Marta Cartabia, Presidente, Luca Antonini, Redattore; PARTI: (giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 5, comma 1, lettera b), della legge della Regione Umbria 11 aprile 2019, n. 2 (Disciplina delle cooperative di comunità ), promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri)

L’ articolo 55 CTS disciplinando i rapporti tra ETS e pubbliche amministrazioni, rappresenta dunque una delle pìù significative attuazioni del principio di sussidiarietà  orizzontale valorizzato dall’art. 118, quarto comma, Cost.

1.- Terzo Settore – Codice del Terzo Settore (CTS) – art. 55 CTS – sussidiarietà  orizzontale ex art. 118 Cost.
 
2.- Regione Umbria – Art. 5, comma 1, lettera b), della legge della Regione Umbria 11 aprile 2019, n. 2 – q.l.c. – non è fondata.
 

 
 

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 25/6/2020 n.131 proviene da Giustamm.

Presidente Cartabia, Redattore Cartabia

è illegittima l’imputazione allo Stato di introiti siciliani se non hanno natura tributaria e carattere di novità

Bilancio della regione – Articolo 61, comma 1, alinea e lettera a), del decreto-legge 21 giugno 2013 n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia) – Destinazione di introiti tributari regionali allo Stato – Possibilità condizionata da natura tributaria dell’entrata, novità dell’entrata e destinazione «con apposite leggi alla copertura di oneri diretti» a coprire specifici bisogni statali – Non sussistenza del requisito di novità – Q.l.c. sollevata dalla Regione Sicilia – Asserita violazione degli articoli 36 e 37 dello Statuto della Regione siciliana e dell’articolo 2 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 – Illegittimità costituzionale parziale

Bilancio della regione – Articoli 5, comma 2, 61, comma 1, alinea e lettera a), e 85, comma 1, del d.l. n. 69 del 2013 – Destinazione di introiti tributari regionali allo Stato – Possibilità condizionata da natura tributaria dell’entrata, novità dell’entrata e destinazione «con apposite leggi alla copertura di oneri diretti» a coprire specifici bisogni statali – Sussistenza – Q.l.c. sollevata dalla Regione Sicilia – Asserita violazione degli articoli 36 e 37 dello Statuto della Regione siciliana e dell’articolo 2 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 – Illegittimità costituzionale parziale

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 61, comma 1, alinea e lettera a), del decreto-legge 21 giugno 2013 n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 9 agosto 2013, n. 98, limitatamente alla parte in cui ricomprende nell’aumento di gettito derivante dall’art. 55, comma 1, dello stesso decreto, anche i tributi riscossi nel territorio della Regione siciliana;

non è fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 2, 61, comma 1, alinea e lettera a), e 85, comma 1, del d.l. n. 69 del 2013, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 98 del 2013, promosso in riferimento agli artt. 36 e 37 dello Statuto della Regione siciliana (approvato con il regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) e all’art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria), dalla Regione siciliana.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Marta CARTABIA; Giudici : Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 5, comma 2, 61, comma 1, alinea e lettera a), e 85, comma 1, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 9 agosto 2013, n. 98, promosso dalla Regione siciliana con ricorso notificato il 19 ottobre 2013, depositato in cancelleria il 25 ottobre 2013 ed iscritto al n. 97 del registro ricorsi 2013.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 27 maggio 2015 il Giudice relatore Marta Cartabia;
uditi l’avvocato Beatrice Fiandaca per la Regione siciliana e l’avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.– Con ricorso notificato il 19 ottobre 2013 e depositato il successivo 25 ottobre (reg. ric. n. 97 del 2013), la Regione siciliana ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 5, comma 2, 61, comma 1, alinea e lettera a), e 85, comma 1, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 9 agosto 2013, n. 98, per violazione degli artt. 36 e 37 dello Statuto della Regione siciliana (approvato con il regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) e dell’art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria).
In particolare la ricorrente ha ritenuto illegittimi: «il comma 1, alinea e lettera a) dell’art. 61, ove applicabile ricomprendendo nell’aumento di gettito, derivante dalle misure previste dagli articoli 5, comma 1, e 55, da utilizzare a copertura degli oneri derivanti allo Stato per effetto delle disposizioni indicate nell’alinea, anche la parte relativa ai tributi riscossi in Sicilia»; «comma 2 dell’art. 5, ove applicabile ricomprendendo nelle maggiori entrate come ivi previste e destinate anche la parte relativa a tributi ricossi in Sicilia»; «le suindicate norme in combinato disposto ove, per effetto del medesimo, non risulti salvaguardata la spettanza alle Regione delle maggiori entrate riscosse nel suo territorio»; «l’art. 85, comma 1, ove applicabile ricomprendendo fino all’anno 2024 nella quota parte delle maggiori entrate derivanti dall’applicazione delle disposizioni di cui all’art. 28, commi 1, lettera a), e 2, della legge 12 novembre 2011, n.183 […] anche la parte di gettito riscossa in Sicilia».
1.1.– Si tratta delle maggiori entrate che derivano: dall’estensione della platea dei contribuenti soggetti alla cosiddetta “Robin Hood Tax” per effetto dell’abbassamento delle soglie di ricavi e di reddito imponibile previsti ai fini dell’assoggettamento all’addizionale sull’imposta sui redditi delle società (art. 5, comma 1); dall’esclusione del rimborso, mediante norma di interpretazione autentica, dell’imposta sul valore aggiunto assolta sulla cessione di beni o sulle prestazioni di servizi effettuate da terzi nei confronti di agenzie di viaggio stabilite fuori dell’Unione europea (art. 55, comma 1); dall’aumento del contributo unificato per i giudizi di impugnazione, nella misura del 50% per l’appello e del 100% per il ricorso in cassazione (art. 28, comma 1, lettera a), della legge 12 novembre 2011, n. 183, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2012»).
1.2.– Per le maggiori entrate relative alla cosiddetta “Robin Hood Tax” e alla norma di interpretazione autentica con la quale si è escluso il rimborso dell’imposta sul valore aggiunto, l’impugnato art. 61, comma 1, lettera a), stabilisce che esse siano utilizzate, per quota parte, a copertura degli oneri derivanti da varie iniziative comprese nel medesimo provvedimento e dirette al rilancio dell’economia.
Inoltre, limitatamente alle maggiori entrate relative alla cosiddetta “Robin Hood Tax”, il censurato art. 5, comma 2, stabilisce che esse siano parzialmente «destinate alla riduzione della componente A2 della tariffa elettrica deliberata dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas sulla base delle modalità individuate con decreto adottato dal Ministro dell’economia e delle finanze di concerto con il Ministro dello sviluppo economico» entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto-legge.
Per le maggiori entrate relative, invece, all’aumento del contributo unificato per i giudizi di impugnazione, l’impugnato art. 85, comma 1, stabilisce che «quota parte» delle stesse siano utilizzate per la copertura delle spese relative ai giudici ausiliari di Corte di appello e al tirocinio formativo presso gli uffici giudiziari.
1.3 – La Regione lamenta che, ritenendo applicabili le disposizioni di cui sopra (artt. 5, comma 2, 61, comma 1, alinea e lettera a), e 85, comma 1) anche ai tributi riscossi in Sicilia, si violerebbe l’assetto finanziario stabilito dagli artt. 36 e 37 dello statuto – in base ai quali spettano alla Regione siciliana, oltre alle entrate tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell’ambito del suo territorio, dirette o indirette, comunque denominate, ad eccezione di quelle espressamente riservate allo Stato – e dall’art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, ai sensi del quale possono essere destinate allo Stato le nuove entrate tributarie il cui gettito sia destinato, alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative dello Stato, specificate nelle apposite leggi che prevedano tale destinazione.
In ordine all’applicazione della disciplina finanziaria di cui sopra, viene richiamata la sentenza n. 348 del 2000 di questa Corte, secondo cui la riserva allo Stato di nuove entrate tributarie rappresenta un meccanismo derogatorio rispetto al principio di attribuzione alla Regione siciliana dei tributi statali ivi riscossi: perché tale riserva sia legittima devono congiuntamente sussistere tutte le condizioni stabilite dal citato art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965. Esse sono costituite, segnatamente, da: la natura tributaria dell’entrata, la novità della stessa e la destinazione del gettito a specificate finalità particolari dello Stato.
La ricorrente ritiene, peraltro, che dette condizioni non sussistano, difettando in particolare i requisiti della novità dell’entrata tributaria e della specificità della finalizzazione del gettito.
Per quanto riguarda le maggiori entrate relative alla cosiddetta “Robin Hood Tax”, infatti, le medesime non originerebbero né da tributi nuovi, né da aumento di aliquote di tributi esistenti, e neppure avrebbero ricevuto una specifica destinazione.
Analogamente non potrebbero ritenersi nuove le entrate derivanti dai mancati rimborsi dell’imposta sul valore aggiunto, in quanto relativi a una norma di interpretazione autentica, corrispondente a pronunciamenti comunitari in proposito, che avrebbe dovuto operare anche in precedenza.
Neppure nuova dovrebbe considerarsi l’entrata dovuta all’aumento del contributo unificato per i giudizi di impugnazione, in quanto l’aumento era già stato disposto con il precedente art. 28, comma 1, lettera a), della legge n. 183 del 2011, mentre il successivo art. 85, comma 1, del d.l. n. 69 del 2013, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 98 del 2013 – oggi impugnato – ha ora destinato senza limiti di tempo quota parte dell’aumento di gettito alla copertura delle spese per i giudici ausiliari e per il tirocinio formativo, sottraendo così alla Regione siciliana il maggiore gettito che le sarebbe spettato a partire dal periodo successivo a quello di cinque anni per il quale esso era già stato riservato allo Stato dall’art. 28, comma 2, della medesima legge n. 183 del 2011 e in tali limiti giudicato legittimo dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 265 del 2012.
D’altro canto, che le maggiori entrate portate dalle disposizioni di cui sopra siano riservate allo Stato anche per la parte riscossa in Sicilia, si desumerebbe, ad avviso della ricorrente, dalle procedure di calcolo impiegate per la stima delle maggiori entrate, quali evidenziate nella relazione tecnica, e che sembrano prendere a riferimento l’intero territorio nazionale e, quindi, anche quello della Regione siciliana.
2.– Con atto depositato il 28 novembre 2013, si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o comunque infondata.
In particolare, la difesa dello Stato ha osservato che la questione dovrebbe essere considerata inammissibile per genericità della motivazione e «mancanza di autosufficienza», non avendo il ricorrente quantificato il pregiudizio lamentato e gli elementi finanziari e contabili di propria competenza che sarebbero stati lesi, non adempiendo così all’onere di allegazione del danno patito, che sarebbe richiesto in questi casi dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 246 del 2012).
In ogni caso il ricorso sarebbe infondato, essendo state rispettate le disposizioni statutarie – e, segnatamente, quelle di cui all’art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, costituite dal carattere tributario dell’entrata, della sua novità e specifica destinazione a particolari finalità contingenti o continuative dello Stato – previste per la riserva del gettito allo Stato in deroga al principio generale dell’attribuzione alla Regione siciliana di quelle riscosse nel suo territorio.
Infatti, risultando pacifica la natura tributaria delle entrate in discussione, le stesse dovrebbero considerarsi «nuove» sulla base della giurisprudenza costituzionale – in particolare viene richiamata la sentenza n. 135 del 2012, che a sua volta cita la sentenza n. 198 del 1999 – in quanto per integrare tale requisito ciò che rileva è la novità del provento, intesa come «incremento di gettito» o «entrata aggiuntiva», e non la novità del tributo.
Proprio perché le modifiche normative introdotte producono nuovi proventi, le stesse costituirebbero nuove entrate tributarie che lo Stato può a sé riservare purché le destini a specificate finalità particolari dello Stato medesimo, che possono essere contingenti o continuative.
Simile destinazione sarebbe stata specificamente prevista nella specie, disponendosi che: le maggiori entrate relative alla cosiddetta “Robin Hood Tax” e al mancato rimborso dell’imposta sul valore aggiunto, siano utilizzate quota parte per la copertura degli oneri particolari e specifici, puntualmente indicati, quali quelli relativi alla previsione di contributi a tasso agevolato, alla proroga del credito d’imposta per il settore cinematografico, alla realizzazione del fascicolo sanitario elettronico e all’acquisto di mobili e arredi ad uso scolastico e per l’infanzia.
Pienamente legittime risulterebbero, pertanto, le impugnate disposizioni.
3.– In data 6 maggio 2015, la difesa dello Stato ha depositato memoria con la quale ha insistito per il rigetto del ricorso, rimarcando che sussistono nella specie i presupposti per la destinazione allo Stato di nuove entrate tributarie, mediante specifica finalizzazione a particolari finalità contingenti o continuative, anche sulla base dei principi ribaditi dalla giurisprudenza costituzionale successiva, con particolare riguardo a quelli affermati dalla sentenza n. 207 del 2014.

