Pres. U. De Maio, est. A, Scafuri
La Torre di Bassano S.r.l. (Avv. Avv.ti Andrea Abbamonte, Alfredo Contieri e Raffaele Montefusco) c. Ministero per i Beni e le Attività Culturali e la Soprintendenza per i Beni Architettonici e il Paesaggio e per il Patrimonio Storico, Artistico e Demoetnoantropologico di Napoli e Provincia (Avvocatura distrettuale dello Stato) c. Comune di Torre del Greco (N.C.)

sulla valutazione della Soprintendenza in ordine alle opere di completamento di un immobile già realizzato su area sottoposta a vincolo indiretto ex art. 45 D.Lgs. 42/04

1. Edilizia ed Urbanistica – Completamento di opera di immobile su area sottoposta a vincolo di inedificabilità indiretta ex art. 45 D.Lgs. 42/04 – Valutazione della soprintendenza – Limiti – Sussistono

2. Edilizia ed Urbanistica – Completamento di opera di immobile su area sottoposta a vincolo di inedificabilità indiretta ex art. 45 D.Lgs. 42/04 – Provvedimento di diniego – Fondato sull’impatto pregiudizievole dell’immobile già realizzato – Illegittimità – Sussiste

3. Edilizia ed Urbanistica – Concessione edilizia – Completamento di opera di immobile su area sottoposta a vincolo di inedificabilità indiretta ex art. 45 D.Lgs. 42/04 – Valutazione della Soprintendenza – Comparazione degli interventi di completamento con opera già esistente – Obbligo – Sussiste

1. Il vincolo dell’inedificabilità indiretta ex art. 45 D.Lgs. 42/04 non è volto a sancire l’inedificabilità assoluta dell’area cui si riferisce, sicchè nelle ipotesi di istanza di concessione edilizia per il completamento di un’immobile già realizzato su area sottoposta a vincolo indiretto, la valutazione della Soprintendenza deve limitarsi solo alla compatibilità dei nuovi interventi con le esigenze poste a fondamento della statuizione protettiva e non deve estendersi anche alla verifica dell’impatto pregiudizievole sortito dall’intervento già realizzato.

2. È illegittimo il provvedimento, con il quale è stata negata l’autorizzazione ai lavori di completamento di un immobile sottoposto a vincolo indiretto ex art. 45 D.Lgs. 42/04, fondato non sulla verifica dell’impatto negativo potenzialmente sortito sulle ragioni del vincolo dal progettato intervento di completamento bensì sulla non ammissibile considerazione dell’impatto pregiudizievole sortito dall’intervento già realizzato in via integrale sul piano strutturale.

3. In ordine alle istanze di concessione edilizia per la realizzazione di opere di completamento di un edificio su area sottoposta a vincolo indiretto ex art. 45 D.Lgs. 42/04, la Soprintendenza deve comparare gli effetti dell’intervento di completamento con le conseguenze ambientali della conservazione dell’immobile già esistente, ciò perché l’alternativa a tali interventi sarebbe costituita dal mantenimento dello scheletro dell’edificio senza alcuna possibilità di recupero, né di demolizione, alternativa che appare di certo maggiormente offensiva dei valori ambientali e di tutela ed utilizzo corretto del territorio sottoposto a vincolo.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 426 del 2008, proposto da:

La Torre di Bassano S.r.l., in persona del rappresentante legale p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Andrea Abbamonte, Alfredo Contieri, Raffaele Montefusco, con domicilio eletto presso Alfredo Contieri in Napoli, via R. De Cesare 7;

Il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e la Soprintendenza per i Beni Architettonici e il Paesaggio e per il Patrimonio Storico, Artistico e Demoetnoantropologico di Napoli e Provincia, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, presso la quale per legge è domiciliato;

il Comune di Torre del Greco (n.c.);

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura distrettuale dello Stato;

Visto le memorie difensive;

Visto tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20/11/2008 il Cons.Angelo Scafuri e udito per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

La società ricorrente si duole del provvedimento con il quale è stata negata l’autorizzazione ai lavori di completamento dell’immobile di proprietà avente destinazione alberghiera, sottoposto a vincolo di tutela indiretta ex art. 45 T.U. n. 42/2004 in quanto adiacente l’antica torre di avvistamento denominata Torre di Bassano, oggetto di tutela diretta.

Il provvedimento negativo è stato motivato dalla difformità dell’immobile già edificato rispetto ai progetti approvati con l’originaria licenza edilizia del 1965 e con la successiva variante del 1983 (incremento dell’altezza di circa due metri, aumento di due impalcati, aumento di superficie e di volumetria).

A sostegno del gravame la società interessata deduce profili di violazione di legge ed eccesso di potere.

L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio ed ha resistito al ricorso a mezzo dell’Avvocatura distrettuale dello Stato.

Alla pubblica udienza del 20 novembre 2008 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

L’antica torre di avvistamento di proprietà della società ricorrente, denominata Torre di Bassano, con provvedimento del 14.12.1999 è stata sottoposta a vincolo storico culturale ai sensi della legge 1089/1939.

A tutela del bene monumentale è poi intervenuta l’imposizione di vincolo indiretto sull’area sottostante (DM del 16.6.2000 e del 26.4.2001: particelle 100, 112 e 116), sulla quale preesisteva un fabbricato ultimato a rustico con destinazione alberghiera, realizzato a seguito di licenza edilizia n. 2043 del 27.3.1964 e successive varianti (n. 2319 del 29.12.1965 e n. 18295 del 4.8.1983).

Il provvedimento negativo della Soprintendenza oggetto del presente gravame trae origine dal precedente contenzioso relativo al progetto di completamento.

