A. Gabbricci Pres., G. Zucchini Est.; PARTI: Vanzina Corbari & C. srl rapp. avv.ti G. Tanzarella, C.M. Tanzarella, R. Macis c. Comune di Milano rapp. avv.ti A. Mandarano, R. Meroni, I. Marinelli, D. Silvia, A. Tavano

Le delibere di indirizzo della Giunta comunale che impongono vincoli al dirigente per l’adozione del provvedimento attuativo possono essere considerate come atti direttamente attributivi di un vantaggio economico.

Atti di amministrazione – natura delle delibere della Giunta comunale – delibera di indirizzo con la quale si prestabiliscono elementi di provvedimenti che rientrano nella competenza del dirigente – qualificazione – atto ampliativo della sfera giuridica dei destinatari
 

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione IV – Sentenza – 11/6/2019 n.1323 proviene da Giustamm.

Pres. Stanizzi, est. Andolfi

Sull’annullamento del provvedimento di inibizione alla prosecuzione dei lavori oggetto di una DIA per il cambio di destinazione d’uso di un immobile da locale commerciale a locale di preghiera

1. Edilizia ed Urbanistica – Rilascio di una DIA – Oggetto – Cambio di destinazione d’uso di un immobile – Da commerciale a luogo di preghiera – Successivo provvedimento di inibizione dei lavori – Motivazione – Difformità alle norme del PRG – Illegittimità

Pubblicato il 25/01/2017

N. 01323/2017 REG.PROV.COLL.

N. 13457/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 13457 del 2016, proposto da: 
Centro Islamico Culturale Bangladesh Italia Onlus, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Rosaria Damizia e Mario Antonio Angelelli, con domicilio eletto presso lo studio Ritacco Salerni Angelelli Damizia in Roma, viale Carso, 23; 

contro

Roma Capitale – Municipio V, in persona del sindaco p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Garofoli, domiciliato presso l’Avvocatura del Comune di Roma; 

per l’annullamento

della nota n. prot. 145315 del 20.9.2016 del V Municipio di Roma, con cui si determina che gli interventi di cui alla d.i.a. prot. n. 140500/2016 non sono conformi alla normativa e si annulla il titolo edilizio presentato e si dà avvio al procedimento per la repressione degli abusi edilizi e il contestuale ripristino dello stato dei luoghi;

della D.D. n. 3190 del 19.10.2016 di ingiunzione a demolire gli interventi di ristrutturazione edilizia abusivamente realizzati in via dei Gladioli n.14;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale – Municipio V;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 gennaio 2017 il dott. Antonio Andolfi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

1. Rilevato che l’istruttoria è completa, il contraddittorio è integro e sono stati rispettati i termini a difesa;

2. Ritenuto che sussistono i presupposti per una sentenza in forma semplificata, deliberata nella camera di consiglio fissata per la decisione cautelare;

3. Premesso che il centro islamico ricorrente impugna due provvedimenti di Roma Capitale: la nota del 20 settembre 2016 con cui il dirigente comunale ha inibito gli interventi di cui alla denuncia di inizio attività presentata il 13 settembre 2016, in quanto non conforme alla normativa urbanistica e la successiva determinazione dirigenziale del 19 ottobre 2016, notificata il 26 ottobre 2016, di ingiunzione a rimuovere o demolire gli interventi di ristrutturazione edilizia abusivamente realizzati in via dei Gladioli al numero 14;

che, con la denuncia di inizio attività del 13 settembre 2016, presentata in alternativa al permesso di costruire, era stato chiesto il cambio di destinazione d’uso in sanatoria da commerciale a luogo di preghiera dell’immobile sito in Roma, via dei Gladioli numero 14, accompagnato di opere di demolizione e ricostruzione di servizi igienici;

che si tratta di un locale di 280 m² al piano seminterrato con destinazione d’uso a deposito per 250 m² e con una zona annessa per la vendita di 30 m²;

che gli interventi abusivi contestati consisterebbero nel cambio di destinazione d’uso dell’intero locale seminterrato da deposito, con annessa zona di vendita di 30 m², a luogo di preghiera per i fedeli dell’Islam, mediante l’esecuzione di opere edili con la suddivisione interna in una sala principale ampia per la preghiera degli uomini, una piccola sala secondaria per la preghiera delle donne, una vasca di purificazione, un ufficio per imam e un nuovo gruppo di servizi igienici, con una diversa distribuzione della superficie interna;

che la denuncia di inizio attività non sarebbe conforme alla normativa vigente perché l’intervento sarebbe escluso dal campo di applicazione dell’articolo 44, comma 5, lettera E del piano regolatore generale approvato dal Comune di Roma; l’intervento risulta già eseguito, non rientrerebbe nelle caratteristiche della denuncia di inizio attività in alternativa al permesso di costruire e sarebbe stato utilizzato un modulo non predisposto per la denuncia di inizio attività a sanatoria;

4. Ritenuto fondato e assorbente il primo motivo dedotto; sono, difatti, incomprensibili le ragioni che hanno condotto al rigetto della denuncia di inizio attività in sanatoria; la destinazione d’uso richiesta rientra certamente nella categoria dei “servizi” di cui all’articolo 6, comma 5, delle Norme tecniche di attuazione del PRG; la norma regolamentare richiamata ricomprende nella categoria dei “servizi”, oltre a pubblici esercizi, uso direzionale privato, sportelli tributari bancari e finanziari, sedi di pubblica amministrazione e delle pubbliche istituzioni, sedi ed attrezzature universitarie, anche le attrezzature culturali e religiose; ebbene, l’articolo 45 delle Norme tecniche di attuazione, per i “tessuti della città consolidata” consente, salve ulteriori limitazioni, la destinazione d’uso a servizi; invece, per quanto riguarda le destinazioni d’uso produttive, la norma consente solo l’uso “artigianato produttivo”; non si comprende, pertanto, la ragione per cui il cambio di destinazione d’uso richiesto sarebbe incompatibile con la normativa urbanistica richiamata; il difetto di motivazione del provvedimento inibitorio della d.i.a. a sanatoria vizia, per illegittimità derivata, il conseguente ordine di ripristino;

5. Ritenuto, pertanto, di dover accogliere il ricorso, in quanto manifestamente fondato e, per l’effetto, di dover annullare i provvedimenti impugnati;

6. Ritenuto, infine, di dover porre a carico dell’Amministrazione resistente le spese processuali sostenute dalla parte ricorrente, in applicazione del criterio della soccombenza e nella misura liquidata in dispositivo;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna l’Amministrazione resistente a rimborsare alla parte ricorrente le spese processuali, liquidate in euro 1.000,00 (mille) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 gennaio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Antonella Mangia, Consigliere

Antonio Andolfi, Primo Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II bis – Sentenza – 25/1/2017 n.1323 proviene da Giustamm.

Pres. Balucani, est. Noccelli

Sulla irrilevanza della situazione familiare e lavorativa dello straniero in caso di diniego di soggiorno motivato dalla valutazione di pericolosità sociale

Stranieri – Immigrazione – Permesso di soggiorno – Diniego – Motivazione – Precedenti penali – Pericolosità sociale – Situazione familiare e lavorativa ex art. 9, co. D.Lgs. 286/1998 – Omessa considerazione – Irrilevanza – Ragioni

N. 01323/2016REG.PROV.COLL.

N. 10809/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

ai sensi degli artt. 38 e 60 c.p.a.
sul ricorso numero di registro generale 10809 del 2015, proposto da:
Wenmin Wang, rappresentato e difeso dall’Avv. Roberto Savarese, con domicilio eletto presso lo stesso Avv. Roberto Savarese in Roma, via Monfalcone, n. 3; 
contro
Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE II QUA n. 06332/2015, resa tra le parti, concernente il diniego del rinnovo del permesso di soggiorno CE di lungo periodo

visti il ricorso e i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2016 il Cons. Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierno appellante l’Avv. Roberto Savarese e per il Ministero appellato l’Avvocato dello Stato Tito Varrone;
sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;

1. L’odierno appellante Wang Wenmin, nato a Zhejiang (Repubblica Popolare Cinese) il 28.10.1976, ha impugnato il decreto del 18.6.2014 con il quale il Questore di Roma ha rigettato l’istanza per il rinnovo del permesso di soggiorno CE di lungo periodo (c.d. carta di soggiorno) sull’assunto della sua pericolosità per l’esistenza di ben tre condanne conseguenti alla commissione di gravi reati.
1.1. L’interessato, proponendo due distinte censure relative, rispettivamente, alla violazione dell’art. 9, comma 4, del d. lgs. 286/1998 e dell’art. 10-bis della l. 241/1990, ha chiesto, previa sospensione, l’annullamento del decreto questorile.
1.2. Nel primo grado di giudizio si è costituita l’Amministrazione per resistere al ricorso.
2. Il T.A.R. Lazio, con la sentenza n. 6332 del 4.5.2015 resa in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., ha respinto il ricorso, ritenendolo manifestamente infondato alla luce delle gravi condanne riportate dal richiedente.
2.1. Avverso tale sentenza ha proposto appello l’interessato e ne ha chiesto, previa sospensione, la riforma, con conseguente annullamento del decreto questorile.
2.2. Si è costituita l’Amministrazione, con mera memoria di stile, per resistere al ricorso.
2.3. Nella camera di consiglio del 10.3.2016 il Collegio, ritenuto di poter decidere la controversia anche nel merito, ai sensi dell’art. 60 c.p.a., e sentite le parti, che nulla hanno eccepito, ha trattenuto la causa in decisione.
3. L’appello, seppure per le ragioni che ora in sintesi si esporranno, è infondato.
3.1. L’odierno interessato si duole, col primo motivo (pp. 4-11 del ricorso), che il decreto di diniego non avrebbe minimamente esaminato la durata del suo soggiorno nel territorio nazionale e il suo inserimento sociale, familiare e lavorativo, come invece è prescritto dall’art. 9, comma 4, del d. lgs. 286/1998, venendo meno al proprio onere motivazionale, e di ciò il primo giudice non si sarebbe avveduto, allorché ha affermato che il Questore abbia esaminato compiutamente, pur se sinteticamente, la situazione del ricorrente.
3.2. La censura non merita accoglimento.
3.3. Il provvedimento questorile, seppure in modo estremamente sintetico, ha ritenuto che i precedenti penali dell’interessato – ben tre condanne, delle quali la prima, nel 2004, a quattro anni di reclusione, € 1.200,00 di multa, interdizione dai pubblici uffici ed espulsione dallo Stato per sequestro di persona continuato ed estorsione tentata continuata e l’ultima, nel 2007, per vendita di cose con impronte contraffatte di una pubblica certificazione, falsità materiale commessa dal privato e ricettazione in concorso – configurino una evidente pericolosità sociale dovuta alla sua incapacità di adeguarsi alle leggi e di integrarsi nel tessuto sociale, sicché il comportamento di questi, qualora rimanesse nel territorio nazionale, potrebbe costituire una minaccia per la pubblica sicurezza.
3.4. Tale valutazione della pericolosità in concreto, avuto riguardo alla gravità dei reati e all’entità delle pene riportate, può ritenersi adeguatamente e sostanzialmente rispettosa, nel caso di specie, di quanto previsto dall’art. 9, comma 4, del d. lgs. 286/1998, per quanto nel decreto questorile manchi la menzione della sua situazione familiare e lavorativa, poiché il fatto che l’interessato, negli ultimi otto anni, si sia sposato, abbia avuto due figli e un rapporto di impiego ben retribuito, almeno sino al sopraggiungere del decreto qui contestato, non inficia certo la valutazione della sua pericolosità, in concreto compiuta dalla Questura alla luce dei precedenti, assai gravi, e delle pene inflitte, la prima delle quali ha comportato anche la misura di sicurezza dell’espulsione dal territorio dello Stato, come bene ha rilevato il provvedimento questorile.
3.5. L’avere creato un nucleo familiare e reperito una stabile occupazione, elementi certo tutti da valutarsi ai sensi dell’art. 9, comma 4, del d. lgs. 286/1998, ai fini dell’inserimento sociale, non implica sempre e necessariamente che la pericolosità di un soggetto sia venuta meno, laddove questo si sia macchiato, in passato, di plurime, gravi e allarmanti condotte, penalmente rilevanti e sanzionate con condanne alle quali, peraltro, non è seguita nemmeno la riabilitazione.
3.6. Se il d. lgs. 286/1998, per il rilascio del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti (carta di soggiorno), ha escluso qualsivoglia automatismo in presenza di condanne penali, non per questo, con la valutazione della durata del soggiorno nel territorio nazionale e dell’inserimento sociale, familiare e lavorativo dell’interessato prevista dall’art. 9, comma 4, ha inteso riconoscere allo straniero un automatismo al rovescio, che imponga, cioè, all’Amministrazione di rilasciare la carta per il solo fatto che questi abbia una famiglia e svolga un’occupazione lecita.
3.7. Il bilanciamento tra i due interessi, infatti, deve passare attraverso il rigoroso e motivato vaglio, anzitutto, del comportamento tenuto dal richiedente e della concreta minaccia che esso costituisce per l’ordine pubblico e la sicurezza, minaccia che non può ritenersi esclusa dalla sola costituzione di una famiglia e dal reperimento di una più o meno stabile occupazione, dipendendo il giudizio complessivo sull’inserimento sociale anzitutto dal comportamento del richiedente e, in primo luogo, dalla natura, dalla gravità e dalla frequenza delle condotte penalmente rilevanti, ad evitare che la costituzione della famiglia e il reperimento del lavoro radichino ipso facto, sul territorio nazionale, soggetti immeritevoli, comunque, di prognosi favorevole, per la gravità dei pregressi comportamenti, circa il rispetto delle condizioni essenziali imposte dall’ordinamento a tutela della pubblica sicurezza e della civile convivenza.
3.8. In questi termini, pertanto, e in questi limiti la sentenza impugnata resiste alla prima censura sollevata dall’appellante.
3.9. Quanto alla seconda censura (pp. 11-12 del ricorso), con la quale l’appellante lamenta la violazione dell’art. 10-bis della l. 241/1990, per quanto sin qui esposto essa non può trovare accoglimento, essendo costante orientamento della Sezione quello secondo cui il provvedimento discrezionale non avrebbe potuto avere diverso contenuto se il ricorrente, avvisato ai sensi dell’art. 10-bis della l. 241/1990, avesse avuto la possibilità di far pervenire memorie a sua difesa, non avendo «rappresentato nemmeno in corso di causa alcun elemento utile a far ritenere irragionevole e destituito di fondamento il giudizio di pericolosità formulato nei suoi confronti dal Questore o, comunque, illegittimo il diniego di permesso di soggiorno» (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 11.7.2014, n. 3586).
4. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, con conferma, ai sensi qui esposti, della sentenza impugnata.
5. Le spese del presente grado di giudizio, considerata la eccezionale gravità del caso, possono essere interamente compensate tra le parti.
6. Rimane definitivamente a carico dell’appellante il contributo unificato versato per la proposizione del gravame.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto da Wang Wenmin, lo respinge e, per l’effetto, conferma ai sensi di cui in motivazione la sentenza impugnata.
Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Pone definitivamente a carico di Wang Wenmin il contributo unificato per la proposizione del gravame.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
Lanfranco Balucani,    Presidente
Carlo Deodato,    Consigliere
Lydia Ada Orsola Spiezia,    Consigliere
Massimiliano Noccelli,    Consigliere, Estensore
Stefania Santoleri,    Consigliere
         
