Pres. Torsello, Est. Carpentieri

Sui criteri di approvazione degli statuti comunali.

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 27 gennaio 2021

NUMERO AFFARE 01395/2020

OGGETTO:

Ministero dell’interno – Dipartimento per gli affari interni e territoriali.

Modifiche statutarie. Calcolo del quorum dei due terzi dei consiglieri assegnati. Quesito;
 

LA SEZIONE

Vista la relazione n. 16030 del 23 novembre 2020, trasmessa con nota n. prot. 16092 del 24 novembre 2020, con la quale il Ministero dell’interno – Dipartimento per gli affari interni e territoriali, Direzione centrale per le autonomie, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Paolo Carpentieri;

Premesso:

1. Con il quesito in oggetto il Ministero dell’interno ha posto due questioni interpretative: a) se il sindaco debba essere computato nella determinazione del numero di voti necessario per l’approvazione dello statuto e delle modifiche statutarie; b) quale sia il criterio di arrotondamento che si debba applicare nel caso in cui, nel calcolo del quorum richiesto, la divisione dia come resto un numero con frazioni decimali (se “il criterio dell’arrotondamento per eccesso anche in caso di cifra decimale inferiore o pari a 5, sia da intendersi quale criterio prevalente, nel caso in cui il quorum sia prescritto per la validità  della deliberazione“). Ha altresì domandato quale debba essere il suddetto criterio nell’ipotesi di quorum deliberativo previsto dalla legge in relazione a poteri di iniziativa da parte dei consiglieri ai fini dell’attivazione di istituti posti a presidio delle minoranze.

2. Riferisce il Ministero che il dubbio interpretativo nasce da un quesito pervenuto riguardo al corretto computo del quorum dei due terzi dei consiglieri assegnati previsto dall’art. 6, comma 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (d’ora innanzi “TUEL”) per l’approvazione (in prima votazione) delle modifiche statutarie (nel caso concreto che ha originato il quesito un Comune con meno di 3.000 abitanti, il cui consiglio comunale composto dal sindaco e da 12 membri, ha adottato le modifiche con una sola delibera e con il voto favorevole di sette consiglieri su un totale di undici componenti del consiglio comunale, compreso il sindaco).

3. Espone, inoltre, il Ministero che non vi uniformità  nè nella normativa, nè nell’interpretazione giurisprudenziale e applicativa, sia riguardo al numero esatto dei consiglieri per la determinazione del quorum (considerata la possibilità  che il calcolo matematico della maggioranza richiesta produca dei resti con decimali, atteso il diverso numero dei membri in relazione alla fascia demografica di appartenenza del comune), sia riguardo alla posizione del sindaco, se debba o meno essere computato per la validità  della seduta e/o della votazione.

5. Da qui la ritenuta necessità  di acquisire in merito il parere di questo Consiglio di Stato.

Considerato:

1. E’ preferibile procedere ad esaminare distintamente le due questioni (pur tra loro connesse) in cui si scinde il quesito proposto dal Ministero dell’interno.

2. Occorre dunque cominciare dalla prima delle suddette questioni: se il sindaco debba essere computato nella determinazione del numero di voti necessario per l’approvazione dello statuto e delle modifiche statutarie e, più in generale, quando, in assenza di espresse disposizioni normative sul punto, debba escludersi (o ammettersi) il sindaco nella determinazione del quorumrichiesto (per la più agevole trattazione del tema, utile qui rammentare che il comma 4 dell’art. 6 del TUEL così recita: “4.Gli statuti sono deliberati dai rispettivi consigli con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati. Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione ripetuta in successive sedute da tenersi entro trenta giorni e lo statuto approvato se ottiene per due volte il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche alle modifiche statutarie“).

2.1. Evidenzia, in particolare, il Ministero che “nel decreto legislativo n. 267/2000 per diverse fattispecie espressamente viene esclusa la presenza del sindaco ai fini della validità  della seduta (cfr. art. 38, comma 2, secondo periodo, art. 52, comma 2 e art. 141, comma 1, lettera b), numero 3)“, mentre il “richiamato art. 6 del D.Lgs. n. 267/2000, invece, prevede espressamente che ai fini del raggiungimento del quorum deliberativo occorra far riferimento ai consiglieri assegnati (non viene, quindi, espressamente escluso il sindaco), diversamente, ad esempio, nel caso della istituzione delle commissioni d’indagine (art. 44, comma 2), ovvero dell’approvazione delle convenzioni per i consorzi (art. 31, comma 2) o, ancora, per la deliberazione di immediata esecutività  del provvedimento consiliare (art. 134, comma 4 del T.U.O.E.L.) laddove le relative disposizioni fanno riferimento alla maggioranza dei membri dell’organo assembleare ovvero dei componenti dello stesso“.

2.2. Sarebbe dunque possibile, come emerge dalla relazione ministeriale, sostenere in prima approssimazione o che il sindaco debba essere sempre computato ogni qual volta la legge (o la fonte secondaria comunale, se e in quanto a tanto legittimata) non lo escluda espressamente (secondo il noto criterio interpretativo per cui “ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit“), oppure che il sindaco assuma una posizione istituzionale diversa da quella dei normali consiglieri e dunque non rientri, in quanto tale, nella nozione di “consiglieri assegnati” al consiglio, pur facendone parte (ed essendo, quindi, un suo componente), con la conseguenza per cui il sindaco debba essere escluso dal computo quando (come accade nel caso della deliberazione dello statuto e delle modifiche statutarie di cui al comma 4 dell’art. 6) la norma parli di “consiglieri assegnati” e non di componenti.

2.3. Per dirimere la questione necessario partire dall’esame della posizione che la figura del sindaco assume nell’ambito dell’ordinamento dell’ente locale. Egli costituisce uno degli organi di governo del comune (art. 36 TUEL, insieme al consiglio e alla giunta); l’organo responsabile dell’amministrazione del comune e ne ha rappresentanza (art. 50 TUEL); nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti presiede il consiglio comunale e lo convoca (art. 39 TUEL; nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti prevista invece l’elezione di un presidente del consiglio comunale); ha normalmente, comunque, diritto di voto in seno al consiglio; il capo della formazione politica di maggioranza ed eletto a suffragio universale e diretto, contestualmente all’elezione del consiglio comunale (con il sistema elettorale maggioritario nei comuni sino a 15.000 abitanti); l’art. 37 del TUEL prevede che “il consiglio comunale composto dal sindaco e . .[un numero variabile, a seconda della classe demografica, di] membri“.

2.4. Al riguardo la Corte costituzionale, come ricordato anche nella relazione ministeriale, ha chiarito (con la sentenza 20 febbraio 1997, n. 44) che, pur a seguito della nuova disciplina dettata dalla legge n. 81 del 1993 sulla elezione diretta del sindaco, restano applicabili nei suoi confronti le disposizioni dell’art. 3 della legge 23 aprile 1981, n. 154 in tema di cause di incompatibilità  con la carica di consigliere comunale, e ciò sul rilievo che il sindaco riveste comunque, pur nel nuovo sistema, la carica di consigliere comunale (“In base alla riforma recata dalla legge n. 81 del 1993, il Sindaco, eletto direttamente, non più scelto sulla base della sua precedente investitura nella carica di consigliere comunale, come avveniva in forza dell’abrogato art. 5, primo comma, del t.u. n. 570 del 1960, ma pur sempre membro del consiglio comunale, secondo l’art. 34, comma 1, della legge n. 142 del 1990 (nel testo risultante dalla novella recata dall’art. 16 della legge n. 81 del 1993), e come ribadito dall’art. 1 della stessa legge n. 81 del 1993, secondo cui "il consiglio comunale composto dal Sindaco" e da un numero di membri variabile secondo la popolazione del Comune“).

2.5. Il Sindaco, pertanto, nonostante la sua elezione diretta e il suo ruolo autonomo di organo di vertice dell’amministrazione comunale, resta tuttavia anche a tutti gli effetti un consigliere comunale.

2.6. La Sezione, dopo un’approfondita analisi dei diversi riflessi ermeneutici e applicativi implicati dalle due tesi in campo, giudica senz’altro preferibile, perchè conduce a esiti più chiari e distinti e di più semplice e univoca applicazione, la tesi che aderisce alla lettera del TUEL, con esclusione di interpretazioni finalisticamente orientate, che appaiono foriere di potenziali incertezze attuative.

2.7. E’ vero, rileva la Sezione, che la norma del TUEL specificamente dedicata alla composizione del consiglio comunale (art. 37, Composizione dei consigli), come si visto, sembra distinguere la posizione del sindaco rispetto a quella dei consiglieri assegnati (“Il consiglio comunale composto dal sindaco e: a) da 60 [50, 46, etc.] membri nei comuni con popolazione superiore a . . .“). Ma questa circostanza non appare decisiva, nè risulta valorizzata dalla giurisprudenza. Anzi, questo Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sez. V, sentenza 5 settembre 2012, n. 4694), ha sostenuto che il sindaco, in quanto consigliere comunale ai sensi dell’art. 39 del TUEL, deve essere computato ai fini del calcolo della maggioranza qualificata necessaria per l’elezione del presidente del consiglio comunale (in una fattispecie nella quale lo statuto e il regolamento comunali stabilivano il quorum per l’elezione del presidente del consiglio comunale nei due terzi dei consiglieri assegnati al comune, senza ulteriori precisazioni).

2.8. La Sezione non giudica, pertanto, condivisibile la posizione che sembra emergere dalla relazione del Ministero richiedente, secondo la quale il sindaco, fermo restando che a tutti gli effetti un componente del consiglio comunale (come inequivocamente stabilito dall’art. 37 del TUEL e già  chiarito dalla richiamata sentenza della Consulta n. 44 del 1997), ciò nondimeno dovrebbe essere computato nel quorum nei soli casi in cui la norma parli di “componenti” o “membri” dell’organo (ad, es, nell’art. 31, comma 2, o nell’art. 44, comma 2, del TUEL), mentre non debba essere computato nel caso in cui la norma parli di “consiglieri” assegnati all’organo, poichè il sindaco, sotto questo profilo, non sarebbe un mero consigliere, ma rivestirebbe all’interno della compagine consiliare, per le ragioni dette, una posizione speciale, che lo differenzia rispetto agli altri consiglieri eletti (tesi, questa, a favore della quale pur si rinvengono talune indicazioni nella pronuncia del Tar della Lombardia, sede di Milano, n. 1604 del 22 giugno 2011, richiamata dal Ministero, che risulta non appellata e dunque passata in giudicato).

2.9. Risolutivo in senso opposto, come anticipato, viene giudicato dalla Sezione il fatto che il TUEL, quando ha voluto escludere il sindaco dal computo dal quorum, lo ha espressamente detto, e ciò anche nell’ambito di disposizioni normative nelle quali il quorum risulta designato con riferimento ai “consiglieri assegnati“. Così accade, ad esempio, nell’art. 38, comma 2, secondo periodo, del TUEL, dove la norma, pur parlando di “almeno un terzo dei consiglieri assegnati per legge all’ente“, ritiene poi di esplicitare comunque “senza computare a tale fine il sindaco“, specificazione che sarebbe inutile, secondo la linea interpretativa alternativa sopra indicata. Alla stessa stregua, l’art. 52 stesso testo unico (Mozione di sfiducia), nel comma 2, secondo periodo, prevede che “La mozione di sfiducia deve essere motivata e sottoscritta da almeno due quinti dei consiglieri assegnati, senza computare a tal fine il sindaco . . . “, e l’art. 141 (Scioglimento e sospensione dei consigli comunali e provinciali), contempla, nel comma 1, lettera b), numero 3), la “cessazione dalla carica per dimissioni contestuali . . . della metà  più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia“.