In particolare l’autorizzazione al progetto di completamento è stata dapprima denegata dal Comune di Torre del Greco – con provvedimento (n. 91651 del 22 settembre 1999), antecedente all’imposizione dei vincoli diretto ed indiretto, annullato con sentenza del Consiglio di Stato n. 2142/2004 – quindi dalla Soprintendenza con provvedimento n. 3104 dell’8.11.2004 successivo all’imposizione dei suddetti vincoli – impugnato con i motivi aggiunti al ricorso avverso il decreto impositivo del vincolo indiretto – anch’esso annullato con sentenza n. 3579 del 25 giugno 2007, di riforma della decisione di questo Tribunale (n. 1067/2006).

Con il provvedimento odiernamente impugnato la Soprintendenza, nel riesercizio del proprio potere, ha nuovamente negato l’autorizzazione richiesta per le opere de quibus (apposizione di infissi alle facciate esterne, opere di completamento dei vani interni e di tutti i servizi) “perché costituirebbero il completamento di immobile realizzato in forza di interventi abusivamente eseguiti che hanno condotto all’attuale stato di consistenza e conformazione della fabbrica edificata, ad oggi non sostenuta da tutti gli atti legittimanti le distinte fasi di realizzazione (anche sotto il profilo dell’autorizzazione paesaggistica), né sanata con i definitivi provvedimenti, necessari in materia di abusivismo edilizio”.

Più specificamente la Soprintendenza rileva che “è stato accertato che l’attuale fabbrica, allo stato rustico, è sostanzialmente difforme da quanto previsto dalla originaria concessione 1965 e dal progetto della variante autorizzata dal Comune nel 1983, proposta quale variante senza aumento di volume e superfici, in quanto l’altezza del fabbricato risulta incrementato di circa due metri lineari, dagli orginari sei impalcati compresa la copertura (lic.ed.1965) si passa agli otto piani rappresentati nei grafici di rilievo dell’attuale stato di fatto, l’estensione della complessiva superficie e la consistenza volumetrica del manufatto originariamente autorizzato nel 1965 risultano, allo stato attuale, incrementate rispettivamente con aumento di superficie di oltre duemilacento metri quadrati ed aumento di volumetria di oltre tremilaottocento metri cubi. Né la variante del 1983 vale a legittimare tale entità degli incrementi, giacchè dall’esame dei relativi grafici e dalle misurazioni direttamente effettuate..pure nella variante si riscontrano incrementi di superfici e volumi rispetto all’originaria licenza del 1965 ma tali incrementi, ancorché previsti dai grafici di una variante per modifiche alle sistemazioni interne ed esterne senza aumento di superfici e volumi, risultano ben più modesti di quelli oggi stimati nello stato di fatto della fabbrica in questione (rilievo 2004)”.

La Soprintendenza osserva altresì che “l’autorizzazione delle opere di completamento, implicando l’assunzione della preesistenza edificata quale stato di fatto legittimo e/o legittimato (evenienza questa non sussistente benché necessariamente preordinata a qualsiasi intervento di modifica e/o di completamento di opere abusive) comporterebbe anche la violazione delle imprensicindibili prescrizioni di tutela indiretta ex art. 45 del D.Lvo 22 gennaio 2004 n. 42 formulati dal DM 26 aprile 2001..laddove tale decreto nel dichiarare che per le particelle menzionate non è compatibile il rilascio di provvedimenti in sanatoria stabilisce altresì che dovranno essere eliminate le opere realizzate abusivamente”.

Rilevato che in conformità alle disposizioni ulteriori impartite dal decreto di vincolo indiretto “gli interventi di modificazione e trasformazione dell’immobile in questione e del sito tutelato nonché di eventuale recupero e rifunzionalizzazione della parte di fabbrica esistente conforme a quanto legittimamente assentito dovranno tener conto delle esigenze di tutela del bene culturale denominato Torre di Bassano nonché dei valori paesaggistici posseduti dal sito tuttora riconoscibili e recuperabili anche attraverso i consentiti interventi di restauro paesaggistico”, la Soprintendenza conclude che “tali condizioni non appaiono rispettate dal progetto di completamento proposto, che tende invece a conservare un manufatto abusivamente realizzato, consolidandone la presenza offensiva tanto di quei valori paesaggistici del sito quanto del valore architettonico della testimonianza particolarmente importante della Torre di Bassano”.

Avverso la determinazione impugnata la società ricorrente deduce il difetto dei presupposti – atteso l’errore di misurazione commesso dall’Amministrazione nella rilevazione delle difformità riscontrate, come comprovato dalla perizia giurata allegata – lo sviamento – perseguendosi l’obiettivo di ripristinare lo status quo ante – l’incompetenza – atteso che la vigilanza sulla conformità edilizia ed urbanistica non spetta alla Soprintendenza – la violazione dei predetti giudicati di cui alle sentenze del Consiglio di Stato.

Il ricorso è fondato in relazione a tale ultimo rilievo, di carattere assorbente.

Si ripete che con il provvedimento impugnato l’amministrazione ha inteso riesercitare il potere già estrinsecato nell’atto annullato dalla decisione della sesta sezione del Consiglio dei Stato n. 3579/2007 rideterminandosi sul progetto di completamento (così anche relazione depositata con il fascicolo erariale del 7 febbraio 2008).

Orbene i contenuti ed i limiti del potere autorizzatorio rimesso nella specie alla Soprintendenza sono stati ben precisati dalla citata pronuncia giurisdizionale.