         
L’ESTENSORE        IL PRESIDENTE
         
         
         
         
         
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 01/04/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 1/4/2016 n.1323 proviene da Giustamm.

Pres. S. Romano, Est. C. Testori

sull’ammissibilità dell’impugnativa del secondo diniego di accesso ove atto non meramente confermativo del primo, e sulla sussistenza del diritto di accesso agli “esposti” dei privati laddove non qualificabili come atti di indagine

1. Accesso agli atti amminstrativi – Ricorso ex art. 116 c.p.a. – Requisiti di ammissibilità – Due identiche istanze – Due diversi provvedimenti di diniego – Natura non meramente conformativa del secondo diniego – Impugnabilità

2. Accesso agli atti amministrativi – Art. 24 L. 241/90 – Dovere di segretezza che copre gli atti di indagine – Esposto di un privato – Non vi rientra – Fattispecie

1. Nel caso di due identiche istanze di accesso e pur in presenza di un diniego, ormai inoppugnabile, sulla prima di esse ove il secondo diniego abbia un contenuto più ampio del primo, in quanto l’Amministrazione ha riesaminato la richiesta del ricorrente ed è pervenuta alla conferma del precedente diniego sulla base di una nuova e più accurata valutazione, tale secondo diniego, sebbene confermativo della precedente decisione, non è atto meramente confermativo e ciò ne consente l’autonoma impugnazione

2. Il soggetto che subisce un procedimento di controllo o ispettivo ha un interesse qualificato a conoscere integralmente tutti i documenti utilizzati dall’amministrazione nell’esercizio del potere di vigilanza, compresi gli esposti e le denunce che hanno determinato l’attivazione di tale potere, non ostandovi neppure il diritto alla riservatezza che non può essere invocato quando la richiesta di accesso ha ad oggetto il nome di coloro che hanno reso denunce o rapporti informativi nell’ambito di un procedimento ispettivo, giacché al predetto diritto alla riservatezza non può riconoscersi un’estensione tale da includere il diritto all’anonimato di colui che rende una dichiarazione a carico di terzi, tanto più che l’ordinamento non attribuisce valore giuridico positivo all’anonimato. Non può dubitarsi che la conoscenza integrale dell’esposto rappresenti uno strumento indispensabile per la tutela degli interessi giuridici dell’appellato né pare condivisibile la tesi che esso possa rientrare nell’esenzione prevista dall’art. 24 comma 6 lett. c) della legge n. 241/1990 per gli atti di indagine svolti da personale della polizia ove ed a ben vedere detto esposto neppure vi rientra laddove si configura piuttosto come notitia criminis
 