2.10. La soluzione aderente alla lettera della norma risulta, ad avviso della Sezione, più semplice e lineare e maggiormente rispettosa delle prerogative del sindaco, in quanto consigliere comunale, rispetto ad altre interpretazioni, dagli esiti incerti e opinabili, in base alle quali, in mancanza di indicazioni normative espresse circa la computabilità  o meno del sindaco ai fini della determinazione dei quorum richiesti per singole tipologie di deliberazioni, occorrerebbe ricercare la soluzione sulla base della ratio sottesa alle specifiche previsioni che impongono quorum (strutturali o funzionali) speciali e diversi da quelli ordinari, e dunque indagando sulle ragioni (logico-giuridiche o finali) del quorum richiesto per singole tipologie di deliberazioni (per cui, ad esempio, si dovrebbe preferire l’esclusione del sindaco dal computo allorquando la ratio del quorum speciale sia da rinvenire nell’esigenza di rafforzare la maggioranza richiesta e di imporre convergenze e condivisioni più ampie per talune determinazioni maggiormente incidenti sulla struttura dell’ente, sul suo funzionamento o sugli interessi pubblici amministrati dall’ente stesso, come accadrebbe nel caso dell’approvazione dello statuto e delle modifiche statutarie).

2.11. In base al principio per cui ubi lex voluit, dixit, ubi noluit, tacuit, occorre attenersi rigorosamente alla lettera della legge (e degli statuti e dei regolamenti comunali, tenendo conto anche dell’autonomia costituzionalmente riconosciuta dall’art. 114 Cost.). Se in alcuni articoli del TUEL specificato che il sindaco non va computato tra i consiglieri assegnati, da concludere che, negli altri casi, il TUEL presupponga che tra i consiglieri assegnati sia da comprendere il sindaco. Tale soluzione si pone in linea con le pregresse circolari diramate da codesta Amministrazione nel senso che i casi in cui non deve essere computato il sindaco sono quelli espressamente previsti dalla legge mentre, all’inverso, il silenzio della legge significa che nel calcolo del quorum deve essere computato anche il sindaco.

2.12. Al primo quesito la Sezione risponde, pertanto, nel senso che l’art. 6, comma 4, del TUEL, che richiede per l’approvazione dello statuto e per le modifiche statutarie in prima seduta il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati, deve interpretarsi nel senso che ai fini del predetto quorum debba computarsi anche il sindaco, in quanto non espressamente escluso dalla disposizione normativa.

3. La seconda questione sottoposta dal Ministero all’esame di questo Consiglio verte sul criterio di calcolo dell’arrotondamento nel caso in cui la maggioranza richiesta per la deliberazione sia definita dalla norma indicando una frazione (un terzo, due terzi, etc.) del numero complessivo dei componenti (che variabile in funzione della classe demografica di appartenenza dell’ente locale) e il risultato della divisione del numero dei componenti l’organo collegiale (o dei consiglieri assegnati) dia un resto in decimali; se, cio, in tali casi, si debba fare uso dell’arrotondamento per difetto, alla cifra inferiore, o per eccesso, a quella superiore.

3.1. La legge fornisce scarne e incomplete indicazioni in merito, lasciando all’autonomia organizzativa comunale ampi margini di autorganizzazione tramite lo statuto e i regolamenti sul funzionamento degli organi. In particolare, l’art. 38, comma 2, del TUEL riserva a un apposito regolamento comunale, approvato a maggioranza assoluta, la disciplina del funzionamento dei consigli, nel quadro dei principi stabiliti dallo statuto. Il secondo periodo del comma 2 in esame prevede poi che “Il regolamento indica altresì il numero dei consiglieri necessario per la validità  delle sedute, prevedendo che in ogni caso debba esservi la presenza di almeno un terzo dei consiglieri assegnati per legge all’ente, senza computare a tale fine il sindaco e il presidente della provincia“. In proposito la giurisprudenza ha condivisibilmente stabilito che l’unico limite invalicabile, posto dalla legge all’autonomia statutaria e regolamentare comunale, costituito dalle soglie minime di validità  della costituzione e riunione dell’organo (quorumstrutturale), come stabilito dall’ora citato comma 2 dell’art. 38 (in tal senso cfr. Cons. Stato, Sez. III, 1 marzo 2018, n. 1482, che ha giudicato inderogabile la disciplina del calcolo del quorum costitutivo prevista dall’art. 38, comma 2, del TUEL, nonchè Cons. Stato, Sez. V, 5 settembre 2012, n. 4694).

3.2. Guardando, adesso, più specificamente al quesito proposto, relativo all’interpretazione dell’art. 6, comma 4, del TUEL, rileva in primo luogo il Collegio, sul piano del metodo, che, in assenza di indicazioni normative puntuali di diverso segno, in base ai principi di logica immanenti al sistema, tra i quali devono senz’altro includersi le regole dell’aritmetica, dovrebbe sempre trovare applicazione prioritaria il criterio aritmetico di arrotondamento, menzionato peraltro nello stesso TUEL, nell’art. 47, sulla Composizione delle giunte, lì dove si prevede che il numero degli assessori “non deve essere superiore a un terzo, arrotondato aritmeticamente, del numero dei consiglieri comunali e provinciali“. Ora, come noto, l’arrotondamento aritmetico (o “troncamento”) comporta che l’arrotondamento debba essere effettuato per difetto quando la cifra decimale sia uguale o inferiore a 5 (0,50 centesimi), mentre debba essere per eccesso, ove la cifra decimale sia superiore a 5 (0,50). Con la precisazione che il criterio aritmetico dell’arrotondamento al numero intero più vicino, con troncamento delle cifre decimali inferiori allo 0,50, non deve mai condurre al raggiungimento di una cifra inferiore al quorum stabilito dalla legge (Cons. Stato, Sez. V, 5 settembre 2012, n. 4694).

3.3. Il mero criterio aritmetico non tuttavia sufficiente a risolvere in modo soddisfacente la questione. Analogamente a quanto si visto riguardo al primo quesito, anche per questa seconda problematica sono in astratto configurabili due possibili linee interpretative.

3.3.1. Una prima linea interpretativa, di tipo finalistico, orientata verso la ricerca delle ragioni sottese alla previsione di speciali maggioranze deliberative (aggravate o semplificate), ragioni che possono essere alternativamente quella di garantire la più ampia condivisione possibile e la maggiore rappresentatività  in relazione a deliberazioni di particolare rilievo e incidenza sulla vita dell’ente e sugli interessi pubblici amministrati, oppure quella di assicurare alcune garanzie partecipative e di controllo alle minoranze, con la conseguenza che, nel primo caso, si dovrebbe scegliere la soluzione interpretativa che renda più impegnativo lo sforzo di approvazione della deliberazione, allargando al massimo il numero dei voti necessari, mentre nel secondo caso si dovrebbe di converso preferire la soluzione opposta, diretta a facilitare l’approvazione ritenendo sufficiente il minimo numero possibile di voti (al fine di non vanificare l’esigenza partecipativa della minoranza). Impostazione, questa, che sembrerebbe trasparire anche dalla relazione ministeriale, secondo la quale, in sostanza, la regola generale dovrebbe essere costituita dall’arrotondamento per eccesso (a garanzia di maggiore partecipazione e rappresentatività  dell’organo), mentre, a mo’ di eccezione a questa regola, dovrebbe invece assumersi il criterio opposto, quello dell’arrotondamento per difetto “laddove la percentuale minima di consiglieri sia stabilita ai fini dell’attivazione di istituti posti a presidio delle minoranze (ad es. art. 39, comma 2, o art. 52, comma 2, citati)“, di talchè la regola dell’arrotondamento per eccesso dovrebbe trovare applicazione, ad esempio, nel caso, che qui ha originato il quesito, del calcolo della maggioranza pari a due terzi per la deliberazione dello statuto e delle modifiche statutarie, come anche per il caso, esaminato dalla citata sentenza di questo Consiglio, Sez. V, n. 4694 del 2012, in tema di elezione del presidente del consiglio comunale (in una fattispecie nella quale lo statuto prescriveva la maggioranza dei due terzi dei consiglieri assegnati).

3.3.2. Una seconda linea interpretativa converge, invece, su una soluzione, anche in questo caso più semplice e lineare, secondo la quale, nel silenzio del legislatore, dovrebbe applicarsi sempre l’arrotondamento all’unità  superiore, in quanto l’esito con decimali dell’operazione (cui segue l’arrotondamento) deve soddisfare sempre il requisito minimo posto dalla disposizione (ad es., almeno un quarto dei componenti, la maggioranza di almeno due terzi dei componenti, e così via).

3.4. La Sezione giudica preferibile questa seconda soluzione, e ciò per un duplice ordine di ragioni. Sotto un primo profilo, effettivamente, quando la divisione riguarda numeri interi non frazionabili (i membri dell’organo), l’arrotondamento alla cifra intera inferiore (se la frazione inferiore a 0,50) finirebbe per portare il numero reale dei componenti richiesti al di sotto della soglia minima voluta dalla norma (“almeno un quarto“, ad esempio: se la norma prevede che una certa procedura venga attivata da almeno un quarto dei componenti e i componenti sono 13, allora 13/4= 3,25, sicchè per soddisfare il requisito minimo – non meno di 3,25 – e nell’impossibilità  di dividere numeri interi non frazionabili, la procedura potà  ritenersi regolarmente attivata solo se promossa da 4 – e non da 3 – componenti). Sotto un secondo profilo, come già  osservato a proposito del primo quesito, la linea interpretativa che si affida alla ricerca della ratio sottesa alla norma che richiede quorum speciali rischia di condurre ad esiti opinabili e incerti, come tali fortemente sconsigliabili in una materia quale quella in esame, che richiede per quanto possibile soluzioni nette e certe, che non lascino spazio a soverchi dubbi applicativi.

3.5. La preferenza per l’arrotondamento per eccesso trova peraltro un ampio riscontro nella giurisprudenza, secondo la quale “nei casi in cui il computo del quorum costitutivo o deliberativo previsto da norme di rango primario o secondario per la valida deliberazione di provvedimenti collegiali conduca all’individuazione di una cifra decimale, l’arrotondamento deve essere operato per eccesso all’unità  superiore, dal momento che la soluzione contraria dell’arrotondamento per difetto all’unità  inferiore, con il troncamento delle cifre decimali, ridurrebbe la soglia di maggioranza al di sotto di quella normativamente richiesta” (Cons. Stato, Sez. V, 5 settembre 2012, n. 4694; Id. 11 marzo 2005, n.1038; 23 aprile 1998, n 476; Tar Piemonte, Sez. II, 15 novembre 2017, n. 1224).

3.6. Concorre, infine, nella valutazione della Sezione favorevole all’opzione dell’arrotondamento per eccesso anche la considerazione della costante prassi seguita da entrambe le Camere del Parlamento nazionale che, in assenza di indicazioni testuali, assenti anche nei regolamenti parlamentari, hanno sempre agito nel senso di applicare in ogni caso l’arrotondamento per eccesso al numero intero superiore.

3.7. Al secondo quesito la Sezione risponde dunque che, in assenza di indicazioni normative espresse di segno diverso, nel caso in cui il risultato della divisione del numero dei componenti l’organo collegiale (o dei consiglieri assegnati) dia un resto in decimali, debba optarsi sempre per l’arrotondamento per eccesso alla cifra intera superiore.

P.Q.M.

Nei sensi suesposti il parere della Sezione.

L’ESTENSORE                                                        IL PRESIDENTE
Paolo Carpentieri                                                     Mario Luigi Torsello

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione I – Adunanza – 1/2/2021 n.129 proviene da Giustamm.