1.– Con ricorso n. 97 del 2013, la Regione siciliana ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 5, comma 2, 61, comma 1, alinea e lettera a), e 85, comma 1, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 9 agosto 2013, n. 98, per violazione degli artt. 36 e 37 dello Statuto della Regione siciliana (approvato con il regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) e dell’art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria).
Si tratta di disposizioni che destinano al bilancio dello Stato le maggiori entrate derivanti da: l’abbassamento (stabilito dall’art. 5, comma 1, del medesimo decreto) della soglia di ricavi e di reddito previsti per l’assoggettamento all’«addizionale» sull’imposta sui redditi delle società di cui all’art. 81, comma 16, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133; l’esclusione dal rimborso dell’imposta sul valore aggiunto assolta sulla cessione di beni e prestazioni di servizi effettuate da terzi nei confronti di agenzie di viaggio stabilite fuori dell’Unione europea, per effetto dell’interpretazione autentica dell’art. 74-ter, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633 (Istituzione e disciplina dell’imposta sul valore aggiunto), operata dall’art. 55, comma 1, del medesimo d.l. n. 69 del 2013, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 98 del 2013; l’aumento del contributo unificato per i giudizi di impugnazione, nella misura del 50% per l’appello e del 100% per il ricorso in cassazione, stabilito dall’art. 28, comma 1, lettera a), della legge 12 novembre 2011, n. 183, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2012).
La Regione lamenta che, ritenendo applicabili le disposizioni di cui sopra anche ai tributi riscossi in Sicilia, si violerebbe l’assetto finanziario stabilito dagli artt. 36 e 37 dello statuto – in base ai quali spettano alla Regione siciliana, oltre alle entrate tributarie da essa direttamente deliberate, anche tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell’ambito del suo territorio, dirette o indirette, comunque denominate, ad eccezione di quelle espressamente riservate allo Stato – e dall’art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, secondo cui possono essere destinate allo Stato le nuove entrate tributarie il cui gettito sia destinato, alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative dello Stato, specificate nelle apposite leggi che prevedano tale destinazione.
2.– In via preliminare devono essere esaminate le eccezioni di inammissibilità prospettate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
2.1.– Il resistente chiede, in primo luogo, che il ricorso sia dichiarato inammissibile per genericità e mancanza di «autosufficienza».
L’eccezione non è fondata.
Essa, infatti, non trova riscontro nella motivazione del ricorso presentato dalla Regione siciliana, dove sono state enunciate sia le disposizioni oggetto di censura, sia i parametri statutari che si ritengono violati e le ragioni della violazione, sostanzialmente riconnesse alla mancanza dei requisiti della novità dell’entrata tributaria e della specificità della finalizzazione delle entrate, che soli possono giustificarne la riserva allo Stato ai sensi delle disposizioni di attuazione finanziaria dello statuto regionale.
L’atto introduttivo del giudizio risulta, quindi, adeguatamente motivato, seppure succintamente, con argomentazioni specifiche e del tutto autosufficienti.
È pur vero, peraltro, che l’impugnazione regionale è stata proposta in riferimento alle disposizioni censurate «ove applicabil[i] ricomprendendo nelle maggiori entrate come ivi previste e destinate anche la parte relativa a tributi ricossi in Sicilia». Tuttavia, le questioni formulate sulla base di una delle possibili interpretazioni della disposizione impugnata – in questo caso il dubbio riguarda l’applicabilità o meno della disposizione censurata ai tributi riscossi nel territorio della Regione siciliana – sono già state ritenute ammissibili da questa Corte (da ultimo con la sentenza n. 207 del 2014).
Infatti, secondo il costante indirizzo della giurisprudenza costituzionale, il giudizio in via principale, a differenza del giudizio in via incidentale, può concernere questioni sollevate sulla base di interpretazioni prospettate dal ricorrente come possibili (sentenze n. 255 del 2013, n. 228 del 2003, n. 412 del 2001, n. 244 del 1997 e n. 242 del 1989) e sempre che, come in questo caso, sia raggiunta la «soglia minima di chiarezza e completezza» (sentenze n. 255 e n. 187 del 2013). Più precisamente, le interpretazioni prospettate dal ricorrente non devono essere implausibili o irragionevolmente scollegate dalle disposizioni impugnate, così da farle ritenere del tutto astratte o pretestuose (sentenze n. 228 del 2003, n. 412 del 2001, n. 244 del 1997 e n. 242 del 1989), ciò in quanto «il giudizio di legittimità costituzionale proposto in via principale non può essere azionato con la sola finalità di definire un mero contrasto sulla interpretazione della norma» (sentenza n. 412 del 2001).
Nella specie la ricorrente ha certamente prospettato una interpretazione non implausibile delle disposizioni impugnate, traendo argomenti circa l’applicabilità della disposizione oggetto di giudizio dalla mancanza di una clausola di salvaguardia e dalla relazione tecnica allegata al provvedimento, così da escludere che l’odierno giudizio principale sia stato azionato con la sola finalità di definire un contrasto interpretativo.
2.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha più specificamente chiesto che venga dichiarata l’inammissibilità del ricorso, in considerazione della «mancata quantificazione del pregiudizio lamentato, [de]i criteri utilizzati per la sua definizione e [del]le partite dei rispettivi bilanci finanziari dalle quali si ricavano le relative censure», avendo la ricorrente non adempiuto all’onere di quantificazione affermato, come incombente in questi casi sulla ricorrente, dalla sentenza n. 246 del 2012 della Corte costituzionale.
Anche questa eccezione non è fondata.
Il principio della necessaria allegazione del danno, affermato dalla sentenza n. 246 del 2012, vale solo quando la norma censurata dispone una minore entrata per la Regione e non anche quando, come nella specie, comporti l’esclusione dal beneficio del maggior gettito da essa stessa introdotto (sentenza n. 207 del 2014). Non è dunque richiesto che la Regione siciliana specifichi la quantificazione del minor gettito quando lamenta la violazione dei principi stabiliti nello statuto di autonomia e nelle relative norme di attuazione in merito alla riserva all’erario delle entrate ricosse sul territorio regionale.
2.3.– Ancora in punto di ammissibilità, va rilevato che, con la sentenza n. 10 del 2015, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’«addizionale» dell’imposta sui redditi delle società (IRES) prevista dall’art. 81, commi 16, 17 e 18, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, «e successive modificazioni».
Tra le «successive modificazioni» al citato art. 81, dichiarate illegittime, è compresa la disposizione dell’art. 5, comma 1, del d.l. n. 69 del 2013, convertito, con modificazioni dall’art. 1, comma 1, della legge n. 98 del 2013, che abbassa le soglie di ricavi e di reddito imponibile previsti ai fini dell’assoggettamento alla predetta «addizionale». Tali maggiori entrate rientrano tra quelle che gli impugnati artt. 5, comma 2, e 61, comma 1, alinea e lettera a), dello stesso decreto riservano allo Stato anche se riscosse nel territorio della Regione ricorrente.
Pur essendo stata dichiarata l’illegittimità costituzionale della disposizione che prevede la maggiore entrata, non può peraltro ritenersi che, nella specie, sia cessata la materia del contendere.
Infatti, la sentenza n. 10 del 2015 ha chiaramente ed espressamente stabilito che gli effetti della norma dichiarata illegittima cessino solo dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica (intervenuta l’11 febbraio 2015), sicché, per le ragioni specificate nella decisione medesima, la declaratoria di illegittimità costituzionale non produce gli effetti retroattivi previsti dall’art. 30 della legge n. 87 del 1953.
In conseguenza di tale regolazione degli effetti temporali della dichiarazione di illegittimità del citato art. 5, comma 1 – le cui maggiori entrate sono riservate allo Stato in forza delle impugnate disposizioni di cui agli artt. 5, comma 2, e 61, comma 1, alinea e lettera a) –, persiste l’interesse della Regione alla relativa impugnazione, in considerazione degli effetti, che si sono in tal modo consolidati, della norma a base degli atti impositivi pregressi e della conseguente legittima riscossione dei relativi tributi sino al giorno della pubblicazione della sentenza di questa Corte sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica.
3.– Nel merito deve osservarsi quanto segue.
3.1.– La Regione siciliana contesta la legittimità costituzionale delle impugnate disposizioni nella parte in cui destinano allo Stato le maggiori entrate tributarie, riscosse in Sicilia, in forza delle previsioni contenute negli impugnati artt. 5, comma 2, 61, comma 1, alinea e lettera a), e 85, comma 1.
In effetti, la mancanza di una clausola di salvaguardia che preveda l’inapplicabilità delle disposizioni in esame alle Regioni ad autonomia speciale, ove siano in contrasto con gli statuti e le relative norme di attuazione, e la circostanza che la relazione tecnica, nel quantificare ed esporre i dati contabili ed economici ricollegabili alle misure introdotte, prenda a riferimento le entrate riscosse in tutto il territorio nazionale, compreso quello della Regione interessata, portano a ritenere, come già si era accennato, che le disposizioni impugnate comprendano effettivamente anche le maggiori entrate derivanti dai tributi riscossi nella Regione siciliana.
3.2.– Occorre ancora rammentare che in ordine alla destinazione del gettito derivante dai tributi erariali riscossi nel territorio della Regione siciliana, sussistono ben precisi vincoli costituzionali, stabiliti dall’art. 36, primo comma, dello Statuto della Regione siciliana e dalle disposizioni di attuazione statutarie, contenute nell’art. 2, primo comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965, secondo cui spettano alla Regione siciliana tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell’ambito del suo territorio (ad eccezione di alcuni specifici tributi, tra i quali non rientrano quelli in discussione). Tuttavia è possibile per la legge statale prevedere diversamente, attribuendo allo Stato il gettito derivante da uno o più tributi, purché siano rispettate tutte le seguenti tre tassative condizioni: a) la natura tributaria dell’entrata; b) la novità di tale entrata; c) la sua destinazione «con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi medesime». L’art. 37 del citato statuto regionale precisa, poi, che spetta alla Regione anche la quota di tributo relativa ad impianti e stabilimenti con sede nel territorio regionale, anche se di imprese commerciali o industriali che hanno sede centrale al di fuori.
Questa Corte ha già avuto modo di precisare che i tributi istituiti e regolati da una legge dello Stato, ma il cui gettito è parzialmente destinato a un ente territoriale (nella specie la Regione siciliana), conservano inalterata la loro natura di tributi erariali (ex multis, sentenze n. 97 del 2013, n. 123 del 2010, n. 216 del 2009, n. 397 del 2005, n. 37 del 2004, n. 296 del 2003). Conseguentemente il legislatore statale può sempre modificarli, diminuirli o persino sopprimerli, senza che ciò comporti una violazione dell’autonomia finanziaria regionale, in quanto lo statuto di autonomia non assicura alla Regione siciliana una garanzia quantitativa di entrate, con il solo limite che la riduzione delle entrate non sia, però, di entità tale da rendere impossibile lo svolgimento delle funzioni regionali o da produrre uno squilibrio incompatibile con le esigenze complessive della spesa regionale (ex plurimis, sentenze n. 241 del 2012, n. 298 del 2009, n. 256 del 2007, n. 155 del 2006, n. 138 del 1999).
Tuttavia, quando, il legislatore statale intende destinare allo Stato tributi riscossi nel territorio della Regione siciliana, occorre che vengano rispettate le condizioni cui l’art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965 subordina la deroga al principio generale (contenuto negli artt. 36 e 37 dello Statuto della Regione siciliana) della loro destinazione alla medesima Regione siciliana (ex plurimis sentenze n. 207 e n. 145 del 2014, n. 97 e n. 42 del 2013, n. 241, n. 143, n. 142, n. 135 e n. 99 del 2012). Ai fini dello scrutinio delle promosse questioni, è perciò necessario verificare, in relazione a ciascun tributo e a ciascuna norma impugnata, se la riserva allo Stato della maggiore entrata da essa prevista sia conforme alla normativa statutaria ed alle relative disposizioni di attuazione e, in particolare, se sia verificata la natura erariale del tributo, la novità dell’entrata e la specifica finalizzazione della stessa.
4.– La Regione siciliana contesta la legittimità costituzionale della destinazione allo Stato, in forza delle disposizioni di cui agli impugnati artt. 5, comma 2, e 61, comma 1, alinea e lettera a), delle maggiori entrate derivanti dall’aumento della platea dei contribuenti soggetti all’«addizionale» IRES, previsto dall’art. 5, comma 1, del d.l. n. 69 del 2013, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 98 del 2013.
La questione non è fondata.
Pacifica risulta la natura erariale del tributo, in quanto l’imposta sui redditi delle società rappresenta un tributo diretto, istituito con legge statale – configurante perciò un prelievo coattivo con riferimento a un presupposto economicamente rilevante, collegato ad una pubblica spesa – rispetto al quale la speciale «addizionale» in esame costituisce in realtà una maggiorazione d’aliquota dell’imposta applicabile al medesimo presupposto e al medesimo imponibile di quest’ultima, come recentemente riconosciuto da questa Corte (sentenza n. 10 del 2015).
Deve poi ritenersi sussistente anche la novità dell’entrata.
Invero, questa Corte ha già avuto modo di precisare (sentenza n. 49 del 1972 e, più recentemente, ex plurimis, sentenze n. 198 del 1999, n. 348 del 2000, n. 265, n. 241 e n. 143 del 2012, n. 145 del 2014) che la novità dell’entrata non equivale alla novità del tributo, ma sussiste ogni qual volta si verifichi un incremento di gettito dovuto ad una modifica normativa della struttura dell’imposta – e, quindi, del conseguente atto impositivo – che ben può riguardare, come nella specie, i volumi di ricavi o l’ammontare del reddito che determinano l’applicazione dell’aliquota maggiorata.
Nessun dubbio, infine, circa la specifica destinazione dell’aumento di gettito a particolari finalità contingenti o continuative dello Stato indicate nella legge medesima.
L’aumento del gettito in esame è, infatti, destinato in parte alla riduzione della componente A2 della tariffa elettrica deliberata dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas e, in parte, alla copertura degli oneri derivanti dalle previsioni contenute negli artt. 2, comma 8, 11, 17, 18, comma 8-septies, 22, comma 3, 23, 32, comma 7-ter, 42-ter, 46, comma 1-bis, 46-bis e 56 dello stesso decreto, e cioè degli oneri relativi alla previsione di contributi a tasso agevolato, alla proroga del credito d’imposta per il settore cinematografico, alla realizzazione del fascicolo sanitario elettronico, all’acquisto di mobili e arredi ad uso scolastico e per l’infanzia, alle spese per la sicurezza degli ambiti portuali, alle spese per il rilancio della nautica da diporto e del turismo nautico, al pagamento dei contribuiti previdenziali in misura ridotta per le cooperative non operanti in zone svantaggiate, agli accertamenti sugli affetti da sindrome di Down, alla promozione della Expo Milano 2015, alla proroga del termine di versamento delle imposte sulle transazioni finanziarie.
Risultano pertanto integrate tutte le condizioni che giustificano la deroga al principio della destinazione alla Regione siciliana dei tributi erariali riscossi nel suo territorio.
5.– La Regione siciliana contesta la legittimità costituzionale della destinazione allo Stato, in forza della disposizione di cui all’impugnato art. 85, comma 1, delle maggiori entrate derivanti dall’aumento del contributo unificato per i giudizi di impugnazione previsto dall’art. 28, comma 1, lettera a), della legge n. 183 del 2011.
Quest’ultima norma aveva già previsto la destinazione allo Stato delle entrate in esame, riscosse sul territorio della Regione siciliana, per la durata di cinque anni ed era già stata giudicata non illegittima dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 265 del 2012, che aveva verificato la natura erariale del tributo, la novità dell’entrata e la specifica finalizzazione della stessa.
La disposizione oggi impugnata (art. 85, comma 1, del d.l. n. 69 del 2013, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 98 del 2013), si è limitata ad estendere temporalmente la destinazione di tale nuova maggiore entrata a copertura delle spese per i giudici ausiliari e per il tirocinio formativo.
Continuano, quindi, ad essere rispettate tutte le condizioni previste dalle disposizioni di attuazione ex art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965 e in particolare la specificità della finalizzazione come stabilita dalla disposizione impugnata. Del resto, né lo statuto della Regione siciliana, né le relative disposizioni di attuazione richiedono in alcun modo – come accade, invece, in altri Statuti regionali – che la destinazione allo Stato della maggiore entrata debba essere temporalmente limitata; tanto meno esse vietano al legislatore statale di protrarre nel tempo la destinazione di nuove entrate al soddisfacimento di esigenze, che da contingenti possono divenire continuative, sempre che ciò avvenga nel rispetto, come avvenuto nella specie, di tutte le condizioni previste dal richiamato art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965 e, in particolare, della specificità della finalizzazione.
Devono, dunque, considerarsi integrate anche in questo caso tutte le condizioni che giustificano la deroga al principio della destinazione alla Regione siciliana dei tributi erariali riscossi nel suo territorio.
6.– La Regione siciliana contesta la legittimità costituzionale dell’impugnato art. 61, comma 1, alinea e lettera a) anche nella parte in cui destina allo Stato le maggiori entrate derivanti dalla norma di interpretazione autentica di cui all’art. 55, comma 1, del medesimo decreto-legge.
La questione è fondata, nei limiti di seguito precisati.
Manca invero nella specie il carattere di novità del provento. Infatti, l’atto impositivo connesso all’interpretazione dell’art. 74-ter, comma 3, del d.P.R. n. 633 del 1972 – interpretazione ora divenuta obbligatoria, in forza dell’art. 55, comma 1, del decreto impugnato – era ab origine non solo plausibile, ma anche probabile e concretamente praticata, senza che il relativo gettito fosse stato riservato allo Stato.
Occorre rammentare in proposito che il citato comma 3 dell’art. 74-ter pone un divieto di detrazione dell’«imposta relativa ai costi di cui al comma 2» – vale a dire a quelli «sostenuti per le cessioni di beni e prestazioni di servizi effettuate da terzi a diretto vantaggio dei viaggiatori, al lordo della relativa imposta» – in relazione alle operazioni effettuate dalle agenzie di viaggio e di turismo per la organizzazione di pacchetti turistici costituiti da viaggi, vacanze, circuiti tutto compreso e connessi servizi, verso il pagamento di un corrispettivo globale. Tali detrazioni sono infatti considerate come una prestazione di servizi unica ai sensi del comma 1 del medesimo art. 74-ter ai fini del pagamento dell’imposta sul valore aggiunto.
L’inammissibilità della detrazione (comprensiva della relativa imposta) è, quindi, prevista dal citato art. 74-ter in termini generali, come tali idonei a includere nel divieto anche l’imposta assolta sulle cessioni di beni e sulle prestazioni di servizi, di cui al comma 2 dello stesso articolo, effettuate da terzi nei confronti delle agenzie di viaggio stabilite fuori dell’Unione europea a diretto vantaggio dei viaggiatori, vale a dire l’imposta per la quale l’art. 55, comma 1, del decreto impugnato ha precisato, appunto con norma di interpretazione autentica, che non era consentito il rimborso.
Nessuna nuova entrata, diversa da quella che già trovava la propria base normativa nell’art. 74-ter, è stata quindi introdotta ex novo dall’art. 55, comma 1, dell’impugnato decreto.
Difettando, dunque, il requisito della novità dell’entrata, cui l’art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965 subordina la deroga al principio generale ex artt. 36 e 37 dello Statuto della Regione siciliana, di destinazione alla predetta Regione dei tributi riscossi sul suo territorio, deve dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 61, comma 1, alinea e lettera a), limitatamente alla parte in cui ricomprende nell’aumento di gettito derivante dall’art. 55, comma 1, del decreto impugnato, anche i tributi riscossi nel territorio della Regione siciliana.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 61, comma 1, alinea e lettera a), del decreto-legge 21 giugno 2013 n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 9 agosto 2013, n. 98, limitatamente alla parte in cui ricomprende nell’aumento di gettito derivante dall’art. 55, comma 1, dello stesso decreto, anche i tributi riscossi nel territorio della Regione siciliana;
2) dichiara non fondata nel resto la questione di legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 2, 61, comma 1, alinea e lettera a), e 85, comma 1, del d.l. n. 69 del 2013, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 98 del 2013, promosso in riferimento agli artt. 36 e 37 dello Statuto della Regione siciliana (approvato con il regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) e all’art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria), dalla Regione siciliana con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 maggio 2015.

Depositata in Cancelleria il 7 luglio 2015.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 7/7/2015 n.131 proviene da Giustamm.

Pres. Sabato Guadagno, est.Alfonso Graziano
Cennamo Concetta (Avv. Filippo Auriemma) c. Soprint. Beni Artistici, Paesaggio Patrimonio Storico Artistico e Demoetnoantropologico, Ministero Beni Attivita’ Culturali (Avv. Maria Rosaria Cozzuto)

sul giudizio di legittimità della Soprintendenza in sede di annullamento del parere di compatibilità paesaggistica ex art. 32 L. n. 47/1985

1. Autorizzazioni e concessioni – Autorizzazione paesaggistica – Amministrazione Statale – Potere di annullamento – E’ circoscritto ai soli vizi di legittimità – Riesame complessivo- Non comporta – Sovrapposizione di un apprezzamento di merito alle valutazioni tecniche discrezionali compiute dall’Ente Locale – Illegittimità – Sussiste

2. Edilizia ed urbanistica – Procedimento di condono edilizio- Parere di compatibilità paesaggistica rilasciato dalla autorità comunali subdelegate – Natura e funzioni identiche all’autorizzazione paesaggistica ex art. 7 L. n. 1497/1939 – Conseguenza- Giudizio della Soprintendenza – Valutazioni di mera legittimità- Obbligo – Sussiste

1. In materia di autorizzazione paesaggistica, ai sensi del D.Lgs. n. 490/1999 (vigente all’epoca dei fatti di causa), il potere di annullamento dell’Amministrazione Statale è circoscritto a vizi di legittimità; invero, la natura del potere di annullamento esercitato dalla Soprintendenza non comporta un riesame complessivo, come tale in grado di consentire la sovrapposizione o sostituzione di un suo apprezzamento di merito alle valutazioni tecniche discrezionali compiute dall’Ente Locale, precisandosi che il riesame estrinseco dell’intervento, che l’autorità statale può effettuare onde ricercare eventuali vizi di legittimità, non può tradursi in un ripetuto giudizio tecnico – discrezionale sulla compatibilità paesaggistico – ambientale dell’intervento, giudizio che è riservato al’Autorità comunale preposta alla tutela del vincolo (1).

2. Nel contesto del procedimento di condono edilizio, deve ritenersi che il parere di compatibilità paesaggistica rilasciato, ai fini del condono, dalla autorità comunali subdelegate ai sensi dell’art. 32, L. n. 47/1985, ha natura e funzioni identiche all’autorizzazione paesaggistica ex art. 7 della legge 29 giugno 1939 n. 1497, per essere, entrambi gli atti, il presupposto legittimante la trasformazione urbanistico-edilizia della zona protetta, sicché, ai fini dell’annullamento, il giudizio che la Soprintendenza può legittimamente esprimere rimane astretto nel contenitore delle valutazioni di mera legittimità, non potendo trasmodare in apprezzamenti di merito. (2)

— *** —

(1) cfr: T.A.R. Campania – Napoli, Sez. III, 22.2.2010, n. 1049; Consiglio di Stato Sez. VI, 8.5.2008, n. 2122.
(2) cfr: Conferma Tar Lazio, Roma, sez. II-quater, n. 6302/2006;Consiglio di Stato sez. VI 10 maggio 2013 n. 2535

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1061 del 2008, proposto da:
Cennamo Concetta, rappresentata e difesa dall’avv. Filippo Auriemma, con domicilio eletto presso Filippo Auriemma in Napoli, corso Garibaldi,46 c/o St.Spadaro;

Soprint. Beni Artistici, Paesaggio Patrimonio Storico Artistico e Demoetnoantropologico, Ministero Beni Attivita’ Culturali, rappresentati e difesi dall’avv. Maria Rosaria Cozzuto, con domicilio eletto presso Maria Rosaria Cozzuto in Napoli, Avvocatura di Stato – via Diaz N.11;

del decreto n.23506 del 20.09.2007, della Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio e per il patrimonio storico, artistico ed etnoantropologico per Napoli e provincia, notificato al ricorrente il 19.11.2007, con il quale si annulla il provvedimento n. 2416 del 25.07.2007 con cui il Comune di S. Anastasia concedeva la sanatoria edilizia ex lege 47/85;
del provvedimento del 19.12.07 con cui il Comune di S.Anastasia respingeva la richiesta di sanatoria n.5084 del 29.03.1986, e della ingiunzione n. 113 del 19.12.07, successivamente notificata, con cui il Comune di S. Anastasia ingiungeva la demolizione del fabbricato ritenuto abusivo, entrambi ultimi due provvedimenti impugnati con motivi aggiunti del 02.04.2010..