In particolare, muovendo dalla considerazione che la statuizione vincolistica indiretta non è volta a sancire l’inedificabilità assoluta ma impone il controllo della compatibilità di nuovi interventi con le esigenze poste a fondamento della statuizione protettiva, controllo che a sua volta non può che essere calibrato in funzione della specificità delle trasformazioni del progetto in esame contemplante il completamento dell’immobile “pacificamente ultimato a rustico”, il giudice di appello ha stabilito che la valutazione soprintendentizia non può riguardare la verifica dell’impatto pregiudizievole sortito dall’intervento già realizzato in via integrale sul piano strutturale bensì deve essere limitato all’impatto sortito sulle ragioni del vincolo dal progettato intervento di completamento.

Ciò anche perché gli effetti dell’intervento di completamento vanno comparati con le conseguenze ambientali della conservazione dello status q uo, vale a dire con il mantenimento dell’immobile nelle condizioni attuali, per le quali viene richiamata la precedente decisione n. 2142/2004 con la quale è stato messo in risalto il rischio di una compromissione dei valori prodotti per effetto della conservazione del rustico, “rischio potenzialmente superiore rispetto agli effetti dell’attuazione di un progetto di completamento concretatesi nella realizzazione di balconi, infissi e facciate esterne di chiusura oltre che nel completamento dei vani e di tutti i servizi”.

“Ne deriva l’incoerenza della condotta amministrativa nel suo insieme traguardata, che da un lato non contesta con statuizioni formali la legittimità dell’intervento da completare né pone in essere altre iniziative per la riqualificazione dell’area, dall’altro considera quale progetto sottoposto al suo esame non l’intervento di completamento ma l’immobile da completare”.

In distonia con tale giudicato e con gli stessi manifestati propositi di esecuzione del medesimo (cfr. relazione allegata al fascicolo erariale del 7.2.2008), il provvedimento odiernamente impugnato continua ad incentrare la valutazione sulla legittimità dell’immobile precedentemente edificato e rimasto al rustico – rilevandone pretese difformità dalla originaria licenza edilizia del 1965 e dalla variante del 1983 – anziché sulle opere di completamento, alle quali come sopra andava esclusivamente limitata.

Né può ritenersi che la determinazione impugnata possa essere adeguatamente supportata dalla ritenuta abusività dell’intervento complessivo.

In primo luogo tale abusività viene ravvisata per pretese difformità dai titoli abilitativi laddove la conformità edilizia ed urbanistica avrebbe dovuto essere oggetto di esame, nel rispetto delle competenze, con esclusivo riferimento alla compromissione dei vincoli diretto ed indiretto oggetto di tutela.

Al riguardo non può assumere rilevanza quanto osservato nella memoria erariale circa la sopravvenuta inefficacia dell’autorizzazione paesistica a suo tempo rilasciata, per decorso del termine quinquennale, in quanto tale rilievo non è contenuto nella motivazione del provvedimento impugnato, di cui costituirebbe pertanto inammissibile integrazione.

In secondo luogo l’attuale consistenza del fabbricato è stata già sottoposta al vaglio della richiamata sentenza n. 2142/2004, nella quale il giudice di appello ha avuto modo di rilevare che “aumenti della volumetria dell’immobile..sono esclusi con certezza dalle risultanze degli atti di causa per quel che concerne l’edificio destinato a residenza alberghiera” (pag. 5) così come che “il completamento al rustico dell’edificio e la sua copertura sono stati effettuati e, quindi, l’ingombro e l’occupazione del territorio si sono verificati in modo legittimo e definitivo” (pag. 7).

Ne consegue altresì l’inconferenza del rilievo inerente la prescrizione, contenuta nel decreto di imposizione del vincolo, che non consente il rilascio di provvedimenti in sanatoria, non potendosi qualificare in tal modo l’autorizzazione richiesta e tantomeno i titoli abilitativi rilasciati per l’edificio già realizzato al momento dell’imposizione del vincolo medesimo.

In ogni caso avrebbe dovuto essere evidenziato l’interesse pubblico sottesso, con precipuo riguardo a quanto pure affermato dal giudice di appello in ordine al “mantenimento dello scheletro dell’edificio senza alcuna possibilità di recupero né di demolizione, alternativa che appare di certo maggiormente offensiva dei valori ambientali e di tutela ed utilizzo corretto del territorio” (sent.cit. pag. 7).

In conclusione il provvedimento va annullato dovendo l’Amministrazione limitare la valutazione di competenza al ripetuto progetto di completamento.

Il ricorso deve pertanto essere accolto mentre va respinta la domanda risarcitoria, formulata in termini generici e priva di adeguato supporto probatorio.

Sussistono le ragioni per disporre la compensazione delle spese di giudizio mentre gli oneri relativi al contributo unificato anticipato dalla ricorrente vanno posti, ai sensi dell’art. 13 comma 6 bis del DPR 30 maggio 2002 n. 115, a carico dell’Amministrazione soccombente.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Sezione III,

1) ACCOGLIE nei sensi di cui in motivazione il ricorso in epigrafe n.426/2008 e, per l’effetto, pronuncia l’annullamento dei provvedimenti impugnati;

2) RESPINGE la domanda risarcitoria.

Spese compensate.

L’Amministrazione soccombente ha l’obbligo di rifondere alla ricorrente quanto da questa anticipato a titolo di contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20/11/2008 con l’intervento dei Magistrati:

Ugo De Maio, Presidente

Angelo Scafuri, Consigliere, Estensore

Alfredo Storto, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/03/2009

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione III – Sentenza – 5/3/2009 n.1300 proviene da Giustamm.