Pres. Lattanzi/Red. Barbera

1. Rifiuti – Gestione – Competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema ex art. 117, c. 2, lett. s), Cost. – Norme di natura organizzativa – Province enti territoriali di area vasta – Illegittimità  costituzionale.

SENTENZA N. 129

ANNO 2019

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera d), numero 1, della legge della Regione Toscana 3 marzo 2015, n. 22, recante «Riordino delle funzioni provinciali e attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città  metropolitane, sulle province e sulle unioni e fusioni di comuni). Modifiche alle leggi regionali 32/2002, 67/2003, 41/2005, 68/2011, 65/2014», come modificato dall’art. 2, comma 1, della legge della Regione Toscana 30 ottobre 2015, n. 70 (Disposizioni in materia di riordino delle funzioni provinciali. Approvazione degli elenchi del personale delle province soggetto a trasferimento. Modifiche alle leggi regionali 22/2015, 39/2000 e 68/2011), e dell’art. 5, comma 1, lettere e) e p), della legge della Regione Toscana 18 maggio 1998, n. 25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati), come modificato dall’art. 1 della legge della Regione Toscana 28 ottobre 2014, n. 61 (Norme per la programmazione e l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di gestione dei rifiuti. Modifiche alla l.r. 25/1998 e alla l.r. 10/2010), e dall’art. 2 della legge della Regione Toscana 24 febbraio 2016, n. 15 (Riordino delle funzioni amministrative in materia ambientale in attuazione della l.r. 22/2015 nelle materie rifiuti, tutela della qualità  dell’aria, inquinamento acustico. Modifiche alle leggi regionali 25/1998, 89/1998, 9/2010, 69/2011 e 22/2015), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Toscana nel procedimento vertente tra la Provincia di Grosseto e altre e la Regione Toscana e altri, con ordinanza del 7 maggio 2018, iscritta al n. 150 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visti gli atti di costituzione della Provincia di Grosseto, dell’Unione Regionale delle Province Toscane (UPI Toscana) e della Regione Toscana;

udito nell’udienza pubblica del 16 aprile 2019 il Giudice relatore Augusto Antonio Barbera;

uditi gli avvocati Lorenzo Corsi per la Provincia di Grosseto e per l’Unione Regionale delle Province Toscane (UPI Toscana) e Lucia Bora per la Regione Toscana.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 7 maggio 2018 (reg. ord. n. 150 del 2018), il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha sollevato, in riferimento all’art. 117, comma secondo, lettere p) e s) della Costituzione, questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera d), numero 1, della legge della Regione Toscana 3 marzo 2015, n. 22, recante «Riordino delle funzioni provinciali e attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città  metropolitane, sulle province e sulle unioni e fusioni di comuni). Modifiche alle leggi regionali 32/2002, 67/2003, 41/2005, 68/2011, 65/2014», nel testo modificato dall’art. 2, comma 1, della legge della Regione Toscana 30 ottobre 2015, n. 70 (Disposizioni in materia di riordino delle funzioni provinciali. Approvazione degli elenchi del personale delle province soggetto a trasferimento. Modifiche alle leggi regionali 22/2015, 39/2000 e 68/2011), e dell’art. 5, comma 1, lettere e) e p), della legge della Regione Toscana 18 maggio 1998, n. 25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati), nel testo modificato dall’art. 1 della legge della Regione Toscana 28 ottobre 2014, n. 61 (Norme per la programmazione e l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di gestione dei rifiuti. Modifiche alla l.r. 25/1998 e alla l.r. 10/2010) e dall’art. 2 della legge della Regione Toscana 24 febbraio 2016, n. 15 (Riordino delle funzioni amministrative in materia ambientale in attuazione della l.r. 22/2015 nelle materie rifiuti, tutela della qualità  dell’aria, inquinamento acustico. Modifiche alle leggi regionali 25/1998, 89/1998, 9/2010, 69/2011 e 22/2015).

1.1.- Le disposizioni impugnate sono contenute nelle leggi regionali con le quali la Regione Toscana ha dato attuazione al riordino delle competenze delle Province previsto dall’art. 1, comma 89, della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città  metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni).

Quest’ultima legge, nel procedere ad un complessivo riassetto della geografia istituzionale repubblicana, che prevedeva il depotenziamento delle Province in “enti di area vasta” con conseguente ridefinizione delle loro attribuzioni, disponeva che le Province avrebbero mantenuto un nucleo ridotto di funzioni, definite “fondamentali” dall’art. 1, comma 85, mentre lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, avrebbero attribuito le funzioni provinciali diverse.

Nel provvedere a quanto di propria competenza, la Regione Toscana aveva fra l’altro allocato a sì© tutte le funzioni giù  spettanti alle Province in materia di gestione dei rifiuti.

1.2.- Il giudizio principale era stato introdotto dalla Provincia di Grosseto, che aveva impugnato il Regolamento della Giunta regionale Toscana approvato con decreto del Presidente del 29 marzo 2017 n. 13/R – contenente disposizioni per l’esercizio delle funzioni autorizzatorie regionali in materia ambientale, in attuazione delle menzionate leggi regionali – e, con motivi aggiunti, la nota della Direzione Ambiente ed energia della Regione Toscana del 15 settembre 2017, avente ad oggetto «Funzioni trasferite alla Regione – Sanzioni amministrative». Di tali atti, l’ente ricorrente aveva chiesto l’annullamento per violazione di legge, deducendo, sotto diversi profili, l’illegittimità  costituzionale delle disposizioni regionali che ne fungevano da presupposto.

Nel giudizio principale si era costituita la Regione Toscana, chiedendo il rigetto del ricorso; si erano inoltre costituiti il Presidente del Consiglio dei ministri ed il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, i quali avevano chiesto al TAR di sollevare questione di legittimità  costituzionale delle norme regionali donde promanavano gli atti impugnati, in relazione a taluni dei profili evidenziati dall’ente ricorrente; era infine intervenuta volontariamente l’Unione Regionale delle Province Toscane (UPI Toscana), aderendo alle richieste della ricorrente principale.

1.3.- Ad avviso del rimettente, le norme impugnate sarebbero costituzionalmente illegittime nella parte in cui attribuiscono alla Regione Toscana le competenze giù  esercitate dalle Province in materia di:

a) controllo e verifica degli interventi di bonifica e monitoraggio ad essi conseguenti, di cui agli artt. 197, comma 1, lettera a), 242, comma 12, e 248, commi 1 e 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia di ambiente);

b) controllo periodico su tutte le attività  di gestione, di intermediazione e di commercio dei rifiuti e accertamento delle relative violazioni, di cui agli artt. 197, comma 1, lettera b), e 262, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006;

c) verifica e controllo dei requisiti previsti per l’applicazione delle procedure semplificate previste dagli artt. 197, comma 1, lettera c), 214, comma 9, 215, commi 3 e seguenti e 216, commi 4 e seguenti, del d.lgs. n. 152 del 2006.

Per un verso, infatti, le norme impugnate invaderebbero la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», attribuendo alla Regione funzioni amministrative attinenti alla gestione dei rifiuti che il legislatore statale, con le menzionate disposizioni del codice dell’ambiente, aveva giù  assegnato alle Province; di qui la dedotta violazione dell’art. 117, comma secondo, lettera s), Cost.

Sussisterebbe, poi, violazione dell’art. 117, comma secondo, lettera p), Cost., poichè gli interventi legislativi avevano ad oggetto «funzioni fondamentali delle Province», la cui modifica è riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato: l’art. 1, comma 85, lettera a), della legge n. 56 del 2014 aveva infatti mantenuto in capo alle Province le funzioni «in materia di tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza», definendole come “fondamentali” ed escludendole dagli interventi di riordino demandati allo Stato e alle Regioni.

Il rimettente osserva infine, quanto alla rilevanza della questione, che gli atti impugnati dalla Provincia di Grosseto incidono direttamente sulle tre competenze provinciali richiamate, e risulterebbero, pertanto, illegittimi ove la questione venisse accolta.

2.- La Provincia di Grosseto si è costituita in giudizio, il 19 novembre 2018, deducendo la fondatezza della questione sotto entrambi i profili prospettati.

Il 30 ottobre 2018 si è costituita anche l’Unione Regionale delle Province Toscane (UPI Toscana), interveniente volontaria nel giudizio principale, del pari deducendo la fondatezza della questione.

3.- Il 29 ottobre 2018 è intervenuta nel giudizio la Regione Toscana, chiedendo che la questione relativa all’art. 5, comma 1, lettera p), della legge reg. Toscana n. 25 del 1998, sia dichiarata inammissibile e che, in ogni caso, tale questione e quella relativa all’art. 5, comma 1, lettera e) della medesima legge regionale, nonchè all’art. 1, comma 1, lettera d), numero 1, della legge reg. Toscana n. 22 del 2015, siano dichiarate infondate.

3.1.- La Regione ha anzitutto eccepito l’irrilevanza, per la definizione del giudizio a quo, della questione di legittimità  costituzionale sollevata con riferimento alle funzioni di controllo e verifica degli interventi di bonifica e monitoraggio ad essi conseguenti, di cui all’art. 5, comma 1, lettera p), della legge reg. Toscana n. 25 del 1998, che non erano in alcun modo interessate dagli atti impugnati davanti al TAR.

3.2.- Quanto al merito delle censure, ha rilevato che la scelta di allocare presso di sì© le funzioni giù  attribuite alle Province in materia di gestione dei rifiuti doveva essere valutata nel contesto della legge n. 56 del 2014, che aveva disciplinato il nuovo modello ordinamentale delle Province.

In tale ottica, la citata legge statale aveva ristretto il numero delle “funzioni fondamentali” delle Province, includendovi anche le funzioni di tutela e valorizzazione dell’ambiente, ma limitatamente «agli aspetti di competenza».

Questa limitazione, ad avviso della Regione, valeva ad introdurre una sostanziale “delega in bianco” da esercitare in senso riduttivo, cioè tenendo conto del fatto che il processo di riordino era finalizzato alla prospettata soppressione delle Province; tant’è che il successivo Accordo Stato-Regioni, siglato in Conferenza unificata l’11 settembre 2014, in attuazione della previsione normativa di riordino, aveva previsto che fossero mantenute in capo alle Province soltanto le «funzioni coerenti con le finalità  proprie di questi enti», ovvero quelle «connaturate alle caratteristiche proprie» delle stesse, «essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell’ente e per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità  di riferimento», secondo la definizione contenuta nell’art. 2, comma 4, lettera b) della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).

Tali non potevano considerarsi, difettando dei predetti requisiti, le funzioni relative alla gestione dei rifiuti; nel caso di specie, peraltro, l’assegnazione non aveva avuto ad oggetto un aggregato di funzioni, ma puntuali attività  amministrative riferite alla materia dei rifiuti e delle bonifiche, non riconducibili alla nozione di “funzione fondamentale”.

3.3.- Inoltre, per il profilo attinente alla violazione della competenza legislativa in materia di «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», la Regione ha richiamato l’orientamento della giurisprudenza costituzionale secondo cui in tale ambito «si manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo Stato il compito di fissare standard di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale» (viene richiamata la sentenza n. 259 del 2004), e ne ha inferito che debbano intendersi riservate alla competenza esclusiva dello Stato solo le disposizioni funzionali al mantenimento dei livelli minimi di tutela dell’ambiente fissati dalla legge statale, fra le quali non rientrerebbero quelle che attribuiscono agli enti territoriali funzioni amministrative in materia di ambiente, poichè non contengono alcuna previsione di carattere sostanziale e perciù² non interferiscono con tali livelli.

4.- I restanti contraddittori nel giudizio principale non si sono costituiti in questa sede.