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Soprint. Bb Aa-Paesaggio Patrim. Storico Art.Demoetnoantrop. e di Ministero Beni Attivita’ Culturali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’Udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2014 il dott. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1.1. Con il gravame in scrutinio la ricorrente, che aveva realizzato su suolo di sua proprietà un piano seminterrato ed uno rialzato per i quali ebbe a presentar nel lontano 1986 istanza di condono edilizio, impugna il provvedimento della Soprintendenza di Napoli prot. 23506 del 20.9.2007 con il quale è stato annullato il nulla – osta paesaggistico ex art. 151 d.lgs. n. 490/2009 rilasciato dal Comune di S. Anastasia con provvedimento n. 2416 del 25.7.2007.
Con motivi aggiunti depositati il 2.4.2008 l’impugnazione veniva estesa al provvedimento comunale del 19.12.2007 di rigetto definitivo della richiesta di sanatoria nonché all’ordinanza comunale n. 113 in pari data, con cui si ingiungeva la demolizione delle opere, provvedimenti adottati sulla scorta dell’annullamento soprintendizio del rilasciato nulla – osta.
1.2. Si costituiva la Soprintendenza intimata a mezzo di produzione documentale dell’Avvocatura di Stato del 16.4.2010.
Alla Camera di consiglio del 22.4.2010 la Sezione respingeva la domanda cautelare sul rilievo della tardività della stessa in relazione al dedotto periculum con Ordinanza n 868.2010.
Le parti non producevano memoria e alla pubblica Udienza straordinaria del 23.10.2014 sulle loro conclusioni il gravame è stato ritenuto in decisione.
2.1. Con il primo mezzo la ricorrente lamenta il vizio di omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, non essendo stato l’impugnato parere preceduto dalla comunicazione stessa, come avrebbe dovuto essere in virtù del fatto che trattavasi di respingere un’istanza del privato.
2.2. La censura è infondata in diritto, considerato che l’adempimento della comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10 – bs, L. n. 241/1990 deve essere predicato in relazione al provvedimento conclusivo del procedimento, che non è quello di annullamento statale della rilasciata autorizzazione, ma il provvedimento comunale concessivo dell’autorizzazione paesaggistica, risolvendosi il primo in un provvedimento di controllo, rispetto al quale non si ravvisa alcun obbligo dell’amministrazione procedente di preavvisare il destinatario dei motivi ostativi all’emanazione del favorevole provvedimento.
La giurisprudenza si è del resto già condivisibilmente attestata su tale opzione esegetica avendo affermato che “ in relazione all’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica l’amministrazione statale non è tenuta all’invio della comunicazione che preavvisa del rigetto prima di adottare l’atto impugnato, atteso che il procedimento definibile in senso proprio ad istanza di parte si conclude con l’assenso comunale, e che la fase successiva dell’attività amministrativa configura soltanto un controllo e non è pertanto più rubricabile come ad iniziativa del privato” (T.A.R. Liguria, Sez. I, 3.12.2010, n. 1079).
3.1. Con il secondo mezzo la ricorrente rubrica violazione e falsa applicazione dell’art. 159 coma 3 del d.lgs. n. 490/1999, eccesso di potere per carenza dei presupposti, lamentando che la Soprintendenza abbia travalicato l’ambito delle sue attribuzioni sconfinando in valutazioni di merito della compatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio oggetto di sanatoria, e di fatto compiendo una valutazione che va a sovrapporsi a quella operata dal Comune, giudizio che le è precluso.
3.2. Tale censura il Collegio ritiene fondata ed assorbente, siccome trova oltretutto conferma in recenti decisioni della Sezione.
Osserva al riguardo il Collegio che il sistema di riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia di autorizzazione paesaggistica delineato dall’art. 82 del D.P.R. n. 616/1977, individua nelle Regioni (ed autorità comunali da esse delegate) gli Enti competenti al rilascio delle autorizzazioni in parola e all’espressione delle correlate valutazioni tecnico – discrezionali di compatibilità paesaggistico – ambientale, commettendo all’Autorità statale unicamente l’esercizio di un potere di controllo delle valutazioni predette, circoscritto ai soli motivi di legittimità, con esclusione della formulazione di una nuova valutazione discrezionale che si sovrapponga a quella già espressa dall’ente territoriale delegato.
E’ dunque preclusa all’autorità statale una rinnovata valutazione di merito circa la compatibilità paesaggistico – ambientale dell’intervento da autorizzare.
La Sezione ha al riguardo già stabilito che “il potere di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica è circoscritto a vizi di legittimità; la natura del potere di annullamento esercitato dalla Soprintendenza non comporta un riesame complessivo, come tale in grado di consentire la sovrapposizione o sostituzione di un suo apprezzamento di merito alle valutazioni tecniche discrezionali compiute dall’ente locale” precisandosi che il riesame estrinseco dell’intervento, che l’autorità statale può effettuare onde ricercare eventuali vizi di legittimità, “non può tradursi in un ripetuto giudizio tecnico – discrezionale sulla compatibilità paesaggistico – ambientale dell’intervento, giudizio che è riservato al’Autorità comunale preposta alla tutela del vincolo” (T.A.R. Campania – Napoli, Sez. III, 22.2.2010, n. 1049).
Anche il Consiglio di Stato predica il divieto per l’autorità statale di esprimere una valutazione discrezionale che si sovrapponga a quella formulata dall’autorità locale: per tutte, Consiglio di Stato Sez. VI, 8.5.2008, n. 2122.
3.3. Orbene, nel caso al vaglio del Collegio, può agevolmente notarsi come le espressioni contenute nell’impugnato decreto ministeriale secondo le quali “ trattasi di manufatto ancora allo stato grezzo, che per tipologia è assolutamente estraneo ai caratteri architettonici del’edilizia tipica dell’area” o, ancora, nel senso che “l’edificio per sua conformazione volumetrica ha alterato valori paesistici del contesto”, sostanzino l’espressione di un nuovo e sovrapposto giudizio tecnico e discrezionale che invade la competenza delegata alle autorità locali, travalicando i precisi confini del controllo di mera legittimità consentito dalla normativa di cui al d.lgs. n. 490/1999 vigente all’epoca di adozione dell’impugnato decreto, trasmodando in una rinnovata inammissibile valutazione di merito.
Rammenta il Collegio che la Sezione ha di recente formulato la medesima diagnosi di illegittimità in un caso recente di annullamento statale di un’autorizzazione paesaggistica nel quale la Soprintendenza aveva proceduto a una rinnovata valutazione delle opere, sovrapponendo il proprio giudizio a quello del’autorità locale che aveva invece formulato un opposto avviso.
Si è in quell’occasione ribadito che “E’ dunque preclusa all’autorità statale una rinnovata valutazione di merito circa la compatibilità paesaggistico – ambientale dell’intervento da autorizzare (…)con esclusione della formulazione di una nuova valutazione discrezionale che si sovrapponga a quella già espressa dall’ente territoriale delegato “ (T.A.R. Campania Napoli, Sez. III, 28 gennaio 2013 n. 655).
3.4. L’unica ulteriore riflessione che la Sezione deve svolgere attiene ai confini applicativi del rassegnato indirizzo ermeneutico, onde appurare se esso debba essere circoscritto ai casi di annullamento ministeriale di autorizzazioni paesaggistiche originarie o debba estendersi anche ai casi contermini di annullamento di nulla – osta paesaggistico che si inserisce nel procedimento di condono edilizio, ovverosia ai casi di annullamento del parere di cui all’art. 32 della L. n. 47/1985 ovvero se in sede di controllo e di annullamento di detti pareri, alla Soprintendenza debba riconoscersi un maggiore spazio valutativo in ragione del disvalore che l’ordinamento annette all’attività edilizia abusiva, esercitata senza premunirsi dell’autorizzazione paesistica.

3.5. Al primo quesito deve fornirsi risposta positiva, avendo la giurisprudenza, anche del Consiglio di Stato, assimilato l’autorizzazione paesaggistica preventiva a quella resa in seno alla pratica di sanatoria, ossi al parere ex art. 32 l. cit.
Segnala infatti al riguardo il Collegio che il Giudice d’appello ha di recente statuito che “In relazione all’oggetto della valutazione paesaggistica nel contesto del procedimento di condono edilizio, deve ritenersi che il parere ha natura e funzioni identiche all’autorizzazione paesaggistica ex art. 7 della legge 29 giugno 1939 n. 1497, per essere entrambi gli atti il presupposto legittimante della trasformazione urbanistico-edilizia della zona protetta, sicché resta fermo il potere ministeriale di annullamento del parere favorevole alla sanatoria di un manufatto realizzato in zona vincolata, in quanto strumento affidato dall’ordinamento allo Stato, come estrema difesa del paesaggio, valore costituzionale primario. (Conferma Tar Lazio, Roma, sez. II-quater, n. 6302/2006)” (Consiglio di Stato sez. VI 10 maggio 2013 n. 2535 )
Con maggiore chiarezza si era già precisato che “In relazione al rapporto tra i poteri della Soprintendenza e quelli dell’autorità comunale in sede di procedimento di sanatoria di abuso commesso in area protetta, va rilevato che, anche per il procedimento di condono edilizio di opere realizzate su aree sottoposte a vincolo, l’art. 32 della legge n. 47 del 1985 dispone che “il rilascio della concessione o dell’autorizzazione in sanatoria è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”. Sotto il profilo funzionale il parere ex art. 32 è assimilabile all’autorizzazione paesaggistica intesa come strumento di gestione del vincolo (…).
Sui limiti dell’esame da parte della Soprintendenza dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Regione (o da un ente subdelegato), si richiama la giurisprudenza costante di questo Consiglio di Stato, per la quale: a) l’autorità delegata preposta alla tutela del vincolo deve esercitare il proprio potere motivando adeguatamente sulla compatibilità con il vincolo paesaggistico dell’opera specificamente assentita, in relazione a tutte le circostanze rilevanti nel caso di specie, sussistendo, in caso contrario, illegittimità per carenza di motivazione o di istruttoria; b) il potere di annullamento della Soprintendenza non consente il riesame nel merito delle valutazioni compiute dalla Regione, o dall’ente subdelegato, ma si esprime in un sindacato di legittimità, esteso a tutte le ipotesi riconducibili all’eccesso di potere, anche per difetto di motivazione o di istruttoria e dunque riguardante anche la compiuta presa in considerazione delle circostanze concrete e rilevanti per il giudizio di compatibilità (Cons. di Stato, Sez. VI, 11 gennaio 2013 n. 115).
Orbene, va riaffermato il principio di diritto secondo cui anche in sede di annullamento di pareri di compatibilità paesaggistica postumi, rilasciati ai fini del condono dalla autorità comunali subdelegate ai sensi dell’art. 32, L. n. 47/1985, il giudizio che la Soprintendenza può legittimamente esprimere rimane astretto nel contenitore delle valutazioni di mera legittimità, non potendo trasmodare in apprezzamenti di merito, sostitutivi ed ulteriori rispetto a quelli formulati nell’atto soggetto a controllo statale.
In definitiva, per le illustrate ragioni il primo motivo di ricorso in scrutinio si prospetta pertanto fondato e va accolto, con conseguente annullamento del decreto della Soprintendenza impugnato e delle pedisseque ordinanza comunali del 19.12.2007 di diniego della sanatoria e di demolizione delle opere,gravate con i motivi aggiunti e rivenienti il loro unico presupposto fondante nel provvedimento statale.
Residua in capo all’organo tutorio statale la possibilità di rideterminarsi esercitando correttamente il potere attribuitogli dalle norme, mediante una valutazione circoscritta al sindacato di mera legittimità della determinazione comunale.
Le spese possono compensarsi in ragione della parzialità del disposto accoglimento.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, o accoglie e per l ‘effetto annulla il provvedimento impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente Sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella Camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2014 con l’intervento dei Magistrati:
Sabato Guadagno, Presidente
Ida Raiola, Consigliere
Alfonso Graziano, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 12/01/2015

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione III – Sentenza – 12/1/2015 n.131 proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Criscuolo

in tema di potestà normativa inerente alla disciplina dei contratti, delle obbligazioni e delle garanzie patrimoniali

Disciplina dell’ordinamento civile – Rapporto Stato/Regioni – Art. 46 della legge della Regione Calabria 4 febbraio 2002, n. 8 (Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione Calabria) – Disposizione secondo la quale non hanno effetto nei confronti della Regione Calabria le cessioni di credito che non siano accettate, prima della liquidazione della correlata spesa, dal dirigente della struttura regionale competente – Q.l.c. sollevata dal Tribunale ordinario di Catanzaro – Lamentata violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione – Illegittimita’ costituzionale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 46 della legge della Regione Calabria 4 febbraio 2002, n. 8 (Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione Calabria).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Franco GALLO Presidente

– Luigi MAZZELLA Giudice

– Gaetano SILVESTRI “

– Sabino CASSESE “

– Giuseppe TESAURO “

– Paolo Maria NAPOLITANO “

– Giuseppe FRIGO “

– Alessandro CRISCUOLO “

– Paolo GROSSI “

– Giorgio LATTANZI “

– Aldo CAROSI “

– Marta CARTABIA “

– Sergio MATTARELLA “

– Mario Rosario MORELLI “

– Giancarlo CORAGGIO “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 46 della legge della Regione Calabria 4 febbraio 2002, n. 8 (Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione Calabria), promosso dal Tribunale ordinario di Catanzaro nel giudizio vertente tra la Regione Calabria ed altro e la Publiday s.a.s. di I.A. & C., con ordinanza del 22 novembre 2010, iscritta al n. 275 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell’anno 2012.

Udito nella camera di consiglio del 24 aprile 2013 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo.

1.— Il Tribunale ordinario di Catanzaro, in composizione monocratica, con l’ordinanza indicata in epigrafe, ha sollevato, in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 46 della legge della Regione Calabria 4 febbraio 2002, n. 8 (Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione Calabria).

In punto di fatto, il rimettente premette che: a) con atto pubblico del 24 luglio 2007, M.F.G., quale titolare della omonima impresa individuale, cedeva alla Publiday s.a.s. di I.A. & C. il credito di euro 69.211,92 vantato nei confronti della Regione Calabria, in corrispettivo di lavori di somma urgenza eseguiti per conto di tale ente ed in relazione ai quali era stato emesso certificato di regolare esecuzione; b) l’atto di cessione era notificato all’amministrazione regionale, dipartimento lavori pubblici, in data 8 agosto 2007; c) in difetto di pagamento, la società cessionaria richiedeva la pronuncia di decreto ingiuntivo, emesso il 10 luglio 2008; d) la Regione Calabria proponeva opposizione, eccependo, in via preliminare, l’inefficacia della cessione di credito non accettata dalla amministrazione regionale; e) la società creditrice si costituiva nel giudizio di opposizione, insistendo nella domanda proposta in via monitoria e chiedendo di essere autorizzata a chiamare in causa il sig. V.A., responsabile dei procedimenti amministrativi dai quali era sorto il credito poi cedutole, affinché, in via subordinata, fosse accertata la validità del rapporto contrattuale intercorso tra la ditta M.F.G. ed il sig. V.A., e quest’ultimo fosse condannato al pagamento integrale del debito nascente dalle fatture di cui agli ordinativi oggetto della controversia; f) autorizzata la chiamata in causa del terzo, quest’ultimo si costituiva eccependo, tra l’altro, l’inefficacia della cessione di credito; g) autorizzato lo scambio di memorie ai sensi dell’art. 183 del codice di procedura civile, all’udienza dell’8 luglio 2010 era sollecitato il contraddittorio tra le parti sulla possibile esistenza di dubbi di legittimità costituzionale dell’art. 46 della legge della Regione Calabria n. 8 del 2002, autorizzando lo scambio, sul punto, di ulteriori memorie difensive.

Il giudice a quo trascrive il testo dell’art. 46 della legge ora citata, ai sensi del quale: «Le cessioni di credito hanno effetto nei confronti della Regione qualora siano alla stessa notificate presso la sede legale ed accettate con provvedimento del dirigente della struttura regionale competente, prima della liquidazione della correlata spesa».

Il rimettente rileva che dalla citata norma risulta come non abbiano effetto nei confronti della Regione Calabria le cessioni di credito che non siano state accettate, prima della liquidazione della spesa, dal dirigente della struttura regionale competente.

In punto di rilevanza, il giudicante osserva che occorre fare applicazione del detto art. 46, al fine di risolvere la questione preliminare di merito relativa all’efficacia, nei confronti dell’amministrazione pubblica regionale, della cessione del credito verso la Regione Calabria, intervenuta tra M.F.G. e la Publiday s.a.s. di I.A. & C.

Preliminarmente, il giudice a quo rileva che il giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, di cui è investito, non è improcedibile, benché la causa sia stata iscritta a ruolo il settimo giorno dalla notificazione del relativo atto. Sul punto, afferma di non condividere il mutato orientamento di cui alla sentenza della Corte di cassazione, resa a sezioni unite, il 9 settembre 2010, n. 19246, in tema di improcedibilità dell’opposizione a decreto ingiuntivo per costituzione dell’opponente oltre il quinto giorno dalla notificazione ed afferma di condividere il consolidato orientamento giurisprudenziale precedente, secondo il quale il termine di iscrizione della causa a ruolo, nell’ipotesi di concessione all’opposto di termini a comparire non inferiori a quelli ordinari, era di dieci giorni.

Il rimettente, al fine di verificare come la norma censurata incida sulla risoluzione della questione di merito, ricostruisce la disciplina in materia di opponibilità della cessione dei crediti, con particolare riferimento ai crediti vantati nei confronti dell’amministrazione pubblica.

Egli richiama la regula iuris di carattere generale di cui all’art. 1260 del codice civile, ai sensi del quale «Il creditore può trasferire a titolo oneroso o gratuito il suo credito, anche senza il consenso del debitore, purché il credito non abbia carattere strettamente personale o il trasferimento non sia vietato dalla legge».

Aggiunge che, in base all’art. 1264 cod. civ., la cessione ha effetto nei confronti del debitore ceduto quando questi l’abbia accettata o, in alternativa, quando gli sia stata notificata, fermo restando che il debitore il quale paga al cedente prima della notificazione o dell’accettazione non è liberato dal debito, se si dia dimostrazione che era a conoscenza dell’avvenuta cessione.

Il giudicante sottolinea come, al momento dell’emanazione del codice civile, era presente nell’ordinamento una specifica disciplina in ordine alla cessione dei crediti vantati nei confronti delle amministrazioni pubbliche.

L’art. 9, allegato E, della legge 20 marzo 1865, n. 2248 (Legge sul contenzioso amministrativo-Allegato E) e successive modificazioni, stabiliva, in materia di contratti pubblici, che «Sul prezzo dei contratti in corso non potrà avere effetto alcun sequestro, né convenirsi cessione, se non vi aderisca l’amministrazione interessata».

L’art. 339, allegato F, della legge 20 marzo 1865, n. 2248 (Legge sui lavori pubblici-Allegato F) – abrogato dal decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554 (Regolamento di attuazione della legge 11 febbraio 1994, n. 109-legge quadro in materia di lavori pubblici e successive modificazioni) – sanciva: «È vietata qualunque cessione di credito e qualunque procura, le quali non siano riconosciute».

Il giudice a quo evidenzia come una più generale disciplina della cessione dei crediti vantati nei confronti delle amministrazioni pubbliche fosse contenuta nel regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440 (Nuove disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato), di cui richiama gli artt. 69 e 70.

Il Tribunale sottolinea come, in questo contesto normativo, sorgesse, in primo luogo, la questione se la disposizione originaria dell’art. 9, allegato E, della legge n. 2248 del 1865, concernente tutti i contratti, fosse stata confermata da quella successiva dell’art. 70 r.d. n. 2440 del 1923, oppure se il legislatore avesse così inteso restringere la portata della prima, limitando la necessità dell’adesione dell’amministrazione pubblica soltanto per determinati crediti, cioè per quelli derivanti dall’esecuzione di contratti di somministrazione, di appalto o di fornitura.

Il rimettente prosegue esponendo che quest’ultima tesi è stata ritenuta preferibile dalla Corte di cassazione, sezione terza civile, con la sentenza 28 gennaio 2002, n. 981, in forza del principio di cui all’art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale, essenzialmente in base al rilievo che la disciplina speciale in questione deroga a quella ordinaria, secondo la quale la cessione ha effetto nei confronti del debitore ceduto in conseguenza della semplice accettazione o notificazione.

La Corte suddetta, inoltre, ha ritenuto tale soluzione conforme al principio per cui, nei rapporti nei quali lo Stato agisce iure privatorum, le disposizioni che definiscono l’area di incidenza dei privilegi della pubblica amministrazione, comportanti una restrizione dell’autonomia negoziale dei privati, devono essere interpretate in senso restrittivo, in linea con il precetto di cui all’art. 41, primo comma, Cost.

Ciò ha comportato, ad avviso della Corte di cassazione, l’abrogazione del citato art. 9, ai sensi dell’art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale, per tutti i casi in cui non è espressamente richiamato dall’art. 70 del r.d. n. 2440 del 1923.

Il rimettente sottolinea come, alla stregua di quanto esposto, il divieto di cessione senza l’adesione della pubblica amministrazione si applicasse, in definitiva, solo ai rapporti di durata come l’appalto e la somministrazione (o la fornitura), rispetto ai quali il legislatore aveva ravvisato, in deroga al principio generale della cedibilità dei crediti anche senza il consenso del debitore (art. 1260 cod. civ.), l’esigenza di garantire con questo mezzo la regolare esecuzione, evitando che, durante la medesima, potessero venire meno le risorse finanziarie al soggetto obbligato e, così, potesse essere compromessa l’ulteriore regolare prosecuzione del rapporto (Cassazione, sezione prima civile, sentenza 18 novembre 1994, n. 9789).

Il giudice a quo evidenzia come, secondo la giurisprudenza di legittimità (Cassazione, sezione terza civile, sentenza 21 settembre 2005, n. 18610), la disciplina sopra richiamata trovasse applicazione non solo nei confronti delle amministrazioni dello Stato, ma anche degli altri enti pubblici, in tal senso deponendo sia la portata generale di tali disposizioni – confermata dal riferimento delle predette leggi anche ai beni ed alle attività di enti diversi dallo Stato, nonché dalle norme secondarie che le estendevano ai Comuni ed alle Province – sia il comune scopo delle norme in questione, consistente nel garantire la regolare esecuzione dei contratti di durata in esse considerati, impedendo che, nel corso degli stessi, l’appaltatore potesse privarsi dei mezzi finanziari erogatigli dalla pubblica amministrazione secondo lo stato di avanzamento dei lavori e lo sviluppo delle forniture.