Pres. Iannotta, Est. Millemaggi Cogliani
Laboratorio P. Pignatelli ed altri (Avv.ti E. Sticchi Damiani e G. Pellegrino) c. Azienda USL LE/1 (Avv. P. L. Portaluri), Regione Puglia (Avv. F. Ancora)

sulla configurabilità o meno dell’errore di fatto revocatorio in caso di omissione di pronuncia sulla domanda di risarcimento del danno

1. Processo amministrativo – Giudizio di revocazione – Errore di fatto – Causativo di omessa pronuncia – Rilevanza – Fattispecie.

2. Responsabilità e risarcimento – Responsabilità della P.A. per provvedimento illegittimo – Sussistenza in caso di errore scusabile – Esclusione

1. Sebbene l’omissione di pronuncia su domande o eccezioni delle parti costituisca, di per sè, violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato, di cui all’art. 112, c.p.c., essa non fa venir meno la rilevanza del processo causale che ha determinato l’evento omissivo e non esclude che l’omissione di pronuncia possa essere fatta valere non di per sé ma come effetto di un vizio della formazione di giudizio, che si concreti in un errore di fatto revocatorio. Pertanto, siffatto errore deve essere riconosciuto nella ipotesi in cui il giudice di appello ha accolto la domanda di annullamento proposta in primo grado, in riforma della sentenza impugnata, omettendo del tutto di pronunciarsi sulla domanda di risarcimento del danno, ed omettendo, fra l’altro, di esporre in narrativa che la domanda era stata riproposta in appello.

2. Comunque si voglia configurare la responsabilità dell’Amministrazione conseguente al provvedimento illegittimo, non può essere ritenuta sussistente, ai fini del risarcimento del danno prodottosi nella sfera dell’amministrato, ove resti accertato che i vizi che inficiano l’atto annullato inducono ad un giudizio di scusabilità dell’errore, per la sussistenza di contrasti giurisprudenziali, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO .

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Quinta Sezione

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso ex art. 395 n. 4 c.p.c., n.5362 del 2003, proposto da:
LABORATORIO P. PIGNATELLI S.r.l., in persona del legale rappresentante Dott. Francesco Pignatelli; LABORATORIO MONTERONESE DI ANALISI s.r.l., in persona della rappresentante Dott.ssa Carmela Falconieri; LABORATORIO DI ANALISI CHIMICO CLINICHE SALUS DI MONTEFRANCESCQ EGIDIO & C. s.a.s., in persona della legale rappresentante Dott.ssa Filomena Stallone; LABORATORIO ANALISI MACI s.r.l., in persona del legale rappresentante Dott. Cosimo Maci; LABORATORIO DI ANALISI CLINICHE DEL DOTT. NEGRO s.a.s., in persona del legale rappresentante Dott. Nizola Negro; LABORATORIO DI ANALISI CLINICHE S.A.S. DI GIANGRANDE ANNA ROSA & C., in persona della legale rappresentante Dott.ssa Anna Rosa Giangrande; LABORATORIO DI ANALISI CLINIC-LAB, in persona del legale’rappresentante Dott. Pietro Cazzella; BIOCHEM S.A.S. DI STUDIO ANALISI CLINICHE VERGARI MARIA & C., in persona della legale rappresentante in carica Sig.ra Vergani Maria; LABORATORIO ANALISI DI PIERRO E MORELLI s.r.l., in persona del legale rappresentante Sig. Domenico Di Pierro; STUDIO ANALISI CLINICHE DOTT. CARMELO DE VITIS s.a.s., in persona dell’ omonimo legale rappresentante; LABORATORIO ANALISI CLINICHE DOTT. GIORGIO ROMANO DI RUNCIO MARGHERITA & C. S.A.S., in persona della legale rappresentante Sig.ra Margherita Runcio; STUDIO RADIOLOGICO QUARTA COLOSSO G. in persona del legale rappresentante dott. Piero Quarta Colosso; DOTT. GIORGIO QUARTA COLOSSO MEDICINA NUCLEARE, in persona del dotto Giorgio Quarta Colosso; CASA DI CURA VILLA BIANCA in persona della legale rappresentante dott.SSA Erina Fiorito; CENTRO ANALISI DOTT. DE GIORGI – DOTT.SSA PALMA & C. s.a.s. in persona della legale rappresentante Dott.ssa Rosa Palma; LABORATORIO CLINICO DIAGNOSTICO DOTT. MARCUCCIO in persona della legale rappresentante Dott.ssa Rosanna Marcuccio; LABORATORIO DI ANALISI DE METRIO s.r.l., in persona della legale rappresentante Dott.ssa Raffaella De Metrio; dott.Guglielmo POTENZA; LABORATORIO ANALISI CLINICHE DOTT. BRUNO FORCINA s.r.l., in persona dell’omonimo legale rappresentante; STUDIO MEDICO RADIOLOGICO FILOGRANA s.a.s. in persona -del legale rappresentante Dott. Francesco ARDITI; dott. Junio Valerio GUIDOTTI; CLINICA SAN FRANCESCO srl, in persona del legale rappresentante p.t. dott. Bruno Tartaro; dott. Raffaele BARRANO;
tutti rappresentati e difesi dal Prof. Avv. Emesto Sticchi Damiani e dall’Avv. Gianluigi Pellegrino e presso il secondo elettivamente domiciliati in Roma alla via Giustiniani 18;

contro

l‘AZIENDA USL LE/l, in persona del Direttore Generale p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Pier Luigi Portaluri, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell’avv. Giulio Micioni al viale Gorizia 25/D;

e nei confronti

della REGIONE PUGLIA, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dall’Avv. Prof. Felice Ancora, con domicilio eletto in Roma, Via S. Costanza n. 7