In prossimità  dell’udienza, la Regione Toscana e la Provincia di Grosseto hanno depositato memoria integrativa, rispettivamente il 25 e il 26 marzo 2019, insistendo nei rispettivi assunti.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 7 maggio 2018 (reg. ord. n. 150 del 2018), il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha sollevato, in riferimento all’art. 117, comma secondo, lettere p) e s) della Costituzione, questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera d), numero 1, della legge della Regione Toscana 3 marzo 2015, n. 22, recante «Riordino delle funzioni provinciali e attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città  metropolitane, sulle province e sulle unioni e fusioni di comuni). Modifiche alle leggi regionali 32/2002, 67/2003, 41/2005, 68/2011, 65/2014», nel testo modificato dall’art. 2, comma 1, della legge della Regione Toscana 30 ottobre 2015, n. 70 (Disposizioni in materia di riordino delle funzioni provinciali. Approvazione degli elenchi del personale delle province soggetto a trasferimento. Modifiche alle leggi regionali 22/2015, 39/2000 e 68/2011), e dell’art. 5, comma 1, lettere e) e p), della legge della Regione Toscana 18 maggio 1998, n. 25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati), nel testo modificato dall’art. 1 della legge della Regione Toscana 28 ottobre 2014, n. 61 (Norme per la programmazione e l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di gestione dei rifiuti. Modifiche alla l.r. 25/1998 e alla l.r. 10/2010) e dall’art. 2 della legge della Regione Toscana 24 febbraio 2016, n. 15 (Riordino delle funzioni amministrative in materia ambientale in attuazione della l.r. 22/2015 nelle materie rifiuti, tutela della qualità  dell’aria, inquinamento acustico. Modifiche alle leggi regionali 25/1998, 89/1998, 9/2010, 69/2011 e 22/2015), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere p) e s), della Costituzione.

Ad avviso del rimettente, le norme impugnate sarebbero costituzionalmente illegittime nella parte in cui attribuiscono alla Regione Toscana le competenze giù  esercitate dalle Province in materia di gestione dei rifiuti, e segnatamente attinenti:

a) al controllo ed alla verifica degli interventi di bonifica, nonchè al monitoraggio ad essi conseguenti, di cui agli artt. 197, comma 1, lettera a), 242, comma 12, e 248, commi 1 e 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia di ambiente; da ora in poi anche: codice dell’ambiente);

b) al controllo periodico su tutte le attività  di gestione, di intermediazione e di commercio dei rifiuti e accertamento delle relative violazioni, di cui agli artt. 197, comma 1, lettera b), e 262, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006;

c) alla verifica e al controllo dei requisiti previsti per l’applicazione delle procedure semplificate previste dagli artt. 197, comma 1, lettera c), 214, comma 9, 215, commi 3 e seguenti, e 216, commi 4 e seguenti, del d.lgs. n. 152 del 2006.

Allocando presso di sì© tali funzioni in deroga alle previsioni del codice dell’ambiente che le attribuivano alle Province, la Regione avrebbe infatti invaso la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», nonchè quella in materia di «funzioni fondamentali delle Province», tali dovendosi intendere tutte le attribuzioni provinciali relative alla protezione dell’ambiente.

2.- Va preliminarmente esaminata l’eccezione di inammissibilità  sollevata dalla Regione Toscana, la quale ha eccepito il difetto di rilevanza della questione per la parte attinente all’attività  di controllo e verifica degli interventi di bonifica, in quanto estranea al contenuto degli atti impugnati nel giudizio principale.

Secondo la Regione, in particolare, il Regolamento della Giunta Regionale Toscana approvato con decreto del Presidente del 29 marzo 2017, n. 13/R, impugnato presso il TAR rimettente, disciplinerebbe le modalità  di esercizio delle funzioni oggetto di trasferimento limitatamente ai profili attinenti all’autorizzazione unica ambientale (AUA), all’autorizzazione integrata ambientale (AIA) e alle autorizzazioni generali alle emissioni in atmosfera; la successiva nota, pure impugnata nel giudizio principale, della Direzione Ambiente ed energia della Regione Toscana del 15 settembre 2017 riguarderebbe, invece, il solo aspetto dell’applicazione delle sanzioni amministrative per gli illeciti accertati in materia di rifiuti, regolamentando l’introito dei relativi proventi.

2.1.- L’eccezione, espressamente riferita dalla Regione Toscana al solo art. 5, comma 1, lett. p), della legge reg. Toscana n. 25 del 1998, ma estensibile anche alle altre norme censurate, è fondata.

Il Regolamento oggetto di impugnazione nel giudizio principale contiene, infatti, previsioni destinate a disciplinare «l’esercizio delle funzioni autorizzatorie regionali e le modalità  di attuazione delle procedure e dei connessi adempimenti tecnico amministrativi in materia di: a) rifiuti, b) AUA, c) AIA, d) autorizzazioni generali all’emissione in atmosfera» (art. 1); ma al di là  del generico riferimento al termine “rifiuti”, esso non contiene alcuna disposizione che presenti profili di concreta attinenza con lo specifico settore delle attività  di controllo e verifica degli interventi di bonifica, così da giustificare la necessità  di rimuovere, sotto tale profilo, gli effetti dell’atto impugnato.

Analoghe considerazioni valgono, poi, per la nota della Direzione Ambiente ed Energia della Regione Toscana del 15 settembre 2017, avente ad oggetto «Funzioni trasferite alla Regione – Sanzioni amministrative», il cui contenuto attiene ai profili della materiale riscossione delle sanzioni amministrative «in materia di rifiuti e bonifica dei siti inquinati», senza alcuna specificazione in ordine ai concreti profili di interesse della Provincia ricorrente.

3.- Nel merito, la censura riferita all’art. 117, comma secondo, lettera s), Cost. è fondata.

3.1.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la disciplina dei rifiuti attiene alla materia «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», che il richiamato disposto costituzionale riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (in tal senso, ex plurimis, sentenze n. 151 del 2018, n. 244 e n. 154 del 2016, n. 58 del 2015).

Assumono rilievo, in proposito, le caratteristiche obiettive dell’attività  di gestione dei rifiuti: si è affermato, in particolare, che «[l]a scelta delle politiche da perseguire e degli strumenti da utilizzare in concreto per superare il ciclico riproporsi dell’emergenza rifiuti [&] è necessariamente rimessa allo Stato nell’esercizio della propria competenza esclusiva “in materia di tutela dell’ambiente”» (sentenza n. 244 del 2016).

3.2.- E’ ben vero che la materia della «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», per la molteplicità  dei settori di intervento, interferisce anche con altri interessi e competenze; e tuttavia, la disciplina fissata con legge dello Stato riveste carattere di piena trasversalità  rispetto alle eventuali attribuzioni regionali.

Le Regioni, pertanto, mantengono una competenza legislativa alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali, ma la disciplina statale «costituisce, anche in attuazione degli obblighi comunitari, un livello di tutela uniforme e si impone sull’intero territorio nazionale, come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per evitare che esse deroghino al livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato, ovvero lo peggiorino» (così, ex plurimis, con riferimento allo specifico settore dell’attività  di gestione del ciclo dei rifiuti, sentenza n. 58 del 2015).

3.3.- La trasversalità  della legislazione statale caratterizza, dunque, anche le disposizioni di natura organizzativa, con le quali lo Stato alloca le funzioni amministrative in materia di tutela dell’ambiente.

Il coinvolgimento delle Regioni e delle Province è infatti previsto dal legislatore, ma in un’ottica cooperativa di integrazione e attuazione della disciplina statale e nel rispetto dei principî di sussidiarietà  e di leale collaborazione (sentenza n. 215 del 2018).

Tali principi assumono rilevanza fondamentale nell’impianto costituzionale, evidenziando come la cura degli interessi connessi all’ambiente non si limiti alla definizione degli obiettivi di protezione, all’attuazione di politiche ambientali ed alla gestione del territorio, ma giunga all’individuazione di specifiche competenze amministrative, il cui riparto si presta ad essere inquadrato nell’ambito di una necessaria differenziazione dei diversi attori, i cui rispettivi ruoli vanno coordinati nella prospettiva di una maggiore adeguatezza dell’intervento.

Anche le disposizioni di natura organizzativa, pertanto, quantunque prive di carattere sostanziale, integrano quei “livelli di tutela uniforme” che non ammettono deroga da parte del legislatore regionale.

Pertanto, esse fungono da limite alla normativa delle Regioni, le quali devono mantenere la propria legislazione negli ambiti dei vincoli posti dal legislatore statale, e non possono derogare al livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato, in modo tale da determinarne un affievolimento o una minore efficacia.

3.4.- Nello specifico settore della gestione del ciclo dei rifiuti, il codice dell’ambiente, espressione della competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, comma secondo, lettera s) Cost., contiene numerose disposizioni di natura organizzativa, prevedendo le competenze di vari organi.

Accanto alle funzioni amministrative statali, essenzialmente di indirizzo, e a quelle dei Comuni e delle autorità  d’ambito, di carattere prevalentemente gestionale, esso attribuisce ampie competenze di pianificazione ed amministrazione alle Regioni (art. 196, nel testo modificato dall’art. 24, comma 2, del decreto legislativo 29 giugno 2010, n. 128, «Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale, a norma dell’articolo 12 della legge 18 giugno 2009, n. 69»), nonchè talune specifiche competenze amministrative alle Province (art. 197, nel testo modificato dall’art. 2, comma 27, del decreto legislativo 16 gennaio 2008 n. 4, recante «Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale», e dall’art. 19 del decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205, recante «Disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive»).

In particolare, il codice dell’ambiente suddivide le competenze delle Regioni e quelle delle Province affidando alle prime «la predisposizione, l’adozione e l’aggiornamento del piano dei rifiuti» (art. 196, comma 1, lettera a), nonchè le «attività  di regolamentazione della gestione dei rifiuti» (art. 196, comma 1, lettera b) e alle seconde «il controllo periodico su tutte le attività  di gestione, di intermediazione e di commercio dei rifiuti» (art. 197, comma 1, lettera b); alle Regioni sono inoltre attribuite «l’elaborazione, l’approvazione e l’aggiornamento dei piani per la bonifica di aree inquinate» (art. 197, comma 1, lettera c), mentre alle Province spettano «il controllo e la verifica degli interventi di bonifica ed il monitoraggio ad essi conseguente» (art. 197, comma 1, lettera a).

3.5.- Per espressa previsione dell’art. 197, comma 1, cod. ambiente, l’attribuzione di funzioni amministrative alle Province costituisce «attuazione dell’articolo 19 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali». Quest’ultimo, tuttavia, nella parte relativa alle Province ha subito incisive modifiche in seguito all’approvazione della legge n. 56 del 2014.

Detta legge, infatti, ha ridefinito la Provincia quale «ente di area vasta», preposto essenzialmente a funzioni di coordinamento, riducendo notevolmente il perimetro delle funzioni ad essa attribuite e modificandone coerentemente la composizione degli organi (elezione del Consiglio provinciale da parte dei Consiglieri comunali, cancellazione delle Giunte e degli assessori e previsione del Presidente, scelto fra i Sindaci del territorio, come unico organo esecutivo).

Nelle intenzioni del legislatore, tale ridefinizione era collegata all’approvazione della riforma costituzionale elaborata nel corso della precedente legislatura, che prevedeva, fra l’altro, la soppressione delle Province; lo si evince con chiarezza dal disposto dell’art. 1, comma 51, della legge n. 56 del 2014, a mente del quale «in attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione, le province sono disciplinate dalla presente legge».