Il rimettente richiama, altresì, l’orientamento giurisprudenziale (Cassazione, sezione prima civile, sentenza 8 maggio 2008, n. 11475; sezione terza civile, sentenza 6 febbraio 2007, n. 2541) secondo cui la deroga al principio della libera cedibilità dei crediti, essendo intesa ad evitare che, durante l’esecuzione del contratto, potessero venire a mancare i mezzi finanziari al soggetto obbligato alla prestazione in favore della pubblica amministrazione, cessava alla conclusione del rapporto contrattuale – come si desumeva dall’inciso «contratti in corso» – con la conseguenza che risultavano opponibili all’amministrazione le cessioni di credito fatte valere e realizzate senza la preventiva adesione, purché intervenute dopo la conclusione del rapporto.

Peraltro, ad avviso della giurisprudenza di legittimità, in tema di appalto di opere pubbliche il contratto cessa di essere considerato in corso soltanto a seguito dell’espletamento e dell’approvazione del collaudo da parte della pubblica amministrazione, costituendo tale approvazione lo strumento legale con il quale le conclusioni dell’appaltatore sono accettate dalla amministrazione con conseguente obbligo della medesima di liquidare il corrispettivo sulla base dell’importo determinato in quella sede. Solo in tale momento può ritenersi esaurito il rapporto contrattuale e superata la ragione della deroga.

Il Tribunale rileva come, in questo contesto normativo, sia stato introdotto l’art. 26, comma 5, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici), ai sensi del quale «Le disposizioni di cui alla legge 21 febbraio 1991, n. 52 , sono estese ai crediti verso le pubbliche amministrazioni derivanti da contratti di appalto di lavori pubblici, di concessione di lavori pubblici e da contratti di progettazione nell’ambito della realizzazione di lavori pubblici».

Il decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554 (Regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni) disponeva: «Ai sensi dell’articolo 26, comma 5, della legge, le cessioni di crediti vantati nei confronti delle amministrazioni pubbliche a titolo di corrispettivo di appalto possono essere effettuate dagli appaltatori a banche o intermediari finanziari disciplinati dalle leggi in materia bancaria e creditizia, il cui oggetto sociale preveda l’esercizio dell’attività di acquisto di crediti di impresa.

La cessione deve essere stipulata mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata e deve essere notificata all’amministrazione debitrice.

La cessione del credito da corrispettivo di appalto è efficace ed opponibile alla pubblica amministrazione qualora questa non la rifiuti con comunicazione da notificarsi al cedente ed al cessionario entro quindici giorni dalla notifica di cui al comma 2.

L’amministrazione pubblica, al momento della stipula del contratto o contestualmente, può preventivamente riconoscere la cessione da parte dell’appaltatore di tutti o di parte dei crediti che devono venire a maturazione.

In ogni caso, l’amministrazione ceduta può opporre al cessionario tutte le eccezioni opponibili al cedente in base al contratto di appalto».

Il giudice a quo rileva come la disciplina risultante dalla legge e dal regolamento sia stata sostanzialmente integrata nel decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), peraltro ritenuto non applicabile al caso di specie in quanto successivo all’avvenuta cessione di credito.

Il Tribunale sottolinea che la giurisprudenza di legittimità, coordinando l’innovativa disciplina dettata a partire dal 1994 in materia di appalti pubblici con quella già in vigore, ha concluso nel senso che l’estensione ai crediti vantati nei confronti delle pubbliche amministrazioni (derivanti da contratti di appalto di lavori pubblici) delle previsioni della legge 21 febbraio 1991, n. 52 (Disciplina della cessione dei crediti di impresa), derogatorie rispetto alla disciplina comune prevista dal codice civile ed applicabili a condizione che il cessionario sia una banca o un intermediario finanziario, non avrebbe significato l’abrogazione delle norme speciali che regolavano in precedenza la cessione dei crediti nei confronti della pubblica amministrazione. Pertanto, continuerebbe ad essere applicabile la normativa speciale di cui all’art. 9, allegato E, della legge n. 2248 del 1865, nonché, trattandosi di contratto della pubblica amministrazione, quella di cui agli artt. 69 e 70 del r.d. n. 2440 del 1923 (Cassazione, sezione prima civile, sentenza 24 settembre 2007, n. 19571).

Il giudice a quo, schematizzando quanto sopra enunciato, precisa che, in ragione delle norme di diritto privato speciale applicabili all’amministrazione pubblica, si possono avere le seguenti ipotesi: 1) cessione a soggetto non qualificato, ai sensi della legge n. 52 del 1991, di crediti vantati nei confronti della pubblica amministrazione, derivanti da contratti non relativi a “somministrazioni, forniture ed appalti” ovvero, pur rientranti in tale categoria, non più in corso di esecuzione: la cessione, ai sensi dell’art. 69 del r.d. n. 2440 del 1923, ha efficacia quando, redatta in forma solenne, è notificata all’amministrazione centrale ovvero all’ente, ufficio o funzionario cui spetta ordinare il pagamento; 2) cessione a soggetto non qualificato, ai sensi della legge n. 52 del 1991, di crediti vantati nei confronti della pubblica amministrazione derivanti da contratti relativi a “somministrazioni, forniture ed appalti” ancora in corso di esecuzione: la cessione, ai sensi dell’art. 70 del r.d. n. 2240 del 1923 e dell’art. 9, allegato E della legge n. 2248 del 1865, ha efficacia solo a seguito dell’accettazione da parte dell’amministrazione pubblica; 3) cessione a soggetto qualificato, ai sensi della legge n. 52 del 1991, di crediti vantati nei confronti della pubblica amministrazione derivanti da contratti di servizi, forniture e lavori: la cessione, ai sensi dell’art. 117 del d.lgs. n. 163 del 2006, ha efficacia se è stata preventivamente accettata dall’amministrazione nel contratto di appalto o in altro atto separato e contestuale ovvero, se stipulata in forma solenne e notificata all’amministrazione, non sia da questa rifiutata nel termine normativamente previsto; 4) cessione a soggetto qualificato, ai sensi della legge n. 52 del 1991, di crediti vantati nei confronti della pubblica amministrazione non derivanti da contratti di servizi, forniture e lavori: è applicabile la disciplina di cui all’art. 69 del r.d. n. 2240 del 1923, per cui la cessione redatta in forma solenne deve essere semplicemente notificata all’amministrazione.

Il rimettente osserva che la norma regionale censurata deroga al complesso normativo delineato, “appiattendo” l’articolata regolamentazione di diritto privato speciale. Infatti, ai sensi della detta norma, le cessioni dei crediti, qualunque sia la loro origine, in ogni tempo ed indipendentemente dalla natura del cessionario, non risultano opponibili all’amministrazione regionale se non accettate da questa per il tramite del dirigente del competente settore e sempre che la spesa non sia stata già liquidata.

Il Tribunale ritiene rilevante la questione, dato che, nella fattispecie concreta devoluta alla sua cognizione, la cessione del credito a soggetto non qualificato, ai sensi della legge n. 52 del 1991, in mancanza della censurata norma regionale derogatoria, sarebbe stata certamente opponibile alla Regione Calabria, in quanto – pur essendo il credito relativo ad opere pubbliche – i sottostanti rapporti negoziali erano esauriti al momento della cessione, peraltro regolarmente notificata all’amministrazione regionale.

In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale dell’art. 46 della legge della Regione Calabria n. 8 del 2002, in riferimento all’evocato parametro costituzionale.

Il rimettente richiama una serie di pronunce della Corte costituzionale, nelle quali si è precisato che è sottratta alla potestà legislativa regionale l’emanazione di norme di diritto privato (così intendendosi le norme oggetto di codificazione, ma anche le norme extravagantes regolanti i rapporti tra le parti che si pongano su un piano paritario) e, in particolare, di regole inerenti alla disciplina dei contratti, delle obbligazioni, della proprietà intellettuale e delle garanzie patrimoniali.

Alla luce di tale giurisprudenza, il giudicante sottolinea come il censurato art. 46 della legge della Regione Calabria n. 8 del 2002 – al contrario di quanto sostenuto, nel giudizio a quo, dalla difesa regionale – pone una regola che non si riferisce alla materia dell’ordinamento contabile della Regione, ovvero alla «gestione finanziaria ed economica della Regione» (art. 1, comma 2, della medesima legge regionale n. 8 del 2002), ma incide direttamente sull’efficacia della cessione dei crediti verso l’amministrazione ed è, pertanto, volta a disciplinare i rapporti privatistici.

Il rimettente esclude che, attraverso un’interpretazione adeguatrice e costituzionalmente orientata, la norma censurata possa essere diversamente intesa, attribuendole un significato tale che essa non vada ad esplicare effetti sull’ordinamento civile, ma su ambiti diversi.

Infine, il giudice a quo sottolinea la legittimazione del giudice comune a sollevare la questione di legittimità costituzionale anche in relazione al parametro costituzionale che disciplina il riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni, benché il Governo non abbia proposto detta questione in via principale, ai sensi dell’art. 127, primo comma, Cost. (sul punto, è richiamata la sentenza n. 370 del 2008).

1.— Il Tribunale ordinario di Catanzaro, in composizione monocratica, con l’ordinanza indicata in epigrafe, dubita, in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’articolo 46 della legge della Regione Calabria 4 febbraio 2002, n. 8 (Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione Calabria), il quale disciplina le cessioni di credito.

Ad avviso del rimettente, detta disposizione violerebbe l’evocato parametro, nella materia dell’ordinamento civile, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Infatti – premesso che è sottratta alla potestà legislativa regionale la emanazione di norme di diritto privato e, in particolare, di regole inerenti alla disciplina dei contratti, delle obbligazioni e delle garanzie patrimoniali – la disposizione censurata, nel disporre che non hanno effetto nei confronti della Regione Calabria le cessioni di credito che non siano accettate, prima della liquidazione della correlata spesa, dal dirigente della struttura regionale competente, verrebbe ad incidere in via diretta, “appiattendo” l’articolata regolamentazione del cosiddetto diritto privato speciale, sull’efficacia della cessione dei crediti vantati nei confronti della pubblica amministrazione e, pertanto, sulla disciplina dei rapporti privatistici, sottratti alla potestà legislativa regionale.

2.— In via preliminare, si deve osservare che, come il rimettente rileva, la causa di opposizione a decreto ingiuntivo è stata iscritta a ruolo sette giorni dopo la notificazione del relativo atto. Il Tribunale, però, «ritiene che essa non sia improcedibile (secondo quanto invece ritenuto in un obiter dictum da Cassazione civile, sezioni unite, 9 settembre 2010, n. 19246), nel qual caso si porrebbe nell’oblio dell’irrilevanza la questione che quivi si solleva. Infatti, la posizione della Suprema Corte – non vincolante – non appare condivisibile [in tal senso, nella giurisprudenza di questa Autorità giudiziaria: Tribunale di Catanzaro, sezione seconda civile, ordinanza del 4 novembre 2010 (…)] e, comunque, tale da non comportare un giudizio di tardività della costituzione della parte opponente che confidava sul precedente, costante orientamento giurisprudenziale per il quale il termine di iscrizione a ruolo, nell’ipotesi di concessione all’opposto di termini a comparire non inferiori a quelli ordinari, era di dieci giorni (sull’overruling della giurisprudenza di legittimità e sulla non imputabilità degli errori di diritto commessi sulla base dell’orientamento smentito cfr. Cass. civ., Sez. II, 17 giugno 2010 n. 14627)».

Al riguardo, va rilevato che, in epoca successiva all’ordinanza di rimessione, è entrata in vigore, in data 20 gennaio 2012, la legge 29 dicembre 2011, n. 218 (Modifica dell’articolo 645 e interpretazione autentica dell’articolo 165 del codice di procedura civile in materia di opposizione a decreto ingiuntivo). In particolare, l’art. 1 della citata legge, intitolato «Modifica all’articolo 645 del codice di procedura civile», ha disposto la soppressione nel secondo comma di detta norma delle parole «ma i termini di comparizione sono ridotti a metà». Inoltre, l’art. 2 della legge medesima, recante «Disposizione transitoria», ha previsto che «Nei procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore della presente legge, l’art. 165, primo comma, del codice di procedura civile si interpreta nel senso che la riduzione del termine di costituzione dell’attore ivi prevista si applica, nel caso di opposizione a decreto ingiuntivo, solo se l’opponente abbia assegnato all’opposto un termine di comparizione inferiore a quello di cui all’articolo 163-bis, primo comma, del medesimo codice».

Nel caso in esame, il giudizio a quo era certamente pendente alla data di entrata in vigore della citata legge, mentre, come si desume dall’ordinanza di rimessione, all’opposto erano stati concessi termini a comparire non inferiori a quelli ordinari. Ne deriva che al detto giudizio è applicabile la normativa sopravvenuta, sicché il profilo messo in luce dal rimettente non ha più ragion d’essere.

3.— Nel merito, la questione è fondata.

La disposizione censurata, sotto la rubrica «Cessioni di credito», stabilisce che: «Le cessioni di credito hanno effetto nei confronti della Regione qualora siano alla stessa notificate presso la sede legale ed accettate con provvedimento del dirigente della struttura regionale competente, prima della liquidazione della correlata spesa».

Al riguardo, si deve osservare che la cessione dei crediti è un istituto proprio del diritto civile e trova la sua prima fonte di disciplina nel relativo codice (artt. da 1260 a 1267). Essa rientra nel novero delle modificazioni soggettive del rapporto obbligatorio dal lato attivo e risponde all’esigenza di regolare le fattispecie nelle quali si debba trasferire non una cosa ma un diritto di credito. Dalla stessa esigenza è nata la possibilità di incorporare il credito in un documento, attuando la cessione con la semplice dazione del documento stesso: è il caso dei titoli di credito e, segnatamente, della cambiale.

In particolare, l’art. 1260, primo comma, cod. civ., dispone che «Il creditore può trasferire a titolo oneroso o gratuito il suo credito, anche senza il consenso del debitore, purché il credito non abbia carattere strettamente personale o il trasferimento non sia vietato dalla legge». L’art. 1264, primo comma, cod. civ. stabilisce che «La cessione ha effetto nei confronti del debitore ceduto quando questi l’ha accettata o quando gli è stata notificata».

A fianco della citata disciplina generale del codice, l’ordinamento civile prevede varie normative speciali, dirette a regolare determinate categorie di crediti. Si possono ricordare, oltre al settore dei titoli di credito cui dianzi si è fatto cenno, i crediti d’impresa per i quali la cessione è disciplinata dalla legge 21 febbraio 1991, n. 52 (Disciplina della cessione dei crediti di impresa), le cui disposizioni sono richiamate dall’art. 117 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) e l’articolata regolamentazione statale della cessione dei crediti vantati nei confronti della pubblica amministrazione (richiamata nell’ordinanza di rimessione e in narrativa).

Con riferimento a tale ultima categoria di crediti, si deve sottolineare che le loro caratteristiche peculiari non giovano a sottrarli alla materia dell’ordinamento civile. Tali caratteristiche, infatti, attengono alla necessità di particolari requisiti di forma, oppure a talune deroghe alla disciplina stabilita dalle norme del codice civile, ma non incidono sullo schema legale della cessione e, soprattutto, non fanno venir meno la natura negoziale di essa.

Orbene, questa Corte ha più volte affermato che l’ordinamento del diritto privato si pone quale limite alla legislazione regionale, in quanto fondato sull’esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire sul territorio nazionale l’uniformità della disciplina dettata per i rapporti tra privati. Il limite dell’ordinamento civile, quindi, identifica un’area riservata alla competenza esclusiva della legislazione statale e comprende i rapporti tradizionalmente oggetto di codificazione (ex plurimis: sentenze n. 123 del 2010, n. 295 e n. 160 del 2009, n. 326 e n. 51 del 2008).

La disposizione censurata, introducendo – per le cessioni di credito vantate nei confronti della Regione Calabria – una apposita disciplina, supera il suddetto limite dell’ordinamento civile e, quindi, viola l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

Di essa, pertanto, va dichiarata l’illegittimità costituzionale.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 46 della legge della Regione Calabria 4 febbraio 2002, n. 8 (Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione Calabria).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

Depositata in Cancelleria il 7 giugno 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 7/6/2013 n.131 proviene da Giustamm.

Pres. Ferlisi – Rel. Barone.
L. & M. Studio Center s.r.l. (Avv.ti G. Immordino e G.Immordino) c/ A.S.E.C. Spa (Avv. S. Vittorio) e nei confronti di Cogeril s.r.l.(Avv. F. Giuffrè).

sospesa l’aggiudicazione definitiva per violazione dell’obbligo di completa e approfondita motivazione a seguito di giudizio negativo per sospetto di anomalia

Contratti della P.A. – Gara – Offerta anomala – Esclusione concorrente – Obbligo di motivazione – Sussiste.

Va sospesa, ai fini del riesame su offerte anomale, l’aggiudicazione definitiva poiché, a fronte del sospetto di anomalia, sussiste per la Stazione appaltante, a seguito di giudizio negativo che faccia venir meno l’aggiudicazione, l’obbligo di motivare in modo completo ed approfondito.

N. 00131/2013 REG.PROV.CAU.

N. 00257/2013 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 257 del 2013, proposto da:

L. & M. Studio Center s.r.l., in persona del legala rappresentante s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Giovanni Immordino e Giuseppe Immordino, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Alessandro Arcifa, in Catania, via Grasso Finocchiaro n. 75;

contro

A.S.E.C. Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore Vittorio, presso il cui studio è elettivamente domiciliato, Catania, via Milano, 6;

Cogeril s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Felice Giuffrè, presso il cui studio è elettivamente domiciliato, in Catania, via Francesco Crispi n. 225;

– della determinazione presidenziale n. 1/13 del 13/01/2013 della Asec s.p.a. recante aggiudicazione definitiva della gara alla Cogeril s.r.l.;

– del provvedimento di aggiudicazione provvisoria in favore della stessa impresa ;

– del provvedimento con il quale sono state ritenute congrue le giustificazione prodotte dalla Cogeril con riferimento all’anomalia dell’offerta;

– del provv. prot. 1834/12/u del 19/12/2012;

di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di A.S.E.C. Spa e di Cogeril Srl;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2013 il dott. Agnese Anna Barone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che secondo giurisprudenza consolidata, a fronte del sospetto di anomalia, l’obbligo di motivare in modo completo ed approfondito sussiste solo nel caso in cui la Stazione appaltante esprima un giudizio negativo che faccia venir meno l’aggiudicazione (cfr., tra le tante, Cons. Stato sez. V, 10 settembre 2012, n. 4785; T.A.R. Sicilia – Catania, Sez. III, 30 maggio 2012, n. 1416).

Ritenuto, tuttavia, che nella fattispecie in esame, la notevole entità della percentuale di ribasso (44,47%) in una tipologia di servizio ove assume rilevanza determinante la componente “costo del lavoro”, connessa all’attività di lettura dei contatori, avrebbe dovuto indurre la stazione appaltante ad una più attenta e approfondita valutazione delle giustificazioni offerte dall’aggiudicataria;

Ritenuto, quindi, che appaiono fondate le censure di difetto d’istruttoria e difetto di motivazione articolate dalla parte ricorrente e che alle stesse è possibile ovviare ordinando alla società Asec di riesaminare le precedenti determinazioni circa la valutazione dell’anomalia, anche alla luce delle censure articolate in ricorso (con particolare riguardo alla sussistenza di sgravi contributivi) e al fine di fornire una motivazione logica e coerente circa l’attendibilità delle singole voci e la complessiva affidabilità dell’operazione economica;

Considerato che, in ragione delle necessità acceleratorie proprie del rito delineato dall’art. 120 c.p.a., tale attività di riesame dovrà essere eseguita entro il termine di quindici giorni decorrenti dalla notificazione o comunicazione della presente ordinanza;

Ritenuto, pertanto, che sussistono i presupposti per l’accoglimento della domanda di sospensione dei provvedimenti impugnati;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza) , accoglie la domanda cautelare formulata con il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, sospende i provvedimenti impugnati e fissa per la trattazione di merito del ricorso la seconda udienza pubblica del mese di marzo 2014, come da emanando calendario .

Spese al definitivo.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Calogero Ferlisi, Presidente

Gabriella Guzzardi, Consigliere

Agnese Anna Barone, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 14/02/2013

L'articolo T.A.R. Sicilia – Catania – Sezione III – Ordinanza – 14/2/2013 n.131 proviene da Giustamm.