della sentenza di questa Sezione Quinta del Consiglio di Stato, n. 499/03 del 19 novembre 2003, nella parte in cui, pur accogliendo l’appello proposto nei confronti della sentenza TAR Puglia, Sez. II di Lecce n. 5260/01 – con cui era stato respinto il ricorso n. 903/01 proposto dagli attuali ricorrenti, per l’annullamento della deliberazione del Direttore generale dell’AUSL LE/1 n. 7341 del 29 dicembre 2000, recante ad oggetto la “Determinazione del piano annuale preventivo delle prestazioni e correlati limiti di spesa sostenibili per l’anno 2001 per l’erogazione di prestazioni specialistiche ambulatoriali da parte di professionisti e strutture private in accreditamento provvisorio”; nonché di ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale, compresa la nota 8 .1.1 n. 17/P e l’allegato contratto individuale recante i tetti di spesa individuali fissati dalla richiamata deliberazione, le deliberazioni di G.R.P. n. 1003 e 1832/99 per quanto di ragione – ha erroneamente omesso di pronunciarsi sulla domanda risarcitoria proposta in primo grado e riproposta in fase di appello;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda U.S.L. LE/1 e della Regione Puglia;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del 17 ottobre 2006, il Consigliere Chiarenza Millemaggi Cogliani; uditi, altresì, l’Avv. Gianluigi Pellegrino, anche per delega dell’avv. Sticchi Damiani per i ricorrenti in revocazione, e gli Avv. Pier Luigi Portaluri e Felice Ancora, rispettivamente; per l’Azienda e per la Regione resistenti;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

I – Gli istanti premettono di essere strutture e professionisti che operano nell’ambito territoriale di competenza della AUSL LE/1, nel settore della specialistica ambulatoriale, in regime di accreditamento provvisorio con il Sistema Sanitario Nazionale, a norma dell’art. 6, comma 6, della legge n. 724 del 1994 e di avere impugnato davanti alla Sezione di Lecce del Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia la deliberazione del Direttore generale dell’AUSL LE/1 n. 7341 del 29 dicembre 2000, recante “Determinazione del piano annuale preventivo delle prestazioni e correlati limiti di spesa sostenibili per l’anno 2001 per l’erogazione di prestazioni specialistiche ambulatoriali da parte di professionisti e strutture private in accreditamento provvisorio” e, con essa, ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale, compresa la nota 8 .1.1 n. 17/P e l’allegato contratto individuale recante i tetti di spesa individuali fissati dalla richiamata deliberazione, le deliberazioni di G.R.. n. 1003 e 1832/99 per quanto di ragione, avanzando anche domanda di risarcimento del danno; la Sezione Seconda dell’adita Sezione di Lecce del TAR Puglia ha respinto il ricorso con la sentenza n. 5260/01, riformata, in appello, da questa Sezione, con decisione n. 499/03 del19 novembre 2003, che ha accolto il ricorso, quanto alla domanda costitutiva di annullamento della deliberazione AUSL impugnata, ma ha del tutto omesso di pronunciarsi sulla domanda di risarcimento del danno proposta in primo grado e riproposta in appello.

Così facendo il giudice di appello sarebbe incorso in errore su un elemento di sostrato materiale attinente al processo in quanto, pronunciando soltanto l’annullamento e non dando neppure atto della domanda risarcitoria in narrativa, ne avrebbe semplicemente ignorato l’esistenza.
Sussisterebbero dunque i presupposti della revocazione a norma dall’art. 395, comma 1, n. 4 c.p.c., in quanto non potrebbe ragionevolmente presumersi né l’implicita reiezione della domanda risarcitoria né il suo assorbimento, in quanto, al contrario, il risarcimento del danno ingiusto sarebbe consequenziale all’accoglimento della domanda di annullamento.
In via rescissoria, poi, la domanda di risarcimento sarebbe meritevole di accoglimento in quanto le determinazioni annullate avrebbero prodotto effetti pregiudizievoli nella sfera giuridico-patrimoniali degli istanti, che hanno visto contrarsi i propri affari ed i correlativi guadagni per effetto dei limiti unilateralmente imposti al convenzionamento; la misura del danno sarebbe quantificabile, con riferimento alla differenza di fatturato tra le media dei mesi trascorsi fino al settembre del 2001 ed i mesi successivi; l’elemento soggettivo della colpa sarebbe fuori discussione, derivando ex se dalla illegittimità del comportamento dell’Azienda, a fronte del quale, lo stesso debitore (ossia l’Amministrazione sanitaria) sarebbe tenuta a provare la non imputabilità dell’evento dannoso al suo comportamento.
II – La Regione e l’Azienda intimate si sono costituite in giudizio contestando il fondamento sia della pretesa rescindente sia di quella rescissoria.
Successivamente la causa, chiamata una prima volta alla pubblica udienza del 31 maggio 2005 e rinviata a data da destinare, è stata nuovamente chiamata alla pubblica udienza del 17 ottobre 2006 e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In tema di azione revocatoria ex art. 395 n. 4 c:p.c., la controversa questione, se l’omessa pronuncia possa essere addotta a presupposto della domanda rescindente è stata risolta, da una parte della giurisprudenza amministrativa, nel senso che, sebbene l’omissione di pronuncia su domande o eccezioni delle parti costituisca, di per sè, violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato, di cui all’art. 112, c.p.c., essa non fa venir meno la rilevanza del processo causale che ha determinato l’evento omissivo e non esclude che l’omissione di pronuncia possa essere fatta valere non di per sé ma come effetto di un vizio della formazione di giudizio, che si concreti in un errore di fatto revocatorio (in questo senso, Cons. Stato, Sez. IV, 26 aprile 2006 n. 2282; 26 luglio 2004 n. 5292; 4 febbraio 2004 n. 388).