In tale ottica, il rimettente ha sostenuto che la mancata approvazione della riforma, determinata dagli esiti del referendum costituzionale del 4 dicembre 2016, avrebbe determinato l’esaurimento della funzione della legge n. 56 del 2014 e il ritorno alla tradizionale configurazione dell’ente Provincia, assumendo, in particolare, che dovrebbero ritenersi «sostanzialmente superati» gli accordi intervenuti in attuazione della stessa legge per il riassetto delle funzioni “non fondamentali” delle Province. La Corte rileva, tuttavia, che non vi sono elementi per negare la perdurante vigenza, nell’ordinamento degli enti locali, dell’assetto delle funzioni delle Province tracciato dalla legge n. 56 del 2014.

3.6.- Questa Corte ha giù  avuto modo di precisare che tale intervento legislativo conserva piena efficacia quanto al «dettagliato meccanismo di determinazione delle intere funzioni» delle Province, che continuano ad esistere quali enti territoriali «con funzioni di area vasta», ed «ha solo determinato l’avvio della nuova articolazione di enti locali, al quale potranno seguire più¹ incisivi interventi di rango costituzionale» (sentenza n. 50 del 2015, successivamente richiamata dalla sentenza n. 143 del 2016 per gli aspetti relativi alla riduzione delle risorse finanziarie assegnate alle Province).

3.7.- Per affrontare la questione sottoposta a questa Corte è necessario, quindi, riferirsi all’art. 1, commi 85, 86, 87 e 89, della citata legge n. 56 del 2014.

Il primo di tali commi individua le «funzioni fondamentali» da mantenere in capo alle amministrazioni provinciali, annoverando fra queste, al punto a), la «tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza».

L’espressione è generica, ma non può che richiamarsi alla menzionata disciplina delle competenze che il cod. ambiente attribuisce alle varie amministrazioni.

La Regione Toscana ha evidenziato, al riguardo, l’opportunità  di un riferimento anche ai contenuti che, sulla base della procedura attivata dallo stesso comma 89, vengono assegnati ai decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati previe apposite deliberazioni della Conferenza unificata, che fissano i criteri generali per il trasferimento alle Regioni o ai Comuni delle funzioni giù  spettanti alle Province; ha richiamato, in particolare, l’accordo in Conferenza unificata dell’11 settembre 2014, recepito dal d.P.C.m. 26 settembre 2014 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 12 novembre 2014, n. 263), a mente del quale «Stato e Regioni attribuiscono le funzioni provinciali diverse da quelle fondamentali secondo le rispettive competenze» (punto 9, lettera a); ha richiamato, inoltre, gli accordi organizzativi in sede regionale fra Regioni ed enti locali, ai quali avrebbero partecipato le stesse Province toscane.

In tal senso, ad avviso della Regione, si sarebbero attivate forme di delegificazione e di conseguente “delega” ad atti regionali.

Tale assunto non può essere condiviso.

Mentre, infatti, con riferimento ad altre competenze amministrative in materia ambientale, il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, conseguente all’accordo in Conferenza unificata, ha lasciato spazio all’attività  legislativa ed amministrativa regionale, altrettanto non può dirsi per le funzioni contemplate dalle norme impugnate, che il cod. ambiente riserva espressamente alle amministrazioni provinciali.

Le norme contenute nel cod. ambiente, infatti, per espressa previsione dell’art. 3-bis «possono essere derogate, modificate o abrogate solo per dichiarazione espressa da successive leggi della Repubblica»; e la mancanza di tale dichiarazione espressa nella legge n. 56 del 2014 non può essere colmata nè dagli interventi legislativi regionali, nè dalle intese intervenute nella Conferenza unificata.

3.8.- Le disposizioni impugnate, nella parte in cui allocano presso la Regione Toscana funzioni amministrative giù  attribuite alle Province dalle richiamate previsioni di cui al d.lgs. n. 152 del 2006, si pongono dunque in contrasto con la regola di competenza stabilita dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

Conseguentemente, sussiste il denunziato vizio di legittimità  costituzionale.

3.9.- Resta assorbito l’ulteriore profilo di censura.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera d), numero 1, della legge della Regione Toscana 3 marzo 2015, n. 22, recante «Riordino delle funzioni provinciali e attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città  metropolitane, sulle province e sulle unioni e fusioni di comuni). Modifiche alle leggi regionali 32/2002, 67/2003, 41/2005, 68/2011, 65/2014», nel testo modificato dall’art. 2, comma 1, della legge della Regione Toscana 30 ottobre 2015, n. 70 (Disposizioni in materia di riordino delle funzioni provinciali. Approvazione degli elenchi del personale delle province soggetto a trasferimento. Modifiche alle leggi regionali 22/2015, 39/2000 e 68/2011), e dell’art. 5, comma 1, lettere e) e p), della legge della Regione Toscana 18 maggio 1998, n. 25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati), nel testo modificato dall’art. 1 della legge della Regione Toscana 28 ottobre 2014, n. 61 (Norme per la programmazione e l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di gestione dei rifiuti. Modifiche alla l.r. 25/1998 e alla l.r. 10/2010) e dall’art. 2 della legge della Regione Toscana 24 febbraio 2016, n. 15 (Riordino delle funzioni amministrative in materia ambientale in attuazione della l.r. 22/2015 nelle materie rifiuti, tutela della qualità  dell’aria, inquinamento acustico. Modifiche alle leggi regionali 25/1998, 89/1998, 9/2010, 69/2011 e 22/2015), nella parte in cui attribuiscono alla Regione Toscana le competenze giù  esercitate dalle Province in materia di controllo periodico su tutte le attività  di gestione, di intermediazione e di commercio dei rifiuti e accertamento delle relative violazioni, e di verifica e controllo dei requisiti previsti per l’applicazione delle procedure semplificate;

2) dichiara inammissibile la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera d), numero 1, della legge reg. Toscana n. 22 del 2015, e dell’art. 5, comma 1, lettere e) e p), della legge reg. Toscana n. 25 del 1998, nella parte in cui attribuiscono alla Regione Toscana le competenze giù  esercitate dalle Province in materia di controllo e verifica degli interventi di bonifica e monitoraggio ad essi conseguenti, in riferimento all’art. 117, comma secondo, lettere p) e s), della Costituzione.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 29/5/2019 n.129 proviene da Giustamm.

G. Lattanzi, Pres., A.A. Barbera, Est.

Sulla violazione dell’art. 117, II comma lett. s) della Carta Costituzionale ad opera della legge regionale che attrae all’ente Regione le competenze giù  esercitate dalle Province in forza di una legge statale, in particolare il d. lgs. 152/2006, essendo la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema materia riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 28/5/2019 n.129 proviene da Giustamm.

Presidente Grossi, Redattore Cartabia

È illegittima la riduzione del Fondo sperimentale di riequilibrio e del Fondo perequativo per i Comuni senza coinvolgerli nel procedimento

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 7/6/2016 n.129 proviene da Giustamm.

P. Buonvino Pres. – G. Bellucci Est.
G.R. Aringhieri (Avv.ti R. Righi e N. Pecchioli) contro il Comune di Ponsacco (Avv. L. Bimbi) e nei confronti di Etruria Soc. Coop. (Avv.ti R. Martini e S. Nocentini) ed altri (non costituiti)

1. Atto amministrativo – Regolamento di assegnazione delle aree comprese nel P.I.P. – Impugnabilità unitamente all’atto applicativo concretamente lesivo – Sussistenza

2. Giustizia amministrativa – Ingiunzioni di pagamento – Nuova determinazione a seguito di rinnovata istruttoria – Si pone in rapporto di discontinuità con quella precedente- Sopravvenuta carenza di interesse del ricorso principale averso le prime sanzioni – Sussistenza

3. Edilizia ed urbanistica – Regolamento di assegnazione delle aree P.I.P. – Clausole astrattamente vessatorie – Lettura da parte del notaio – Assicura alle parti adeguata consapevolezza in ordine alle disposizioni convenzionali – Art. 1341 c.c. – Convenzioni o contratti in cui le parti richiamano norme preesistenti – Inapplicabilità

4. Edilizia ed urbanistica – Regolamento per l’assegnazione di aree P.I.P. – Determinazione del canone di locazione – Deve tenere conto dei costi effettivi di costruzione dell’immobile e di acquisto dell’area – Fattispecie – Obbligo di partecipazione procedimentale e adeguata motivazione – Necessità

1. Il regolamento di assegnazione delle aree comprese nel P.I.P. è divenuto lesivo, nei confronti del ricorrente, con l’adozione dei contestati provvedimenti di determinazione delle sanzioni e del canone locativo, ed è pertanto da egli impugnabile unitamente alle determinazioni medesime, le quali ne costituiscono atti applicativi

2. I provvedimenti sopravvenuti ed emessi sulla base di rinnovata istruttoria e di nuovi documenti, nonché in applicazione di una norma di regolamento diversa da quella originariamente applicata si risolvono in nuove ingiunzioni di pagamento e si pongono pertanto in posizione di completa discontinuità rispetto alle determinazioni già impugnate in via principale. Rispetto a quest’ultime, sostituite in toto dai nuovi provvedimenti, non sussiste più l’interesse ad agire in giudizio con conseguente loro improcedibilità

3. La lettura del testo contrattuale da parte dell’ufficiale rogante è di per sé sufficiente ad assicurare ad entrambe le parti adeguata consapevolezza in ordine alle disposizioni convenzionali, anche se in astratto vessatorie (Cass., S.U., 12.6.1997, n. 5292; Cass., I, 21.9.2004, n. 18917); Inoltre, esulano dall’ambito di applicazione dell’art. 1341 c.c. le convenzioni o i contratti in cui le parti richiamano norme preesistenti (nel caso di specie: il regolamento di assegnazione delle aree P.I.P.) predisposte da una di esse (Cass., I, 8.8.1992, n. 9392; idem, 26.9.2007, n. 19949)

4. La determinazione del canone di locazione prevista dal regolamento per l’assegnazione delle aree P.I.P. del Comune di Ponsacco non può avvenire in base ad un calcolo forfettario costituito dall’applicazione di un valore percentuale fisso (in specie il 6% del costo di costruzione), ma deve tenere conto dei costi effettivi di costruzione dell’immobile e di acquisto dell’area ed è demandata alla terna peritale composta da tecnici nominati dai tre soggetti portatori dei diversi interessi in gioco: l’attuale proprietario, il conduttore dell’immobile (impropriamente definito come “acquirente” nell’art. 15 del regolamento cui rinvia l’art. 5 della convenzione) ed il Comune. Detto procedimento deve essere svolto in contraddittorio con l’interessato ed il provvedimento finale deve essere supportato da adeguata motivazione anche in relazione alle sopravvenute modifiche regolamentari

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 570 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Giuseppe Romano Aringhieri, in proprio e quale titolare della ditta omonima, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Righi e Niccolò Pecchioli, con domicilio eletto presso il loro studio in Firenze, via Lamarmora n. 14;

Comune di Ponsacco, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Bimbi, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, via Ricasoli n. 40;

Foto Ottica Chiavaccini S.a.s., Nicole Tozzi, Speranza Domingo & C. S.a.s., Merlini Casa S.r.l., Agenzia Imm.Re Euro di Brogi Umberto & C. S.n.c., Jiang Yongchuan, Eurocina S.r.l., Planet’S S.r.l., Guia Rent di Iachella S. & Gugliermetti E. S.n.c., Moka Loka di Donati F. & C. S.n.c., Grandi Magazzini Orsini di Orsini B. T. e S. & C. S.n.c., Move S.r.l., Energetic S.p.A., M.G. International Group S.r.l., Futureplan S.r.l., Gardex Europe S.r.l., Autostars Srl, English For You di Jennifer C. Malone, Costruendo Srl, Flam Snc di Manetti e Masoni, Maria Rita Paratore, Maxi Tracce Srl, Giuseppe Langianni, Fiori in Galleria di Nassi Lisa, Silvia Petralli, Claudio Gallerini, Tatiana Volkonova, Pianeta Viaggi Srl, Runner Service S.r.l., Banca Popolare di Lajatico, Belli e Ribelli di Guidi Paola, L’Isola dei Balocchi di Falorni Barbara, Nadia Bimbo S.a.s. Abbigliamento, Dott. David Bausani Curatore Fallimentare di Move Srl, Energetic S.r.l.;
Etruria Soc. Coop., rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Martini e Simone Nocentini, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Firenze, via dei Rondinelli n. 2;