Va sospesa la delibera del Direttore Generale dell’Azienda sanitaria locale di Pescara che aggiudica ad una costituenda a.t.i. l’incarico di broker assicurativo, acquisendo, ai fini dell’esame del ricorso nel merito, le giustificazioni in ordine all’anomalia dell’offerta presentate dalla vincitrice della gara. (G.S.)

N. 00131/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00207/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 207 del 2012, proposto da:

Marsh Spa e Broker Italia Srl, rappresentate e difese dagli avv. Stefano Soncini, Pietro Di Giovanni e Gianluca Gariboldi, con domicilio eletto presso Pietro Maria Di Giovanni in Pescara, via Conte di Ruvo, 153;

contro

Asl 105 – Pescara, rappresentata e difesa dall’avv. Tommaso Marchese, con domicilio eletto presso Tommaso Marchese in Pescara, via Misticoni, 7;

nei confronti di

– Mediass Gpa Spa, Gbs Spa e Gpa Spa, rappresentate e difese dagli avv. Marcello Russo e Manuel De Monte, con domicilio eletto presso Marcello Russo in Pescara, via delle Caserme, 85;

– Regione Abruzzo, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

della deliberazione 4 aprile 2012, n. 362, del Direttore Generale dell’Azienda sanitaria locale di Pescara di aggiudicazione alla costituenda a.t.i. Mediass gpa s.p.a, Gbs s.p.a. e Gpa s.p.a. l’incarico di broker assicurativo; nonché degli atti presupposti e connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Asl 105 – Pescara e di Mediass Gpa Spa;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 luglio 2012 il dott. Michele Eliantonio e uditi gli avv.ti Pietro Di Giovanni e Stefano Soncini per le parti ricorrenti, l’avv. Tommaso Marchese per la ASL resistente e l’avv. Manuel De Monte per la società Mediass controinteressata;

Ritenuto, ad un sommario esame proprio della fase cautelare, che il ricorso sia assistito dal prescritto fumus e che il danno sia grave ed irreparabile;

Ritenuto, altresì, che ai fini dell’esame del ricorso nel merito occorre acquisire le giustificazioni in ordine all’anomalia dell’offerta presentate dalla vincitrice della gara;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

Accoglie l’istanza cautelare e per l’effetto sospende gli atti impugnati.

Fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica dell’11 ottobre 2012.

Ordina al Direttore Generale della Azienda di depositare in Segreteria gli atti indicati in motivazione entro trenta giorni dalla data odierna;

Condanna l’Azienda ASL al pagamento delle spese della presente fase cautelare, che liquida nella complessiva somma di € 4.000.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 5 luglio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Umberto Zuballi, Presidente

Michele Eliantonio, Consigliere, Estensore

Dino Nazzaro, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/07/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Abruzzo – Pescara – Ordinanza sospensiva – 5/7/2012 n.131 proviene da Giustamm.

Presidente Quaranta, Redattore Cassese

sul riparto di competenze Stato Regioni in materia di sanità pubblica

Sanità pubblica – Riparto di competenze Stato/Regioni – Artt. 1, 2, 4, c. 1, 5, 10, c. 2, e 13 L. Regione Calabria n. 24/2011 (Istituzione del Centro Regionale Sangue) – Istituzione del Centro regionale sangue con contestuale attribuzione alla Giunta regionale del compito di determinare sede, funzioni del direttore generale e del Comitato di gestione, e adottare provvedimenti conseguenti al piano di programmazione predisposto dal Centro – Q. l. c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 81, 117, terzo comma, e 120, secondo comma, Cost. – Illegittimità costituzionale.

Sono costituzionalmente illegittimi gli articoli 1, 2, 4, comma 1, 5, 10, comma 2, e 13 della legge della Regione Calabria 18 luglio 2011, n. 24 (Istituzione del Centro Regionale Sangue).
Sono costituzionalmente illegittimi in via consequenziale – ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) – l’illegittimità costituzionale degli articoli 3, 4, commi 2 e 3, 6, 7, 8, 9, 10, comma 1, 11, 12 e 14 della legge regionale n. 24 del 2011.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 4, comma 1, 5, 10, comma 2, e 13 della legge della Regione Calabria 18 luglio 2011, n. 24 (Istituzione del Centro Regionale Sangue), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 19-21 settembre 2011, depositato in cancelleria il 26 settembre 2011, ed iscritto al n. 108 del registro ricorsi 2011.

Udito nell’udienza pubblica del 3 aprile 2012 il Giudice relatore Sabino Cassese;

udito l’avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.— Con ricorso notificato il 19-21 settembre 2011 e depositato presso la cancelleria di questa Corte il 26 settembre 2011 (reg. ric. n. 108 del 2011), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli articoli 1, 2, 4, comma 1, 5, 10, comma 2, e 13 della legge della Regione Calabria 18 luglio 2011, n. 24 (Istituzione del Centro Regionale Sangue), per violazione degli artt. 81, 117, terzo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione.

2.— L’art. 1, comma 1, della legge della Regione Calabria n. 24 del 2011 «istituisce il Centro Regionale Sangue, di seguito denominato CRS, quale struttura finalizzata a garantire l’autosufficienza regionale ed a concorrere all’autosufficienza nazionale», la cui sede, ai sensi del successivo comma 2, «è determinata con deliberazione della Giunta regionale». L’art. 2 della stessa legge disciplina le funzioni del Centro regionale sangue. L’art. 4 ne regola la composizione, stabilendo al comma 1 che le funzioni del direttore generale e del comitato di gestione sono determinate «con decreto del Presidente della Giunta regionale, da emanarsi entro sessanta giorni dalla pubblicazione della presente legge». L’art. 5 prevede l’istituzione presso il Centro regionale sangue di una Commissione regionale per le attività trasfusionali, con durata triennale, e ne individua la composizione e le funzioni. L’art. 10, in tema di «piani di programmazione» delle attività trasfusionali, del sangue e del plasma, stabilisce al comma 2 che tali piani sono presentati dal Centro regionale sangue «alla Giunta regionale che adotta ogni determinazione conseguente previo parere della Commissione consiliare competente per materia». Ai sensi dell’art. 13, infine, «la copertura finanziaria degli oneri finanziari derivanti dalla presente legge, quantificati per l’esercizio finanziario 2011 in euro 500.000,00, è garantita dalle risorse finanziarie allocate alla U.P.B. 6.1.04.02 (capitolo 61040205) dello stato di previsione della spesa del bilancio 2011. Per gli anni successivi, alla copertura finanziaria degli oneri previsti dalla presente legge, si provvede con la legge di approvazione del bilancio della Regione e con la collegata legge finanziaria che l’accompagna».

3.— Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le norme impugnate violerebbero innanzi tutto l’art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, in quanto prevedono «interventi in materia di organizzazione sanitaria non contemplati nel piano di rientro» dal disavanzo sanitario, oggetto dell’accordo del 17 dicembre 2009 stipulato tra il Presidente della Regione Calabria, il Ministro della salute e il Ministro dell’economia e delle finanze. Il carattere vincolante del piano di rientro si evincerebbe dall’art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010), secondo cui «[g]li interventi individuati dal piano di rientro sono vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro», e sarebbe riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 141 e n. 100 del 2010), che qualificherebbe quegli interventi come «espressione di un principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica».

Inoltre, gli artt. 1, comma 2, 4, comma 1, e 10, comma 2, della legge della Regione Calabria n. 24 del 2011 violerebbero l’art. 120, secondo comma, Cost., in quanto «demandano alla Giunta regionale compiti che interferiscono sulle funzioni attribuite al Commissario ad acta» dal Consiglio dei ministri con mandato commissariale del 30 luglio 2010. Con sentenza n. 78 del 2011, questa Corte avrebbe, infatti, precisato che, «anche qualora non sia ravvisabile un diretto contrasto con i poteri del commissario, ma ricorra una situazione di interferenza sulle funzioni commissariali, tale situazione è idonea ad integrare la violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.».

Infine, ad avviso della difesa dello Stato, l’art. 13 della legge regionale impugnata si porrebbe in contrasto con l’art. 81 Cost., sia perché il comma 1, quantificando in 500.000 euro gli oneri finanziari derivanti dalla legge in esame per l’anno 2011, indicherebbe «una somma incongrua, considerato che il Centro dovrà sostenere, oltre alle spese per i relativi organi, anche quelle del personale da assegnare al Centro medesimo (al quale peraltro la legge in esame non fa alcun riferimento) e quelle di funzionamento», sia perché il comma 2, riguardante gli oneri finanziari per gli anni successivi al 2011, non ne quantificherebbe l’ammontare, né specificherebbe i relativi mezzi di copertura.

4.— La Regione Calabria non si è costituita in giudizio.

5.— Successivamente al ricorso, l’art. 1 della legge della Regione Calabria 3 febbraio 2012, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 18 luglio 2011, n. 24, recante «Istituzione del Centro Regionale Sangue») ha sostituito l’art. 14, comma 1, della legge regionale n. 24 del 2011. Tale disposizione, che nel testo originario prevedeva l’entrata in vigore della legge il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione (avvenuta il 16 luglio), nel testo vigente stabilisce che «[l]’efficacia della presente legge è sospesa in attesa dell’attuazione del piano di rientro».

1.— Con ricorso notificato il 19-21 settembre 2011 e depositato presso la cancelleria di questa Corte il 26 settembre 2011 (reg. ric. n. 108 del 2011), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli articoli 1, 2, 4, comma 1, 5, 10, comma 2, e 13 della legge della Regione Calabria 18 luglio 2011, n. 24 (Istituzione del Centro Regionale Sangue).

Le disposizioni impugnate – nell’individuare le finalità, le funzioni, l’organizzazione interna, le modalità di azione e la copertura finanziaria dell’istituendo Centro regionale sangue – sono censurate sotto tre profili. Innanzitutto, esse violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto prevedono interventi in materia di organizzazione sanitaria che non sarebbero contemplati nel piano di rientro dal disavanzo sanitario, oggetto dell’accordo del 17 dicembre 2009 stipulato tra il Presidente della Regione Calabria, il Ministro della salute e il Ministro dell’economia e delle finanze, e si porrebbero perciò in contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica. In secondo luogo, gli artt. 1, comma 2, 4, comma 1, e 10, comma 2, della legge della Regione Calabria n. 24 del 2011 si porrebbero in contrasto con l’art. 120, secondo comma, Cost., in quanto demandano alla Giunta regionale compiti che interferirebbero con le funzioni attribuite al commissario ad acta. In terzo luogo, l’art. 13 della legge regionale impugnata lederebbe l’art. 81 Cost., perché la quantificazione degli oneri finanziari per il 2011, indicata nel comma 1, sarebbe incongrua e perché il comma 2, riguardante gli oneri finanziari per gli anni successivi al 2011, non ne quantificherebbe l’ammontare, né specificherebbe i relativi mezzi di copertura.

2.— Successivamente alla presentazione del ricorso, l’art. 1 della legge della Regione Calabria 3 febbraio 2012, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 18 luglio 2011, n. 24, recante «Istituzione del Centro Regionale Sangue») ha sostituito l’art. 14, comma 1, della legge regionale n. 24 del 2011. Tale disposizione, che nel testo originario prevedeva l’entrata in vigore della legge il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione, stabilisce che «[l]’efficacia della presente legge è sospesa in attesa dell’attuazione del piano di rientro». A partire dall’11 febbraio 2012, dunque, è stata sospesa l’efficacia della legge censurata che, entrata in vigore il 16 luglio 2011, non risulta aver avuto medio tempore applicazione.

Lo ius superveniens, nonostante abbia sospeso l’efficacia dell’intera legge regionale n. 24 del 2011, assume rilievo solo con riguardo alla censura riferita all’art. 117, terzo comma, Cost., in base alla quale le misure previste dalla normativa impugnata non sarebbero contemplate nel piano di rientro dal disavanzo sanitario. La modifica introdotta, infatti, sospende l’efficacia della legge censurata «in attesa dell’attuazione del piano di rientro». In tal modo, però, la legge rimette interamente all’amministrazione regionale il potere di decidere se il piano di rientro sia stato attuato – il che, peraltro, non implica necessariamente l’effettivo rientro dal disavanzo sanitario della Regione – e di restituire, conseguentemente, efficacia alla legge impugnata che, medio tempore, è rimasta valida, sia pure senza produrre effetti. Ne discende che lo ius superveniens non consente di dichiarare cessata la materia del contendere, perché la modifica introdotta dall’art. 1 della legge della Regione Calabria n. 6 del 2012 – che non ha abrogato, ma solo sospeso l’efficacia della legge censurata – non ha carattere satisfattivo delle pretese avanzate dal ricorrente (sentenza n. 333 del 2010).

3.— Tutte le disposizioni impugnate – gli artt. 1, 2, 4, comma 1, 5, 10, comma 2, e 13 della legge della Regione Calabria n. 24 del 2011 – sono censurate dal ricorrente con riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto prevedrebbero interventi in materia di organizzazione sanitaria che non sono contemplati nel piano di rientro dal disavanzo sanitario.

La censura è fondata.

L’istituzione del Centro regionale sangue di cui alla legge della Regione Calabria n. 24 del 2011 non è prevista nel piano di rientro dal disavanzo sanitario, oggetto dell’accordo del 17 dicembre 2009 stipulato tra il Presidente della Regione Calabria, il Ministro della salute e il Ministro dell’economia e delle finanze.

Il carattere vincolante del piano di rientro è stabilito sia dall’art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), secondo il quale «[g]li interventi individuati dai programmi operativi di riorganizzazione, qualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale, necessari per il perseguimento dell’equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza, oggetto degli accordi di cui all’articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, come integrati dagli accordi di cui all’articolo 1, commi 278 e 281, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, sono vincolanti per la regione che ha sottoscritto l’accordo (…)»; sia dall’art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010), in base al quale «[g]li interventi individuati dal piano di rientro sono vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».

Questa Corte ha più volte affermato che l’art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del 2006 è «espressione di un principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica» (da ultimo, sentenza n. 163 del 2011). Ne consegue che gli artt. 1, 2, 4, comma 1, 5, 10, comma 2, e 13 della legge della Regione Calabria n. 24 del 2011, prevedendo un intervento non contemplato nel piano di rientro, violano l’art. 117, terzo comma, Cost.

4.— Meritevole di accoglimento è altresì la censura riferita agli artt. 1, comma 2, 4, comma 1, e 10, comma 2, della legge regionale n. 24 del 2011 per violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.

Le disposizioni impugnate demandano alla Giunta regionale una pluralità di compiti, che consistono nello stabilire con apposita deliberazione la sede del Centro regionale sangue (art. 1, comma 2), nel definire con decreto del Presidente della Giunta regionale le funzioni del direttore generale e del comitato di gestione (art. 4, comma 1), e nell’adottare, in tema di «piani di programmazione» delle attività trasfusionali, del sangue e del plasma, «ogni determinazione conseguente previo parere della commissione consiliare competente per materia» (art. 10, comma 2).

Secondo la giurisprudenza costituzionale, l’esercizio del potere sostitutivo statale, demandato al commissario ad acta in vista dell’attuazione di un piano di rientro dal disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato e la Regione interessata, è imposto dalle esigenze della finanza pubblica e, più in generale, «dalla necessità di assicurare la tutela dell’unità economica della Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual è quello alla salute», con la conseguenza che «le funzioni amministrative del commissario, ovviamente fino all’esaurimento dei suoi compiti di attuazione del piano di rientro, devono essere poste al riparo da ogni interferenza degli organi regionali» (sentenza n. 78 del 2011).

I compiti che gli artt. 1, comma 2, 4, comma 1, e 10, comma 2, della legge regionale n. 24 del 2011 assegnano alla Giunta regionale interferiscono con l’esercizio delle funzioni del commissario ad acta, in quanto sono diretti a realizzare un intervento – l’istituzione del Centro regionale sangue – che, aggravando il disavanzo sanitario della Regione Calabria, avrebbe l’effetto di ostacolare l’attuazione del piano di rientro e, quindi, l’esecuzione del mandato commissariale. Ne deriva, perciò, la violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.

5.— Infine, va accolta anche la censura riferita all’art. 13 della legge della Regione Calabria n. 24 del 2011 per violazione dell’art. 81 Cost.

La disposizione impugnata stabilisce che gli oneri di spesa derivanti dalla istituzione del Centro regionale sangue sono quantificati per l’esercizio finanziario 2011 in euro 500.000,00, e che la loro copertura finanziaria «è garantita dalle risorse finanziarie allocate alla U.P.B. 6.1.04.02 (capitolo 61040205) dello stato di previsione della spesa del bilancio 2011» (comma 1). Per gli anni successivi, «alla copertura finanziaria degli oneri previsti dalla presente legge, si provvede con la legge di approvazione del bilancio della Regione e con la collegata legge finanziaria che l’accompagna» (comma 2).

Come questa Corte ha più volte affermato, «il legislatore regionale non può sottrarsi a quella fondamentale esigenza di chiarezza e solidità del bilancio cui l’art. 81 Cost. si ispira» (ex plurimis, sentenze n. 106 del 2011, nn. 141 e 100 del 2010) e la copertura di nuove spese «deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri» (da ultimo, sentenza n. 272 del 2011). L’art. 13 della legge della Regione Calabria n. 24 del 2011 non presenta questi requisiti, così violando l’art. 81 Cost.: da un lato, al comma 1, indica una somma sicuramente insufficiente per coprire tutte le spese per il funzionamento del Centro, incluse quelle per il personale (a cui peraltro la legge non fa alcun riferimento); dall’altro, al comma 2, non quantifica l’ammontare degli oneri finanziari per gli anni successivi al 2011, né specifica i relativi mezzi di copertura.

6.— In considerazione della inscindibile connessione esistente tra le norme impugnate e le altre disposizioni della legge regionale n. 24 del 2011, l’illegittimità costituzionale delle prime deve estendersi in via consequenziale alle seconde, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 4, comma 1, 5, 10, comma 2, e 13 della legge della Regione Calabria 18 luglio 2011, n. 24 (Istituzione del Centro Regionale Sangue);

2) dichiara in via consequenziale – ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) – l’illegittimità costituzionale degli articoli 3, 4, commi 2 e 3, 6, 7, 8, 9, 10, comma 1, 11, 12 e 14 della legge regionale n. 24 del 2011.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 maggio 2012.

Depositata in Cancelleria il 25 maggio 2012.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 25/5/2012 n.131 proviene da Giustamm.

Pres. AMIRANTE – MADDALENA

la istituzione di un registro professionale e la previsione delle condizioni per la iscrizione in esso hanno già, di per sé, una funzione individuatrice della professione, preclusa alla competenza regionale

Professioni – Norme della Regione Lazio – Artt. 1, c. 2°, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24/12/2008, n. 26; art. 1 della legge della Regione Lazio 24/12/2008, n. 27 – Istituzione e disciplina delle nuove figure professionali, non ancora disciplinate da specifica legge statale, del mediatore familiare e del coordinatore per la mediazione familiare – Istituzione di un elenco regionale e indicazione dei titoli per l’iscrizione all’elenco e l’esercizio della professione – illegittimità costituzionale – altro.

l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare);

l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27 (Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”);

l’illegittimità costituzionale in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, degli artt. 1, comma 1, 2, 5, 7 e 8 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare) e dell’art. 1 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27 (Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 27 febbraio 2009, depositato in cancelleria il 5 marzo 2009 ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 2009.

Visto l’atto di costituzione della Regione Lazio;

udito nell’udienza pubblica del 9 marzo 2010 il Giudice relatore Paolo Maddalena;

uditi l’avvocato dello Stato Diana Ranucci per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Paolo Papanti-Pelletier per la Regione Lazio.

1.- Con ricorso notificato il 27 febbraio 2009 e depositato il 5 marzo 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato in via principale, a seguito di delibera governativa in data 20 febbraio 2009, questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare), nonché delle disposizioni con essi inscindibilmente connesse o dipendenti, e dell’art. 1 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27 (Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”), affermandone il contrasto con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, nella parte in cui esso attribuisce allo Stato la competenza legislativa riguardo ai principi fondamentali in materia di professioni.

Riferisce il ricorrente che la legge regionale n. 26 del 2008 si propone di disciplinare, nell’ambito della Regione, le figure del mediatore familiare e del coordinatore per la mediazione familiare, introducendo una nuova figura professionale non altrimenti prevista da legge dello Stato. L’unico articolo della coeva legge regionale n. 27 del 2008 ha modificato l’art. 6 della legge n. 26 del 2008, integrandone i commi 1 e 2 ed eliminando il comma 3.

