Pres. Riggio, Est. Ferrari
F. Serao (Avv.ti L. Grisostomi Travaglini) c/ Ministero dello sviluppo
economico (Avv. dello Stato), L. Farenga, L. Francario, A. Zimatore (n.c.)

1) Amministrazione straordinaria – Commissari straordinari – Decadenza per mancata conferma post L. 296/06– Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. – Questione di legittimità costituzionale – Manifesta infondatezza – Ragioni.

2) Amministrazione straordinaria – Accorpamento degli organi commissariali – Decadenza per mancata conferma ex art. 1, comma 498, L. 296/2006 – Omessa motivazione in ordine alle ragioni della mancata conferma – Illegittimità

3) Processo amministrativo – Annullamento del provvedimento per difetto di motivazione – Risarcimento danni – Esclusione – Ragioni– Ragioni.

1) È manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, co. 498, L. 296/2006 (Legge Finanziaria 2007), per violazione degli artt. 3 e 97 Cost., nella parte in cui ha previsto la decadenza di tutti i commissari straordinari, non espressamente confermati, entro 90 giorni decorrenti dalla sua entrata in vigore. Ed invero, tale disposizione non è in contrasto né con l’art. 3 Cost., posto che l’individuazione dei commissari da confermare è fatta a conclusione di un procedimento valutativo del loro operato, né con l’art. 97 Cost., giacché, in presenza di una situazione di grave crisi economica, l’adozione di misure atte a ridurre i costi delle procedure liquidatorie, costituisce corretta e condivisibile applicazione del principio di buon andamento.
2) Poiché la decadenza dei commissari straordinari ai sensi dell’art. 1, comma 498, L. n. 296/2006, secondo l’interpretazione conforme ai principi costituzionali, riveste natura procedimentale, è illegittimo il decreto ministeriale che, nell’individuare le procedure da accorpare al fine di conseguire economie di gestione, dia conto solo dei requisiti di professionalità dei commissari prescelti e non anche delle anche delle ragioni sottese alla mancata conferma dei componenti l’organo commissariale, venendo a mancare in tal modo ogni reale comparazione tra i candidati. Infatti, una volta deciso di raggruppare più procedure di amministrazione straordinaria in capo ad un solo commissario (o ad una terna commissariale), è indispensabile motivare perché la scelta cade su uno anziché su altro professionista, poiché solo in tal modo viene dato allo stesso la possibilità di valutare l’opportunità di ricorrere alla tutela giurisdizionale.

3) L’annullamento del provvedimento per difetto di motivazione nulla esprime riguardo alla fondatezza della pretesa fatta valere dall’interessato e non esclude (ma, anzi, consente) il riesercizio del potere, con la conseguenza che la domanda di risarcimento non può essere valutata che all’esito del nuovo eventuale esercizio del potere.

N. Reg. Sent.
Anno 2007
N. 5440 Reg. Ric.
Anno 2007

composto dai Magistrati:
Italo Riggio Presidente

Maria Luisa De Leoni Consigliere

Giulia Ferrari Consigliere – relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 5440/07, proposto dal
dott. Francesco Serao, rappresentato e difeso dall’avv. Lorenzo Grisostomi Travaglini presso il cui studio in Roma, via Alessandro Torlonia n. 33, è elettivamente domiciliato,

contro

il Ministero dello sviluppo economico, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, è per legge domiciliato, nonché

nei confronti
dei prof.ri Luigi Farenga, Lucio Francario e Attilio Zimatore, tutti non costituiti in giudizio,

per l’annullamento, previa sospensiva,
dell’intervenuta decadenza dall’incarico commissariale per mancata conferma ex art. 1, comma 498, L. n. 296 del 2006; del D.M. 4 aprile 2007, con il quale è stato nominato il nuovo collegio commissariale delle società facenti parte del Gruppo Cirio, Eldo, Federici a seguito dell’intervenuta decadenza dei precedenti commissari ex art. 1, comma 498, L. n. 296 del 2006; della nota del Ministero dello sviluppo economico del 4 aprile 2007 nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale che leda gli interessi del ricorrente, nonché

per il risarcimento
dei danni subiti e subendi per effetto dell’intervenuta decadenza dall’incarico di commissario straordinario.