 
N. 01323/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00843/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 843 del 2015, proposto dal sig. Emanuele Silvestri, rappresentato e difeso dagli avv. Tiziana Bettoni e Nicola Pierotti, con domicilio eletto presso l’avv. Giacomo Muraca in Firenze, Via Vittorio Alfieri 19;
contro
Comune di Camaiore in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dal dott. Carlo Palmarini, Comandante della Polizia Municipale, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. in Firenze, Via Ricasoli 40;
per l’annullamento
del provvedimento prot. n. 19695/15 del 10.04.2015, ricevuto in data 20.04.2015 tramite posta ordinaria, a firma del Comandante della Polizia Municipale del Comune di Camaiore avente ad oggetto: “richiesta accesso atti relativi a esposto per accertamenti su detenzione cani in Via Del Fortino 119. Risposta”, con il quale è stato comunicato il rigetto dell’istanza di acceso agli atti avanzata dal ricorrente in data 07.04.2015, nonché di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, ancorchè ignoto;
e per l’accertamento e la declaratoria del diritto di accesso e l’emanazione del conseguente ordine di esibizione dei documenti, ex art. 116 c. 4 D. Lgs. 104/2010, nella loro integrità.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Camaiore;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2015 il dott. Carlo Testori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
1) Nel dicembre 2013 personale della Polizia municipale di Camaiore ha effettuato un sopralluogo presso l’abitazione del sig. Emanuele Silvestri per accertare (così si legge nella memoria difensiva dell’Amministrazione) “se da parte del suddetto o da parte della sua compagna, tale Cagetti Michela, proprietaria di tre cani, vi fosse in atto una violazione dell’art. 544 ter c.p. – maltrattamento di animali“. Venuto informalmente a conoscenza che l’intervento in questione era stato originato da un esposto, il sig. Silvestri ha presentato al Comune di Camaiore, in data 16/1/2014, una richiesta di accesso ex lege n. 241/1990 finalizzata al rilascio di copia del seguente documento: “l’esposto contro di me (come comunicatomi da P.M. di Camaiore) e ogni altro documento inerente e conseguente“, con la seguente motivazione: “in quanto soggetto destinatario dell’esposto chiede di prendere visione per tutelare i propri diritti“.
Con nota del 12/2/2014 il Comandante della Polizia municipale di Camaiore ha respinto l’istanza precisando: “degli esposti o segnalazioni non è possibile autorizzare il rilascio di copia perché l’accesso agli essi non è consentito ai sensi della legge 7-8-1990 n. 241, trattandosi di atti interni“.
Contro tale provvedimento di diniego il sig. Emanuele Silvestri ha proposto davanti a questo TAR il ricorso R.G. 591/2014, che il Tribunale, con la sentenza n. 1242 del 14 luglio 2014, ha dichiarato irricevibile perché tardivamente depositato.
2) In data 7/4/2015 il sig. Silvestri ha presentato al Comune di Camaiore una nuova istanza di accesso per ottenere copia del seguente documento: “esposto scritto su animali in condominio della mia compagna (cani) ” così motivata: “a scopo conoscitivo per tutelare i miei diritti personali “. A tale richiesta ha fornito riscontro il Comandante della Polizia municipale di Camaiore con una nota del 10/4/2015, dal seguente contenuto: “in base all’art. 9 del “Regolamento del diritto di accesso e del diritto all’informazione” del Comune di Camaiore e delle normative vigenti in materia, quanto richiesto non può essere rilasciato, trattandosi di atto interno relativo ad indagini di polizia e come tale non accessibile. Si riferisce che il documento potrà essere rilasciato su richiesta del Giudice nel corso di un eventuale procedimento giudiziario civile o penale“.
3) Contro questo secondo provvedimento di diniego il sig. Silvestri ha proposto il ricorso in epigrafe, notificato il 15-19/5/2015 e depositato il 26/5/2015, ai sensi degli artt. 25 della legge n. 241/1990 e 116 del Codice del processo amministrativo.
Per resistere al gravame si è costituito in giudizio il Comune di Camaiore.
Nella camera di consiglio del 24 settembre 2015 la causa è passata in decisione.
4) La prima questione da affrontare riguarda l’ammissibilità del ricorso.
La giurisprudenza amministrativa ha ripetutamente affermato che “il termine previsto dalla normativa per la proposizione del ricorso in sede giurisdizionale avverso le determinazioni dell’amministrazione sull’istanza di accesso, stabilito dall’art. 116 c. proc. amm., come già prima dall’art. 25, l. n. 241 del 1990, in trenta giorni dalla conoscenza del diniego o dalla formazione del silenzio significativo, è a pena di decadenza: di conseguenza, la mancata impugnazione del diniego nel termine non consente la reiterabilità dell’istanza e la conseguente impugnazione del successivo diniego laddove a questo possa riconoscersi carattere meramente confermativo del primo” (così, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. VI, 5 marzo 2015 n. 1113).
Le medesime conclusioni valgono in caso di impugnazione di un primo diniego, con esito negativo, a cui abbia fatto seguito un successivo diniego meramente confermativo.
Nella vicenda in esame il ricorso presentato dal sig. Emanuele Silvestri contro il primo diniego opposto dal Comune di Camaiore alla sua richiesta di accesso agli atti è stato dichiarato irricevibile da questo TAR e dunque il provvedimento impugnato si è definitivamente consolidato. Si tratta allora di stabilire se possa trovare spazio, alla luce dei principi precedentemente enunciati, l’impugnazione proposta contro il secondo provvedimento di diniego, datato 10/4/2015.
Nella citata sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 1113/2015 si legge ancora: “quando il cittadino reiteri l’istanza di accesso in presenza di fatti nuovi non rappresentati nell’istanza originaria o prospetti in modo diverso la posizione legittimante all’accesso ovvero l’amministrazione proceda autonomamente ad una nuova valutazione della situazione, è certamente ammissibile l’impugnazione del successivo diniego, perché a questo non può attribuirsi carattere meramente confermativo del primo“.
La seconda domanda di accesso agli atti (presentata il 7/4/2015) non contiene nessun elemento di novità rispetto alla domanda precedente del 16/1/2004. Quanto ai provvedimenti dell’Amministrazione si osserva che il secondo diniego ha un contenuto più ampio del primo, in quanto la non accessibilità dell’atto richiesto è riferita (oltre che alle normative vigenti in materia) “all’art. 9 del “Regolamento del diritto di accesso e del diritto all’informazione” del Comune di Camaiore” e alla natura di atto interno “relativo ad indagini di polizia“. Tali elementi evidenziano che l’Amministrazione ha riesaminato la richiesta del ricorrente ed è pervenuta alla conferma del precedente diniego sulla base di una nuova e più accurata valutazione, di cui è testimonianza anche l’indicazione relativa all’eventuale intervento del giudice in caso di procedimento giurisdizionale civile o penale. Sebbene confermativo della precedente decisione, dunque, il diniego del 10/4/2015 non è atto meramente confermativo e ciò ne consente l’impugnazione; il ricorso in epigrafe risulta perciò ammissibile.
5) Queste, in sintesi, le censure formulate:
– i due successivi dinieghi, avendo diverso contenuto, evidenziano la contraddittorietà dell’operato dell’Amministrazione;
– sono soggetti al segreto istruttorio ex art. 329 c.p.p. e dunque sottratti all’accesso solo gli atti trasmessi dalla P.A. all’autorità giudiziaria nell’esercizio di funzioni di polizia giudiziaria; tale non è l’esposto a cui il ricorrente vuole accedere
– il sig. Silvestri vanta un interesse qualificato, non emulativo e non riconducibile a mera curiosità, ad accedere all’atto in questione, anche allo scopo di valutare eventuali future azioni a sua tutela; il diniego non può giustificarsi sulla base di un
La replica dell’Amministrazione si incentra sull’affermazione secondo cui l’attività di controllo effettuata nel dicembre 2013 da personale della Polizia municipale di Camaiore è stata svolta come esclusiva attività di polizia giudiziaria di indagine, per cui tutti gli atti ad essa relativi sono sottratti all’accesso, come sancito dall’art. 24 comma 6 lett. c) della legge n. 241/1990. Non siamo infatti in presenza di documenti di natura amministrativa, per cui l’accesso può essere consentito solo dall’autorità giudiziaria. La richiesta del ricorrente, peraltro, è motivata in termini del tutto generici, così come generica è l’indicazione del documento a cui si chiede di accedere. Il diniego opposto dall’Amministrazione si giustifica anche con la tutela dell’anonimato delle fonti, prevista dall’art. 203 comma 1 c.p.p.
6) Il ricorso è fondato.
Va innanzitutto premesso che l’esistenza di un esposto all’origine dell’attività di controllo effettuata dalla P.M. di Camaiore nel dicembre 2013 non è negata dall’Amministrazione (che fa riferimento anche a non meglio precisate richieste di uffici di polizia e segnalazioni); l’oggetto della domanda di accesso risulta identificato dal ricorrente sulla base delle uniche, scarne informazioni in suo possesso: dunque per tale aspetto la domanda non può ritenersi né infondata, né generica.
In ordine all’accesso agli esposti, in generale, la giurisprudenza amministrativa si è andata consolidando nel senso che “il soggetto che subisce un procedimento di controllo o ispettivo ha un interesse qualificato a conoscere integralmente tutti i documenti utilizzati dall’amministrazione nell’esercizio del potere di vigilanza, compresi gli esposti e le denunce che hanno determinato l’attivazione di tale potere (C.d.S., sez. IV, 19 gennaio 2012, n. 231; sez. V, 19 maggio 2009, n. 3081), non ostandovi neppure il diritto alla riservatezza che non può essere invocato quando la richiesta di accesso ha ad oggetto il nome di coloro che hanno reso denunce o rapporti informativi nell’ambito di un procedimento ispettivo, giacché al predetto diritto alla riservatezza non può riconoscersi un’estensione tale da includere il diritto all’anonimato di colui che rende una dichiarazione a carico di terzi, tanto più che l’ordinamento non attribuisce valore giuridico positivo all’anonimato (C.d.S., sez. VI, 25 giugno 2007, n. 3601).
Non può pertanto seriamente dubitarsi che la conoscenza integrale dell’esposto rappresenti uno strumento indispensabile per la tutela degli interessi giuridici dell’appellato, essendo intuitivo che solo in questo modo egli potrebbe proporre eventualmente denuncia per calunnia a tutela della propria onorabilità” (così Consiglio di Stato, sez. V, 28 settembre 2012 n. 5132,; più recentemente, richiamano tale sentenza confermandone i contenuti, con riferimento all’accessibilità degli esposti, alla sussistenza di un interesse qualificato a conoscere i documenti che riguardano l’istante, all’inesistenza di un “diritto all’anonimato”, TAR Milano, sez. III, 11 marzo 2015 n. 690 e TAR Brescia, sez. II, 20 novembre 2014 n. 1251). D’altra parte, il riconoscimento di un interesse qualificato ad accedere agli esposti, per la persona che ne è oggetto, trova conforto nello speculare interesse ad accedere agli atti dell’amministrazione riconosciuto all’autore di un esposto che abbia dato luogo a un procedimento lato sensu sanzionatorio (in tal senso cfr. la citata sentenza del TAR Brescia, sez. II, n. 1251/2014, nonché la sentenza di questa Sezione 16 ottobre 2014 n. 1569).
Ciò detto, si deve poi osservare che l’art. 24 comma 6 lett. c) della legge n. 241/1990, richiamato dall’Amministrazione a sostegno delle proprie tesi, prevede la possibilità di sottrarre all’accesso i documenti che “riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini“. Dal canto suo l’art. 329 c.p.p. assoggetta al segreto istruttorio “gli atti d’indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria“, nei limiti ivi stabiliti.
Dalle disposizioni citate consegue che le attività di indagine svolte da personale della polizia municipale quale organo di polizia giudiziaria, sono coperte dal segreto istruttorio e quindi sottratte all’accesso (cfr. TAR Lazio, sez. II, 6 febbraio 2013 n. 1282). Tra gli atti di indagine, peraltro, non rientra un esposto all’origine delle attività in questione, che si configura piuttosto come notitia criminis: non si tratta infatti di un atto posto in essere dal pubblico ministero o dalla polizia giudiziaria e dunque ad esso non si applicano le norme sopra riportate.
È pertinente, in proposito, il richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 10 agosto 2011 n. 4769 in cui si legge che “non costituisce “atto di indagine” la notitia criminis (costituendo essa delle indagini il presupposto) “. In quel caso la notitia criminis era rappresentata da una denuncia inviata da una pubblica amministrazione alla Procura della Repubblica, ma non c’è ragione per giungere a diverse conclusioni quando (come nella vicenda in esame) all’origine delle indagini di p.g. vi sia l’esposto di un privato (a diversa conclusione si potrebbe pervenire solo se la notitia criminis non avesse dato avvio, bensì avesse fatto seguito ad attività di indagine di p.g., a conclusione delle stesse, ma non è questo il caso). Alla citata sentenza del Consiglio di Stato ha già fatto riferimento questa Sezione nella sentenza 14 luglio 2014 n. 1258, in cui si è riconosciuto il diritto dell’allora ricorrente ad accedere ad una petizione che lo riguardava, comprensiva delle firme dei sottoscrittori, pervenuta ad una Amministrazione comunale, che aveva negato l’accesso.
7) In relazione a quanto sopra il ricorso deve essere accolto; il diniego impugnato va conseguentemente annullato, con ordine al Comune di Camaiore di consentire l’accesso richiesto, rilasciando al ricorrente, entro 30 giorni dalla notificazione o dalla comunicazione della presente sentenza, copia integrale dell’esposto oggetto della domanda presentata all’Amministrazione il 7/4/2015.
Le spese del giudizio vanno poste a carico del Comune di Camaiore e sono liquidate nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e conseguentemente annulla il diniego impugnato e ordina al Comune di Camaiore di consentire l’accesso richiesto, rilasciando al ricorrente, entro 30 giorni dalla notificazione o dalla comunicazione della presente sentenza, copia integrale dell’esposto oggetto della domanda presentata all’Amministrazione il 7/4/2015.
Condanna l’Amministrazione comunale resistente al pagamento delle spese del giudizio in favore del ricorrente nella misura di € 2.000,00 (duemila/00) oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Carlo Testori, Consigliere, Estensore
Luigi Viola, Consigliere

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 7/10/2015 n.1323 proviene da Giustamm.

Pres. Nicolosi – Est. Massari
Zanda c. Regione Toscana e Comune di Firenzuola.

Servizio farmaceutico – Proiezioni farmaceutiche – Ratio – Istituzione – Presupposti – Individuazione.

Servizio farmaceutico – Proiezioni farmaceutiche – Libertà di impresa – Modalità di tutela – Consenso del farmacista – Necessità – Ragioni – Art. 5, l.r. Toscana n. 36/07 – Questione di legittimità costituzionale – Per violazione degli artt. 3 e 117 Cost. – Manifesta infondatezza.

Una lettura sistematica e costituzionalmente orientata della disciplina regionale conduce a ritenere che l’istituto della proiezione presupponga, implicitamente ma necessariamente, l’impossibilità di colmare le lacune del servizio farmaceutico mediante gli strumenti apprestati dalla normativa statale, così assicurando il completamento del sistema. Ciò comporta che i presupposti legittimanti l’istituzione della proiezione vanno riscontrati con il dovuto rigore, imponendosi una verifica in ordine alle esigenze generali di tutela della salute, avuto riguardo ai livelli di efficienza del servizio farmaceutico, al fine di accertare se, in particolare, quei centri o nuclei abitati in cui si vorrebbe istituire la proiezione non siano, in realtà, già adeguatamente serviti da altre sedi farmaceutiche, ubicate anche al di fuori del comune di riferimento.

Deve escludersi l’irragionevolezza della normativa regionale, in quanto la circostanza che l’apertura della proiezione richiede uno sforzo imprenditoriale spiega perché occorra il consenso del farmacista titolare della sede. Il consenso, infatti, costituisce l’ineliminabile corollario della libertà d’impresa del farmacista ed è proprio tale libertà individuale che finisce per prevalere sulle stesse esigenze generali. Le proiezioni farmaceutiche non sono, pertanto, assimilabili a farmacie vere e proprie, la cui istituzione dipende dalla esclusiva volontà dell’amministrazione.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Con deliberazione n. 120 del 27 novembre 2008 la Giunta comunale di Firenzuola richiedeva alla Regione Toscana di istituire una proiezione farmaceutica nella frazione di Traversa, nel territorio di competenza della sede farmaceutica di Pietramala, ai sensi della legge reg. n. 16/2000.

La Giunta regionale, con deliberazione n. 229 del 30 marzo 2009, rilevata la sussistenza delle condizioni previste dalla citata legge regionale, avuto riguardo, tra l’altro, all’inserimento del Comune di Firenzuola nell’elenco dei comuni toscani ad economia prevalente turistica di cui al decreto dirigenziale n. 4317 del 25 settembre del 2008, stabiliva di istituire in detto comune la proiezione farmaceutica richiesta.

Avverso tale atto il dott. Zanda, titolare del diritto d’esercizio della farmacia afferente alla 1^ sede farmaceutica del Comune di Firenzuola, proponeva ricorso a questo Tribunale amministrativo che, con sentenza n. 770 del 26 marzo 2010, annullava entrambi i provvedimenti menzionati, rilevando l’incompetenza della Giunta comunale all’esercizio del potere in questione, riservato invece al Sindaco dall’art. 17, comma 2, l. reg. n. 16/2000, nel testo introdotto dall’art. 15 della l. reg. n. 36/2007.

Assumendo di dare esecuzione alla predetta sentenza, il Sindaco del Comune di Firenzuola, con decreto del 6 maggio 2010, n. 2, previa ricognizione della sussistenza delle condizioni stabilite dalla legge, confermava il precedente atto oggetto di caducazione e, conseguentemente, la Giunta regionale, con atto del 31 maggio 2010, n. 572, a sua volta determinava nuovamente l’istituzione della proiezione farmaceutica nella frazione di Traversa.

Contro tali atti ricorre il dott. Zanda chiedendone l’annullamento, previa sospensione, con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono:

1. Illegittimità derivata dall’illegittimità costituzionale dell’art. 5 della l. reg. n. 36/2007 sostitutivo dell’art. 17 della l. reg. n. 16/2000 (estensibile all’art. 7 della stessa legge che ha introdotto l’art. 7 ter della l. reg. n. 16/2000 istitutivo delle proiezioni farmaceutiche nel cui contesto è stato richiesto dal Comune di Firenzuola ed adottato dalla Regione Toscana il provvedimento di istituzione della proiezione farmaceutica di qua, per contrasto con gli artt. 3, 32, 41, 97 e 117 della Costituzione.

2. Violazione per mancata applicazione dell’art. 6, comma 2, della legge 362/1991. Eccesso di potere per sviamento e violazione dei principi fissati dall’art. 97 della Costituzione.