Specificamente, l’art. 1, comma 2, della legge regionale n. 26 del 2008 reca la definizione generale del ruolo e della figura professionale del mediatore familiare; gli artt. 3 e 4, a loro volta, prevedono e disciplinano la particolare figura di mediatore familiare costituita dal coordinatore per la mediazione familiare (istituito presso ogni ASL), del quale stabiliscono i compiti e le finalità; l’art. 6, infine, istituisce, presso l’assessorato regionale competente in materia di politiche sociali, l’elenco regionale dei mediatori familiari e reca l’analitica disciplina dei requisiti per l’accesso all’elenco stesso.

L’art. 1 della legge regionale n. 27 del 2008, nel modificare l’art. 6 della legge regionale n. 26 del 2008, ha esteso anche ai laureati in pedagogia la possibilità di iscriversi al suddetto elenco, mentre ha abrogato l’incompatibilità tra mediazione familiare ed esercizio di altre professioni o attività di impresa.

Ad avviso della difesa erariale, le disposizioni impugnate si propongono di individuare la funzione e i compiti, anche di supporto ai tribunali, del mediatore familiare e del coordinatore per la mediazione familiare, nonché, previa istituzione di un apposito elenco regionale, gli specifici titoli di cui il mediatore familiare deve essere in possesso per l’iscrizione all’elenco e, di seguito, per l’esercizio della professione.

Secondo l’Avvocatura, le norme denunciate sarebbero riconducibili alla materia delle “professioni”, appartenente alla competenza legislativa concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.

Il ricorrente ricorda che, secondo la giurisprudenza costituzionale, spetta allo Stato la determinazione dei principi fondamentali nelle materie di competenza concorrente previste dall’art. 117, terzo comma, Cost., mentre la legislazione regionale deve svolgersi nel rispetto di quelli risultanti dalla normativa statale già in vigore; ed osserva che, in base all’art. 1, comma 3, del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 30 (Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell’art. 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131), la potestà legislativa regionale si esercita relativamente alle professioni individuate e definite dalla normativa statale.

Secondo la difesa erariale, l’art. 155-sexies cod. civ., introdotto dalla legge 8 febbraio 2006, n. 54 (Disposizioni in materia di separazione dei genitori e affidamento condiviso dei figli), ha soltanto previsto, ma non istituito, la figura professionale del mediatore familiare, che difatti non é definita né disciplinata in alcuna legge statale.

La Regione – osserva l’Avvocatura – avrebbe riservato a sé la determinazione dei titoli professionali e dei correlativi contenuti della professione di mediatore familiare e di coordinatore. Ciò emergerebbe in particolare dall’art. 6 della legge n. 26 del 2008, che tra l’altro equipara, ai fini della idoneità all’iscrizione nell’elenco di mediatore familiare, titoli di natura profondamente diversa perché conseguibili all’esito di percorsi formativi differenti e non assimilabili tra loro. Secondo la difesa erariale, non potrebbero infatti porsi sullo stesso piano titoli conseguiti a seguito di percorso formativo di livello universitario specialistico e titoli ottenuti mediante percorso formativo di livello inferiore, qual è il titolo di formazione regionale conseguito all’esito della frequenza di un corso della durata di cinquecento ore. Tale situazione potrebbe peraltro ingannare l’utenza, inducendola a ritenere di livello universitario un mediatore familiare munito invece del solo diploma regionale, con conseguente violazione del principio di tutela dell’utenza, che costituisce uno dei principi fondamentali tutelati dalle leggi statali in materia di attività professionali.

2.- Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la Regione Lazio, che ha concluso per l’infondatezza della questione.

Secondo la difesa della Regione, il ricorso muoverebbe dal falso presupposto che la legge regionale impugnata abbia introdotto e disciplinato una nuova professione: quella del “mediatore familiare” e del “coordinatore per la mediazione familiare”. In realtà, la legge regionale impugnata non avrebbe affatto né introdotto né disciplinato una “professione”, ma avrebbe individuato una “figura professionale”, cioè dotata di particolari competenze, destinata ad essere impiegata nell’ambito di strutture pubbliche ed esercitante funzioni pubblicistiche.

Secondo la difesa della Regione, la ratio che ispira l’intero provvedimento normativo è quella di delineare una “figura professionale”, non un “professionista” lavoratore autonomo, operante nell’ambito della mediazione familiare. Tale diversa prospettiva emergerebbe dall’analisi delle singole disposizioni e, in particolare, di quelle che stabiliscono i compiti e le finalità del coordinatore per la mediazione familiare: compiti e finalità di natura essenzialmente pubblicistica, che, come tali, non sono e non possono essere attuati o perseguiti da un professionista lavoratore autonomo.

In particolare, l’art. 1, comma 2, della legge regionale n. 26 del 2008 evidenzierebbe l’aspetto pubblicistico già nella parte in cui prevede le modalità di accesso all’opera di tale soggetto. Si prescrive infatti che il mediatore familiare possa essere “sollecitato” dalle parti a svolgere la sua opera. Tale locuzione verbale – afferma la Regione – sarebbe indice del fatto che la legge prevede, non già il conferimento di un mandato professionale nell’ambito di un contratto di opera professionale, bensì che tale soggetto, il quale opera all’interno di una struttura sanitaria (come chiarito dal successivo art. 3), possa essere richiesto dalle parti di intervenire per “adoperarsi” nel senso indicato dalla norma. La stessa disposizione prevede che l’intervento del mediatore professionale, oltre che sollecitato dalle parti, possa avvenire su invito del giudice o dei servizi sociali comunali o dei consultori o del Garante dell’infanzia e dell’adolescenza.

Anche l’art. 3 della stessa legge regionale, nel disciplinare la figura del coordinatore per la mediazione familiare, prevederebbe in realtà l’attribuzione a tale figura professionale di un vero e proprio ufficio pubblico.

Le finalità che il mediatore familiare è chiamato a svolgere in base all’art. 4 della legge regionale sarebbero ben lontane dall’esercizio di una professione, ai sensi dell’art. 117 Cost.

Quanto all’art. 6 della legge regionale, è bensì vero – osserva la Regione – che esso ha previsto un elenco regionale dei mediatori familiari, ma tale elenco non può considerarsi istitutivo di una professione operante a livello regionale, perché mancherebbero le caratteristiche proprie di un’attività professionale di lavoro autonomo. Secondo la difesa della Regione Lazio, la legge impugnata, pur avendo assegnato al mediatore familiare funzioni (compiti e finalità) esclusivamente pubblicistiche, e pur avendo previsto la sua collocazione presso ogni azienda unità sanitaria locale, non ha tuttavia definito il tipo di rapporto che lega tale soggetto all’ente. La legge non chiarisce infatti se il mediatore sia legato alle ASL da un rapporto di pubblico impiego ovvero se egli abbia un rapporto basato, ad esempio, su un contratto di collaborazione coordinata e continuativa. Queste modalità attuative – precisa la Regione – saranno chiarite da regolamenti attuativi. Intanto, l’elenco di cui all’art. 6 assolve essenzialmente la funzione di individuare una lista di soggetti, dotati di particolari professionalità, dalla quale poter attingere per il loro inserimento nell’ambito delle ASL o eventualmente di altri enti regionali. Un chiaro sintomo di ciò sarebbe dato dal fatto che l’opera di tale figura professionale è a carico delle finanze della Regione, come si desume dall’art. 8, che prescrive che le risorse necessarie all’applicazione della presente legge sono individuate nei limiti delle disponibilità finanziarie di cui al fondo per l’attuazione del piano socio-assistenziale regionale.

Dopo aver ricordato i caratteri essenziali delle professioni propriamente dette, alle quali si riferisce l’art. 117, terzo comma, Cost. ed alla cui base vi è un contratto fra il professionista ed il cliente, la difesa della Regione ribadisce che l’attività del mediatore familiare non trova la sua fonte in un contratto di opera intellettuale, bensì in un sollecito da parte degli interessati (cioè in una richiesta di intervento, quale può rivolgersi solo ad una pubblica autorità) ovvero in un invito del giudice o di enti pubblici. Si è, in ogni caso, ben lontani dal conferimento di un mandato professionale di tipo privatistico. Inoltre, dal complesso delle norme regionali emergerebbe che il mediatore familiare o il coordinatore per la mediazione familiare è, in realtà, un ufficio, nel quale i singoli addetti svolgono la loro opera non in quanto scelti dalle parti o dal giudice o dalle altre autorità, ma in quanto inseriti in un’organizzazione gerarchicamente ordinata, nella quale non assume rilievo esterno l’intuitus personae del singolo operatore. Nel caso della legge in esame, si riscontrerebbe, non l’autonomia del professionista, ma, all’opposto, un vincolo ad agire secondo i compiti e le finalità, di cui agli artt. 3 e 4. Il mediatore familiare avrà, al più, un ambito di discrezionalità, propria dell’agire amministrativo, nell’ambito di obiettivi rigidamente predeterminati. Tutta l’attività che deve svolgere il mediatore familiare è, infine, a beneficio della collettività e, solo indirettamente, si riverbera sugli utenti del servizio.

Da ultimo, la Regione sottolinea che anche altre Regioni hanno emanato regolamenti per disciplinare la professione di mediatore familiare.

3.-In prossimità dell’udienza l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria illustrativa.

1.-Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare), nonché delle disposizioni con essi inscindibilmente connesse o dipendenti, e dell’art. 1 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27 (Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”), denunciandone il contrasto con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione.

Ad avviso del ricorrente, le citate disposizioni – le quali: recano la definizione generale del ruolo e della figura professionale del mediatore familiare, quale professionista deputato a svolgere, anche su invito del giudice, un ruolo di compiuta mediazione nei procedimenti di separazione della famiglia e della coppia nell’interesse dei figli; prevedono e disciplinano la particolare figura di mediatore familiare costituita dal coordinatore per la mediazione familiare (istituito presso ogni ASL), del quale stabiliscono i compiti e le finalità, diretti da un lato a realizzare progetti di politiche efficaci a tutela della famiglia e dall’altro a costituire un punto di riferimento per i tribunali e i magistrati che si occupano di separazioni che coinvolgono figli minori; istituiscono, presso l’assessorato regionale competente in materia di politiche sociali, l’elenco regionale dei mediatori familiari e recano la analitica disciplina dei requisiti per l’accesso all’elenco stesso – si porrebbero in contrasto con il principio fondamentale in materia di regolamento delle professioni, in base al quale spetta esclusivamente allo Stato l’individuazione delle figure professionali con i relativi profili e i titoli abilitanti.

2.-La questione è fondata.

2.1.- Con la legge n. 26 del 2008 la Regione Lazio pone una regolamentazione complessiva della mediazione familiare, individuata – secondo la definizione che ne dà l’art. 1 – come il «percorso che sostiene e facilita la riorganizzazione della relazione genitoriale nell’ambito di un procedimento di separazione della famiglia e della coppia alla quale può conseguire una modifica delle relazioni personali tra le parti», e si propone come obiettivi (art. 2) la tutela della «famiglia e della coppia con prole come principale nucleo di socializzazione», il sostegno alla genitorialità, il mantenimento, in caso di separazione, dell’affidamento dei figli «ad entrambi i genitori, mediante l’assunzione di accordi liberamente sottoscritti dalle parti che tengano conto della necessità di tutelare l’interesse morale e materiale dei figli».

In questo quadro, con le norme impugnate (della stessa legge n. 26 del 2008 e della coeva legge n. 27 del 2008, recante un articolo unico a modifica dell’art. 6 della legge n. 26 del 2008) la Regione: (a) individua nel mediatore familiare colui che, «sollecitato dalle parti o su invito del giudice o dei servizi sociali comunali o dei consultori o del Garante dell’infanzia e dell’adolescenza, si adopera, nella garanzia della riservatezza e in autonomia dall’ambito giudiziario, affinché i genitori elaborino personalmente un programma di separazione soddisfacente per loro e per i figli, nel quale siano specificati i termini della cura, dell’educazione e della responsabilità verso i figli minori»; (b) istituisce, presso ogni azienda sanitaria locale, «la figura del coordinatore per la mediazione familiare avente la qualifica di mediatore familiare», con il compito di «acquisire dati relativi alla condizione familiare attraverso indagini, studi e ricerche presso gli enti locali, i tribunali, i servizi sociali, le associazioni di volontariato, le forze dell’ordine, le scuole e i consultori», di coadiuvare la Regione «nella progettazione di politiche efficaci di tutela della vita della famiglia e della coppia e di sostegno alla genitorialità responsabile», di «costituire un punto di riferimento prioritario per i tribunali», di avviare un dialogo con tutti coloro, compresi i magistrati, che «si occupano di situazioni di separazione “disfunzionali” che vedano il coinvolgimento di figli minori»; (c) stabilisce le finalità del coordinatore per la mediazione familiare («rispondere alle esigenze di ascolto e di aiuto che provengono dalle famiglie e dalle coppie»; offrire un punto di riferimento «per la risoluzione dei conflitti relazionali, con particolare riferimento alle fasi della separazione, del divorzio e della cessazione della convivenza»; «raccordarsi con le istituzioni presenti sul territorio»; «garantire un supporto alla progettazione di interventi e servizi sul territorio»; «identificare le aree a rischio»; «attuare azioni positive per la promozione della pariteticità»); (d) istituisce, «presso l’assessorato regionale competente in materia di politiche sociali, l’elenco regionale dei mediatori professionali», stabilendo che ad esso «possono iscriversi coloro che sono in possesso di laurea specialistica in discipline pedagogiche psicologiche, sociali o giuridiche nonché di idoneo titolo universitario, quale master, specializzazione o perfezionamento, di durata biennale, di mediatore familiare oppure di specializzazione professionale conseguita a seguito della partecipazione ad un corso, riconosciuto dalla Regione Lazio, della durata minima di cinquecento ore»; «coloro che, in possesso della laurea specialistica in discipline pedagogiche psicologiche, sociali o giuridiche alla data di entrata in vigore della […] legge, abbiano svolto per almeno due anni, nel quinquennio antecedente l’entrata in vigore della legge, attività di mediazione familiare da comprovare sulla base di idonea documentazione».

2.2.- L’impianto complessivo, lo scopo ed il contenuto precipuo delle disposizioni impugnate rendono palese che l’oggetto di esse deve essere ricondotto propriamente alla materia concorrente delle “professioni” (art. 117, terzo comma, Cost.).

Nello scrutinio di disposizioni legislative regionali aventi ad oggetto la regolamentazione di attività di tipo professionale, questa Corte ha ripetutamente affermato che «la potestà legislativa regionale nella materia concorrente delle “professioni” deve rispettare il principio secondo cui l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, è riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale. Tale principio, al di là della particolare attuazione ad opera di singoli precetti normativi, si configura infatti quale limite di ordine generale, invalicabile dalla legge regionale» (sentenze n. 153 e n. 424 del 2006, n. 57 del 2007, n. 138 e n. 328 del 2009). Ha, altresì, precisato che la «istituzione di un registro professionale e la previsione delle condizioni per la iscrizione in esso hanno già, di per sé, una funzione individuatrice della professione, preclusa alla competenza regionale» (sentenze n. 93 del 2008, n. 138 e n. 328 del 2009).

Ora, la legislazione statale, con l’art. 155-sexies del codice civile, aggiunto dalla legge 8 febbraio 2006, n. 54, ha soltanto accennato alla attività di mediazione familiare, senza prevedere alcuna specifica professione, stabilendo che «qualora ne ravvisi l’opportunità, il giudice, sentite le parti e ottenuto il loro consenso, può rinviare l’adozione dei provvedimenti di cui all’art. 155 per consentire che i coniugi, avvalendosi di esperti, tentino una mediazione per raggiungere un accordo, con particolare riferimento alla tutela dell’interesse morale e materiale dei figli», ma, a tutt’oggi, non ha introdotto la figura professionale del mediatore familiare, né stabilito i requisiti per l’esercizio dell’attività.

Le disposizioni denunciate danno una definizione della mediazione familiare, disciplinano le caratteristiche del mediatore familiare e stabiliscono gli specifici requisiti per l’esercizio dell’attività, con la previsione di un apposito elenco e delle condizioni per la iscrizione in esso. Ma, così facendo, invadono una competenza sicuramente statale.

Non pare dubbio, infatti, che, attraverso la predetta disciplina, siano stati individuati i titoli abilitanti per lo svolgimento in ambito regionale della professione di mediatore familiare, in tal modo travalicando, secondo quanto dianzi precisato, gli ambiti di competenza legislativa regionale in materia di professioni.

Non rileva la circostanza – sottolineata dalla difesa della resistente – che il mediatore familiare non sarebbe un professionista autonomo, ma una figura professionale, legata alla Regione, alla quale sarebbero affidati compiti e funzioni di rilievo pubblicistico.

Per un verso, infatti, la competenza dello Stato ad individuare i profili professionali ed i requisiti necessari per il relativo esercizio spetta anche quando l’attività professionale sia destinata a svolgersi in forma di lavoro dipendente (artt. 1, comma 3, e 2, comma 3, del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 30, recante “Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell’art. 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131”); per l’altro, «l’individuazione di una specifica area caratterizzante la “professione” è ininfluente ai fini della regolamentazione delle competenze derivante dall’applicazione nella materia in esame del terzo comma dell’art. 117 Cost.» (sentenza n. 40 del 2006, nonché, tra le altre, sentenze n. 355 e n. 424 del 2005). Su tali premesse,

questa Corte (sentenza n. 153 del 2006) ha già dichiarato l’illegittimità costituzionale di una normativa regionale che disciplinava figure professionali alle quali la Regione faceva ricorso per il funzionamento del sistema integrato di interventi e servizi sociali.

3.- L’intera legge regionale n. 26 del 2008 è inscindibilmente connessa, per il suo contenuto, con le disposizioni specificamente censurate dal ricorrente e pertanto la declaratoria di illegittimità costituzionale deve essere estesa, in via consequenziale, anche agli artt. 1, comma 1, 2, 5, 7 e 8, non oggetto di impugnazione.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare);

2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27 (Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”);

3) dichiara, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale in via consequenziale degli artt. 1, comma 1, 2, 5, 7 e 8 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 aprile 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Paolo MADDALENA, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 aprile 2010.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 15/4/2010 n.131 proviene da Giustamm.

Pres. L. Nappi, est. L. Pasanisi Limone Giuseppe e Limone Adolfo (Avv. Roberto Coppola) c.
Comune di Avellino (Avv. Ernesto Pastena) e con l’intervento ad opponendum di Gimigliano
Francesco (Avv. Edoardo Gimigliano)

sul potere di autotutela della P.A. per le strade private ex art. 15 D.Lgs. 1446/1918

1. Pubblica Amministrazione – Strade private – Preesistenza dell’uso pubblico – Reintegro da parte della P.A. – Potere di autotutela ex art. 15 D.Lgs. 1446/18 – Sussiste

2. Pubblica Amministrazione – Strade private – Preesistenza dell’uso pubblico – Reintegro – Distanza di tempo – Possibilità – Sussiste

1. La preesistenza di fatto dell’uso pubblico della strada, anche se questa sia del tutto privata (come nella specie), è uno dei presupposti di legittimità dell’esercizio dei poteri di autotutela possessoria delle strade vicinali, attribuito al Sindaco dall’art. 15 D.Lgs. 1 settembre 1918 n. 1446 (1)

2. L’autotutela possessoria in via amministrativa “iure publico” finalizzata all’immediato ripristino dello stato di fatto preesistente, in modo da reintegrare la collettività nel godimento del bene, costituisce l’espressione di un potere generale desumibile dall’art. 15 D.Lgs. 1446/1918, da esercitare nell’ipotesi di turbative che impediscano o rendono disagevole il normale godimento del passaggio pubblico anche a notevole distanza di tempo (2)

__________________________________

1. cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 ottobre 2001, n. 5461;

2. cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, 13 settembre 2005, n. 833

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 4598 del 2008, proposto da:

Limone Giuseppe e Limone Adolfo, rappresentati e difesi dall’avv. Roberto Coppola, presso il cui studio sono elettivamente domiciliati in Napoli, Centro Direzionale, Is.G/1, Scala D, Int.21;

contro

Comune di Avellino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Ernesto Pastena, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carlo Azzaro in Napoli, via Campania n. 26;

e con l’intervento di

ad opponendum:

Gimigliano Francesco, rappresentato e difeso dall’avv. Edoardo Gimigliano, con domicilio eletto in Napoli, c.so Umberto I, n. 58 presso lo studio dell’avv. Bruno Torre;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia:

del provvedimento del Comune di Avellino, Edilizia Privata e Vigilanza, emesso dal Dirigente il 25.8.2008, con il quale si ingiunge al ricorrente il ripristino dello stato dei luoghi, come da atto notificato il 19/6/08, nonché di ogni altro atto conseguente e successivo.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Avellino;

Visto l’atto di intervento ad opponendum di Gimigliano Francesco;

Viste le memorie difensive prodotte dalle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23/12/2009 il cons. dott. Leonardo Pasanisi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1. Con atto notificato in data 3/9/2008 e depositato il successivo giorno 10, i signori Limone Giuseppe e Limone Adolfo ricorrevano innanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale contro il Comune di Avellino avverso il provvedimento in epigrafe indicato, chiedendone – previa sospensione – l’annullamento.