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dello sviluppo economico;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 6 dicembre 2007 il Consigliere Giulia Ferrari; uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

1. Con ricorso notificato in data 4 giugno 2007 e depositato il successivo 15 giugno il dott. Francesco Serao impugna il decreto del Ministro dello sviluppo economico del 4 aprile 2007 con il quale, preso atto della decadenza dall’incarico di commissario del Gruppo Eldo s.p.a. e di Eldo s.p.a. e di altre società collegate/controllate per mancata conferma da parte dello stesso Ministro in applicazione dell’art. 1, comma 498, L. n. 296 del 2006, è stata disposta la nomina del nuovo collegio commissariale nelle persone dei prof.ri Luigi Farenga, Lucio Francario e Attilio Zimatore.
Espone, in fatto, di essere stato nominato, con decreto del Ministro delle attività produttive (oggi, dello sviluppo economico) dell’11 febbraio 2003, componente della terna commissariale (unitamente all’avv. Giovanni Bruno e all’avv. Roberto Marraffa) commissario straordinario delle procedure di amministrazione straordinaria del Gruppo Eldo s.p.a. e di Eldo s.p.a.; con decreto del 29 ottobre 2003 la stessa terna è stata nominata organo commissariale di società alle prime collegate.
Afferma il ricorrente di aver espletato il proprio mandato in modo proficuo e senza ricevere mai alcuna contestazione sulla correttezza del suo operato. In data 13 marzo 2007 ha trasmesso la relazione informativa sui risultati raggiunti, richiestagli dal Ministero con nota del 14 febbraio 2007, dopo che l’art. 1, comma 498, L. 27 dicembre 2006 n. 296 (legge finanziaria 2007) ha previsto la decadenza di tutti i commissari straordinari non espressamente confermati entro novanta giorni decorrenti dalla sua entrata in vigore.
2. Avverso il predetto provvedimento di decadenza il ricorrente è insorto deducendo:
a) Violazione di legge: violazione e falsa applicazione artt. 43 D.L.vo n. 270 del 1999 e 37 R.D. n. 267 del 1942 – Eccesso di potere per sviamento di potere – Eccesso di potere per violazione dei principi del giusto procedimento – Violazione e falsa applicazione art. 97 Cost. – Violazione del principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi. Illegittimamente il ricorrente è stato revocato dal suo incarico senza che fosse stata accertata alcuna inadempienza a suo carico e senza che fossero rispettati i principi dettati dall’art. 43 D.L.vo n. 270 del 1999.
b) Violazione di legge per violazione e/o falsa applicazione art. 97 Cost. – Violazione di legge per violazione e/o falsa applicazione art. 3 L. n. 241 del 1990 – Eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza di istruttoria e sviamento di potere. Illegittimamente non sono stati esplicitati i criteri (che appaiono del tutto arbitrari) seguiti per l’accorpamento delle procedure e per la nomina della nuova terna commissariale.
c) Eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria, difetto dio motivazione, carenza di presupposti, illogicità manifesta – Illegittimità derivata della motivazione – Rinvio alla Corte costituzionale per contrasto tra l’art. 1, comma 498, L. n. 296 del 2006 e gli artt. 97 e 98 Cost. e per contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.. Il comma 498 dell’art. 1 L. n. 296 del 2006, nella parte in cui introduce la decadenza automatica dei commissari straordinari il cui incarico non è stato rinnovato entro il 1° aprile 2007, viola gli artt. 3 e 97 Cost..
d) Violazione di legge: violazione e falsa applicazione artt. 2, 3, 7, 8 e 10 L. n. 241 del 1990 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, mancata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, manifesta ingiustizia, sviamento, illogicità e contraddittorietà. La decadenza automatica dall’incarico commissariale viola le disposizioni dettate dall’ordinamento in tema di procedimento amministrativo.
e) Violazione di legge: violazione e falsa applicazione artt. 3 e 21 quinquies L. n. 241 del 1990 – Violazione e falsa applicazione art. 97 Cost. – Eccesso di potere (sotto ulteriori ed autonomi profili) per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, carenza di presupposti, sviamento, manifesta ingiustizia. L’impugnata revoca, adottata in carenza dei necessari presupposti, non è motivata.
3. Il ricorrente chiede altresì il risarcimento dei danni subiti e subendi per effetto dell’atto illegittimo posto in essere dall’Amministrazione.
4. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione, che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.
5. I controinteressati evocati in giudizio non si sono costituiti.
6. All’udienza del 6 dicembre 2007 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Come si rileva dall’esposizione in fatto, i motivi dedotti in ricorso possono essere concettualmente riuniti in due gruppi, uno di illegittimità ordinaria del decreto impugnato e l’altro di illegittimità costituzionale della norma (art. 1, commi 498 e 499, L. 27 dicembre 2006 n. 296) in applicazione della quale è stato adottato il predetto provvedimento.
Prima di passare alla disamina dei diversi motivi di ricorso il Collegio ritiene necessaria una breve ricostruzione della vicenda che ha dato luogo alla presente controversia.
L’art. 1, comma 499, L. n. 296 del 2006 ha previsto la riduzione alla metà del numero di commissari straordinari in carica alla data della sua entrata in vigore. In funzione di tale statuizione e per renderla operativa il precedente comma 498 ha disposto che i commissari, che non sono confermati dal Ministro dello sviluppo economico nel proprio incarico entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della stessa legge (id est, il 1° aprile 2007), decadono. Il Ministro, al fine di assicurare la gestione di tutte le amministrazioni straordinarie pur in presenza del dimidiamento del numero complessivo dei commissari, può affidare più procedure ad uno stesso commissario (o ad una medesima terna commissariale) dandogli il mandato di realizzare una gestione unificata dei servizi generali e degli affari comuni, per assicurare le massime sinergie organizzative e conseguenti economie gestionali. Infine, il comma 501 prevede una riduzione del compenso spettante al commissario per ogni procedura pari al 30%.
Con nota del 12 febbraio 2007 la Direzione generale per lo Sviluppo Competitivo e la Produttività del Ministero dello sviluppo economico ha trasmesso a tutti i commissari una comunicazione con la quale, in ragione dell’intervenuta riforma legislativa illustrata, ha chiesto l’invio sia di una relazione sull’evoluzione e sull’attuale stato della procedura a ciascuno affidata, con breve illustrazione dei risultati raggiunti e degli adempimenti ancora da seguire, che di eventuali osservazioni che ognuno avesse ritenuto opportuno formulare. Ha poi comunicato che, sulla base della documentazione trasmessa e delle deduzioni fatte, avrebbe dato attuazione all’art. 1, comma 498, L. n. 296 del 2006.
Infine, con decreto del 4 aprile 2007 – che è al contempo dichiarativo della decadenza del commissario non confermato e costitutivo del nuovo organo commissariale (monocratico o collegiale) – il Ministro ha dettato il nuovo assetto alle diverse procedure accorpate.
Da un attento esame delle citate disposizioni e dell’attuazione che delle stesse è stata data dall’Amministrazione è possibile fare alcune osservazioni, che risulteranno poi utili per risolvere i diversi motivi di ricorso, sia di illegittimità ordinaria che di illegittimità costituzionale.
2. E’ in primo luogo evidente che la ratio sottesa alla riforma in questione è assicurare una riduzione della spesa nel settore, che si otterrà grazie alla decurtazione del 30% del compenso spettante per ogni commissariamento. Tale riduzione è però possibile assegnando ad ogni commissario più incarichi che per contiguità consentano una gestione pressocché unitaria, in modo tale da assicurare a ciascun professionista un compenso totale superiore a quello precedentemente percepito. La riprova che questa è la finalità cui tende la norma è nella circostanza che tale misura è stata introdotta da una legge finanziaria.
Sotto questo profilo la riforma introdotta dalla finanziaria del 2007 non viola né l’art. 3 Cost. né il successivo art. 97 Cost..
Non è violato l’art. 3 Cost. atteso che l’individuazione dei commissari da confermare è fatta a conclusione di un procedimento valutativo dell’operato di ciascuno. Eventuali errori nel modus procedendi potrebbero dunque costituire vizi di illegittimità della procedura ma non profili di incostituzionalità della norma, quanto meno nell’interpretazione ed applicazione che della stessa ha dato il Ministero.