Nel medesimo senso è orientata anche la Corte Suprema di Cassazione (Cass. civ, Sez. II, 9 settembre 2003 n. 13147; sez. I, 20 dicembre 2002 n. 18152).
La Sezione ritiene di doversi uniformare a tale indirizzo, nella soluzione del caso in esame, sulla considerazione che, nella ipotesi in cui (come nel caso in esame), il giudice di appello ha accolto la domanda di annullamento proposta in primo grado, in riforma della sentenza impugnata, omettendo del tutto di pronunciarsi sulla domanda di risarcimento del danno, deve ritenersi che è incorso in errore di fatto, sulla portata dell’appello, ove abbia anche omesso di esporre, in narrativa, che la domanda era stata riproposta in appello.
Il suddetto errore, determinante della omessa pronuncia sulla domanda, non può, logicamente ritenersi insussistente per effetto della adozione, nel contesto della sentenza, di formule quali “l’appello in epigrafe merita accoglimento nei sensi e nei limiti di seguito indicati” ed “accoglie il gravame di prime cure, nei sensi indicati in parte motiva”, ove – correlate all’intero contesto – appaiano chiaramente rivolte a specificare e contenere i vincoli derivanti dalla pronuncia di annullamento, per il futuro agire dell’Amministrazione.
Nel caso in esame, infatti, sono state fatte salve dal giudice di appello sia le determinazioni regionali, sia la possibilità di darvi attuazione attraverso moduli di tipo paritetico con le strutture private convenzionate, ed è stato ritenuto manifestamente infondato anche il dubbio di costituzionalità della normativa regionale di riferimento; ed è dunque evidente che con le espressioni sopra evidenziate (su cui parte resistente incentra le proprie argomentazioni oppositive) nient’altro si è inteso dire, che definire i limiti dell’accoglimento della sola azione costitutiva, lasciando invece del tutto fuori dalla pronuncia la differente azione di risarcimento del danno, semplicemente ignorata, sull’erroneo presupposto che non fosse stata riproposta in appello.
La fase rescindente del giudizio di revocazione, dunque, deve avere esito positivo.
2. Esito negativo, invece, deve essere riservata alla fase rescissoria.
Come ricordata in narrativa, il ricorso di primo grado aveva ad oggetto dell’azione costitutiva di annullamento la deliberazione del Direttore generale dell’AUSL LE/1 n. 7341 del 29 dicembre 2000, recante ad oggetto la “Determinazione del piano annuale preventivo delle prestazioni e correlati limiti di spesa sostenibili per l’anno 2001 per l’erogazione di prestazioni specialistiche ambulatoriali da parte di professionisti e strutture private in accreditamento provvisorio”; ed ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale, compresa la nota 8 .1.1 n. 17/P e l’allegato contratto individuale recante i tetti di spesa individuali fissati dalla richiamata deliberazione, le deliberazioni di G.R.P. n. 1003 e 1832/99 per quanto di ragione.
La Sezione, nel riformare la sentenza di primo grado che aveva respinto il ricorso, pur muovendo da un’esposizione critica di carattere generale anche sull’operato della Regione, ha cura di precisare, al punto 12 (pagg. 20/21), nel definire il senso conclusivo dell’impianto motivazionale, che le complessive e complesse considerazioni svolte “non riguardano però direttamente le delibere di Giunta nn. 1003 e 1832 del 1999…né la normativa regionale di cui alla legge 28 del 2000…”, bensì la sola “deliberazione aziendale impugnata”, su cui soltanto, dunque, ricade la pronuncia di annullamento, e ciò in quanto contenente “una illegittima determinazione unilaterale dei tetti di spesa per ciascuna struttura”, mentre al contrario “la pianificazione autoritativa della Regione, e la necessità di adottare misure finanziarie contentive, non possono precludere del tutto un’effettiva azione concordata tra strutture sanitarie territoriali e soggetti privati operatori, nell’interesse generale al raggiungimento di elevati standard qualitativi del servizio reso”.
E’ questo dunque il senso della pronuncia di annullamento, in cui ragionevolmente sono anche contenuti i limiti entro i quali può assumere rilievo la domanda risarcitoria degli interessati, in quanto rivolta alla riparazione della lesione che, dall’atto annullato, è derivata alla loro sfera soggettiva.
Chiarito tale aspetto, osserva la Sezione che:
– non vi è stata dimostrazione da parte degli originari appellanti, nella sede in cui tale dimostrazione doveva essere resa (la fase ordinaria del giudizio di appello), che la contrazione del fatturato dagli stessi lamentato sia addebitabile alla illegitt
– manca, altresì, la sussistenza di elementi che possano indurre a ritenere la colpevolezza dell’Azienda, che, nel caso in esame, non soltanto è del tutto apoditticamente affermata (o meglio ancora, presunta) dalla parte appellante, ma deve ritenersi insu
In altri termini, l’impianto motivazionale della sentenza di appello, dal quale, nella fase rescissoria non si può prescindere (dovendosi necessariamente correlare, la domanda risarcitoria, all’annullamento dell’atto ed alle ragioni che l’hanno determinato) è tale da negare in radice – secondo la stessa valutazione del giudice che ha pronunciato l’annullamento – l’elemento soggettivo, in assenza del quale l’Amministrazione non può essere chiamata a rispondere del danno lamentato dagli appellanti.
E’ del resto anche oggettivamente assodato che la materia nella quale si inserisce la controversia principale non ha trovato univoca soluzione nell’orientamento giurisprudenziale.
Basterà fare riferimento alla serie di precedenti enumerati dalle resistenti, ed in particolare alle decisioni di appello n. 6322/2002 e n. 2253/2003 (quest’ultima successiva a quella di cui in questa sede si discute), alla decisione 6854/2004 con cui è stato dichiarato inammissibile il ricorso per revocazione avverso la citata n. 2253/2003, alla pronuncia della Corte costituzionale n. 111/2005 ed alla ordinanza di rimessione n. 8967 del 19 dicembre 2003 della II sezione del T.A.R. Puglia – Sez- di Lecce, per rendere evidente che l’atto annullato con la decisione di appello n. 499/2003 è scaturito da indicazioni ed interpretazioni che la stessa decisione ha ritenuto fuorvianti, con ciò giustificando in radice il comportamento dell’Azienda.
Non è certo questo il luogo per ripercorrere il quadro normativo, già sufficientemente esposto nella sentenza di appello, dalle cui conclusione, del resto, non è dato in questa sede discostarsi.
Ciò che occorre ribadire è che, comunque la si voglia configurare, la responsabilità dell’Amministrazione conseguente al provvedimento illegittimo non può essere ritenuta sussistente, ai fini del risarcimento del danno prodottosi nella sfera dell’amministrato, ove resti accertato (come nella specie) che i vizi che inficiano l’atto inducono ad un giudizio di scusabilità dell’errore per la sussistenza di contrasti giurisprudenziali, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto.
Su punto è univoco l’orientamento del giudice di appello (Cons. Stato IV Sez. 10 agosto 2004 n. 5500; Sez. V, 22 maggio 2006 n. 2960), corrispondente, del resto, alla linea indicata dalla Corte di giustizia C.E. nella decisione 5 marzo 1996.
3. In conclusione, la decisione n. 499/2003 deve essere revocata in parte qua e deve essere respinta la domanda di risarcimento del danno.
Le spese del giudizio, che si liquidano in dispositivo, devono essere poste a carico dei ricorrenti, in solido ed in favore dei resistenti.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, revoca la sentenza impugnata, in parte qua, e, decidendo sulla domanda di risarcimento del danno, la respinge;