3. Violazione dell’art. 17, comma 2, della l. reg. n. 16/2000, come introdotto dall’art. 5, l. reg. n. 36/2007, già modificato dall’art. 20 della legge reg. n. 62/2008 e sostituito dall’art. 71 della legge reg. n. 75/2009, per la carenza dei presupposti per l’istituzione della proiezione farmaceutica de qua. Eccesso di potere per carenza dei presupposti.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata opponendosi all’accoglimento del gravame.

Con ordinanza n. 667 depositata il 29 luglio 2010 veniva respinta la domanda incidentale di sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato.

Alla pubblica udienza del 17 maggio 2011 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

Con il ricorso in esame viene impugnato l’atto in epigrafe con cui, su proposta del Comune di Firenzuola, la Giunta Regionale della Toscana ha confermato la proiezione della farmacia afferente la sede farmaceutica n. 2 del medesimo Comune, sita nella frazione di Traversa.

Preliminarmente, attesa la rilevanza della questione mirante a elidere il fondamento normativo degli atti impugnati, occorre scrutinare l’eccezione di incostituzionalità della normativa regionale con la quale è stata disposta la creazione dell’istituto della proiezione farmaceutica.

L’art. 17 della l. reg. n. 16/2000, come sostituito dall’art. 5 della l.r. n. 36/07, stabilisce, infatti, che la “proiezione è un presidio farmaceutico sussidiario della farmacia nell’ambito della sede farmaceutica di sua pertinenza prevista in pianta organica. Essa svolge il normale servizio farmaceutico e non ha obbligo di laboratorio per la spedizione di ricette galeniche ex tempore”.

Il ricorrente ripropone in proposito, ulteriormente articolandoli, i dubbi già avanzati con il ricorso n. 921/2009, con riferimento alla non manifesta incostituzionalità dell’art. 5 della l. reg. n. 36/2007, come sostituito dall’art. 17 della l. reg. n. 16/2000, per contrasto con gli artt. 3, 32, 41, 97 e 117 della Costituzione.

La tesi non può essere condivisa.

Il Collegio, infatti, pur alla luce delle diffuse argomentazioni prospettate dal deducente, non ritiene di doversi discostare dalle conclusioni a cui la Sezione è pervenuta con la sentenza n. 770/2010.

In particolare, con riferimento alla dedotta violazione dell’art. 117 Cost. per avere il legislatore regionale toscano esorbitato dalle proprie prerogative, incidendo indebitamente su quegli strumenti di territorializzazione primaria e secondaria la cui disciplina contribuirebbe ad integrare i principi fondamentali del “sistema farmacia” delineato dal legislatore statale si rileva come, per costante giurisprudenza della Corte Costituzionale, ai fini del riparto delle competenze legislative previsto dall’articolo 117 Cost., la “materia” dell’organizzazione del servizio farmaceutico, anche successivamente alla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, va ricondotta al titolo di competenza concorrente della “tutela della salute” (per tutte, cfr. Corte Cost. 13 novembre 2009, n. 295; 14 dicembre 2007, n. 430). Ciò comporta, com’è noto, che la potestà legislativa regionale incontra il limite dei principi fondamentali, la cui determinazione è riservata allo Stato, e che corrispondono alla ratio ispiratrice delle disposizioni legislative statali.

Per quanto di interesse ai fini della controversia, la Corte ha costantemente affermato che il fine prioritario della legislazione statale del servizio farmaceutico e della regolamentazione dell’attività economica di rivendita dei farmaci è quello di garantire e, al contempo, controllare l’accesso dei cittadini ai prodotti medicinali, nel perseguimento di una finalità di tutela del fondamentale diritto alla salute (Corte Cost. n. 430/07 e n. 448 del 28 dicembre 2006), assicurando l’ordinata copertura di tutto il territorio nazionale onde agevolare la maggiore tutela della salute ai cittadini (così Corte Cost. 9 gennaio 1996, n. 4).

Recessivo diviene, perciò, l’interesse dei singoli farmacisti di poter disporre di un adeguato bacino di utenza (Corte Cost. 28 marzo 2008, n. 76).

Deduce, altresì, il ricorrente che la legge regionale appare aver illegittimamente trascurato il ruolo riservato dal legislatore statale al Sindaco, quale ufficiale di governo, nuovamente andando ad incidere sul riparto delle funzioni amministrative fra Comune, Regione e Sindaco stesso.

Infine, assume il deducente che la normativa regionale avrebbe di fatto dilatato il quorum numerico del criterio demografico per l’istituzione di una farmacia, dettato dal legislatore statale con disposizioni di principio, nonché assorbito il criterio topografico e sostituito quello urbanistico. Inoltre la programmazione delle proiezioni farmaceutiche sarebbe stata sottratta alla Giunta regionale per rimetterla alla discrezionalità dei Sindaci, per di più attraverso una sorta di negoziazione con il titolare della sede farmaceutica di riferimento, risultandone ancora una volta incisi i criteri fondamentali di pianificazione del servizio farmaceutico fissati inderogabilmente dalla normativa statale.

Le censure non sono persuasive.

Osserva il Collegio che se appartiene al novero dei principi fondamentali della materia il criterio demografico-proporzionale stabilito dall’art. 1 della legge n. 475/68, “si tratta, peraltro, di un criterio non assoluto, atteso che la stessa legge statale prevede la possibilità di derogarvi – nei Comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti, e qualora particolari esigenze dell’assistenza farmaceutica in rapporto alle condizioni topografiche e di viabilità lo richiedano – mediante l’istituzione di nuove farmacie che distino almeno 3.000 metri da quelle esistenti, con il limite di una farmacia per Comune (art. 104 T.U.L.S.). Ed, ancora, è il legislatore statale a consentire che nelle stazioni di cura, per provvedere ai bisogni dell’assistenza farmaceutica, possa venire conferita l’autorizzazione all’apertura di farmacie succursali limitatamente a determinati periodi dell’anno, previo concorso riservato ai titolari delle farmacie in esercizio nel Comune interessato” (T.A.R. Toscana, sez. II, 26 marzo 2010, n. 770).

Parimenti, l’art. 17 della l. reg. n. 16/00 condiziona l’istituzione delle “proiezioni” interne alle sedi farmaceutiche alla finalità di garantire più adeguati livelli di assistenza, in presenza di particolari condizioni topografiche e di viabilità, in parte qua ricalcando sostanzialmente il disposto del citato art. 104 T.U.L.S., trattandosi, con evidenza, di istituti finalizzati al potenziamento del servizio.

Così disponendo la legge regionale permette non dare vita ad una nuova ed autonoma impresa farmaceutica, ma di costituire un arricchimento della dotazione di mezzi aziendali già messi in opera dal farmacista titolare della sede di riferimento (ovvero della sede più vicina).

Ciò vale a distinguere “la proiezione dalle farmacie istituite secondo il criterio topografico, ovvero dalle farmacie succursali, e traducendosi, sotto il profilo strettamente commerciale, nella possibilità di un migliore sfruttamento del bacino d’utenza idealmente corrispondente alla sede (idealmente, giacché deve escludersi che la titolarità di una sede farmaceutica implichi la costituzione di un ambito commerciale riservato in favore del farmacista autorizzato)” (T.A.R. Toscana, sez. II, 26 marzo 2010, n. 770).

In conclusione, una lettura sistematica e costituzionalmente orientata della disciplina regionale, conduce a ritenere che l’istituto della proiezione presupponga – implicitamente, ma necessariamente – l’impossibilità di colmare le lacune del servizio farmaceutico mediante gli strumenti apprestati dalla normativa statale, così assicurando il completamento del sistema.

Ciò peraltro, comporta che i presupposti legittimanti l’istituzione della proiezione vanno rintracciati con adeguato rigore applicativo essendo necessario che siano verificate le esigenze generali di tutela della salute, avuto riguardo ai livelli di efficienza del servizio farmaceutico, con l’ampliamento dello scrutinio alla dimensione sovracomunale, valutando, quindi, se quei centri o nuclei abitati presso i quali si vorrebbe istituire la proiezione non siano, in realtà, già adeguatamente serviti da altre sedi farmaceutiche, ubicate anche al di fuori del Comune di appartenenza.

“Entro i limiti di una rigorosa interpretazione dei requisiti stabiliti dall’art. 17, non può perciò negarsi al legislatore regionale il potere di intervenire per colmare la lacuna e meglio adattare il sistema alla propria realtà territoriale, nell’esercizio di quelle competenze di dettaglio che debbono contribuire ad assicurare la realizzazione del servizio (cfr. Corte Cost. 14 aprile 1988, n. 446), senza che ciò comporti alcuna violazione dei principi fondamentali della materia” (TAR Toscana, n. 770/2010 cit.).

Le considerazioni appena svolte permettono di escludere la dedotta illegittimità costituzionale anche sul versante della pretesa irragionevolezza della norma regionale in questione. Al contrario, la funzione dichiarata delle proiezioni istituite dalla Regione Toscana è proprio quello di conservare la razionalità e l’efficienza del sistema, qualora gli istituti previsti dal legislatore statale dovessero rivelarsi inadeguati.

La circostanza che l’apertura della proiezione implichi uno sforzo imprenditoriale spiega, inoltre, perché occorra il consenso del farmacista titolare della sede (o, come detto, del farmacista più vicino al centro o al nucleo abitato destinatario della proiezione), consenso che, pur riflettendo valutazioni di convenienza, non può venire ridotto ad una sorta di “patteggiamento”, ma è l’ineliminabile corollario della libertà d’impresa del farmacista.

Ed è proprio tale libertà individuale, che finisce per prevalere sulle stesse esigenze generali (il dissenso del farmacista impedisce l’istituzione della proiezione, salve le facoltà attribuite alla Regione dall’art. 17, commi 4 e 5, della l. reg. n. 16/2000) a dimostrare ulteriormente come le proiezioni farmaceutiche non siano assimilabili a farmacie vere e proprie, la cui istituzione dipende dalla esclusiva volontà dell’amministrazione.

Il secondo motivo si incentra sull’asserita violazione dell’art. 6, comma 2, della legge 362/1991, e sull’irragionevolezza della scelta dell’Amministrazione, perciò viziata da ecco di potere, che ben avrebbe potuto soddisfare le esigenze della frazione Traversa con l’apertura di un dispensario farmaceutico.

La doglianza non è fondata.

In proposito, dopo aver rammentato la diversità tra l’istituto della proiezione farmaceutica e il dispensario (che presuppone la mancanza della farmacia prevista dalla pianta organica con la limitazione di poter fornire, a differenza della prima i soli medicinali di uso comune e di pronto soccorso, già confezionati) è sufficiente osservare, anche a prescindere dalla rilevata differenza, che la decisione dell’Amministrazione rientra tra gli apprezzamenti discrezionali alla medesima riservati e non sindacabili dal giudice amministrativo, se non per i noti profili estrinseci dell’irragionevolezza, contraddittorietà e difetto di presupposti che, nella fattispecie, non è dato rintracciare.

Fondate appaiono, di converso, le argomentazioni proposte con il terzo motivo.

Il ricorrente lamenta che, nelle more del processo, ad opera della l. reg. 14/12/2009 n. 75, è intervenuta la modifica dell’art. 17 della l. reg. n. 16/2000 (come modificato a sua volta dall’art. 5 della l. reg. n. 36/2007), mutando taluni dei presupposti per l’istituzione della proiezione farmaceutica

In particolare, l’art. 71 della citata l. reg. n. 75 del 2009 (entrata in vigore il 2 gennaio 2010) ha disposto che “il comma 2 dell’articolo 17 della l.r. 16/2000 è sostituito dal seguente: <2. Nei comuni con popolazione fino a dodicimilacinquecento abitanti, o nei comuni classificati montani o parzialmente montani ai sensi della normativa statale e regionale, qualora non vi siano i requisiti per aprire una farmacia ai sensi della normativa statale, il sindaco, nel mese di febbraio di ogni anno, al fine di garantire più adeguati livelli di assistenza farmaceutica, in presenza di particolari condizioni topografiche e di viabilità può proporre l'istituzione, all'interno di ciascuna sede farmaceutica, di una proiezione della farmacia stessa, a condizione che la stessa venga ubicata in un centro o nucleo abitato con una popolazione non inferiore a mille abitanti. Tale limite non si applica nelle aree territoriali individuate con deliberazione del Consiglio regionale 21 febbraio 2000, n. 69>“.