Costituisce inoltre mero assunto non supportato da alcuna prova la circostanza che l’aver assommato in capo ad un solo commissario (o ad una terna commissariale) più procedure comporti un pregiudizio per i creditori. Aggiungasi, con riferimento ai riflessi negativi che deriverebbero alla procedura da un cambio di gestione in corsa, che i neo commissari sono professionisti di comprovata esperienza, scelti proprio sulla base dell’ottima attività sempre svolta, con la conseguenza che deve ritenersi indubbia la loro capacità a proseguire l’attività già svolta dal commissario uscente.
Non è violato l’art. 97 Cost., atteso che in presenza di una situazione di grave crisi economica l’adozione di misure atte a ridurre i costi delle procedure liquidatorie costituisce corretta e condivisibile applicazione del principio di buon andamento.
Non è invece sindacabile la scelta del Legislatore di ricorrere a tale misura per ridurre i costi delle procedure di liquidazione. E’ sufficiente sul punto ricordare che rientra nella discrezionalità del Legislatore (e in particolare del Legislatore della disposizione finanziaria) l’individuazione dei settori nei quali, più che in altri, è possibile e/o opportuno operare tagli alle spese, con la conseguenza che tale discrezionalità può essere oggetto di censura, in sede di scrutinio di costituzionalità, soltanto ove il suo esercizio ne comporti un uso distorto o arbitrario, così da confliggere in modo manifesto con il canone della ragionevolezza, circostanza questa che, come è già stato chiarito e come si dirà anche in seguito, non si verifica nel caso in esame.
3. Dalla prima constatazione scaturisce anche una seconda, importante conseguenza. La non conferma nell’incarico non è disposta per un giudizio di disvalore sul modo con cui lo stesso è stato nel tempo espletato o per il venir meno della fiducia nei confronti del soggetto che era stato prescelto per risanare l’azienda in crisi quanto piuttosto, come si è già detto, per la necessità di realizzare una riduzione del numero dei commissari. Ciò non toglie, però, che una valutazione sull’operato del singolo commissario venga fatta, nel momento in cui occorre decidere se confermarlo o meno. In altri termini, il giudizio espresso sul commissario non costituisce il fattore determinante la mancata conferma quanto piuttosto il criterio in base al quale si decide, una volta stabilito ope legis il dimezzamento del numero di commissari (da 123 a 62), quale commissario non confermare.
La situazione in esame è dunque ben diversa da quella scrutinata dalla Corte costituzionale in un recente passato (sentenza n. 103 del 23 marzo 2007) e che ha dato luogo alla declaratoria di incostituzionalità dell’art. 3, settimo comma, L. 15 luglio 2002 n. 145 (cd. spoils system una tantum). Tale norma, in relazione agli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale, ha previsto la loro cessazione automatica il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della stessa legge. Il giudice delle leggi ha ritenuto tale disposizione in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost.. Infatti, “determinando un’interruzione automatica del rapporto di ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine stabilito, viola, in carenza di garanzie procedimentali, gli indicati principi costituzionali e, in particolare, il principio di continuità dell’azione amministrativa che è strettamente correlato a quello di buon andamento dell’azione stessa. Le recenti leggi di riforma della pubblica amministrazione, in precedenza illustrate, hanno, infatti, disegnato un nuovo modulo di azione che misura il rispetto del canone dell’efficacia e dell’efficienza alla luce dei risultati che il dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato, modulato in ragione della peculiarità della singola posizione dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa è inserita. È evidente, dunque, che la previsione di una anticipata cessazione ex lege del rapporto in corso impedisce che l’attività del dirigente possa espletarsi in conformità al modello di azione sopra indicato.