I ricorrenti esponevano, in punto di fatto, le seguenti circostanze:

– di essere titolari di permesso di costruire n. 10481/2003 (e successive varianti), per la demolizione e ricostruzione del fabbricato di loro proprietà in Avellino, alla via Carducci;

– che, successivamente alla completa ricostruzione del fabbricato, il Comune di Avellino, su segnalazione di un vicino, avv. Francesco Gimigliano, aveva avviato il procedimento diretto al riesame del permesso di costruire, limitatamente alla installazione
– che essi avevano pertanto rappresentato al Comune di Avellino che il progetto di ricostruzione del fabbricato prevedeva la delimitazione, così come era sempre stato in precedenza, di parte della strada privata di proprietà degli stessi eredi Limone, al
– che l’intimato Comune, con l’impugnato provvedimento, acquisite le controdeduzioni delle parti interessate ed accertata l’avvenuta installazione dei paletti (come da rapporto della Polizia Municipale del 10/3/2008), aveva confermato la validità del tito
– che in particolare, secondo la motivazione indicata nel provvedimento impugnato, «la rappresentazione grafica, relativa alla installazione di paletti in ferro posti a delimitazione di due posti auto per portatori di handicaps, riportata sugli elaborati
Tanto premesso, i ricorrenti deducevano l’illegittimità dell’impugnato provvedimento con quattro distinti motivi, incentrati sui vizi di eccesso di potere sotto vari profili: 1-2) la P.A. non avrebbe alcun potere inibitorio in relazione alla strada in questione, stante la natura privata della stessa, che escluderebbe la necessità di provvedimenti autorizzatori per opere di delimitazione; 3) non si sarebbe potuto ordinare la rimozione dei paletti, essendo ampiamente dimostrato che gli stessi preesistevano alla demolizione e ricostruzione del fabbricato; 4) l’impugnato provvedimento di rimozione sarebbe in contrasto con l’interesse pubblico volto alla tutela dei portatori di handicaps.

2. In data 22/9/2008, si costituiva in giudizio il Comune di Avellino, evidenziando che, in occasione dell’ultima variante richiesta dai ricorrenti (n. 10481/ter del 12/4/2007), era stata indicata la delimitazione, con l’ausilio di paletti in ferro, di n. 2 posti auto per portatori di handicaps lungo la “stradina privata degli eredi Limone” e che tale area non coincideva con quella sulla quale gli stessi ricorrenti vantavano diritti; contestava, quindi, l’ammissibilità e la fondatezza del ricorso, di cui chiedeva la reiezione.

3. In data 23/9/2008, l’avv. Francesco Gimigliano depositava atto di intervento ad opponendum, rappresentando di essere proprietario di un appartamento sito in via Carducci n. 44, in forza di atto di acquisto per notaio De Feo del 25/11/1996, nonché titolare, in forza dello stesso atto, di servitù di passaggio di 8 metri, concessa al proprio dante causa dall’atto notarile a rogito notaio Pasquale Titomanlio del 10/3/1962; evidenziava altresì che la stradina sulla quale erano stati apposti abusivamente i paletti era stata da sempre aperta al pubblico e che non era mai stata delimitata con catene. Concludeva, quindi, per il rigetto del ricorso.

4. Con ordinanza n. 2442 del 24/9/2008, questa Sezione respingeva la domanda cautelare.

Con ordinanza n. 6233 del 25/11/2008, la Sezione Quarta del Consiglio di Stato, in riforma della suindicata decisione di primo grado, accoglieva la domanda cautelare.

5. In data 3/12/2009, i ricorrenti depositavano note aggiuntive e documentazione, rappresentando che sarebbe venuta meno la materia del contendere (alla luce dell’ordinanza n. 168 del 10/3/2009, con la quale il Comune intimato aveva archiviato una sanzione amministrativa per occupazione di suolo pubblico, sul presupposto della natura privata della strada in questione) e comunque insistendo, nel merito, per l’accoglimento del ricorso.

6. Alla pubblica udienza del 23/12/2009, il ricorso veniva introitato in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, occorre rilevare che non può darsi atto della cessazione della materia del contendere, dal momento che il Comune di Avellino non ha revocato o annullato l’atto impugnato in senso conforme alla pretesa dei ricorrenti (come a tal fine previsto dall’art. 23, comma 6°, L. n. 1034/1971).

2. Ciò posto, nel merito, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

3. Tutte le censure dedotte, che possono essere esaminate congiuntamente, attenendo alla medesima questione sostanziale, non possono essere condivise.

Esse si fondano infatti, sull’erroneo presupposto che la strada in questione sia privata e non soggetta all’uso pubblico (con la conseguenza che la P.A. non avrebbe alcun potere inibitorio in relazione ad interventi di apposizione di paletti ed similia, volti esclusivamente al migliore godimento del bene privato e ad escludere tutti gli altri soggetti dell’ordinamento).

Tuttavia, come già osservato da questa Sezione in sede cautelare, nella fattispecie in esame, la strada in questione, pur essendo privata (per stesso riconoscimento della resistente amministrazione comunale), è tuttavia soggetta da tempo immemore alla servitù di passaggio pubblico.

Tanto risulta in modo inequivocabile dalla nota del Comune di Avellino n. 39637 del 29 luglio 2008 (prodotta in giudizio dagli stessi ricorrenti), nonché dalla relazione della Polizia Municipale di Avellino del 10 marzo 2008 (puntualmente richiamata nel provvedimento impugnato).

In presenza di tale obiettiva situazione di fatto e di diritto (non specificamente contraddetta dagli odierni ricorrenti), non può essere disconosciuto all’amministrazione comunale il potere-dovere di intervenire, in autotutela, a difesa dell’uso pubblico della strada, pregiudicato dall’abusiva attività dei privati.

L’autotutela in forma esecutiva attribuita all’amministrazione è uno strumento alternativo sia alle azioni a difesa della proprietà sia alle azioni possessorie (C.d.S., sez. IV, 16.10.2001, n. 5461) e dunque protegge beni giuridici più ampi rispetto a quelli rientranti nel normale possesso dei beni demaniali.

Per quanto riguarda le strade vicinali soggette ad uso pubblico l’art. 15, commi 1 e 2, del DLLgt. 1 settembre 1918 n. 1446 consente al sindaco di ordinare la rimozione di qualunque impedimento all’uso pubblico e di imporre l’esecuzione delle opere eventualmente necessarie a garantire tale uso (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, 13 settembre 2005, n. 833, secondo cui « nel caso dell’uso pubblico di strade private, trattandosi di situazioni che richiedono una consuetudine prolungata per consolidarsi e sono poi tendenzialmente definitive, l’amministrazione può reagire alle turbative dei privati anche a notevole distanza di tempo, purché nel periodo intermedio non si siano verificate circostanze che escludono l’utilità del ripristino dell’uso pubblico»).

Deve, poi, ritenersi del tutto irrilevante la questione relativa alla sussistenza ed all’ampiezza della servitù di passaggio concernente la stradina in questione, trattandosi di questione attinente a diritti soggettivi tra privati cittadini, come tale proponibile innanzi al giudice ordinario.

Quanto alla terza censura (con la quale la parte ricorrente deduce la preesistenza delle opere in questione), va in primo luogo rilevato che l’invocata preesistenza riguarda solo i paletti e non anche le catene (come da dichiarazione resa nel giudizio civile di spoglio dall’informatore Carullo Modestino) e comunque che la stessa non rileva ai dedotti fini, dal momento che l’amministrazione comunale, come pure espressamente indicato nell’impugnato provvedimento, non ne aveva mai autorizzato specificamente l’installazione (e quindi poteva intervenire in qualsiasi momento a reprimere l’abuso, al fine di ripristinare la legalità violata).

Infine, con riferimento in particolare alla quarta censura, si deve osservare che la presenza di portatori di handicaps può comportare la delimitazione di aree di parcheggio delle autovetture a loro servizio, ma che ciò può avvenire – come previsto dagli artt. 11 e 12 DPR 24/07/1996 n. 503 – sempre e soltanto sulla base di appositi provvedimenti autorizzatori da parte delle competenti autorità (in mancanza dei quali, l’interesse di tali categorie di soggetti è comunque recessivo rispetto a quello dell’intera collettività all’uso pubblico della strada).

4. In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

5. Sussistono tuttavia, giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – sede di Napoli – Sezione Quarta – definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.

Compensa le spese, le competenze e gli onorari di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 23/12/2009 con l’intervento dei Magistrati:

Luigi Domenico Nappi, Presidente

Leonardo Pasanisi, Consigliere, Estensore

Diana Caminiti, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/01/2010

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione IV – Sentenza – 15/1/2010 n.131 proviene da Giustamm.

Pres. Amirante – Red. Mazzella

le norme derogatorie di princìpi generali sono inidonee a fungere da tertia comparationis e la scelta di introdurre norme eccezionali è espressione di discrezionalità legislativa, non censurabile in riferimento all’art. 3 Cost., se non esercitata in modo palesemente irragionevole

Processo penale – Citazione del responsabile civile – Procedimento penale per il reato di lesioni personali colpose derivanti da infortunio sul lavoro a carico di datore di lavoro dichiarato, nelle more, fallito – Citazione, quale responsabile civile, della compagnia di assicurazione della responsabilità civile del datore di lavoro in forza di contratto di assicurazione facoltativo – Preclusione – Tribunale di Biella – Non fondatezza

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 83, comma 1, del codice di procedura penale, in combinato disposto con l’art. 1917, secondo comma, del codice civile, sollevata, in riferimento agli artt. 3, secondo comma, 24, primo e secondo comma, 32, primo comma, 35, primo comma, e 111, primo e secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale di Biella

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Francesco AMIRANTE Presidente

– Ugo DE SIERVO Giudice

– Paolo MADDALENA “

– Alfonso QUARANTA “

– Franco GALLO “

– Luigi MAZZELLA “

– Sabino CASSESE “

– Maria Rita SAULLE “

– Giuseppe TESAURO “

– Paolo Maria NAPOLITANO “

– Giuseppe FRIGO “

– Alessandro CRISCUOLO “

– Paolo GROSSI “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 83, comma 1, del codice di procedura penale in combinato disposto con l’art. 1917, secondo comma, del codice civile, promosso dal Tribunale di Biella, nel procedimento penale a carico di Pastormerlo Francesco, con ordinanza dell’8 luglio 2008, iscritta al n. 321 del registro ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell’anno 2008.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 1° aprile 2009 il Giudice relatore Luigi Mazzella.

1. – Nel corso di un giudizio penale promosso a carico del legale rappresentante di una società a responsabilità limitata, imputato, tra l’altro, del delitto di cui all’art. 590, terzo comma, del codice penale, in relazione ad un infortunio sul lavoro subito da un dipendente della medesima società, il Tribunale di Biella ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, secondo comma, 24, primo e secondo comma, 32, primo comma, 35, primo comma, e 111, primo e secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 83, comma 1, del codice di procedura penale, in combinato disposto con l’art. 1917, secondo comma, del codice civile, nella parte in cui, intervenuto il fallimento del datore di lavoro, non consente l’autorizzazione alla citazione nel processo penale, come responsabile civile, dell’assicuratore della responsabilità civile del datore di lavoro.

Il giudice a quo deduce che l’art. 83, comma 1, cod. proc. pen., è interpretato, per costante giurisprudenza della Corte costituzionale, nel senso che, affinché un soggetto possa essere chiamato, nell’ambito del processo penale, a rispondere civilisticamente del fatto dell’imputato, è necessaria l’esistenza di una norma di legge intesa a configurare un vero e proprio obbligo di detto soggetto verso il danneggiato.

Per tale ragione, ad avviso del rimettente, non potrebbe essere accolta la richiesta, formulata nel giudizio principale dal difensore del lavoratore infortunato, costituitosi parte civile, di autorizzazione alla citazione, quale responsabile civile, dell’assicuratore della società datrice di lavoro, nel frattempo dichiarata fallita. Infatti, trattandosi di contratto di assicurazione facoltativo, allo stato attuale della legislazione il lavoratore non vanta alcun diritto nei suoi confronti, essendo l’assicuratore obbligato esclusivamente nei confronti del datore di lavoro. Di qui la rilevanza della questione: solamente l’invocata dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 83, comma 1, cod. proc. pen., in combinato disposto con l’art. 1917, secondo comma, cod. civ., consentirebbe la citazione dell’assicuratore in maniera tale che gli effetti civili del giudicato penale possano fare stato anche nei suoi confronti, con conseguente sua condanna, nell’ipotesi di riconosciuta colpevolezza dell’imputato, a corrispondere alla parte civile una somma integralmente ristoratrice del danno ed esente dal concorso dei creditori insinuati al passivo fallimentare.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo afferma che, stante il fallimento della società datrice di lavoro, il diritto del lavoratore all’immediato ed integrale ristoro del danno è conculcato. Il lavoratore, infatti, non può esperire un’azione di condanna contro il fallimento, ostandovi l’art. 52, secondo comma, del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del concordato preventivo, dell’amministrazione controllata e della liquidazione coatta amministrativa), ed è costretto ad insinuare il proprio credito al passivo ed a subire il concorso di tutti i creditori, pur godendo del privilegio di cui agli artt. 2751-bis e 2767 del codice civile.

Ad avviso del rimettente, la menomazione del diritto d’azione del danneggiato consiste non tanto nell’impossibilità di esperire un’azione di condanna, quale pacificamente deve considerarsi quella autorizzanda ex art. 83, comma 1, cod. proc. pen., contro il fallimento – posto che l’opzione dell’art. 52, secondo comma, r.d. n. 267 del 1942 di tutelare la par condicio creditorum in applicazione esclusiva delle regole, e prima ancora delle forme, del Capo V del medesimo regio decreto risponde a ragionevolezza –, quanto piuttosto nell’impossibilità, in primo luogo, di sollecitare la compagnia assicuratrice al pagamento diretto e, in secondo luogo, di porre il datore di lavoro nelle condizioni di chiedere egli stesso alla compagnia assicuratrice detto pagamento, facendo così insorgere un obbligo in tal senso in capo alla medesima.

Quindi, da un lato, il danneggiato non può chiedere l’autorizzazione alla citazione del datore di lavoro come responsabile civile nel processo penale perché fallito e, una volta attivate le idonee iniziative in sede fallimentare, non può sottrarsi alla regola del concorso; dall’altro lato, né l’assicuratore può determinarsi al risarcimento diretto (perché, così facendo, violerebbe la par condicio creditorum), né il fallimento può farsi promotore di un’iniziativa in tal senso (perché ogni credito del fallito deve, in difetto di espressa statuizione derogatrice, confluire nella cassa comune per il successivo riparto).

Ad avviso del Tribunale di Biella, una simile situazione rende non manifestamente infondato il dubbio di incostituzionalità espresso dall’ordinanza 13 maggio 2008, n. 11921, della sezione lavoro della Corte di cassazione che ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1917, secondo comma, cod. civ., nella parte in cui non prevede l’azione diretta del lavoratore che subisca danno da infortunio, per disparità di trattamento rispetto a situazioni analoghe nelle quali, invece, è concessa al creditore azione diretta contro il debitore del proprio debitore, con conseguente violazione dell’art. 3, secondo comma, della Costituzione.

In proposito il rimettente, fatto rinvio al ragionamento svolto nella predetta ordinanza di rimessione, ricorda che l’art. 1676 del codice civile prevede l’azione diretta dei dipendenti dell’appaltatore contro il committente nei limiti del debito che quest’ultimo ha verso l’appaltatore e che gli artt. 23, comma 3, e 29, comma 2, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), stabiliscono, rispettivamente per il contratto di somministrazione di manodopera e per il contratto di appalto, la responsabilità solidale, con il datore di lavoro, dell’utilizzatore e del committente; inoltre, in materia di responsabilità aquilana, l’art. 18, primo comma, della legge 24 dicembre 1969, n. 990 (Assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti), prevede l’azione diretta del danneggiato.

Il giudice a quo aggiunge che la preminenza dell’esigenza di un’integrale protezione delle possibilità satisfattorie del credito del lavoratore deve valere a maggior ragione, in virtù di quanto disposto dall’art. 35, primo comma, Cost., nel caso di infortunio sul lavoro, nel quale la lesione subita dal lavoratore riguarda, non puramente e semplicemente il diritto alla percezione delle somme di denaro dovute per l’esecuzione della prestazione lavorativa, ma il diritto al ristoro del danno all’integrità personale, bene prioritario rispetto allo stesso diritto al lavoro e comunque autonomamente protetto dall’art. 32, primo comma, della Costituzione.

Il rimettente ricorda, poi, che, con l’ordinanza prima richiamata, la Corte di cassazione ha sollevato questione di legittimità costituzionale anche in riferimento agli artt. 24, primo e secondo comma, e 111, primo e secondo comma, Cost., e ritiene pienamente condivisibili le considerazioni sul principio di concentrazione delle tutele e su quello di ragionevole durata del processo svolte nella stessa ordinanza.

In particolare, in relazione al primo, il Tribunale di Biella afferma che il riconoscimento dell’azione diretta contro il responsabile civile nel processo penale consentirebbe al danneggiato di non dover moltiplicare le proprie iniziative (costituzione di parte civile nel processo penale contro l’imputato per l’ipotesi che egli ritorni in bonis e insinuazione al passivo nella procedura fallimentare), ottenendo il beneficio di una risposta giudiziaria contestuale e coordinata alla sua domanda di giustizia.

In relazione al secondo, la sopravvenienza, come nella fattispecie, del fallimento del datore di lavoro non si ritorcerebbe in danno del danneggiato, con inevitabile allungamento dei tempi della risposta giurisdizionale, potendo questi valutare l’opportunità di coltivare azione autonoma nella sede processuale più celere.

Un ulteriore profilo di contrasto con l’art. 24, primo e secondo comma, Cost., è ravvisato dal rimettente nel fatto che al danneggiato è precluso, non solo di citare nel processo penale il datore di lavoro e, per esso, il fallimento, ma anche di provocare, in seno al processo penale o alla procedura fallimentare, un’iniziativa del fallimento intesa a favorire il risarcimento diretto da parte della compagnia assicuratrice ai sensi dell’art. 1917, secondo comma, del codice civile. Ciò determina, ad avviso del giudice a quo, il disconoscimento del diritto d’azione del danneggiato, risultando costui esposto alla volontà dell’assicurato e dell’assicuratore, i quali, in ragione del tempo in cui decidono di esercitare le facoltà previste dal citato art. 1917, possono, o meno, determinare la sottrazione dell’indennizzo assicurativo al concorso dei creditori.

2. – Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha eccepito preliminarmente la manifesta inammissibilità della questione per difetto di rilevanza o, quantomeno, di adeguata motivazione sulla rilevanza, per due ordini di ragioni.

