetti standard, di cui al comma 169 dell’art. 1 della legge n. 311 del 2004. Resta quindi, per questa parte, immodificata la asserita lesione dell’autonomia regionale che ne deriverebbe e che viene lamentata nel presente giudizio, benché le censure restino circoscritte a quelle sole procedure, individuate dalla norma impugnata, che non siano state modificate in termini satisfattivi per le ricorrenti dal comma 293 della legge n. 266 del 2005.
8. – Nel merito, occorre anzitutto determinare quale sia il titolo di competenza legislativa di cui la disposizione impugnata è espressiva, dal momento che le ricorrenti fanno riferimento sia alle proprie competenze in materia sanitaria che trovano fondamento nei rispettivi statuti speciali e nelle norme di attuazione, sia all’art. 117 della Costituzione, sulla base di quanto previsto dall’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
In primo luogo, è da considerare che la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie interseca in modo significativo la sfera di competenza legislativa concorrente assegnata dagli statuti speciali alle due ricorrenti nella materia «igiene e sanità» (art. 5, numero 16, dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia; art. 9, numero 10, dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige), piuttosto che quella primaria relativa all’“ordinamento degli uffici” (art. 8, n. 1, dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige), posto che questa ultima competenza appare recessiva, a fronte delle evidenti finalità di tutela della salute connesse alla disciplina legislativa in esame.
Per quanto riguarda la materia incisa dalle disposizioni impugnate, questa Corte ha affermato che la competenza legislativa concorrente concernente la “tutela della salute” (art. 117, terzo comma, della Costituzione) è «assai più ampia» rispetto alla precedente relativa all’“assistenza ospedaliera” (sentenza n. 270 del 2005) ed esprime «l’intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina» (sentenza n. 282 del 2002).
Quindi anche in riferimento alle attribuzioni proprie delle parti ricorrenti deve ritenersi che in questa materia l’applicazione dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 trovi fondamento nella maggiore estensione della “tutela della salute” rispetto alle corrispondenti competenze statutarie in materia sanitaria, di cui questa Corte ha in più occasioni sottolineato il carattere contenuto, atteso che esse non si risolvono «in una materia pienamente assimilabile agli altri settori di competenza regionale, sia per la particolare intensità dei limiti cui sono in tal campo sottoposte la legislazione e l’amministrazione delle Regioni, sia per le peculiari forme e modalità di finanziamento della relativa spesa pubblica» (sentenze n. 452 del 1989; n. 294 del 1986 e n. 245 del 1984).
La riconduzione delle attribuzioni dei soggetti ad autonomia speciale in materia sanitaria all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, implica però – come postulato dalle stesse parti ricorrenti tramite il richiamo all’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione – il contemporaneo assoggettamento delle stesse ai «limiti, espressi od impliciti, contenuti nel nuovo Titolo V» della Costituzione (sentenza n. 383 del 2005), ed, in particolare, all’esercizio della competenza esclusiva dello Stato in punto di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Va da sé che, muovendosi entro tali coordinate costituzionali, l’esito del presente giudizio non potrà che avere effetto per l’intero territorio nazionale.
9. – Va ora considerato il regime giuridico dei limiti che possono essere apposti, sulla base dell’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, all’autonomia delle Regioni in tema di tutela della salute. Questa Corte ha già avuto occasione di affermare che la rilevante compressione dell’autonomia regionale che consegue alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, se «attribuisce al legislatore statale un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto», esige «che queste scelte, almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovrà inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie» (sentenza n. 88 del 2003).
Nella medesima sentenza si rileva che l’art. 6 del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347 (Interventi urgenti in materia di spesa sanitaria), quale modificato dalla legge di conversione 16 novembre 2001, n. 405, ha disciplinato un apposito procedimento per la determinazione dei livelli essenziali, prevedendo un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della salute di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, e che su questa base è stato adottato il d.P.C.m. 29 novembre 2001. Successivamente l’art. 54 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, ha confermato questa procedura, specificando anche che le modifiche ai LEA individuati negli allegati del d.P.C.m. 29 novembre 2001 «sono definite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano».
La disposizione impugnata conferma esplicitamente la disciplina dell’art. 54 della legge n. 289 del 2002 per la determinazione dei LEA, ma, «anche al fine di garantire che le modalità di erogazione delle stesse siano uniformi sul territorio nazionale», prevede che possano essere «fissati gli standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi di cui ai livelli essenziali di assistenza» tramite una nuova procedura, che prevede un regolamento del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano».
Questa disposizione legislativa individua gli standard in termini tali da rendere evidente che si tratta di integrazioni e specificazioni sul versante attuativo dei LEA esistenti nel settore sanitario e che intenderebbero assicurare una migliore erogazione. Non può essere negata la possibilità del legislatore statale di giungere ad una più analitica ed effettiva tutela dei LEA, non è definibile, almeno in astratto, un livello di specificazione delle prestazioni che faccia venire meno il requisito della loro essenzialità, essendo questo tipo di valutazioni costituzionalmente affidato proprio al legislatore statale (che, in effetti, tramite alcune specifiche disposizioni legislative, ha anche proceduto a definire direttamente alcune prestazioni come livelli essenziali).
Non può pertanto dubitarsi che anche la fissazione degli standard costituisca esercizio della competenza assegnata allo Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.