A regime, per i motivi sin qui esposti, la revoca delle funzioni legittimamente conferite ai dirigenti, in questa sede presi in considerazione, può essere conseguenza soltanto di una accertata responsabilità dirigenziale in presenza di determinati presupposti e all’esito di un procedimento di garanzia puntualmente disciplinato”. La Corte costituzionale ha quindi ritenuto necessario che sia comunque garantita al dipendente la presenza di un momento procedimentale di confronto dialettico con la controparte nell’ambito del quale, da un lato, l’Amministrazione esterni le ragioni – connesse alle pregresse modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa – per le quali ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza contrattualmente prevista. Dal canto suo il dirigente deve avere la possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall’organo politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo stipulato. L’esistenza di una preventiva fase valutativa si presenta essenziale anche per assicurare, specie dopo l’entrata in vigore della L. 7 agosto 1990 n. 241, il rispetto dei principi del giusto procedimento, all’esito del quale dovrà essere adottato un atto motivato che, a prescindere dalla sua natura giuridica, di diritto pubblico o di diritto privato, consenta comunque un controllo giurisdizionale. “Ciò anche al fine di garantire – attraverso la esternazione delle ragioni che stanno alla base della determinazione assunta dall’organo politico – scelte trasparenti e verificabili, in grado di consentire la prosecuzione dell’attività gestoria in ossequio al precetto costituzionale della imparzialità dell’azione amministrativa. Precetto, questo, che è alla base della stessa distinzione funzionale dei compiti tra organi politici e burocratici e cioè tra l’azione di governo – che è normalmente legata alle impostazioni di una parte politica, espressione delle forze di maggioranza – e l’azione dell’amministrazione, la quale, nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza, è vincolata, invece, ad agire senza distinzioni di parti politiche e dunque al «servizio esclusivo della Nazione» (art. 98 Cost.), al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall’ordinamento”.
Non è la prima volta che la Corte costituzionale afferma tali principi. Risalendo nel tempo si può richiamare la sentenza 27 aprile 1993 n. 197, con la quale è stata dichiarata l’illegittimità, per violazione dell’art. 3 Cost., dell’art. 15, quarto comma, L. 19 marzo 1990 n. 55, introdotto dall’ art. 1 L. 18 gennaio 1992 n. 16, nella parte in cui prevede la decadenza dall’impiego dei pubblici dipendenti condannati con sentenza passata in giudicato per uno dei reati previsti dalla legislazione sulla prevenzione della delinquenza di tipo mafioso, in quanto sostanzialmente reintroduce nell’ordinamento l’istituto della destituzione di diritto.
Prima ancora la Corte costituzionale (14 ottobre 1988 n. 971) aveva dichiarato l’illegittimità, per violazione degli artt. 3, 4, 25 e 97 Cost., degli artt. 85, lett. a ), T.U. 10 gennaio 1957 n. 3 e 236 dell’ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana 29 ottobre 1955 n. 6, nella parte in cui non prevedono, in luogo del provvedimento di destituzione di diritto del condannato per taluni delitti specificamente indicati, fra cui il peculato, l’apertura e lo svolgimento di un procedimento disciplinare, implicante un’autonoma e responsabile valutazione dell’Amministrazione in ordine alla compatibilità fra i fatti penalmente accertati a carico del dipendente e le funzioni sue proprie.
Dalle predette pronunce del giudice è possibile evincere che ciò che in quelle occasioni è stato imputato al Legislatore è l’aver previsto una forma di automaticità del provvedimento di rimozione dall’incarico (decadenza o destituzione che sia) che non ha lasciato alcuno spazio al contraddittorio.
Nel caso all’esame del Collegio il Ministero, proprio per dare un’applicazione costituzionalmente orientata del comma 498 dell’art. 1 L. n. 296 del 2006, ha fatto precedere il procedimento in questione dalla comunicazione di avvio, chiedendo a tutti gli interessati di partecipare presentando non solo una relazione illustrativa dell’attività sino ad allora svolta, ma anche proprie osservazioni sull’opportunità di essere confermato nell’incarico. Con tale modus procedendi l’Amministrazione ha dunque evitato un’automaticità della decadenza dall’incarico perché, nel caso in cui l’interessato non è stato confermato, ciò è avvenuto all’esito della valutazione delle documentate osservazioni dallo stesso prodotte. In tal modo si è evitato che un’interpretazione e conseguente applicazione meramente letterale della norma potessero far incorrere la stessa nella violazione dei principi sanciti dall’art. 97 Cost..