In primo luogo, ad avviso dell’interventore, il Tribunale di Biella non ha valutato che l’assicuratore di responsabilità civile verso terzi non può comunque essere considerato un responsabile civile suscettibile di chiamata nel processo penale ai sensi dell’art. 83 cod. proc. pen., perché, a questo fine, occorre che il terzo sia obbligato per legge a rispondere del fatto dannoso dell’imputato, mentre l’obbligazione dell’assicuratore trova causa in un contratto liberamente stipulato dal datore di lavoro e dalla compagnia assicuratrice. Conseguentemente, secondo la difesa erariale, anche se venisse dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1917 cod. civ. nei sensi auspicati dall’ordinanza di rimessione, non sarebbe possibile qualificare l’assicuratore contro la responsabilità civile da infortuni sul lavoro come responsabile civile agli effetti dell’art. 83 cod. proc. pen., con conseguente irrilevanza della questione.

L’interventore sostiene, poi, che un secondo motivo di inammissibilità della questione (sempre per difetto di adeguata motivazione sulla rilevanza) deriva dal fatto che il giudice a quo prende le mosse dal presupposto secondo cui la sopravvenienza del fallimento impedirebbe all’assicuratore di pagare l’indennizzo direttamente al danneggiato e all’amministrazione fallimentare di ordinare all’assicuratore il pagamento diretto (come invece sarebbe previsto dall’art. 1917, secondo comma, cod. civ., qualora l’assicurato fosse in bonis), senza esplorare la possibilità di un’interpretazione alternativa, alla stregua della quale le facoltà di pagamento diretto previste dall’art. 1917, secondo comma, cod. civ., possano sopravvivere al fallimento dell’assicurato.

Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri conclude per la manifesta infondatezza della questione, affermando che essa è viziata da un salto logico, poiché il rimettente, sostenendo che il problema nascerebbe dal venir meno, a seguito del fallimento del datore di lavoro, delle facoltà di pagamento diretto di cui all’art. 1917, secondo comma, cod. civ., avrebbe dovuto denunciare la predetta norma codicistica, non per il fatto che essa non preveda l’azione diretta in caso di sopravvenuto fallimento, bensì per il fatto che essa esclude, in tal caso, la sopravvivenza delle facoltà di pagamento diretto.

L’interventore nega, poi, la sussistenza della denunziata violazione dell’art. 3 Cost. in relazione alla possibilità di azione diretta concessa al danneggiato da sinistro occorso nella circolazione stradale. Infatti, tale facoltà è propria del sistema dell’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile per la circolazione stradale e costituisce la sola tutela specifica prevista dalla legge al danneggiato da tale tipo di sinistri. Invece, in materia di infortuni sul lavoro, l’assicurazione obbligatoria dei lavoratori presso gli istituti pubblici a ciò preposti è retta da princìpi di per se stessi idonei ad assicurare un’adeguata tutela.

A parere del Presidente del Consiglio dei ministri, non v’è disuguaglianza costituzionalmente apprezzabile neppure in relazione all’azione diretta per le retribuzioni non pagate concessa ai dipendenti dell’appaltatore di lavori o di manodopera poi fallito verso il committente di questo. Infatti, pur tralasciando di considerare la differenza ontologica tra credito di lavoro e credito per risarcimento dei danni da infortunio sul lavoro (di per sé idonea, attesa la diversità sostanziale di situazioni, a giustificare una disciplina differenziata), si deve riconoscere che il lavoratore non dispone di garanzie sostanziali per il pagamento delle retribuzioni a fronte dell’insolvenza del datore di lavoro – se si eccettua la limitata copertura a carico dell’Istituto nazionale della previdenza sociale accordata dal decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 80 (Attuazione della direttiva 80/987/CEE in materia di tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro) – e pertanto è logico che il legislatore valorizzi le possibilità di surrogazione del terzo, ogni volta che questi si trovi in un rapporto sostanzialmente diretto con il lavoratore.

Per quel che concerne la violazione degli artt. 32 e 35 Cost., l’Avvocatura generale dello Stato deduce che i sistemi di garanzia pubblica delle retribuzioni e dei risarcimenti in caso di infortuni apprestano tutta la tutela che l’ordinamento può conferire ai diritti dei lavoratori nel necessario equilibrio con altre posizioni creditorie che potrebbero essere altrettanto meritevoli di tutela e dunque rientra nella discrezionalità del legislatore decidere se introdurre, a favore dei soli lavoratori subordinati, per il danno da infortunio sul lavoro, la deroga al principio della par condicio creditorum (che costituisce un’attuazione del principio di uguaglianza) patrocinata dall’ordinanza di rimessione.

Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che non sussiste violazione degli artt. 24 e 111 Cost. in relazione alla maggiore complessità e durata processuale del fallimento rispetto all’azione ordinaria diretta. Infatti, il credito risarcitorio del lavoratore vittima di infortunio sul lavoro è assistito, nell’ambito del concorso fallimentare, da privilegio generale (il che già lo differenzia da molti altri crediti). Inoltre la complessità e durata delle procedure fallimentari è un’evenienza di fatto, cui va posto rimedio su altri piani dell’ordinamento. Infine, l’irragionevole durata e complessità dei fallimenti non costituisce un fatto notorio, bensì una circostanza che può o meno sussistere nei singoli casi.

1. – Il Tribunale di Biella dubita, in riferimento agli artt. 3, secondo comma, 24, primo e secondo comma, 32, primo comma, 35, primo comma, e 111, primo e secondo comma, della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’art. 83, comma 1, del codice di procedura penale, in combinato disposto con l’art. 1917, secondo comma, del codice civile, nella parte in cui, intervenuto il fallimento del datore di lavoro, non consente, al lavoratore costituitosi parte civile, l’autorizzazione alla citazione nel processo penale, come responsabile civile, dell’assicuratore della responsabilità civile del datore medesimo.

Ad avviso del rimettente, l’art. 3, secondo comma, Cost., sarebbe violato perché il combinato disposto delle due norme censurate sarebbe fonte di disparità di trattamento rispetto a situazioni analoghe nelle quali è invece concessa al creditore azione diretta contro il debitore del proprio debitore (art. 1676 cod. civ., che prevede l’azione diretta in favore dei dipendenti dell’appaltatore contro il committente nei limiti del debito di quest’ultimo verso l’appaltatore; artt. 23, comma 3, e 29, comma 2, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, che prevedono, rispettivamente per il contratto di somministrazione di manodopera e per il contratto di appalto, la responsabilità solidale, con il datore di lavoro, dell’utilizzatore e del committente; art. 18, primo comma, della legge 24 dicembre 1969, n. 990, che prevede l’azione diretta del danneggiato contro l’assicuratore).

Sussisterebbe, poi, contrasto con gli artt. 32, primo comma, e 35, primo comma, Cost., perché la preminenza dell’esigenza di un’integrale protezione delle possibilità satisfattorie del credito del lavoratore deve valere a maggior ragione nel caso di infortunio sul lavoro, nel quale la lesione subita dal lavoratore riguarda addirittura il diritto al ristoro del danno all’integrità personale, bene prioritario rispetto allo stesso diritto al lavoro e comunque autonomamente protetto dalla Costituzione.

Inoltre sarebbero lesi gli artt. 24, primo e secondo comma, e 111, primo e secondo comma, Cost., perché il mancato riconoscimento dell’azione diretta del danneggiato contro il responsabile civile nel processo penale lede il principio di concentrazione delle tutele, obbligando il danneggiato a moltiplicare le proprie iniziative giudiziali, e quello di ragionevole durata del processo, poiché la sopravvenienza, come nella fattispecie, del fallimento del datore di lavoro all’avvio del processo penale determina l’allungamento dei tempi della risposta giurisdizionale.

Infine, l’art. 24, primo e secondo comma, Cost., sarebbe violato perché al danneggiato è precluso, non solo di citare nel processo penale il datore di lavoro e, per esso, il fallimento, ma anche di provocare, in seno allo stesso processo penale o alla procedura fallimentare, un’iniziativa del fallimento intesa a favorire il risarcimento diretto da parte della compagnia assicuratrice ai sensi dell’art. 1917, secondo comma, del codice civile.

2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato due eccezioni di inammissibilità.

2.1. – In primo luogo, la difesa erariale sostiene che il Tribunale di Biella non avrebbe valutato che l’assicuratore della responsabilità civile verso terzi non può comunque essere considerato un responsabile civile suscettibile di chiamata nel processo penale ai sensi dell’art. 83 cod. proc. pen., perché, a questo fine, occorre che il terzo sia obbligato per legge a rispondere del fatto dannoso dell’imputato, mentre l’obbligazione dell’assicuratore trova causa in un contratto liberamente stipulato dal datore di lavoro e dalla compagnia assicuratrice.

Tale eccezione non è fondata.

Il rimettente censura proprio il fatto che, secondo l’ordinamento vigente (e, precisamente, in base al combinato disposto dell’art. 83, comma 1, cod. proc. pen. e dell’art. 1917, secondo comma, cod. civ.) non sia possibile citare come responsabile civile l’assicuratore del datore di lavoro e invoca l’intervento della Corte affinché, per mezzo di una modifica del suddetto art. 1917, una simile citazione sia resa possibile. Non sussiste, pertanto, il motivo di inammissibilità dedotto dal Presidente del Consiglio dei ministri.

2.2. – L’Avvocatura generale dello Stato, inoltre, eccepisce l’inammissibilità della questione perché il rimettente non avrebbe esplorato la possibilità di un’interpretazione alternativa dell’art. 1917, secondo comma, cod. civ., alla stregua della quale le facoltà di pagamento diretto previste da quest’ultima norma possano sopravvivere al fallimento dell’assicurato.

Neppure tale eccezione è fondata, perché il rimettente censura l’art. 1917 cod. civ. in quanto esso non prevede, una volta intervenuto il fallimento del datore di lavoro, l’azione diretta del lavoratore danneggiato contro l’assicuratore del datore di lavoro e non perché non consente che, anche dopo la dichiarazione di fallimento dell’assicurato, quest’ultimo possa chiedere all’assicuratore di pagare l’indennizzo direttamente al danneggiato ovvero l’assicuratore possa di propria iniziativa procedere a tale pagamento.

Pertanto è inutile verificare se l’art. 1917, secondo comma, cod. civ., possa essere interpretato nel senso di ritenere consentite, anche successivamente al fallimento del datore di lavoro, le possibilità di pagamento diretto già previste dalla norma medesima, perché ciò che il rimettente chiede alla Corte è la valutazione della legittimità costituzionale della mancata previsione di un’ulteriore e diversa modalità di pagamento diretto (e cioè la possibilità per il danneggiato di richiedere all’assicuratore di pagargli l’indennizzo assicurativo).

3. – Nel merito, la questione non è fondata.

3.1. – In riferimento al preteso contrasto con l’art. 3 Cost., il giudice a quo lamenta la violazione del principio di parità di trattamento assumendo, quali termini normativi di riferimento, alcune isolate disposizioni che, in difformità dalla regola generale secondo la quale solamente le parti contraenti hanno titolo per azionare i diritti scaturenti dal contratto, prevedono la possibilità per terzi di esercitare diritti derivanti da un contratto stipulato da altri soggetti.

Tuttavia questa Corte ha costantemente affermato che le norme derogatorie di princìpi generali sono inidonee a fungere da tertia comparationis (v., ad esempio, la sentenza n. 295 del 1995 e l’ordinanza n. 109 del 2006) e che la scelta di introdurre norme eccezionali è espressione di discrezionalità legislativa, non censurabile in riferimento all’art. 3 Cost., se non esercitata in modo palesemente irragionevole.

Inoltre, ognuna delle disposizioni indicate come tertium comparationis dal rimettente, oltre a regolare fattispecie eccezionali, si fonda su una specifica ratio che ne impedisce la comparabilità con la fattispecie del danno da infortunio sul lavoro.

In particolare, l’art. 1676 cod. civ., secondo il quale i dipendenti dell’appaltatore che hanno prestato la loro attività per l’esecuzione dell’appalto possono proporre azione diretta contro il committente per conseguire quanto è loro dovuto, fino alla concorrenza del debito che il committente ha verso l’appaltatore, trova la sua spiegazione nel fatto che sia il corrispettivo del contratto, sia l’opera o i servizi oggetto dell’appalto stesso, sono anche il frutto dell’attività di chi ha lavorato per la realizzazione dell’appalto.

Analogo collegamento non esiste, invece, tra il credito risarcitorio del lavoratore vittima di infortunio sul lavoro e l’indennizzo dovuto dall’assicuratore del datore di lavoro. Quest’ultimo non è obbligato a stipulare un’assicurazione privata contro il rischio costituito dai danni da infortunio subiti dai suoi dipendenti. Se lo fa, ciò è l’effetto di una sua libera iniziativa, diretta a soddisfare un suo interesse (e non già un interesse dei dipendenti). Quindi, né il credito che il datore di lavoro vanta nei confronti dell’assicuratore, né il vantaggio che il terzo (l’assicuratore) ricava dal contratto di assicurazione (il premio) sono il frutto del lavoro dei dipendenti dell’assicurato. Una simile diversità tra le due fattispecie costituisce una ragionevole giustificazione della diversità di trattamento dei due casi (possibilità di azione diretta contro il committente, negazione di tale azione nei confronti dell’assicuratore).

Quanto al credito retributivo dei dipendenti dell’impresa appaltatrice nel contratto di appalto di opere o servizi, l’art. 29, comma 2, del d.lgs. n. 276 del 2003, dispone che «il committente imprenditore o datore di lavoro è obbligato in solido con l’appaltatore, nonché con ciascuno degli eventuali ulteriori subappaltatori entro il limite di due anni dalla cessazione dell’appalto, a corrispondere ai lavoratori i trattamenti retributivi e i contributi previdenziali dovuti». Tale disposizione fa parte di un più complesso sistema normativo informato ad una ratio del tutto diversa da quella propria del contratto di assicurazione. In particolare, attraverso la previsione della responsabilità solidale (illimitata sul piano quantitativo) del committente rispetto ai debiti dell’appaltatore, il legislatore mira a stimolare l’appaltante ad affidare le proprie commesse solamente a terzi provvisti di idonea capacità economica e serietà organizzativa, realizzando così una tutela per i dipendenti dell’appaltatore. Non è quindi possibile estrapolare da un simile, complesso, quadro normativo, un segmento di disciplina per assumerlo a tertium comparationis rispetto ad una norma che disciplina tutt’altra fattispecie (il contratto di assicurazione contro la responsabilità civile) e risponde ad una logica completamente diversa.

Il rimettente indica, quale ulteriore tertium comparationis, l’art. 23, comma 3, del d.lgs. n. 276 del 2003, a norma del quale, in caso di stipulazione di un contratto di somministrazione di manodopera, «L’utilizzatore è obbligato in solido con il somministratore a corrispondere ai lavoratori i trattamenti retributivi e i contributi previdenziali». Con tale disposizione invece il legislatore ha inteso predisporre, anche nel contratto di somministrazione, una normativa che, attraverso una responsabilizzazione dell’utilizzatore nei confronti dei dipendenti del somministratore, costituisca una indiretta forma di tutela di lavoratori, incentivando le imprese a rivolgersi a soggetti somministratori di lavoro che offrano adeguate garanzie di solidità economica.

Inoltre, va considerato che l’attività lavorativa è prestata nell’interesse del soggetto utilizzatore che provvede anche ad organizzarla e a dirigerla (art. 20, comma 2, del d.lgs. n. 276 del 2003) e ciò giustifica che esso sia responsabile del pagamento della retribuzione, valendo anche qui, con ancora maggiore evidenza, le argomentazioni svolte a proposito dell’art. 1676 del codice civile.

Infine, l’ordinanza di rimessione richiama la fattispecie disciplinata dall’art. 18 della legge n. 990 del 1969, attuale art. 144 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private), secondo cui il danneggiato per sinistro causato dalla circolazione di un veicolo o di un natante, per i quali vi è obbligo di assicurazione, ha azione diretta per il risarcimento del danno nei confronti dell’impresa di assicurazione del responsabile civile.

Tale norma è propria di un particolare sistema assicurativo, caratterizzato dall’obbligatorietà dell’assicurazione contro la responsabilità e diretto alla creazione di un contesto di generale sicurezza nel settore della motorizzazione civile.

In questo quadro generale si colloca anche la disposizione che concede al danneggiato da sinistro stradale azione diretta nei confronti dell’assicuratore e la sua estensione ad altri ambiti dell’assicurazione contro la responsabilità civile rientra nella discrezionalità del legislatore.

Si aggiunga che, rispetto agli infortuni sul lavoro, le esigenze di solidarietà e di particolare protezione del danneggiato sono già realizzate dal complesso apparato di tutela rappresentato dall’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali, caratterizzato per molti versi da disposizioni più favorevoli per il danneggiato rispetto al regime generale del contratto di assicurazione.

3.2. – Ad avviso del giudice a quo gli artt. 32, primo comma, e 35, primo comma, Cost., sarebbero lesi perché l’integrale protezione delle possibilità satisfattive del credito del lavoratore deve essere assicurata a maggior ragione nel caso di infortunio sul lavoro, nel quale la lesione subita dal lavoratore riguarda il diritto al ristoro del danno all’integrità personale, bene prioritario rispetto allo stesso diritto al lavoro ed autonomamente protetto dalla Costituzione.

Orbene, quanto all’art. 35, primo comma, Cost., la Corte ha già affermato che il principio enunciato da tale precetto costituzionale nulla aggiunge alle dichiarazioni risultanti dall’art. 1 Cost., nonché dall’art. 3, secondo comma, e dall’art. 4, primo comma, Cost., assumendo piuttosto, collocato com’è all’inizio del Titolo III della Parte I della Costituzione, solo una funzione introduttiva alle disposizioni che entrano a far parte di questo. L’art. 35, primo comma, dunque, non determina i modi e le forme della tutela del lavoro, ma enuncia il criterio ispiratore comune alle disposizioni stesse, nelle quali ultime esclusivamente sono da individuare le specificazioni degli oggetti della tutela voluta accordare (sentenze n. 2 del 1986 e n. 22 del 1967).

Per quanto riguarda, invece, l’art. 32, primo comma, Cost., si deve ripetere che siamo in presenza di un contratto (quello di assicurazione contro la responsabilità civile per infortuni sul lavoro) che, nel nostro ordinamento, è del tutto facoltativo per il datore di lavoro ed è diretto a soddisfare esclusivamente un interesse di quest’ultimo. Ne consegue che il credito che il datore di lavoro vanta nei confronti dell’assicuratore non ha nulla a che vedere con la tutela del diritto all’integrità fisica del lavoratore.

3.3. – Secondo il rimettente l’art. 1917, secondo comma, cod. civ., violerebbe gli artt. 24 e 111 Cost., perché l’azione diretta nei confronti dell’assicuratore consentirebbe tempi processuali più rapidi.

Anche tale censura è infondata, perché l’affermazione della maggior rapidità dell’azione giudiziaria nei confronti dell’assicuratore costituisce una petizione di principio, non essendo supportata da alcun argomento o circostanza di fatto ed essendo anzi contrastata dalla constatazione che l’azione diretta contro l’assicuratore sarebbe soggetta all’ordinario rito civile, senza l’applicazione di alcuna speciale disposizione acceleratoria del processo.

3.4. – Il rimettente sostiene, poi, che il diritto di azione del lavoratore infortunato tutelato dall’art. 24, primo e secondo comma, Cost., sarebbe leso perché al danneggiato è precluso, non solo di citare nel processo penale il datore di lavoro e, per esso, il fallimento, ma anche di provocare, in seno allo stesso processo penale o alla procedura fallimentare, un’iniziativa del fallimento intesa a favorire il risarcimento diretto da parte della compagnia assicuratrice ai sensi dell’art. 1917, secondo comma, del codice civile.

La censura è palesemente infondata. Il fatto che il lavoratore non possa provocare un’iniziativa del fallimento diretta a favorire il risarcimento diretto da parte dell’assicuratore non dipende dal suddetto art. 1917, ma dalle norme che regolano la procedura fallimentare ed impediscono che, dopo la dichiarazione di fallimento, il debitore possa procedere al pagamento di singoli debiti al di fuori della procedura concorsuale.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 83, comma 1, del codice di procedura penale, in combinato disposto con l’art. 1917, secondo comma, del codice civile, sollevata, in riferimento agli artt. 3, secondo comma, 24, primo e secondo comma, 32, primo comma, 35, primo comma, e 111, primo e secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale di Biella con l’ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 maggio 2009.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Luigi MAZZELLA, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 maggio 2009.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

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