Se la individuazione degli standard – la quale determina indubbiamente una compressione dell’autonomia legislativa ed amministrativa delle Regioni garantita dal Titolo V della Costituzione – non può trovare legittimazione costituzionale che nella già richiamata lettera m) del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione, la relativa disciplina deve essere omogenea a quella prevista espressamente per i LEA, ove si ipotizzi, come nel caso del comma 169 della legge n. 311 del 2004, che la loro adozione avvenga tramite una procedura non legislativa .
Nella valutazione di questa procedura non assume rilevanza l’attribuzione del relativo potere normativo ad un regolamento ministeriale (d’altronde lo stesso decreto del Presidente del Consiglio ha anch’esso analoga natura), dal momento che, operandosi nell’ambito di una materia di competenza esclusiva statale, la potestà normativa secondaria spetta allo Stato, ai sensi dell’art. 117, sesto comma, della Costituzione.
Ciò che, invece, rileva è la ingiustificata riduzione delle modalità di coinvolgimento in questo procedimento delle Regioni (la mera richiesta di un parere alla Conferenza unificata), rispetto a quanto ribadito – tramite il rinvio all’intero testo dell’art. 54 della legge n. 289 del 2002 (ivi inclusa la procedura su “intesa” in sede di Conferenza unificata, disciplinata dal comma 3 di tale disposizione) – nello stesso comma 169 per la modificazione dei LEA in riferimento a standard che apporterebbero limitazioni di norma ancora più incisive all’autonomia regionale, in quanto connesse alla fase di concretizzazione dei LEA; se anche la determinazione degli standard trova giustificazione costituzionale nella lettera m) del secondo comma dell’art. 117 Cost., non può evidentemente ipotizzarsi che venga meno per essi proprio la più incisiva forma di leale collaborazione fra Stato e Regioni prevista dalla legislazione vigente per la determinazione dei LEA mediante procedure non legislative.
Né può sottacersi il paradosso che sarebbe costituito dall’esistenza di due diverse modalità di coinvolgimento delle Regioni rispetto a fenomeni tra loro profondamente contermini, come la determinazione dei LEA e la determinazione di quei particolari LEA che sarebbero costituiti dagli standard specificativi od attuativi dei primi.
Va pertanto dichiarata la illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 169, della legge n. 311 del 2004, nella parte in cui prevede che il regolamento del Ministro della salute che determina gli standard sia adottato “sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano”, anziché “previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano”.
10. – Analogamente va dichiarata la illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 169, della legge n. 311 del 2004, nella parte in cui prevede che il regolamento del Ministro della salute che individua le tipologie di assistenza e i servizi del Piano sanitario nazionale per fini diversi da quelli di cui al comma 293 della legge n. 266 del 2005, sia adottato “sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano”, anziché “previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano”.
Infatti, la determinazione delle tipologie di assistenza e dei servizi, relativi alle aree di offerta individuate dal Piano sanitario nazionale, costituisce una fase della individuazione in via non legislativa dei LEA e quindi non appare giustificabile una diversità di partecipazione delle Regioni nel relativo procedimento di specificazione.
11. – Infondata è, invece, anche a volerla considerare ammissibile (sentenza n. 31 del 2001), la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 169, della legge n. 311 del 2004, sollevata da entrambe le ricorrenti per violazione del principio di legalità sostanziale, dal momento che la legge non detterebbe «alcuna disciplina di base idonea a circoscrivere il potere normativo secondario».
Proprio la richiamata sentenza n. 88 del 2003 ha messo, infatti, in luce che già la prima legislazione in tema di «livelli essenziali di assistenza» nel settore sanitario e precedente alla adozione del nuovo Titolo V, contenuta nel d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, conteneva alcuni, ancorché generali, criteri per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie, pur rinviandone la specificazione al Piano sanitario nazionale. Le modifiche successive hanno, da una parte, determinato la procedura da seguire per la determinazione in via amministrativa dei LEA, ma, dall’altra, hanno mantenuto i principi precedenti ed il ruolo di quadro generale di riferimento del Piano sanitario nazionale.
Alla luce di ciò, la determinazione degli standard e dei LEA è delimitata dai principi generali del d.lgs. n. 502 del 1992 e dalle determinazioni del Piano sanitario nazionale, mentre sul piano procedurale resta prevista in ogni caso, anche per effetto dell’odierna pronuncia, l’intesa in sede di Conferenza permanente. Tenendo presente che si opera nell’ambito di una materia altamente tecnica come quella della individuazione delle prestazioni relative all’assistenza sanitaria, le pur limitate predeterminazioni legislative di criteri e di limiti al potere normativo secondario appaiono sufficienti per escludere il vizio denunciato.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale sollevate, nei confronti dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ¬¬–legge finanziaria 2005) dalla Regione Friuli-Venezia Giulia;
riuniti i giudizi,
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 169, della predetta legge 30 dicembre 2004, n. 311, nella parte in cui prevede che il regolamento del Ministro della salute ivi contemplato, con cui sono fissati gli standard e sono individuate le tipologie di assistenza e i servizi, sia adottato “sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano”, anziché “previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano”;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 169, della legge n. 311 del 2004, sollevata dalla Regione Friuli-Venezia-Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento per violazione del principio di legalità sostanziale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 marzo 2006.

Annibale MARINI, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore

Depositata in Cancelleria il 31 marzo 2006.

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