Dall’esame del dettato normativo emerge, per quanto di interesse, l’espunzione dal testo dell’art. 17 antecedente alla modifica,del periodo secondo cui il limite demografico dei mille abitanti, necessario per l’apertura di una proiezione farmaceutica “…non si applica nei comuni ad economia prevalentemente turistica e nelle città d’arte di cui al decreto del Presidente della Giunta regionale 16 marzo 2004 n. 17/R….”.

Tuttavia, nella determinazione sindacale del 6 maggio 2010, n. 2 recepita dalla deliberazione di Giunta regionale del successivo 31 maggio con le quali, a sanatoria del vizio d’incompetenza rilevato nella sentenza n. 770/2010 di questa sezione, veniva confermata la proiezione farmaceutica afferente alla sede farmaceutica n. 2 del Comune di Firenzuola, tale nuova situazione di diritto appare del tutto pretermessa.

Si legge, infatti, nella parte motiva del provvedimento regionale che sussistono tutti i “presupposti per l’istituzione della proiezione nella località Traversa già previsti nella deliberazione della Giunta Regionale n. 229/2009” tra cui, in particolare, al punto 5, l’affermazione che “il Comune di Firenzuola è ricompreso nell’elenco dei comuni Toscani ad economia prevalentemente turistica di cui decreto dirigenziale n. 4317 del 25 settembre 2008”.

Ora è noto che la legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere apprezzata con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio “tempus regit actum”. Da ciò consegue, da un canto, che sono irrilevanti le eventuali sopravvenienze normative che determinino l’abrogazione della disciplina che aveva legittimato l’adozione del provvedimento stesso; dall’altro che reciprocamente, non può essere invocata, a supporto della legittimità dell’atto, un norma che al momento dell’emanazione dell’atto abbia perso la sua efficacia (T.A.R. Toscana, sez. II, 10 marzo 2011, n. 453; Cons. Stato, sez. VI, 2 marzo 2011, n. 1303).

Nel caso all’esame ciò comporta che le Amministrazioni intimate avrebbero dovuto rapportare la compatibilità della propria decisione alle sopravvenienze normative sopra riferite, tenuto conto che la frazione di Traversa, come risulta dagli stessi provvedimenti avversati, conta una popolazione residente di 241 abitanti, di per sé insufficienti, una volta affermata normativamente l’irrilevanza, ai fini di cui trattasi, dell’inclusione del Comune di Firenzuola “nell’elenco dei comuni Toscani ad economia prevalentemente turistica di cui decreto dirigenziale n. 4317 del 25 settembre 2008”.

Né, d’altro canto, può rilevare, come condivisibilmente osservato dalla difesa del ricorrente, l’eventuale esclusione del limite demografico dei mille abitanti in relazione alle “aree territoriali individuate con deliberazione del Consiglio regionale 21 febbraio 2000, n. 69″.

Le difese delle controparti contestano tale interpretazione, asserendo che poiché, nel solco dell’effetto conformativo della sentenza n. 770 del 2010 (che aveva fatti salvi nel merito gli atti impugnati, annullandoli solo per il vizio d’incompetenza), i provvedimenti impugnati si sono limitati, a convalidare i provvedimenti sanando il vizio rilevato, tale convalida non può che avere efficacia ex tunc, cioè riportando l’esercizio del potere ora per allora alla situazione normativa e di fatto all’epoca esistente.

La tesi non persuade.

Come è noto, la questione attinente al potere, per la P. A., di convalidare un atto amministrativo annullabile, in pendenza di un giudizio proposto avverso l’atto della cui convalida si tratta, è risolta a livello normativo solo con riguardo al vizio di incompetenza, ritenuto di natura meramente formale, dall’art. 6 della l. 18 marzo 1968, n. 249, in base al quale alla convalida di atti viziati da incompetenza, rispondendo ad esigenze di economia processuale e di buon andamento dell’azione amministrativa, può provvedersi anche in pendenza di gravame in sede giurisdizionale o amministrativa.

Nel silenzio della legge, con riguardo agli altri vizi deve escludersi la possibilità di convalida in pendenza di giudizio (Cons. St., IV, 26 giugno 1998, n. 991).

Resta salvo il potere di autotutela dell’Amministrazione nei riguardi dei propri atti, potere che esplica effetti ex nunc e che non viene meno neppure quando l’atto, del cui annullamento si tratta, sia stato impugnato in sede giurisdizionale (T.A.R. Veneto, sez. I, 31 marzo 2003, n. 2174).

Nel caso di specie, tuttavia, la convalida è intervenuta solo dopo la pubblicazione della sentenza di annullamento con la conseguenza che la convalida, ove ne sussistessero i presupposti, avrebbe potuto validamente intervenire solo con efficacia ex nunc, con le conseguenze che si sono appena vista in relazione alle sopravvenienze normative.

La giurisprudenza è, infatti, ferma nel ritenere che l’esistenza di una controversia giudiziaria non preclude la ratifica dell’atto solo se questo non è stato già annullato durante il giudizio di prima istanza o anche in appello, quando il ricorso di primo grado è stato respinto (Cons. St., sez. IV, 31 maggio 2007, n. 2894; id., 28 febbraio 2005, n. 739; Cass. civ., sez. I, 29 settembre 2006, n. 21190; TAR Friuli V.G., 30 agosto 2006 n. 585; TAR Liguria, sez. I, 7 aprile 2006 n. 353, TAR Toscana, sez. I, 20 marzo 2008, n. 411).

Si è, infatti, rilevato che la ratifica, nel diritto amministrativo, integra una particolare ipotesi di convalida dell’atto annullabile, viziato dal vizio di incompetenza, ma diversamente dalla rinnovazione, presuppone la sussistenza di un provvedimento, sì viziato, come detto, ma pur sempre valido ed efficace

Essa non trova, pertanto, applicazione quando il provvedimento sia stato annullato in forza di sentenza amministrativa esecutiva che, sebbene non ancora passata in giudicato, non è stata nemmeno oggetto di sospensione cautelare da parte del giudice d’appello (cfr., Cons. Stato, ad plen., 9 marzo 1984 n. 5; Id. sez. IV, 30 aprile 1999 n. 749).

E ciò in quanto la sentenza di annullamento elimina ex tunc e, quindi, retroattivamente gli effetti dell’atto, determinandone una eliminazione dal mondo del diritto, sicché una volta annullato esso non può essere preso a presupposto di provvedimenti di convalida (Cons. Stato sez. 31 maggio 2007, n. 2894).

Indimostrato l’assunto del Comune e della Regione, consegue che l’atto di conferma dell’istituzione della proiezione farmaceutica poteva sì essere emanato, ma la sua efficacia non poteva essere retroattiva, derivandone da ciò le ulteriori conseguenze già rassegnate in merito alla necessità che si fosse tenuto conto delle innovazioni introdotte dall’art. 71 della citata l. reg. n. 75 del 2009.

Per le considerazioni che precedono il ricorso deve pertanto essere accolto conseguendone l’annullamento degli atti impugnati.

Il dott. Zanda ha avanzato una domanda di risarcimento del danno conseguente all’avvenuta apertura della proiezione farmaceutica.

La domanda non è suscettibile di accoglimento.

Come è ormai pacifico, l’imputazione della responsabilità ai sensi dell’art. 2043 c.c., non è configurabile sulla base del mero dato obiettivo dell’illegittimità dell’azione amministrativa, ma deve, invece, avvenire in base ad una più complessa valutazione, estesa all’accertamento della colpa e della connotazione dell’azione amministrativa denunciata come fonte di danno ingiusto, desumibile sia dai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento, sia dalle norme di legge ordinaria in punto di celerità, efficienza, efficacia e trasparenza (cfr., ex multis, Cass. civ., sez. I, 29 gennaio 2010, n. 2122).

Nella fattispecie il ricorrente non fornisce alcuna prova, né tantomeno alcuna deduzione in ordine agli ulteriori profili dell’accertamento della colpa e della connotazione dell’azione amministrativa denunciata come fonte di danno ingiusto.

Neppure viene provata l’esistenza stessa del danno, insistendo il deducente, nella sua memoria conclusiva, per la richiesta risarcitoria, ma riservandosi la quantificazione del danno ad un successivo giudizio.

Sul punto è sufficiente rilevare che, ai fini del risarcimento dei danni provocati da illegittimo esercizio del potere amministrativo, il ricorrente, in applicazione del principio generale fissato dall’art. 2967 c.c., secondo il quale chi agisce in giudizio deve fornire la prova dei fatti costitutivi della domanda, è tenuto a comprovare in modo rigoroso l’esistenza del danno che assume aver subito, non potendo invocare il c.d. principio acquisitivo, in quanto attinente allo svolgimento dell’istruttoria e non all’allegazione dei fatti dell’onere della prova (T.A.R. Toscana, sez. II, 24 agosto 2010, n. 4877).

La domanda risarcitoria va, dunque, respinta.

In relazione alla particolarità della controversia e della parziale soccombenza della parte ricorrente, si ravvisano giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto annulla gli atti impugnati.

Respinge la domanda di risarcimento del danno.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 29/8/2011 n.1323 proviene da Giustamm.

Pres. G. Coraggio, Est. P. Corciulo
Lombardi Giovanni (Avv.ti Lorenzo Bruno Molinaro e Antonio Iacono) contro Comune di Pozzuoli (Avv. Aldo Starace)

sulla competenza degli organi comunali ad emettere ordinanze istitutive della Zone a Traffico Limitato

1. Circolazione Stradale – Adozione di atti tesi ad istituire zone a traffico limitato e ad imporre le tariffe per la circolazione nelle stesse – Competenza del Dirigente – Non sussiste – Competenza della Giunta Comunale e del Sindaco – Sussiste – Fattispecie.

2. Circolazione Stradale – Adozione di atti tesi ad istituire zone a traffico limitato – Fondamento normativo – Fattispecie.

3. Giustizia amministrativa – Interesse a ricorrere avverso atti comunali tesi ad istituire zone a traffico limitato – Da parte di Comuni limitrofi – Sussiste.

1. L’art. 7, comma 9 del D.Lgs. 30.4.1992 n. 285 attribuisce espressamente alla Giunta il compito di procedere all’istituzione ed all’individuazione della ZPRU, nonché delle Zone a Traffico Limitato, riservando al Sindaco tale competenza laddove sussistano ragioni di urgenza, Sindaco che ben può provvedere autonomamente, anche modificando o integrando le precedenti deliberazioni della Giunta; quanto all’introduzione del sistema di tariffazione all’interno delle ZTL, riferendosi la norma genericamente ai “Comuni”, deve ritenersi che la competenza generale appartenga all’organo consiliare ai sensi dell’art. 42, comma 2, lettera f) del D.Lgs. 18.8.2000 n. 267 che espressamente riserva all’assemblea “la disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi”.

2. L’Amministrazione, nell’avvalersi del potere di disciplina generale di cui all’art. 7, comma 9 del D.Lgs. 30.4.1992 n. 285 (1) può imporre specifici divieti, assoluti e non, di circolazione e sosta, i quali andranno armonizzati in una visione d’insieme del “problema traffico” relativamente a determinate zone, essendo il rimedio del precedente primo comma, lettera b) piuttosto destinato a fronteggiare problematiche di disciplina del traffico di carattere maggiormente estemporaneo e per esclusive esigenze di prevenzione dall’inquinamento e di tutela del patrimonio storico, naturale ed ambientale.

3. Un Comune isolano può impugnare gli atti con i quali il Comune confinante sulla terraferma istituisce zone a traffico limitato e impone tariffe per il transito nelle stesse, sia per i maggiori oneri economici individuali che colpiscono la popolazione nei collegamenti da e per la terraferma, sia per le inevitabili ricadute sul costo dei generi alimentari a cagione dell’incremento delle spese di trasporto.