– delle determinazioni (di identico contenuto) nn. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15 (rectius: 14) , 15, 16, 17,18 e 19 del 20 gennaio 2009 (notificate alla ricorrente in data 28.01.2009), con cui il Responsabile del 3° Settore Urbanistica del Comune di Ponsacco disponeva l’applicazione della sanzione pecuniaria asseritamente prevista dal combinato disposto degli artt. 17, 1° comma, lett. b) e 19 del “Regolamento per l’assegnazione delle aree comprese nel P.I.P.” (approvato con delibera C.C. n. 58/2000), in proporzione, per ogni unità immobiliare suddetta, alla “differenza in aumento” rilevata tra il canone di locazione sin ora percepito dalla ricorrente e quello che sarebbe derivato da una determinazione del medesimo condivisa con il Comune, per un ammontare complessivo pari ad Euro 907.718,00; nonché
per l’annullamento
della nota prot. n. 9126 del 17.6.2008 (ove autonomamente lesiva), con la quale il Comune determinava l’ammontare massimo del canone di locazione/mq annuo relativo alle unità immobiliari realizzate all’interno della “Galleria Aringhieri” in euro 60,00/mq; nonché
per l’annullamento, in parte qua,
ove autonomamente lesivo,
del Regolamento del Comune di Ponsacco “per l’assegnazione delle aree comprese nel P.I.P.” (approvato con delibera C.C. n. 58/2000), nella parte in cui, secondo l’interpretazione del Comune di Ponsacco, introduce sanzioni amministrative non previste da alcuna norma di rango primario,
nonchè
per l’annullamento (chiesto con motivi aggiunti depositati in giudizio in data 22.1.2010)
delle determinazioni nn. 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146 del 23 ottobre 2009 (notificate al ricorrente in data 9.11.2009), con cui il Responsabile del 3° Settore Urbanistica del Comune di Ponsacco disponeva l’applicazione della sanzione pecuniaria in misura fissa pari a euro 20,00/mq. di superficie, prevista dall’art. 19, come modificato dalla delibera C.C. n. 106 del 25.7.2003, del “Regolamento per l’assegnazione delle aree comprese nel P.I.P.” (approvato con delibera C.C. n. 58/2000), confermando per il resto la determinazione del canone di locazione in misura percentuale del costo di costruzione/mq. di cui alla nota del 17.6.2008, prot. n. 9126 già impugnata col ricorso principale.
nonché, ove occorra, per l’annullamento
del Regolamento del Comune di Ponsacco per l’assegnazione delle aree comprese nel P.I.P. (approvato con delibera C.C. n. 58/2000), nella parte in cui, specialmente agli articoli 15 e 19 (quest’ultimo nella sua doppia formulazione, cioè tanto quella antecedente quanto quella successiva alla modifica apportata con la delibera C.C. n. 106 del 25.7.2003), dovesse essere inteso come legittimante l’interpretazione del Comune di Ponsacco secondo cui il canone di locazione è pari al 6% del costo di costruzione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti depositati in giudizio in data 16.10.2009;
Visti i motivi aggiunti depositati in giudizio in data 22.1.2010;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Ponsacco e di Etruria Soc. Coop.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2013 il dott. Gianluca Bellucci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente, nel 1999, ha presentato domanda al Comune di Ponsacco ai fini dell’assegnazione in proprietà di un terreno destinato ad insediamento artigianale, industriale e commerciale, compreso in zona P.I.P..
Il responsabile del 3° Settore Urbanistica del Comune, con determina n. 52 del 6.10.1999, ha accolto la suddetta richiesta ed ha quindi disposto l’assegnazione di un appezzamento di mq. 15.000, su corrispettivo di euro 728.204,22.
In data 20.3.2002 l’interessato ha sottoscritto, insieme al Comune di Ponsacco, nella forma dell’atto notarile, la convenzione prevista dall’art. 27 della legge n. 865/1971, la quale da un lato ha definito contrattualmente il trasferimento di proprietà e la sua destinazione, dall’altro ha stabilito gli oneri a carico dell’acquirente e le sanzioni applicabili in caso di loro inosservanza facendo rinvio al regolamento per l’assegnazione delle aree comprese nel P.I.P. (approvato con deliberazione consiliare n. 58 del 31.5.2000). In particolare, l’art.5 della convenzione stessa reca la dichiarazione del privato acquirente di “accettare le condizioni ed i vincoli…riportati nel regolamento vigente per l’assegnazione delle aree comprese nel P.I.P….firmato dalle parti”, regolamento che “viene allegato al presente atto, quale parte integrante e sostanziale, sotto la lettera C previa lettura datane a me notaio ai comparenti” (documento n. 3 depositato in giudizio dall’Ente).
Il ricorrente, una volta realizzato l’edificio ad uso artigianale, commerciale e direzionale di cui alla convenzione (denominato Galleria Aringhieri), nel 2004 ha ceduto in locazione i vani commerciali e gli uffici situati al suo interno, provvedendo autonomamente alla quantificazione del relativo canone.
Il Comune ha acquisito sin dal 2004 le domande di licenza commerciale presentate dai conduttori e le copie dei contratti di locazione da loro stipulati con il deducente.
In data 9.11.2007 l’Amministrazione ha comunicato a quest’ultimo l’avvio del procedimento di determinazione delle sanzioni previste nel regolamento per l’assegnazione di aree P.I.P., avendo accertato l’avvenuta cessione in locazione senza richiesta del preventivo assenso comunale e senza determinazione comunale del canone.
In data 6.5.2008 l’interessato ha prodotto al Comune una perizia di stima, evidenziante un costo complessivo di costruzione pari ad euro 11.420.850.
L’Amministrazione, con nota del 22.5.2008, ha replicato che la spiegazione fornita non permetteva una adeguata verifica delle quantità e degli importi unitari indicati, ha lamentato l’omessa allegazione dei documenti fiscali idonei a comprovare i costi sostenuti soprattutto per le voci di spesa più rilevanti (opere di sistemazione esterna, impianto elettrico, infissi esterni, controsoffitti, impianto antincendio e idrico, vani scala con ascensori, ecc.) ed ha escluso che potessero concorrere alla quantificazione del costo di costruzione le spese pubblicitarie, le spese impreviste e la manutenzione e taglio del verde, avvertendo il ricorrente che, in difetto di presentazione dei documenti richiesti entro 10 giorni, il costo complessivo sarebbe stato determinato sulla base di perizia verificata in relazione ai costi di edifici similari.
Stante la mancata presentazione dei documenti integrativi richiesti, il Comune, con nota del 17.6.2008 (notificata il 19.6.2008), ha proceduto all’unilaterale determinazione del costo di costruzione dell’edificio in argomento escludendo dal computo le spese pubblicitarie, impreviste e di manutenzione e taglio del verde e riducendo l’importo riguardante le sistemazioni esterne e gli oneri finanziari (dimezzati dal 10% al 5% del costo di costruzione): il costo di costruzione del complesso immobiliare è stato quantificato in misura pari ad euro 9.160.000 (anziché euro 11.420.850, che era l’importo indicato dalla parte istante), corrispondente ad euro 985 al metro quadrato, ed è stato quindi stabilito in euro 60 al metro quadrato l’importo annuo del canone di locazione, ritenendosi che l’art. 19 del regolamento per l’assegnazione di aree P.I.P. indicasse nel 6% del costo di costruzione il canone stesso. Con la stessa nota l’Amministrazione ha invitato l’esponente a produrre entro 15 giorni l’elenco delle unità immobiliari cedute in locazione e la copia dei relativi contratti, avvertendo che in difetto si sarebbe proceduto all’acquisizione d’ufficio dei documenti richiesti (documento n. 16 depositato in giudizio dalla parte istante).
In data 28.1.2009 sono state notificate al ricorrente le determinazioni n. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 e 19, datate 20.1.2009, con cui l’Ente, stanti la mancata autorizzazione alla locazione delle unità immobiliari e la mancata richiesta preventiva al Comune di determinazione del canone, ha disposto l’applicazione della sanzione pecuniaria prevista dal combinato disposto degli artt. 17, comma 1 lett. b, e 19 del regolamento per l’assegnazione delle aree comprese nel P.I.P..
Avverso i suddetti provvedimenti e gli atti connessi il ricorrente è insorto deducendo:
1) Violazione dei principi desumibili dagli artt. 1 e 2 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e per illogicità manifesta.
In mancanza dell’indicazione, da parte del regolamento per l’assegnazione di aree P.I.P., del termine di conclusione del procedimento, valgono i 90 giorni previsti dall’art. 2 della legge n. 241/1990, mentre invece gli atti impugnati sono stati emessi oltre un anno dopo la comunicazione di avvio del procedimento, con conseguente cattivo esercizio del potere.
2) Violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990; violazione ed erronea applicazione degli artt. 13, 14, 15, 17 e 19 del regolamento per l’assegnazione delle aree P.I.P.; eccesso di potere per difetto dei presupposti, per carenza di motivazione e contraddittorietà manifesta.
Gli artt. 16 e 17 del predetto regolamento prevedono la risoluzione del contratto e la decadenza dalla concessione in caso di locazione non autorizzata ai sensi degli artt. 13 e 14, e tuttavia gli artt. 13 e 14 non disciplinano la locazione e non contemplano alcun obbligo di autorizzazione; inoltre, l’art. 15 comma 2 del regolamento si limita ad imporre al privato di attenersi, ai fini della quantificazione del canone di locazione, ai costi di acquisto dell’area e di costruzione dell’immobile, mentre la stima demandata alla terna peritale di cui all’art. 15, comma 2, lett. b, riguarda la compravendita, come dimostra il fatto che la nomina di uno dei periti è riservata all’acquirente (e non al conduttore), mentre gli altri due periti devono essere nominati dal proprietario e dall’Amministrazione; gli atti impugnati richiamano erroneamente il combinato disposto degli artt. 17, lett. b, e 19 del regolamento, ma in realtà l’art. 17 è riferito al concessionario del diritto di superficie.
3) Nell’ipotesi in cui il regolamento dovesse essere interpretato come ritenuto dal Comune: violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della Costituzione, dell’art. 1 della legge n. 689/1981 e dell’art. 27 della legge n. 865/1971.
Il regolamento per l’assegnazione di aree P.I.P. è illegittimo in quanto introduce sanzioni non previste da una fonte di rango primario; l’art. 27 della legge n. 865/1971 non specifica gli oneri a carico del privato, né gli impone di determinare i canoni congiuntamente all’Amministrazione.
4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge n. 241/1990 e dell’art. 19 del regolamento per l’assegnazione delle aree P.I.P.; violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità; violazione del principio di affidamento; eccesso di potere per carenza di istruttoria (errori commessi dal Comune nella determinazione del costo di costruzione e della sanzione irrogata; sino al novembre 2007 l’Amministrazione, pur essendo in grado di conoscere dal 2004 i canoni di locazione applicati, non ha contestato alcunché, ingenerando nel deducente il legittimo affidamento sulla regolarità del proprio operato; l’art. 19 del regolamento per l’assegnazione di aree PIP, come modificato dal Consiglio comunale con deliberazione n. 50 del 10.7.2006, prevede un diverso criterio di calcolo della sanzione – non più il 6% del costo di costruzione, ma 20 euro al metro quadrato di superficie lorda nei primi 5 anni di rilascio dell’agibilità, e 10 euro/mq. nei successivi 5 anni -).
5) In relazione alla parte degli atti impugnati contenente la diffida ad applicare, a decorrere dal luglio 2008, il canone stabilito nella nota del 17.6.2008 (e cioè 60 euro al metro quadrato): violazione e falsa applicazione dell’art. 19 del regolamento per l’assegnazione delle aree P.I.P.; eccesso di potere per carenza dei presupposti e per illogicità manifesta.
Ai sensi dell’art. 19 del regolamento, il 6% del costo di costruzione (corrispondente a 60 euro al metro quadrato) non costituisce il canone da applicare, ma uno dei parametri di quantificazione della sanzione, con conseguente arbitrarietà della scelta dell’Ente di determinare il canone locativo in base a tale percentuale; inoltre, l’art. 15 del regolamento, nel prescrivere che il canone sia strettamente correlato al costo di costruzione, implicitamente impone di considerare tutti i parametri rilevanti in tal senso (ubicazione del complesso immobiliare, flusso di clientela, ecc.).
In pendenza del gravame il ricorrente, acquisita copia della deliberazione consiliare n. 106 del 25.7.2003 (che ha introdotto per la prima volta la sanzione di euro 20 al metro quadrato nei primi 5 anni di agibilità ed euro 10 al metro quadrato nei successivi 5 anni), ha proposto motivi aggiunti avverso gli atti già oggetto del ricorso principale, deducendo la violazione del criterio stabilito dalla suddetta delibera, considerato che tanto il testo dell’art. 19 del regolamento vigente nel 2003, quanto il testo vigente al momento dell’adozione dei provvedimenti sanzionatori impugnati prevedono una sanzione di entità più bassa di quella irrogata nel caso di specie.
Successivamente, ad esito di richiesta del ricorrente di rideterminare la sanzione sulla base del novellato art. 19 del regolamento, il Comune, con determinazioni n. 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146 del 23.10.2009, ha disposto l’applicazione della sanzione nella misura ridotta di euro 20 al metro quadrato, ingiungendo il pagamento a tale titolo di importi di entità minore rispetto a quelli di cui alle precedenti ingiunzioni, ha confermato la diffida ad applicare il canone di locazione quantificato nella nota del 17.6.2008 ed ha contestualmente rettificato in aumento, in molti casi, la superficie in locazione, sulla base di documentazione prodotta dall’interessato nel luglio 2009 (ad esempio, per effetto della determinazione n. 116 del 23.10.2009 la superficie locata di cui alla determina n. 7 del 20.1.2009 è passata da 166 a 178,06 metri quadrati; per effetto del provvedimento n. 117 del 23.10.2009 la superficie di cui alla determina n. 8 del 20.1.2009 è passata da 123 a 139,08, ecc.).
Avverso tali provvedimenti ed il regolamento per l’assegnazione delle aree P.I.P. (per l’ipotesi in cui dovesse essere inteso come legittimante l’interpretazione del Comune, secondo cui il canone di locazione è pari al 6% del costo di costruzione) il ricorrente è insorto con ulteriori motivi aggiunti, depositati in giudizio in data 22.1.2010, riferiti alla mancata modificazione del canone ed incentrati sulle seguenti censure:
1) Violazione dell’art. 19 del regolamento per l’assegnazione delle aree comprese nel P.I.P. (approvato con delibera consiliare n. 58/2000 e modificato con deliberazione consiliare n. 106/2003); eccesso di potere per difetto del presupposto e sviamento.
Il 6% del costo di costruzione, previsto dall’art. 19 del regolamento, non costituisce l’entità del canone che il proprietario avrebbe dovuto pattuire con il conduttore, ma è solo il quantum della sanzione pecuniaria, come conferma l’art. 15 del regolamento stesso, il quale statuisce genericamente che il canone di locazione deve essere determinato in relazione al costo di costruzione, e come dimostra la soppressione del riferimento al 6% e la sua sostituzione con un criterio di determinazione della sanzione diverso, secondo quanto deliberato dal Consiglio comunale nel 2003. Il Comune, anziché prendere atto del silenzio del regolamento sul punto, ha applicato la norma di cui all’art. 19 del regolamento nel testo precedente alla modifica disposta con la citata delibera n. 106/2003, norma inapplicabile ratione temporis et materiae, giacchè i contratti sono stati stipulati dopo l’adozione di detta delibera e l’art. 19 disciplina la liquidazione delle sanzioni e non il calcolo del canone di locazione.
2) Violazione dei principi desumibili dagli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e per illogicità manifesta.
Il Comune non ha spiegato perché da un lato ha ritenuto applicabile al caso in esame l’art. 19 del regolamento, come modificato con delibera consiliare n. 106/2003, conseguentemente ricalcolando la sanzione alla luce della nuova formulazione normativa, e dall’altro ha applicato il criterio del 6% ai fini della quantificazione del canone esigibile dall’interessato.
3) Ulteriore violazione dei principi desumibili dagli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990; ulteriore eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e illogicità manifesta.
Il canone di locazione è stato calcolato dall’Amministrazione in assenza di contraddittorio con l’interessato.
4) Violazione del principio di affidamento; eccesso di potere per carenza di istruttoria.
Il Comune, con le sopravvenute determinazioni, ha rettificato la quantificazione delle superfici dei locali oggetto di locazione (senza ricalcolare il canone), in base alla documentazione prodotta dall’interessato in data 8.9.2009, e tuttavia permangono imprecisioni (in particolare, mentre la suddetta documentazione evidenziava una superficie di mq. 2203,71 per l’unità immobiliare affittata alla E.Fin. s.p.a., incorporata dall’Etruria società cooperativa, il Comune ha indicato una superficie di mq. 2023, ignorando l’esistenza di un soppalco di mq. 180,76 oggetto di d.i.a. del 7.5.2004 e di richiesta di agibilità presentata al Comune il 15.7.2004).
Si è costituita in giudizio la società cooperativa Etruria.
Si è altresì costituito in giudizio il Comune di Ponsacco, che, con memorie difensive depositate in giudizio il 5.5.2009 e il 15.11.2013, ha eccepito quanto segue:
I) inammissibilità dell’impugnazione del regolamento, in quanto il medesimo, essendo allegato alla convenzione stipulata dalle parti in data 20.3.2002, ha natura pattizia, e quindi è assoggettabile soltanto alle ordinarie ipotesi di annullamento del contratto previste dal codice civile;
II) tardività dell’impugnazione della determinazione dirigenziale datata 17.6.2008, con cui è stato stabilito l’importo del canone di locazione dovuto ai sensi delle disposizioni regolamentari, e conseguente inammissibilità dell’impugnativa delle determine dirigenziali oggetto del ricorso introduttivo, in quanto esecutive di un atto non tempestivamente impugnato;
III) sopravvenuta carenza di interesse, in parte qua, del ricorso originario e del primo atto di motivi aggiunti, stante la rideterminazione delle contestate sanzioni disposta con i provvedimenti impugnati con il secondo atto di motivi aggiunti.
Al riguardo il ricorrente ha così replicato:
I) se è vero che c’è stato un ridimensionamento dell’entità delle sanzioni applicate, nondimeno persiste l’interesse, in quanto le censure dedotte hanno riguardato non solo il quantum delle sanzioni, ma anche l’esistenza del potere sanzionatorio esercitato dal Comune di Ponsacco, con la conseguenza che resta attuale la contestazione sull’an del potere sanzionatorio in questione;
II) i regolamenti devono essere impugnati unitamente agli atti applicativi e, comunque, il regolamento di disciplina dell’assegnazione di aree PIP, la delibera di assegnazione e la convenzione attuativa originano tra parte concedente e parte concessionaria un rapporto unitario;
III) il regolamento e la nota del 17.6.2008 sono divenuti lesivi solo a seguito della comminazione delle contestate sanzioni; la predetta nota costituisce di per sé un atto endoprocedimentale.
Con ordinanza n. 368 del 6.5.2009 (confermata dal Consiglio di Stato con pronuncia n. 3588 del 14.7.2009) è stata respinta l’istanza cautelare.
All’udienza del 20 dicembre 2013 la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