4. La procedimentalizzazione della mancata conferma dei commissari ex art. 1, comma 498, L. n. 296 del 2006 ha, almeno in astratto, offerto agli interessati tutte le garanzie che la L. 7 agosto 1990 n. 241 ha definitivamente sancito. L’eventuale omissione di una di esse (contraddittorio, motivazione, ecc.), denunciata da parte ricorrente con i motivi di illegittimità ordinaria, costituisce dunque un profilo di illegittimità del procedimento, e non certo della norma di cui è stata fatta applicazione. Di qui l’infondatezza del contrasto del cit. comma 498 dell’art. 1 L. n. 296 del 2006 con l’art. 3 Cost.
Da quanto chiarito nei punti che precedono è possibile evincere che la questione di costituzionalità dell’art. 1, comma 498, L. n. 296 del 2006, nei diversi profili in cui la stessa è stata o avrebbe potuto essere posta al Collegio, pur essendo evidentemente rilevante, essendo stata la mancata conferma del ricorrente nell’incarico disposta in applicazione della citata norma, è manifestamente infondata.
Infatti, non essendo la stessa lettera della disposizione censurata preclusiva della esegesi costituzionalmente orientata datane dal Ministero – atteso che i principi generali sul corretto modus procedendi dettati dalla L. n. 241 del 1990 sono sempre applicabili anche se non espressamente previsti – la predetta disposizione deve essere interpretata nel senso che la mancata conferma dell’incarico commissariale, nell’arco temporale costituito dai novanta giorni previsti dalla legge, deve avvenire nel rispetto di tutte le garanzie procedimentali prescritte dall’ordinamento.
Tale opzione interpretativa consente di fugare i dubbi di legittimità costituzionale proposti da parte ricorrente e si impone pertanto come doverosa, in linea con l’ormai consolidato orientamento della Corte costituzionale secondo il quale «una disposizione deve essere dichiarata incostituzionale non perché può essere interpretata in modo tale da contrastare con precetti costituzionali, ma soltanto qualora non sia possibile attribuire ad essa un significato che la renda conforme alla Costituzione» (tra le tante, 30 novembre 2007 n. 403 e 27 ottobre 2006 n. 343).
5. Occorre ora passare all’esame dei motivi di illegittimità ordinaria.
Afferma il ricorrente che l’impugnata revoca (perché tale, a suo avviso, deve essere qualificata la decadenza ope legis) è stata disposta senza il rispetto della procedura dettata dall’art. 43 D.L.vo 8 luglio 1999 n. 270 ma in applicazione di un meccanismo di rimozione automatica che, in quanto tale, è del tutto immotivata.
Ai sensi del cit. art. 43 il Ministro dell’industria (oggi dello sviluppo economico) può, su proposta del Comitato di sorveglianza o d’ufficio, revocare il Commissario straordinario, previa comunicazione dei motivi di revoca o contestazione degli eventuali addebiti e dopo aver invitato il Commissario ad esporre le proprie deduzioni.
Ritiene il Collegio di poter prescindere dalla verifica del rapporto che intercorre tra la disposizione dettata dall’art. 43 D.Lvo n. 270 del 1999 e quella introdotta dal comma 498 dell’art. 1 L. n. 296 del 2006, id est della possibile prevalenza della prima, norma speciale, sulla seconda. E’ assorbente infatti la considerazione che lo stesso Ministero dello sviluppo economico, nel dare attuazione alle disposizioni della finanziaria 2007, ha inteso garantire la medesima forma partecipativa prevista dal cit. art. 43.
Come già chiarito sub 1, con nota del 12 febbraio 2007 la Direzione generale per lo Sviluppo Competitivo e la Produttività del Ministero dello sviluppo economico ha trasmesso a tutti i commissari (e, quindi, anche al ricorrente) una comunicazione con la quale, partendo dall’assunto di dover dare attuazione alla riforma legislativa introdotta dal comma 498 dell’art. 1 L. n. 296 del 2006, ha chiesto l’invio sia di una relazione sull’evoluzione e sull’attuale stato della procedura a ciascuno affidata, con breve illustrazione dei risultati raggiunti e degli adempimenti ancora da seguire, che di proprie osservazioni in ordine all’opportunità di essere confermato. Ha poi chiarito che la documentazione trasmessa e le deduzioni fatte dagli interessati sarebbero state valutate per scegliere i commissari da confermare e quelli ai quali affidare anche nuovi incarichi.
6. Con gli ulteriori motivi, che per ragioni di ordine logico possono essere esaminati congiuntamente, il ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato per difetto di motivazione.
Da un attento esame del decreto del 4 aprile 2007 si rileva la fondatezza dei motivi.