— *** —

(1) L’art. 7 co. 9 D.Lgs. 285/92 dispone espressamente: “I comuni, con deliberazione della giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio. In caso di urgenza il provvedimento potrà essere adottato con ordinanza del sindaco, ancorché di modifica o integrazione della deliberazione della giunta”.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
1^ Sezione

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 9572/04 R.G. proposto da

Lombardi Giovanni in proprio e nella qualità di legale rappresentante della Lombardi Trasporti s.a.s., rappresentato e difeso dagli Avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Antonio Iacono ed elettivamente domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

CONTRO

Comune di Pozzuoli in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocato Aldo Starace ed elettivamente domiciliato in Napoli, via Riviera di Chiaja n. 207, presso lo studio dell’Avvocato Aldo Starace;

con l’intervento ad adjuvandum di

– Ruggiero Raffaele in proprio e nella qualità di legale rappresentante della s.n.c. Corrieri Pellegrino & C. di R. Pellegrino rappresentato e difeso dall’Avvocato Antonio Iacono e domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

– Casa Aldo in proprio e nella qualità di legale rappresentante della s.n.c. Casa Domenico & C. di Aldo Casa rappresentato e difeso dall’Avvocato Antonio Iacono e domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

– Comune di Forio d’Ischia in persona del Sindaco p.t. rappresentato e difeso dall’Avvocato Antonio Iacono e domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

– Lombardi Federico in proprio e nella qualità di legale rappresentante della ditta individuale Federico Lombardi Autotrasporti rappresentato e difeso dagli Avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Antonio Iacono e domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

– Lombardi Augusto in proprio e nella qualità di legale rappresentante della Supeglobus s.r.l. rappresentato e difeso dagli Avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Antonio Iacono e domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

– Lombardi Augusto in proprio e nella qualità di legale rappresentante della Lombardi s.r.l. rappresentato e difeso dagli Avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Antonio Iacono e domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

– Buono Vincenzo in proprio e nella qualità di legale rappresentante della Ediltorre s.r.l. rappresentato e difeso dagli Avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Antonio Iacono e domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

– Formisano Salvatore in proprio e nella qualità di legale rappresentante della ditta individuale Eden Frutta rappresentato e difeso dagli Avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Antonio Iacono e domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

– Montella Giovanni in proprio e nella qualità di legale rappresentante della A.C.C.S.E.A. – Associazione Campana Corrieri Spedizionieri ed Autotrasportatori rappresentato e difeso dagli Avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Antonio Iacono e domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

– Forchetta Luigi in proprio e nella qualità di legale rappresentante della Ischia Latticini s.r.l. rappresentato e difeso dagli Avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Antonio Iacono e domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

– Buono Lucia in proprio e nella qualità di legale rappresentante della Pa.Co. s.r.l. rappresentato e difeso dagli Avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Antonio Iacono e domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

– Balestriere Luigi in proprio e nella qualità di legale rappresentante della F.lli Balestriere di Luigi e A. Maria s.n.c. e Nicola D’Angelo in proprio e quale legale rappresentante della D’Angelo & C. di D’Angelo Nicola rappresentati e difesi dagli Avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Antonio Iacono e domiciliati in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

– Cerciello Eduardo in proprio e nella qualità di legale rappresentante della Epomeo Frutta di Cerciello & C s.n.c., Ragosta Francesco in proprio e quale legale rappresentante della Ragosta Francesco s.r.l., Buono Maria Cristina, in proprio e quale legale rappresentante della Edil Casamicciola s.r.l. rappresentati e difesi dagli Avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Antonio Iacono e domiciliati in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

– D’Auria Michelangelo in proprio e nella qualità di legale rappresentante della Da.Co – piccola società cooperativa a r.l. rappresentato e difeso dagli Avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Antonio Iacono e domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

– Marcellino Pasquale in proprio e nella qualità di legale rappresentante della ditta individuale Marcellino Pasquale Trasporto e Deposito Conto Terzi e Galano Gerardo in proprio e quale legale rappresentante della A.T.I. Autotrasporti Ischia s.r.l. rappresentati e difesi dagli Avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Antonio Iacono e domiciliati in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

– Comune di Ischia in persona del Sindaco p.t. rappresentato e difeso dagli Avvocati Vincenzo Molino e Felice Laudadio ed elettivamente domiciliato in Napoli, via F. Caracciolo n.15;

– Comune di Lacco Ameno in persona del Sindaco p.t. rappresentato e difeso dall’Avvocato Salvatore Conte e domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania;

per l’annullamento, previa sospensiva
a) dell’ordinanza sindacale del 21.4.2004 n. 16214, affissa all’Albo Pretorio comunale dal 22.4.2004 al 22.5.2004, con la quale sono state adottate “in via sperimentale, con decorrenza dal 18.5.2004 e fino a nuova disposizione, misure di disciplina e regolamentazione relative all’accesso, circolazione e sosta dei veicoli adibiti al trasporto privato”, prevedendosi, altresì, l’obbligo del pagamento di un ticket per tutti i veicoli diretti all’imbarco marittimo per le isole del Golfo;
b) di tutti gli atri atti preordinati, connessi e consequenziali, ivi compresi quelli richiamati nel provvedimento sub a), comunque lesivi della posizione giuridica del ricorrente, ivi compresi – se e per quanto occorra – l’ordinanza sindacale del 4.3.2002 n. 999/SDS, la delibera di G.M. n. 163 del 4.4.2002, la delibera di G.M. n. 438 del 1°.8.2003, la delibera di G.M. n. 439 del 1°.8.2003, la delibera di G.M. n. 440 del 1°.8.2003, la delibera di G.M. n. 534 del 31.10.2003, la delibera di C.C. n. 220 del 2.12.2003, la delibera di G.M. n. 551 del 31.10.2003, nonché i pareri resi dal Comandante della Polizia Municipale e dal Dirigente del Servizio Mobilità, mai notificati o altrimenti comunicati.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pozzuoli, nonché gli atti interventi ad adjuvandum;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore il Dott. Paolo Corciulo;
Uditi all’udienza del 22.12.2004 gli Avvocati di cui verbale di udienza;