Condanna i ricorrenti in solido, in favore della ASL e della Regione appellate, al pagamento delle spese del giudizio,che si liquidano in complessive € 5.000,00, da ripartirsi in parte uguali in favore dell’Azienda USL LE/1 e della Regione Puglia, oltre IVA e CPA come per legge;
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 17 ottobre 2006, dal Consiglio di Stato in s.g. (Sez. V) riunito in camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:

Raffaele IANNOTTA PRESIDENTE

Chiarenza MILLEMAGGI COGLIANI est. CONSIGLIERE

Cesare LAMBERTI CONSIGLIERE

Marco LIPARI CONSIGLIERE

Marzio BRANCA CONSIGLIERE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/03/2007

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 19/3/2007 n.1300 proviene da Giustamm.

Antonio Cavallari – Presidente, Giulio Castriota Scanderbeg – Estensore
Infantino (avv. A. Erroi) c. A.s.l. Le/1

sul difetto di giurisdizione del g.a. sul ricorso proposto da un medico convenzionato per la liquidazione del compenso aggiuntivo previsto dall’art. 45, d.P.R. n. 484 del 1996

Igiene e sanità – Medici e personale sanitario – Medico convenzionato col s.s.n. – Pretesa al compenso aggiuntivo ex art.45, d.P.R. n.484 del 1996 – Ricorso al giudice amministrativo – E’ inammissibile per difetto di giurisdizione.

E’ inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo il ricorso col quale un medico convenzionato col s.s.n. ha chiesto la liquidazione, in relazione alle prestazioni rese nell’ambito del rapporto di convenzionamento, del compenso aggiuntivo previsto dall’art.45, d.P.R. 22 luglio 1996 n.484, non potendo la cognizione di detto ricorso rientrare, dopo la sentenza C. cost. n.204 del 2004, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art.33, d.lg. 31 marzo 1998 n.80.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Sede di Lecce – Sezione Seconda

composto dai Signori Magistrati:
dr. Antonio Cavallari presidente
#NOME? componente
ha pronunciato la seguente

sentenza

sul ricorso n. 2620/2000 proposto da

Infantino Maria, rappresentata e difesa in giudizio dall’ avv. Alberto Erroi, ed elettivamente domiciliata in Lecce alla via Oberdan n.112;

contro

ASL LE/1, in persona del legale rappresentante pro-tempore,;

per il riconoscimento
– del diritto della ricorrente a percepire il compenso aggiuntivo di cui all’art. 45 DPR 484/96 in relazione ad entrambi i rapporti di convenzionamento in essere con il servizio sanitario nazionale e per la condanna della intimata ASL al pagamento delle somme relative, con la maggiorazione degli accessori di legge, oltre spese e competenze del giudizio;

Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visti tutti gli atti di causa;
Data per letta alla camera di consiglio del 10 febbraio 2005 la relazione del giudice relatore dott. Giulio Castriota Scanderbeg;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue;