Preliminarmente il Ministro ha individuato le procedure da accorpare, in considerazione dell’avanzato stato delle relative liquidazioni. Successivamente, dopo aver dato atto dell’inoltro delle relazioni e averle richiamate, ha scelto i commissari che avrebbero costituito la terna “in considerazione dell’esperienza e professionalità tecnico-giuridica dei medesimi” e dell’opportunità: a) di garantire alle procedure del Gruppo Cirio massima continuità della gestione commissariale, tenuto conto della particolare complessità delle procedure stesse e del contenzioso pendente; b) di aggregare al medesimo gruppo le procedure relative ai gruppi Eldo e Federici, tenuto conto dell’avanzato stato della liquidazione delle medesime e dell’insussistenza di specifiche ragioni che indicono a ritenere prevalente l’interesse al mantenimento, anche parziale, della gestione in corso rispetto al perseguimento delle finalità di semplificazione della gestione delle procedure mediante accorpamento delle medesime e riduzione del numero complessivo dei commissari; c) di affiancare ai prof.ri Farenga e Zimatore il prof. Francario, in considerazione degli elevati requisiti professionali del medesimo e della comprovata specifica esperienza e professionalità nel settore delle procedure di amministrazione straordinaria ove ha dato prova di efficiente ed efficace gestione delle procedure nella veste di commissario straordinario.
In altri termini il Ministro, che correttamente ha procedimentalizzato la scelta dei commissari da non confermare e quelli, invece, da preporre anche ad altre amministrazioni straordinarie, ha però omesso di dare un’effettiva motivazione della scelta operata.
Si è limitato a richiamare, quale criterio che informa il provvedimento, la ratio individuata dal comma 498 dell’art. 1 L. n. 296 del 2006 per giustificare l’accorpamento delle procedure (assicurare sinergie organizzative e conseguenti economie gestionali). Ha poi dato un giudizio molto lusinghiero sui commissari prescelti (ma senza un’effettiva giustificazione) mentre alcun giudizio è stato reso sui commissari non confermati. Così facendo, non ha operato una reale comparazione tra i candidati, che è invece necessaria se si vuole dare del comma 498 un’interpretazione che, lungi da qualsiasi forma di automaticità, fughi ogni dubbio di incostituzionalità.
Tale motivazione era tanto più necessaria a fronte della circostanza che uno dei tre nuovi commissari prescelti, il prof. Lucio Francario, non era stato preposto ad alcuna delle procedure accorpate.
In altri termini, se una seppure sommaria giustificazione supporta la decisione di preporre alle diverse procedure i prof. Zimatore e Farenga (id est, garantire alle procedure del Gruppo Cirio massima continuità della gestione commissariale, tenuto conto della particolare complessità delle procedure stesse e del contenzioso pendente), di contro non è per nulla motivata la decisione di individuare, come terzo componente l’organo commissariale, il prof. Farenga in luogo del ricorrente il quale, a differenza del primo, era stato commissario (unitamente ad altri due professionisti) del Gruppo Eldo, e cioè di una delle procedure accorpate. Né potrebbero ritenersi sufficienti, a giustificare la scelta impugnata, le parole lusinghiere spese nei confronti del prof. Farenga (elevati requisiti professionali e comprovata specifica esperienza e professionalità nel settore delle procedure di amministrazione straordinaria ove ha dato prova di efficiente ed efficace gestione delle procedure nella veste di commissario straordinario”) mancando un seppur minimo raffronto con la professionalità dimostrata nel tempo dal dott. Serao.
Certamente non si può ritenere che un siffatto obbligo motivazionale venga meno a fronte del superiore interesse pubblico all’accorpamento di procedure che consente una riduzione delle spese. Una volta deciso di raggruppare più procedure di amministrazione straordinaria in capo ad uno solo commissario (o ad una sola terna commissariale) è indispensabile motivare perché la scelta cade su uno anziché su altro professionista. Solo in tal modo – e cioè facendo conoscere al commissario che non è stato prescelto e, quindi, confermato, le ragioni di tale decisioni e le imputazioni che alla sua gestione vengono mosse o, quanto meno, i maggiori requisiti che il professionista che si intende incaricare possiede – viene dato allo stesso la possibilità di valutare se ricorrere o no alla tutela giurisdizionale per la difesa della propria posizione. A tal fine è però indispensabile una motivazione che rifletta la situazione in concreto e non, come si è in effetti verificato, formule stereotipate adattabili a tutte le “non conferme” ex art. 1, comma 498, L. n. 296 del 2006.