FATTO

Con i provvedimenti indicati in epigrafe il Comune di Pozzuoli ha disciplinato la circolazione e la sosta veicolare sul proprio territorio attraverso l’istituzione di Zone a Traffico Limitato, nonché assumendo specifiche modalità di accesso alle stesse, tra cui anche un sistema di tariffazione per i mezzi diretti al porto con destinazione all’imbarco per le Isole Flegree di Ischia e Procida.
Con l’ordinanza sindacale n. 999/SDS del 4.3.2002 si provvedeva inizialmente a disciplinare la circolazione all’interno del centro abitato per i veicoli forniti del bollino blu, mentre con la deliberazione di Giunta n. 163 del 4.4.2002, il Comune, oltre ad adottare misure volte a favorire la fluidificazione del traffico e la regolamentazione della sosta, individuava la ZPRU (Zona di Particolare Rilevanza Urbanistica), l’area perdonale del Rione Terra e le due Zone a Traffico Limitato, ossia quella afferente il centro Storico (ZTL1) e quella di via Pertini(ZTL2).
Successivamente, in data 1°.8.2003, la Giunta procedeva all’adozione delle deliberazioni n. 438, n. 439 e n. 440: con la prima si aggiornavano le limitazioni alla ZTL2, nonché si introducevano misure di regolamentazione della circolazione e sosta dei veicoli leggeri; con la seconda si adottavano misure volte a regolamentare la circolazione e la sosta dei veicoli pesanti, mentre con la terza si approvavano le misure necessarie al contenimento del traffico veicolare privato a motore ai sensi del Nuovo Codice della Strada e della Direttiva del Ministero dei LL.PP. n. 3816/97, introducendo un sistema di tariffazione per l’accesso alla Zona di Traffico Limitato Generale – Settore Basso (ZTB) in cui rientravano le due Zone a traffico limitato ZTL1 e ZTL 2.
Con successiva deliberazione n. 534del 31.10.2003, la Giunta proponeva al Consiglio Comunale gli indirizzi di politica tariffaria per le zone regolamentate, tariffe che venivano approvate dall’organo assemblea con delibera n. 220 del 2.12.2003.
Con deliberazione n. 551, sempre del 31.10.2003, la Giunta approvava altresì le tariffe per il rilascio dei permessi di circolazione e sosta nelle ZTL, ZPRU e nella ZTLG, oltre a quelle relative all’accesso nel Settore Basso della Zona a Traffico Generale (ZTB), da applicarsi ai veicoli privati a motore, leggeri e pesanti, per il trasporto di persone e merci, interessati alle operazioni di imbarco e sbarco per le Isole.
Infine, con ordinanza del 21.4.2004 n. 16214 in Sindaco del Comune di Pozzuoli adottava, con decorrenza dal 18.5.2004 le misure finalizzate alla disciplina ed alla regolamentazione dell’accesso alle aree sopra indicate, introducendo così concretamente il sistema tariffario precedentemente approvato.
Avverso detta ordinanza, nonché contro tutti i precedenti provvedimenti adottati dall’Amministrazione Comunale di Pozzuoli e finora richiamati, proponeva ricorso a questo Tribunale Amministrativo Regionale il signor Lombardi Giovanni, in proprio e nella qualità di legale rappresentante della Lombardi Trasporti s.a.s. – società che esercita l’attività di trasporto merci da e per l’Isola d’Ischia – chiedendone l’annullamento, previa concessione di idonee misure cautelari.
Venivano proposti nove motivi di ricorso, tra cui censure per incompetenza, carenza dei necessari presupposti per l’adozione delle misure di regolamentazione dell’accesso alle zone in questione mediante la previsione di tariffe, difetto di istruttoria ed illogicità.
Si costituiva in giudizio il Comune di Pozzuoli che, oltre a spiegare difese nel merito della controversia, sollevava eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività, oltre che di inammissibilità dello stesso per carenza di interesse.
Spiegavano intervento ad adjuvandum nel presente giudizio, oltre ad un’associazione rappresentativa degli autotrasportatori, i Comuni di Ischia, Lacco Ameno e Forio, oltre ai suindicati cittadini residenti sull’Isola di Ischia, in proprio e nella qualità di legali rappresentanti di società o ditte individuali esercenti l’attività di trasporto di persone e di merci da e per l’Isola d’Ischia.
Alla camera di consiglio del 4.8.2004, il Tribunale, con ordinanza n. 4242/04, accoglieva la domanda cautelare, provvedimento che veniva tuttavia riformata dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato in sede di appello con ordinanza n. 4397 del 24.9.2004.
All’udienza di discussione del 22.12.2004, in vista della quale venivano depositati ulteriori documenti e memorie, il Tribunale tratteneva la causa per la decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il signor Lombardi Giovanni, in proprio, quale residente nel Comune di Barano d’Ischia, nonché quale legale rappresentate della società di trasporti Lombardi Trasporti s.a.s. ha impugnato l’ordinanza del Sindaco del Comune di Pozzuoli del 21.4.2004 n. 16214, affissa all’Albo Pretorio comunale dal 22.4.2004 al 22.5.2004, con cui sono state adottate “in via sperimentale, con decorrenza dal 18.5.2004 e fino a nuova disposizione, misure di disciplina e regolamentazione relative all’accesso, circolazione e sosta dei veicoli adibiti al trasporto privato”, prevedendosi, altresì, l’obbligo del pagamento di un ticket per tutti i veicoli diretti all’imbarco marittimo per le isole del Golfo; oggetto di gravame sono state altresì l’ordinanza sindacale del 4.3.2002 n. 999/SDS, la delibera di G.M. n. 163 del 4.4.2002, la delibera di G.M. n. 438 del 1°.8.2003, la delibera di G.M. n. 439 del 1°.8.2003, la delibera di G.M. n. 440 del 1°.8.2003, la delibera di G.M. n. 534 del 31.10.2003, la delibera di C.C. n. 220 del 2.12.2003, la delibera di G.M. n. 551 del 31.10.2003: con l’adozione di tali richiamati provvedimenti, l’Amministrazione Comunale di Pozzuoli aveva proceduto nel tempo alla delimitazione della Zona di Particolare Rilevanza Urbanistica (ZPRU), alla delimitazione della Zona a Traffico Limitato Generale, in cui erano stati previsti un Settore Alto (ZTA) ed uno Basso (ZTA), all’interno del secondo dei quali erano state individuate le Zone a Traffico Limitato del Centro Storico ( ZTL1) e di via Pertini (ZTL2); inoltre, sempre con tali atti, erano state previste specifiche misure di regolamentazione e disciplina della circolazione e la sosta dei veicoli leggeri e pesanti, oltre alla previsione di un sistema di tariffazione per l’accesso alle zone regolamentate, provvedimenti la cui concreta esecuzione ed operatività aveva avuto luogo attraverso l’adozione dell’ordinanza n. 16214 del 21.4.2004.
Prima di procedere all’esame del merito del ricorso, occorre esaminare le eccezioni sollevate dalla difesa del Comune di Pozzuoli.
Con la prima eccezione è stata dedotta la tardività dell’impugnazione delle deliberazioni di Giunta e di Consiglio, risalenti agli anni 2002 e 2003, con cui erano state individuate le delimitazioni territoriali della ZRPU, della ZTLG e delle Zone a Traffico Limitato site all’interno di quest’ultima, oltre alla regolamentazione della sosta e della circolazione e la previsione di un sistema di tariffazione per l’accesso nella ZTLG- Settore Basso (ZTB) e quindi alle richiamate ZTL.
L’eccezione è priva di pregio.
Osserva il Collegio che tutte le deliberazioni in questione avevano rimesso all’adozione di specifiche ordinanze sindacali la concreta attuazione delle misure di regolamentazione del traffico veicolare fino ad allora solo approvate in linea generale – ivi compresa la tariffazione per l’accesso alla ZTLG – attuazione che ha avuto luogo tramite l’impugnata ordinanza n. 16214 del 21.4.2004 con cui il Sindaco ha potuto discrezionalmente applicare le richiamate misure la cui effettiva lesività è quindi apprezzabile in termini di attualità unicamente con riferimento all’adozione di tale ultimo provvedimento: inoltre, a parte tale rilievo incidente sui requisiti dell’interesse a ricorrere, va anche rilevato, come emerge dagli stessi provvedimenti de quibus, che l’ordinanza sindacale n. 16214 del 21.4.2004 si pone non già come mera esecuzione delle misure di regolamentazione del traffico cittadino e quindi come atto meramente consequenziale rispetto alle impugnate deliberazioni della Giunta e del Consiglio, quanto come provvedimento finale di un procedimento con cui è stato disciplinato e regolamentato l’intero sistema di delimitazione delle Zone a Traffico Limitato con le connesse misure di inibizione e disincentivo al relativo accesso; di conseguenza, si deve inferire che il dies a quo per l’impugnazione decorre dalla scadenza del periodo di pubblicazione di tale provvedimento, ossia dal 22.5.2004, per cui il ricorso, notificato in data 6.7.2004, deve ritenersi tempestivamente proposto.
Dalle considerazioni che precedono consegue anche l’infondatezza della seconda eccezione con cui è stata dedotta la tardività del ricorso (ad eccezione dell’ottavo motivo), essendosi ciò ritenuto in base al fatto che le disposizioni dell’ordinanza sindacale impugnata che hanno costituito oggetto di contestazione sarebbero state già contenute nelle precedenti deliberazioni di Giunta e Consiglio, provvedimenti che tuttavia non erano state tempestivamente impugnati.
E‘ sufficiente sul punto richiamare le considerazioni espresse in occasione dell’esame della prima eccezione, ribadendo che l’attualità del pregiudizio lamentato dal ricorrente è da ascriversi al momento dell’adozione dell’ordinanza sindacale n. 16214 del 21.4.2004, provvedimento rispetto al quale le precedenti deliberazioni degli altri organi di governo costituiscono unicamente atti generali a contenuto programmatorio, come tali non immediatamente lesivi dell’interesse fatto valere dal ricorrente nel presente giudizio.
Con la terza eccezione il Comune resistente ha dedotto la carenza di interesse del signor Lombardi Giovanni a proporre il ricorso in proprio e quale residente nel Comune di Barano d’Ischia, atteso che, ai sensi del punto n. 9 dell’ordinanza sindacale impugnata, per i residenti nei Comuni isolani nessun ticket è dovuto.
L’eccezione deve essere respinta, sia perché il ricorrente ha proposto censure che, ove accolte, travolgerebbero in ogni caso l’intero provvedimento sindacale, sia anche perché il richiamato punto n. 9 dell’ordinanza sindacale non stabilisce affatto un’esenzione dal pagamento di carattere personale, quanto una limitazione in tal senso riferibile al mero intestatario del veicolo, che ben potrebbe essere legittimamente un soggetto diverso da quello che debba concretamente recarsi all’imbarco per le Isole del Golfo: va, inoltre, specificato che la predetta disposizione derogatoria fa salve unicamente determinate categorie di mezzi di trasporto, quali motoveicoli, autoveicoli ed assimilati per il trasporto di persone, di talchè ben permane l’interesse a ricorrere in riferimento all’imposizione della contestata prestazione pecuniaria relativamente ad altre tipologie di mezzi di trasporto.
Con la quarta eccezione è stata dedotta la carenza di interesse del ricorrente a rilevare l’illegittimità dell’impugnata ordinanza sindacale nella parte in cui aveva stabilito il divieto di accesso nella Zone a ZTL dei motocicli e ciclomotori, e ciò in quanto questi in qualità di residente nel Comune di Barano d’Ischia, era comunque esentato dal pagamento del ticket ed anche perché la sua attività di autotrasportatore non aveva alcuna attinenza con la circolazione di siffatta tipologia di veicoli.
L’eccezione è priva di pregio, in quanto, anche per i ciclomotori, l’esenzione per i residenti nei Comuni isolani ha riferimento al solo intestatario del mezzo e non anche al conducente o, comunque a colui che se ne serva per i collegamenti con Ischia e quindi per l’imbarco, con consequenziale necessità di attraversamento del territorio del Comune di Pozzuoli interessato dal sistema di tariffazione.
Con la quinta eccezione è stato dedotta l’inammissibilità degli interventi dei Comuni isolani di Ischia, Lacco Ameno e Forio, in quanto tardivi e comunque non convertibili in ricorso autonomo.
Ritiene il Collegio che debba essere d’ufficio preliminarmente esaminata l’ammissibilità di tutti gli interventi ad adjuvandum spiegati nel presente giudizio, ivi compresi, quindi, quelli afferenti la posizione dei soggetti residenti nel Comuni isolani, anche nella loro qualità di legali rappresentanti di imprese commerciali e di trasporto.
Osserva il Collegio che tutti costoro – ad eccezione dei tre Comuni intervenuti – analogamente a quanto avviene per la posizione del ricorrente Lombardi Giovanni in proprio e quale legale rappresentante della Lombardi Trasporti s.a.s., sono titolari di un interesse legittimo ad impugnare in via autonoma i provvedimenti oggetto del presente giudizio, non facendo capo ad essi, invece, quella posizione giuridica soggettiva sostanziale di rango “minore” che serve a qualificare la legittimazione all’intervento: infatti, sia questi in qualità di residenti, sia le imprese di trasporto che rappresentano subiscono effetti negativi immediati e diretti dall’imposizione tariffaria contestata, effetti individuabili nell’imposizione di una prestazione patrimoniale destinata ad incidere sul patrimonio individuale, sull’economia della collettività locale isolana cui appartengono, nonché sull’andamento dell’impresa commerciale di riferimento.
Ne discende che tutti costoro per contestare i provvedimenti oggetto del presente gravame avrebbero dovuto proporre un’autonoma impugnazione – e non già, quindi, un atto di intervento – entro i termini legge.
Pertanto, deve concludersi per l’inammissibilità dei richiamati atti di intervento.
A questo punto deve verificarsi se sia possibile, per effetto del principio di conservazione del negozio giuridico, da ritenersi applicabile anche agli istituti di diritto processuale, considerare gli atti di intervento alla stregua di veri e propri autonomi ricorsi, dei quali devono tuttavia contenere i prescritti requisiti di forma e sostanza.
A tale quesito deve rendersi una risposta negativa, atteso che dall’esame dei singoli atti di intervento emerge l’assoluta mancanza di allegazione di specifici motivi di ricorso, nonché una inequivoca volontà di limitarsi a sostenere le ragioni addotte dal ricorrente Lombardi Giovanni, con conseguente impossibilità per tali soggetti di partecipare al presente giudizio dal quale dovranno, pertanto, essere senz’altro estromessi.
Per quanto concerne la posizione dei tre Comuni isolani di Ischia, Lacco Ameno e Forio, ritiene il Collegio che anche questi, in quanto enti esponenziali delle comunità isolane, senza dubbio pregiudicate dall’adozione dei provvedimenti impugnati, sia per i maggiori oneri economici individuali che colpiscono la popolazione nei collegamenti da e per la terraferma, sia per le inevitabili ricadute sul costo dei generi alimentari a cagione dell’incremento delle spese di trasporto, erano legittimati ad impugnare i provvedimenti de quibus in via autonoma e principale, per cui anche in tal caso, non essendo titolari di una posizione “minore” che li abilitasse all’intervento adesivo dipendente, si deve pervenire ad una relativa pronuncia di inammissibilità dello stesso.
Quanto alla possibilità di una conversione in ricorso autonomo, va osservato come, a differenza degli interventori persone fisiche, detti enti locali hanno presentato nella loro iniziativa processuale specifiche ragioni di censura che, unitamente alla titolarità a ricorrere in via principale, rendono l’atto di intervento pienamente convertibile in autonomo ricorso, sotto il profilo della sussistenza dei requisiti sostanziali.
Quanto al profilo della tempestività, si osserva che, sebbene vi sia stata una comunicazione individuale ai rispettivi Sindaci tra le date del 26 e 27 aprile 2004, non è tale il dies a quo per la decorrenza del termine di impugnazione, dovendo piuttosto riferirsi al momento della legale conoscenza dell’atto nella sua acquisita capacità lesiva, (risalente al 18.5.2004,data di sua efficacia) e, pertanto, al procedimento di pubblicazione, la cui scadenza risaliva al 22.5.2004, con decorrenza del termine per impugnare a partire dal 24.5.2004 (cadendo il successivo giorno 23 di domenica), termine rispetto al quale i tre atti di intervento risultano tempestivamente notificati.