In via preliminare occorre soffermarsi sulle questioni in rito.
L’Amministrazione resistente ha eccepito la non impugnabilità del regolamento dell’assegnazione delle aree comprese nel P.I.P., sull’assunto che il medesimo, essendo allegato alla convenzione stipulata dalle parti, avrebbe natura contrattuale.
L’eccezione non ha pregio.
Con il ricorso in esame sono impugnate, quali atti lesivi, le determinazioni sanzionatorie, le quali assumono a presupposto la disciplina sancita dal suddetto regolamento. Quest’ultimo, essendo divenuto lesivo, nei confronti del ricorrente, con l’adozione dei contestati provvedimenti di determinazione delle sanzioni e del canone locativo, è da lui impugnabile unitamente alle determinazioni medesime, le quali ne costituiscono atti applicativi.
E’ stata ulteriormente eccepita l’irricevibilità dell’impugnazione della nota del 17.6.2008, notificata il 19.6.2008 (documento n. 16 depositato in giudizio).
L’eccezione è infondata.
Trattasi di missiva con la quale il Comune comunica all’interessato la stima del costo di costruzione e dell’importo massimo del canone di locazione, in dichiarata applicazione dell’art. 17, comma 1, lett. b, e dell’art. 19 del regolamento per l’assegnazione di aree P.I.P..
Con tale nota l’Amministrazione non assume un provvedimento lesivo, ma si limita a indicare dati che sono rilevanti per la successiva fase di adozione delle sanzioni pecuniarie e di diffida a ridurre i canoni di locazione praticati senza autorizzazione.
La natura preparatoria, endoprocedimentale della nota stessa è suffragata dall’invito, ivi espresso, a produrre l’elenco delle unità immobiliari cedute in locazione e ad indicare l’ammontare dei relativi canoni, in quanto solo la precisa conoscenza dell’entità dei canoni pattuiti tra i privati avrebbe potuto consentire l’adozione delle determinazioni conclusive del procedimento.
Il Comune ha altresì eccepito la sopravvenuta carenza di interesse, in parte qua, del ricorso introduttivo e del primo atto di motivi aggiunti, stante la sopraggiunta rideterminazione, in senso più favorevole al ricorrente, delle sanzioni.
L’eccezione è condivisibile.
Con le determinazioni sopravvenute, oggetto del secondo atto di motivi aggiunti, l’Amministrazione ha ridotto le sanzioni precedentemente irrogate (in base alla modifica di regolamento deliberata nel 2003) ed ha ricalcolato le superfici, pervenendo in molti casi all’accertamento di una maggiore estensione dei locali (il che avrebbe dovuto incidere sulla stima dei canoni), e tuttavia ha confermato i canoni di locazione da essa precedentemente quantificati.
Pertanto, le censure riguardanti l’originaria entità delle sanzioni sono certamente superate, e così anche quella proposta con la prima impugnativa per motivi aggiunti, avente ad oggetto gli stessi atti impugnati in via principale ed incentrata sull’omessa applicazione dell’art. 19 del regolamento come modificato dal Consiglio comunale nel 2003 (il successivo riesercizio della potestà sanzionatoria si è infatti basato sul testo riformulato del predetto art. 19, facendo venire meno l’interesse sotteso alla censura aggiunta).
Secondo il ricorrente, permane l’interesse alla trattazione delle doglianze concernenti la sussistenza del potere sanzionatorio.
In definitiva, secondo il ricorrente sarebbero improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse soltanto il quarto motivo dedotto col ricorso principale (limitatamente alle parti riferite al calcolo dell’entità delle sanzioni e dei costi di costruzione nonché alla mancata applicazione del criterio di valutazione costituito dall’applicazione dell’importo fisso di 20 euro al metro quadrato) ed il primo atto di motivi aggiunti, con il quale l’esponente lamenta l’omessa applicazione della norma di cui all’art. 19 del regolamento, come riformulata dalla deliberazione consiliare n. 106 del 25.7.2003.
Ad avviso del Collegio, invece, poiché i provvedimenti sopravvenuti (i quali si risolvono in nuove ingiunzioni di pagamento) sono stati emessi sulla base di rinnovata istruttoria e di nuovi documenti, nonché in applicazione di una norma di regolamento diversa da quella originariamente applicata, si pongono in posizione di completa discontinuità rispetto alle determinazioni già impugnate in via principale.
Rispetto a quest’ultime, sostituite in toto dai nuovi provvedimenti, non sussiste più l’interesse ad agire in giudizio.
Invero le determinazioni oggetto del secondo atto di motivi aggiunti riflettono nuove e diverse valutazioni dell’Ente, implicano il definitivo superamento di quelle assunte a fondamento dei provvedimenti originari sostituiti e sono provviste di autonoma efficacia lesiva, così da rendere priva di ogni utilità la pronuncia sul ricorso principale e sul primo atto di motivi aggiunti.
Pertanto, non solo le censure proposte avverso il quantum, ma anche le contestazioni riguardanti la sussistenza della potestà sanzionatoria possono essere esaminate dal Collegio soltanto se riferite alle determinazioni da ultimo adottate, le quali non si limitano ad una modifica di elementi accessori degli atti oggetto del ricorso introduttivo, ma rivelano sostanzialmente una meditata riedizione della funzione amministrativa.
Non appare quindi condivisibile l’obiezione del ricorrente, secondo cui resterebbe attuale la contestazione, originariamente dedotta, dell’an del potere sanzionatorio.
In definitiva, sono improcedibili il ricorso introduttivo e il primo atto di motivi aggiunti.
Per mera precisazione, ad abundantiam, il Collegio osserva che le censure dedotte con l’impugnativa principale, incentrate sulla mancanza del potere sanzionatorio, sono comunque infondate, per le seguenti ragioni.
L’art. 15 del regolamento allegato alla convenzione subordina la locazione a due condizioni: canone commisurato ai costi di acquisto e stima effettuata da una terna peritale. Orbene, il fatto che, stando alla formulazione letterale della norma, uno dei tre periti debba essere nominato dall’acquirente, e non dal locatore, appare frutto di errore materiale, visto che il citato art. 15 statuisce che la locazione vada “subordinata alle seguenti condizioni”, ovvero fa riferimento non ad una sola delle condizioni ivi elencate, ma ad entrambe le condizioni, come dimostra l’uso del plurale (“condizioni” e non “condizione”). D’altro canto l’art. 19 del regolamento (poi riformulato con l’introduzione di un più mite criterio di quantificazione) ancora la sanzione alla violazione degli artt. 14 e 16 (e l’art. 16 a sua volta fa riferimento alla locazione non autorizzata), dando fondamento normativo alla potestà sanzionatoria in questione.
La fonte del contestato potere sanzionatorio non è contenuta soltanto nel regolamento, giacché l’art. 27, ultimo comma, della legge n. 865/1971 demanda alla convenzione la fissazione delle sanzioni per l’inosservanza degli oneri a carico dell’acquirente, e nel caso di specie la convenzione (rogata da notaio) richiama per l’appunto il regolamento (compresa la disciplina sanzionatoria ivi introdotta) che viene ad essa allegato quale parte integrante e sostanziale (art. 5 della convenzione). Pertanto, la disposizione sanzionatoria di cui al citato art. 19 del regolamento, per come recepita nella convenzione, è legittimata dalla suddetta norma legislativa.
Non occorre, ai fini dell’efficacia delle clausole che rinviano al regolamento, la specifica approvazione per iscritto delle stesse richiesta per le pattuizioni vessatorie, in quanto la convenzione sottoscritta dal ricorrente e dal Comune di Ponsacco è stata rogata da notaio, il quale ha dato lettura del regolamento (art. 5 della convenzione). Invero, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, la lettura del testo contrattuale da parte dell’ufficiale rogante è di per sé sufficiente ad assicurare ad entrambe le parti adeguata consapevolezza in ordine alle disposizioni convenzionali, anche se in astratto vessatorie (Cass., S.U., 12.6.1997, n. 5292; Cass., I, 21.9.2004, n. 18917); inoltre, esulano dall’ambito di applicazione dell’art. 1341 c.c. le convenzioni o i contratti in cui le parti richiamano norme preesistenti (nel caso di specie: il regolamento di assegnazione delle aree P.I.P.) predisposte da una di esse (Cass., I, 8.8.1992, n. 9392; idem, 26.9.2007, n. 19949).
Non vale a destituire di fondamento la contestata potestà sanzionatoria l’asserito esercizio della stessa dopo il termine di conclusione del procedimento, termine che secondo l’esponente decorrerebbe dalla comunicazione di avvio della procedura sanzionatoria (si veda il primo motivo dedotto col ricorso principale).
Invero, da un lato la violazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990 non inficia di per sé la validità del provvedimento tardivo (Cons. Stato, IV, 10.6.2013, n. 3172), dall’altro il protrarsi del procedimento di comminazione delle sanzioni è dipeso dall’ampio contraddittorio svoltosi tra le parti, contraddittorio proseguito anche dopo l’adozione degli atti oggetto del ricorso introduttivo (si vedano i documenti prodotti dall’interessato solo in data 8.7.2009, richiamati nei provvedimenti impugnati con il secondo atto di motivi aggiunti).
Entrando nel merito della trattazione del secondo atto di motivi aggiunti, si osserva quanto segue.
Con la prima censura il ricorrente deduce che, contrariamente a quanto ritiene il Comune, il 6% del costo di costruzione non può corrispondere al canone di locazione, ma può essere riferito soltanto al calcolo della sanzione pecuniaria.
Il rilievo è fondato.
L’unica norma del regolamento che puntualizza i criteri di determinazione del canone di locazione è costituita dall’art. 15, il quale fa riferimento al costo di costruzione dell’immobile e demanda la stima ad una terna peritale, mentre l’applicazione del 6% al valore del costo di costruzione (art. 19) è espressamente riservata al calcolo della sanzione pecuniaria nell’originario testo del regolamento di assegnazione delle aree PIP recepito nella convenzione del 2002; nel testo in vigore dal 2003, inoltre, il criterio del 6% (soppresso) non trova menzione nemmeno ai fini sanzionatori, ed appare quindi del tutto estraneo alla disciplina regolamentare esistente al momento dell’adozione degli atti impugnati.
Pertanto, stante la puntuale disciplina del procedimento di stima del canone di locazione, contenuta nell’art. 15 del regolamento per l’assegnazione delle aree P.I.P. (al quale le parti concordemente si sono rimesse in sede di stipulazione della convenzione ex art. 27 della legge n. 865/1971), la determinazione del canone di locazione non può avvenire in base ad un calcolo forfettario costituito dall’applicazione di un valore percentuale fisso, ma deve tenere conto dei costi effettivi di costruzione dell’immobile e di acquisto dell’area ed è demandata alla terna peritale composta da tecnici nominati dai tre soggetti portatori dei diversi interessi in gioco: l’attuale proprietario, il conduttore dell’immobile (impropriamente definito come “acquirente” nell’art. 15 del regolamento cui rinvia l’art. 5 della convenzione) ed il Comune.
La seconda censura si incentra sulla mancata spiegazione, da parte del Comune, in merito alla scelta di ricorrere al criterio percentuale del 6% per la liquidazione del canone, a fronte della lacunosità del regolamento sul punto.
L’assunto è condivisibile.
Le gravate determinazioni non recano una motivazione circa l’entità del canone stabilito, ma, pur richiamando la modifica del regolamento per l’assegnazione delle aree P.I.P. ed il mutato assetto normativo locale, si limitano ad una generica conferma del canone di locazione come determinato con nota del 17.6.2008, la quale a sua volta ha esteso il parametro di calcolo delle sanzioni alla stima del canone locativo, determinato in euro 60 al metro quadrato (documento n. 16), e tuttavia tale estensione da un lato è superata dal novellato art. 19 del regolamento, che, nella formulazione vigente al momento dell’adozione degli atti oggetto della seconda impugnativa per motivi aggiunti, non prevede più tale parametro nemmeno per le sanzioni, dall’altro appare comunque ingiustificata, in quanto il regime delle sanzioni non può essere esteso per analogia ai canoni, stante l’evidente diversità delle due fattispecie e visto che per quest’ultimi vale la specifica statuizione di cui all’art. 15 del regolamento, nel testo recepito nella convenzione.
La terza doglianza è incentrata sul difetto del contraddittorio in relazione alla quantificazione del canone locativo.
Il rilievo è fondato.
Mentre in ordine alla determinazione della sanzione il contraddittorio svoltosi tra il Comune e l’interessato ha prodotto una sostanziale modifica dei contenuti dei provvedimenti sanzionatori oggetto del ricorso principale, in relazione al canone locativo l’Amministrazione ha fatto riferimento ad un rigido criterio di calcolo, privo come visto di fondamento giuridico, prescindendo da qualsiasi apporto partecipativo della parte istante.
In conclusione, il ricorso introduttivo ed il primo atto di motivi aggiunti vanno dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, mentre il secondo atto di motivi aggiunti deve essere accolto, restando assorbite le censure non esaminate.
Per l’effetto, devono essere annullati i provvedimenti impugnati con i secondi motivi aggiunti, nella parte riguardante il canone di locazione.
Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio, inclusi gli onorari difensivi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, dispone quanto segue:
– dichiara improcedibili il ricorso ed il primo atto di motivi aggiunti;
– accoglie il secondo atto di motivi aggiunti, nei sensi di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2013 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Buonvino, Presidente
Gianluca Bellucci, Consigliere, Estensore
Pierpaolo Grauso, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/01/2014