Alle stesse conclusioni cui è pervenuto il Collegio è del resto giunto anche il giudice di appello che, sebbene in sede cautelare, ha puntualmente chiarito – con riferimento alla medesima procedura attivata dal Ministro dello sviluppo economico in attuazione della legge finanziaria 2007 – che “un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 1, comma 498, della L. n. 296 del 2006 impone che, gli atti dichiarativi della decadenza dei commissari in carica e di conferimento dei nuovi incarichi siano adottati all’esito di un giusto procedimento e assistiti da adeguata motivazione comparativa che tenga conto delle esigenze di continuità gestionale della qualità del servizio reso dai commissari in carica” (VI Sez., ord., 13 settembre 2007 n. 4753).
In conclusione, e perché sia ancora più chiaro il discorso fin qui svolto: a) la decadenza dall’incarico non deriva come conseguenza automatico dal decorso del termine prefissato dalla legge, ma dalla mancata conferma nel suddetto termine, che costituisce il presupposto dell’effetto dichiarativo della decadenza ed un prius rispetto alla nomina dei commissari subentranti; b) il provvedimento avente ad oggetto la conferma è atto ampiamente discrezionale che reca implicito l’obbligo motivazionale, sia che si concluda in senso favorevole che sfavorevole per l’interessato; c) l’obbligo motivazionale non si soddisfa con richiamo alle qualità professionali dei commissari subentranti, ma a quelle del commissario sostituito, che è il soggetto inciso dal provvedimento che non gli conferma l’incarico; d) nella specie, il provvedimento impugnato è assolutamente carente sotto tale assorbente.
Sotto questo profilo il ricorso deve dunque essere accolto, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.
Appare peraltro opportuno precisare che l’annullamento del D.M. 4 aprile 2007 comporta il venir meno non solo della nomina della nuova terna commissariale ma anche della non conferma del ricorrente nell’incarico, che nello stesso decreto è espressamente contemplata, seppure con valenza meramente dichiarativa di un effetto verificatosi ope legis per il decorso del termine di novanta giorni, entro il quale la verifica doveva essere effettuata.
7. Con l’atto introduttivo del giudizio il ricorrente chiede la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni subiti e subendi per effetto dell’atto impugnato.
L’istanza non è allo stato suscettibile di positiva valutazione.
L’accertamento giudiziale dell’illegittimità di un provvedimento, come nel caso in esame, per difetto di motivazione nulla esprime riguardo alla fondatezza della pretesa fatta valere dall’interessato ed al nesso di causalità tra il danno e la condotta dell’Amministrazione, con la conseguenza che deve escludersi che l’annullamento dell’atto illegittimo per detto vizio possa ex se comportare il diritto al risarcimento dei danni subiti. Ciò in quanto l’annullamento del provvedimento per difetto di motivazione non esclude (ma, anzi, consente) il riesercizio del potere, con la conseguenza che la domanda di risarcimento non può essere valutata che all’esito nel nuovo eventuale esercizio del potere (Cons.Stato, IV Sez., 30 giugno 2006 n. 4231; T.A.R. Lazio, II Sez., 19 marzo 2007 n. 2387; T.A.R. Palermo, II Sez., 1 dicembre 2006 n. 3288; T.A.R. Milano, IV Sez., 5 luglio 2006 n. 1707; T.A.R. Lazio, I Sez., 1 dicembre 2005 n. 12775).
Nessun dubbio, nel caso in esame, sulla persistenza del potere in capo al Ministro di riprendere in esame la posizione del ricorrente e, con un’esplicita e motivata comparazione della posizione di tutti i contendenti, riadottare il provvedimento impugnato ora per allora.
10. Il ricorso deve pertanto essere accolto nei sensi di cui in motivazione.
Quanto alle spese di giudizio, può disporsene l’integrale compensazione fra le parti costituite in giudizio.

lo accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla il decreto del Ministro dello sviluppo economico del 4 aprile 2007.
Respinge la domanda di risarcimento danni.
Compensa integralmente tra le parti in causa le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 6 dicembre 2007.
Italo Riggio Presidente

Giulia Ferrari Componente – Estensore

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