Va ancora specificato che, pur essendo i richiamati atti di intervento dei tre Comuni isolani convertibili in ricorso autonomo, non potranno comportare ampliamento del thema decidendum la memoria del Comune di Ischia depositata in data 11.12.2004, i motivi aggiunti, sempre del Comune di Ischia, depositati in data 10.12.2004, nonché la memoria del Comune di Forio del 10.12.2004, trattandosi di atti non notificati al Comune resistente e in ordine ai cui contenuti non si è quindi formato il necessario contraddittorio.
Passando al merito della controversia, occorre preliminarmente individuare il potere esercitato dal Comune di Pozzuoli per l’adozione sia delle deliberazioni di Giunta e Consiglio impugnate, sia dell’ordinanza sindacale n. 16214 del 21.4.2004.
Infatti, alcune specifiche censure sono state proposte partendo dal presupposto per cui l’Amministrazione comunale resistente avrebbe fatto applicazione del disposto di cui all’art. 7, comma 1, lettera b) del D.Lgs. 30.4.1992, mentre il Comune ha replicato di essersi avvalso del potere previsto dal comma nono del medesimo articolo.
Tali norme tendono a disciplinare due distinte competenze, ma soprattutto due diversi strumenti di intervento e disciplina della regolamentazione del traffico: il primo, di competenza del solo sindaco, assume quale oggetto tipico l’adozione di sole specifiche misure di limitazione della circolazione veicolare in ragione di determinate esigenze di prevenzione dell’inquinamento e di tutela di beni specifici quali il patrimonio ambientale, naturale ed artistico; ne consegue che trattasi di provvedimenti ad esclusivo contenuto limitativo o inibitorio del traffico, adottabili principalmente in presenza di ragioni contingenti, e come tali non necessariamente ancorabili a generali previsioni programmatorie di disciplina della sosta e della circolazione veicolare.
Il secondo tipo di intervento assume invece una portata diversa e, come tale, è affidato agli organi deliberanti dell’ente, trattandosi di un sostanziale potere generale di disciplina e di assetto del territorio, volto all’individuazione di specifiche aree nell’intento di migliorare principalmente la qualità della circolazione veicolare; tale risulta, quindi, nell’ottica del legislatore la funzione primaria del potere di cui al nono comma dell’art. 7, ossia assolvere ad una funzione programmatoria generale del traffico veicolare, attraverso la delimitazione di zone pedonali, a traffico limitato, analogamente a quanto avviene per il Piano Urbano del Traffico, con cui, del resto, tali misure devono necessariamente armonizzarsi.
La previsione di un sistema di tariffazione per l’accesso (o anche per il solo attraversamento, così come avviene nel caso di specie), come emerge dallo stesso dato letterale della norma (possono consentire “anche”…), si colloca accanto ed in via accessoria rispetto al generale potere di individuazione di Zone a Traffico Limitato di cui costituisce una misura deterrente aggiuntiva e non già l’obiettivo finale rispetto al cui raggiungimento la predetta delimitazione in zone rappresenta una mera fase di passaggio prodromico; ciò in quanto è attraverso la suddivisione in zone e quindi tramite la razionalizzazione dell’uso del territorio in chiave programmatoria che la norma intende principalmente disciplinare il traffico veicolare in specifiche fasce territoriali “difficili” sotto tale punto di vista, così come indubbiamente si presentano quelle individuate dal Comune di Pozzuoli.
Né si può ritenere che la possibilità di inibire la circolazione o la sosta sia riconducibile unicamente alla previsione di cui al primo comma, lettera b) dell’art. 7, atteso che un simile potere deve essere necessariamente riconosciuto ai Comuni anche nell’ambito dell’individuazione di zone a traffico limitato, le quali sono, per loro stessa natura, destinate proprio ad comportare limitazioni della circolazione veicolare. Pertanto, ben può l’Amministrazione, nell’avvalersi del potere di disciplina generale di cui all’art. 7, comma 9 del D.Lgs. 30.4.1992, imporre specifici divieti, assoluti e non, di circolazione e sosta, i quali andranno armonizzati in una visione d’insieme del “problema traffico” relativamente a determinate zone, essendo il rimedio del precedente primo comma, lettera b) piuttosto destinato a fronteggiare problematiche di disciplina del traffico di carattere maggiormente estemporaneo e per esclusive esigenze di prevenzione dall’inquinamento e di tutela del patrimonio storico, naturale ed ambientale.
Orbene, dall’esame degli atti oggetto di gravame, benchè si faccia riferimento contestualmente a problematiche di inquinamento e di congestione del traffico per le difficoltà di accesso all’area portuale, emerge che il Comune di Pozzuoli effettivamente si è avvalso del solo potere di cui all’art. 7, 9 comma del D.Lgs. 30.4.1992 e non di quello di cui al primo comma, lettera b) della medesima disposizione normativa: ciò si desume agevolmente dal contenuto dei medesimi provvedimenti che hanno preventivamente disciplinato la suddivisione del territorio comunale in Zone e quindi introdotto anche il sistema della tariffazione oggetto di specifica contestazione in questa sede.
A tali considerazioni consegue il rigetto per infondatezza dei motivi di censura primo, terzo, sesto e settimo, in quanto fondati sul presupposto che l’Amministrazione avrebbe esercitato il potere di cui al primo comma, lettera b) della disposizione citata e comunque al fine di prevenzione dell’inquinamento atmosferico.
Con l’ottavo motivo di ricorso è stata dedotta l’incompetenza della Giunta e del Sindaco ad adottare i provvedimenti impugnati.
E’ stato in tal senso sostenuto che si tratterebbe di una attribuzione che l’art. 107 del D.lgs. 18.8.2000 n. 267 riserverebbe ormai alla dirigenza e non più agli organi politici dell’Amministrazione locale, essendo le previsioni di cui all’art. 7 del D.Lgs. 30.4.1992 n. 285 state modificate, quanto alla competenza, dalle nuove disposizioni generali in materia di riparto di competenze interne degli enti locali.
Né, del resto, si sarebbe potuto trattare di un’ordinanza sindacale di carattere contigibile ed urgente ai sensi dell’art. 54 del T.U.E.L., difettandone tutti i presupposti in fatto ed in diritto.
La censura è infondata.
Osserva il Collegio che l’art. 7, comma 9 del D.Lgs. 30.4.1992 n. 285 attribuisce espressamente alla Giunta il compito di procedere all’istituzione ed all’individuazione della ZPRU, nonché delle Zone a Traffico Limitato, riservando al Sindaco tale competenza laddove sussistano ragioni di urgenza, Sindaco che ben può provvedere autonomamente, anche modificando o integrando le precedenti deliberazioni della Giunta; quanto all’introduzione del sistema di tariffazione all’interno delle ZTL, riferendosi la norma genericamente ai “Comuni”, deve ritenersi che la competenza generale appartenga all’organo consiliare ai sensi dell’art. 42, comma 2, lettera f) del D.Lgs. 18.8.2000 n. 267 che espressamente riserva all’assemblea “la disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi”.
Tale assetto di competenze è stato rispettato dall’Amministrazione comunale che ha riservato l’approvazione delle tariffe al Consiglio Comunale, l’individuazione e delimitazione delle aree a traffico limitato, nonché l’introduzione del sistema di tariffazione – come concreta misura deterrente all’accesso nelle predette Zone – alla Giunta, mentre il Sindaco ha dato concreta attuazione a siffatte previsioni attraverso l’impugnata ordinanza n. 16214 del 21.4.2004 che, costituendo espressione del potere tipico di cui all’art. 7 comma 9 del D.Lgs. 30.4.1992 n. 285, non può in alcun modo essere qualificata in termini di ordinanza contigibile ed urgente, né ai sensi dell’art. 50, né dell’art. 54 del D.lgs. 18.8.2000 n. 267.
Quanto alla sopravvenuta competenza dirigenziale in materia, si osserva che la previsione dell’art. 7, comma 9 del D.Lgs. 30.4.1992, sebbene di epoca anteriore rispetto alla disposizione normativa di cui all’art. 107 del D.Lgs. 18.8.2000 n. 267 in materia di competenze della dirigenza degli enti locali, resta comunque successiva rispetto all’introduzione nell’ordinamento del principio di separazione tra compiti degli organi di governo e compiti dei dirigenti, a suo tempo introdotta già con la legge 8.6.1990 n. 142; deve pertanto ritenersi che, rispetto al predetto principio, la disposizione de qua assume natura di lex posterior e, come tale, ben poteva proporsi come fattispecie derogatoria rispetto al preesistente principio di attribuzione di siffatte competenze alla dirigenza.
Inoltre, in favore della competenza degli organi politici in luogo della dirigenza, milita anche l’ulteriore considerazione per cui i provvedimenti oggetto di impugnazione costituiscono non già meri atti di esecuzione di pregressi provvedimenti di programmazione, ma essi stessi si pongono come momenti di pianificazione e regolamentazione dell’uso del territorio, come tali in linea di principio necessariamente rientranti nelle attribuzioni degli organi di direzione politica dell’ente locale, tra cui figura nella fattispecie anche il Sindaco, proprio in virtù del potere espressamente conferitogli dall’art. 7 comma 9 di integrare o modificare le eventuali misure già adottate dalla Giunta.
Passando alle censure sostanziali, con il secondo motivo di ricorso è stato lamentato che il Comune di Pozzuoli non avrebbe garantito l’equo contemperamento dell’interesse pubblico alla regolamentazione della circolazione sul proprio territorio con le esigenze dei cittadini che sono costretti per ragioni di insularità ad attraversare il suo territorio diretti al porto.
Del resto, l’assenza di ponderazione di tali esigenze, che pur si riconnettono a valori di rango costituzionale, troverebbe la sua conferma nella mancanza di un Piano Urbano del Traffico, strumento la cui adozione – ai sensi della circolare ministeriale n. 3816 del 21.7.1997, di attuazione dell’art. 7, comma 9 del D.lgs. 30.4.1992 n. 285 – costituisce, unitamente alla previa istituzione di una ZTL e alla adozione del sistema di tariffazione previsto a livello sempre di PUT, un presupposto indispensabile per introdurre la contestata misura di disincentivo al traffico veicolare. In tal senso, si evidenziava che tale misura deve necessariamente armonizzarsi con una generale politica di disciplina e regolamentazione del traffico e della sosta veicolare cittadini, evitando così di restare alla stregua di una misura autonoma e slegata – del resto finanche priva di un’efficacia temporalmente limitata – rispetto alle richiamate esigenze di pianificazione.
La censura è fondata nei termini che si vanno ad esporre.
Preliminarmente, osserva il Collegio che, come già anticipato in precedenza, non sono condivisibili le censure di legittimità ancorate alla mancanza nel Comune di Pozzuoli di un Piano Urbano del Traffico e ciò sia in quanto la direttiva ministeriale n. 3186/ 97 prevede espressamente la possibilità di introdurre tali misure anche in assenza del P.U.T., sia perché, in tale eventualità, le ricadute sulla disciplina del traffico veicolare devono pur sempre essere collegate a specifici obiettivi, oltre che ad una concreta verifica circa il loro raggiungimento.
La risoluzione della questione di un equo contemperamento degli interessi e della proporzionalità della misura concretamente adottata deve necessariamente partire da una lettura costituzionalmente orientata della norma di cui all’art. 7, comma 9 del D.Lgs. 30.4.1992 n. 285, in vista della ricerca di un punto di equilibrio nel rapporto con altri diritti di libertà che pure la Costituzione sancisce e tutela.
Non vi è dubbio che la norma in argomento introduce attraverso la tariffazione una prestazione patrimoniale che purtuttavia non riveste natura corrispettiva, atteso che all’utente non è riconosciuto da parte dell’Amministrazione nessun servizio o comunque nessuna utilità eccedente la semplice fruizione della strada comunale che costituisce espressione del generale diritto costituzionale di cui all’art. 16 Cost.
Né può esserle riconosciuta natura tributaria, atteso che la funzione della tariffa non è assolutamente quella di contribuzione alla spesa pubblica dell’ente locale, ma di un mero disincentivo all’accesso in specifiche Zone a Traffico Limitato.
Deve, quindi, concludersi nel senso che si tratta di una prestazione patrimoniale imposta genericamente intesa ai sensi dell’art. 23 della Costituzione, di natura non tributaria, ma che, in quanto tale, deve comunque essere prevista da una fonte legislativa di rango primario.
Posto che tale requisito sembra essere soddisfatto dalla previsione di cui all’art. 7, comma 9 del D.lgs. 30.4.1992 n. 285, resta da verificare quali siano i limiti che s’impongono all’ente impositore in relazione alla concreta introduzione di un sistema di tariffazione che possa ritenersi compatibile con i diritti di libertà previsti dalla Carta, nel caso di specie con il diritto di circolazione di cui all’art. 16, conformabile solo per esigenze di sicurezza e sanità, sancite per legge e quindi da ritenersi come un diritto “forte” assicurato ai cittadini.
Ritiene il Collegio che il contemperamento degli interessi tra le opposte esigenze di disincentivare l’afflusso veicolare a determinate zone del territorio di un Comune e la costituzionalmente garantita libertà di circolazione trovi il suo punto di equilibrio nella rigorosa applicazione del principio di competenza; principio che comporta non solo la – ovvia – impossibilità che tale disciplina possa avere ad oggetto aree estranee al territorio comunale, ma anche l’illegittimità di qualsiasi disciplina del proprio territorio che incida negativamente sul diritto di spostarsi liberamente ed in particolare di accedere ai territori di altri Comuni.
A tali limiti non si è attenuto il Comune di Pozzuoli che con gli atti impugnati ha ecceduto la propria competenza, avendo introdotto misure di regolamentazione della circolazione veicolare che hanno finito per assumere una diretta ed inammissibile dimensione sovracomunale, finalizzata a perseguire il dirottamento di parte del flusso veicolare verso gli scali portuali viciniori, quale, ad esempio, quello di Napoli.
In altri termini ben poteva l’ente resistente, anche in via sperimentale e per un periodo non superiore ad un anno, imporre un sistema di tariffazione per il raggiungimento del porto locale; tuttavia, nell’imporre tale prestazione pecuniaria per l’attraversamento ed il raggiungimento del luogo di imbarco, avrebbe dovuto per converso o individuare un’alternativa di percorso gratuita, oppure un ragionevole sistema di orari di accesso tali da consentire un’armonica regolamentazione del traffico nelle vie cittadine, senza che gli utenti fossero necessariamente essere costretti ad affrontare un onere economico per esercitare liberamente (e, quindi, gratuitamente) un loro diritto costituzionalmente garantito.
In questi termini il ricorso deve essere accolto.
Restano assorbiti i restanti motivi di censura.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Prima Sezione
– dichiara l’inammissibilità di tutti gli interventi con consequenziale estromissione dal giudizio dei soggetti interventori, ad eccezione dei Comuni di Ischia, lacco Ameno e Forio, da valere come autonomi ricorrenti;
– accoglie il ricorso e per l’effetto annulla gli atti impugnati nei sensi di cui in motivazione;
– spese compensate;
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella Camera di Consiglio del 19.1.2005 dai Magistrati

Giancarlo Coraggio – Presidente

Arcangelo Monaciliuni – Consigliere

Paolo Corciulo – Primo Referendario, estensore

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