FATTO

Col ricorso all’esame la ricorrente, medico convenzionato con il SSN per la medicina generale e per la medicina dei servizi, chiede che le venga liquidato, in relazione alle prestazioni rese nell’ambito del rapporto di convenzionamento per la medicina generale, il compenso aggiuntivo previsto dall’art. 45 del DPR 484/96.
Assume la ricorrente che, non sussistendo disposizioni che vietano il cumulo dei compensi aggiuntivi in ipotesi di doppio convenzionamento, nessun dubbio potrebbe sussistere circa il suo diritto a vedersi riconosciuta tale voce retributiva anche in relazione al rapporto relativo alla medicina generale.
Di qui l’iniziativa giudiziale per la declaratoria di tale diritto, con ogni statuizione consequenziale di condanna in confronto della intimata ASL e con il favore delle spese di lite.
All’udienza pubblica del 10 febbraio 2005 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1.- Il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione.
2.- Ed invero, per un verso, non potrebbe ritenersi radicata nella specie la giurisdizione “stralcio” (ai sensi dell’art. 69 7°co. del D.Lgs 165/2001) del giudice amministrativo in materia di pubblico impiego, e ciò per la ragione che il rapporto intercorrente tra la ricorrente ed il Servizio sanitario nazionale non ha i connotati propri del rapporto impiegatizio, e pertanto non potrebbe essere attratto nella materia di tradizionale giurisdizione esclusiva di questo giudice.
Ed infatti, come ha puntualmente rilevato la Corte regolatrice (SSUU, 8 agosto 2001, n. 10960), peraltro nel solco di una costante giurisprudenza da cui questo giudice non intende discostarsi, condividendone le sottese opzioni interpretative, i rapporti tra i medici convenzionati e le Unità sanitarie locali, pur se costituiti in vista del soddisfacimento delle finalità istituzionali del SSN, in quanto diretti a tutelare la salute pubblica, vanno qualificati come rapporti libero-professionali a carattere parasubordinato, giacchè si svolgono su un piano di parità tra le parti, non esercitando l’Azienda sanitaria nei confronti del medico convenzionato alcun potere autoritativo ( al di fuori di quello di sorveglianza); ne viene che le posizioni favorevoli facenti capo al professionista convenzionato ( ed in primis quelle attinenti al profilo patrimoniale del rapporto) restano di diritto soggettivo, non potendo l’Amministrazione degradarle ad interesse legittimo a mezzo dell’adozione di atti unilaterali. Consegue che le controversie che investono tali posizioni di diritto soggettivo– quale appunto quella all’esame, in cui la ricorrente rivendica il compenso aggiuntivo ex DPR 484/96- appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, secondo le tradizionali regole di riparto.
2. Né d’altra parte a diversa conclusione potrebbe pervenirsi accedendo alla costruzione secondo cui il rapporto di convenzionamento con soggetti esterni al sistema sanitario nazionale integra un rapporto di concessione di pubblico servizio, come tale attratto nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 33 del D.Lgs 80/98 ( come modificato dall’art. 7 della legge 205/2000).
2.1 E’ noto che per effetto del recente intervento manipolativo della Corte costituzionale ( Corte Cost. n. 204/2004), perché si radichi la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nella materia dei pubblici servizi non è sufficiente che vi sia un“generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia” occorrendo piuttosto, quale precondizione, che vi compaia la pubblica amministrazione-autorità, e cioè in definitiva nell’esercizio di poteri autoritativi.
Sulla base di tale premessa interpretativa, il giudice delle leggi nel sanzionare la illegittimità costituzionale della primigenia formula onnicomprensiva ( “tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli”) è pervenuto alla riscrittura del citato art. 33 ed ha per tal via limitato l’ambito attributivo della giurisdizione del GA nella materia alle “controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero…”; in definitiva la Corte ha ricondotto la giurisdizione del giudice amministrativo nella materia al tradizionale ambito delineato dall’art. 5 della legge n.1034 del 1971.
Ciò premesso va osservato pertanto che nel caso all’esame, in cui si controverte del pagamento di una certa voce di compenso per attività resa nell’ambito di un servizio pubblico, è giocoforza concludere per la declinatoria di giurisdizione in base alla nuova lettera dell’art. 33 cit., come risultante dal richiamato intervento correttivo del giudice delle leggi; infatti, per quel che si è detto, è da escludere che, nella specie, il diritto al pagamento del rivendicato compenso, riveniente da una precisa disposizione di contratto collettivo, ove in concreto riconosciuto sussistente, possa sfuggire alla qualificazione di corrispettivo della prestazione lavorativa erogata dalla ricorrente in pro del servizio sanitario nazionale.
Ne viene che anche sotto tal riguardo non vi sarebbe ragione di sottrarre tale rivendicato diritto patrimoniale alla cognizione del suo giudice naturale.
2.2 Nessun dubbio infine sulla applicabilità alla controversia in esame, pendente alla data di decisione -6 luglio 2004 – della questione di costituzionalità del novellato art. 33 cit., del nuovo testo del citato articolo come risultante dall’intervento correttivo della Corte costituzionale.
E’ noto infatti che il naturale effetto retroattivo delle pronunce di accoglimento della Corte Costituzionale, le quali attribuiscono alle norme il contenuto costituzionalmente corretto ch’esse fin dall’inizio avrebbero dovuto avere, non trova ostacolo nelle previsioni dell’art. 5 cpc, il quale prescrive che la giurisdizione e la competenza si determinano con riguardo alla legge e allo stato di fatto esistente al momento della proposizione della domanda.
Ne consegue pertanto che, secondo i principi che disciplinano gli effetti della dichiarazione di illegittimità costituzionale (artt. 136, 1° co., Cost., e 30, 3° co., della l. n. 87/1953), oltre l’annullamento o la modifica– con efficacia ex tunc – della norma (attributiva della giurisdizione) dichiarata incostituzionale, va altresì ritenuta anche l’invalidità conseguenziale degli atti compiuti e dei provvedimenti adottati nel processo instaurato innanzi al giudice dichiarato privo di giurisdizione.
3.In definitiva, per le svolte considerazioni, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione.
4.- In difetto di costituzione della parte intimata non vi è spazio per la pronuncia sulle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sede di Lecce, sez. II, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (2620/00 r.g.), lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.
Nulla spese.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del 10 febbraio 2005.

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