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 22/1/2014 n.129 proviene da Giustamm.

Va respinta la domanda cautelare avverso il decreto della Prefettura con cui è stato fatto divieto al ricorrente di detenere armi e munizioni: infatti il provvedimento prefettizio impugnato vieta al ricorrente solo la detenzione di armi e munizioni senza nulla disporre circa il decreto di nomina a guardia particolare giurata, decreto che deve dunque ritenersi pienamente efficace ancorché fisicamente trattenuto dalla Questura di Perugia. Pertanto il decreto stesso dovrà essere riconsegnato al ricorrente che potrà svolgere qualsiasi attività come guardia particolare giurata che non comporti l’uso delle armi. Non sussiste quindi, almeno allo stato, il danno grave ed irreparabile; l’Amministrazione dovrà prontamente esaminare eventuali istanze di revoca dell’atto impugnato che le saranno eventualmente presentate dal ricorrente sulla base di adeguati accertamenti clinici. (G.S.)

N. 00129/2011 REG.PROV.CAU.

N. 00307/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 307 del 2011, proposto da:

Valeriano Ugolini, rappresentato e difeso dall’avv. Barbara Campanelli, con domicilio eletto presso Riccardo Rossi in Perugia, via XIV Settembre, 67;

contro

U.T.G. – Prefettura di Perugia, Questura di Perugia; Ministero dell’Interno, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Stato, domiciliata per legge in Perugia, via degli Offici, 14;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

del decreto della Prefettura di Perugia U.T.G. — Aea 1 bis Ordine e sicurezza pubblica del 11.05.2011 prot n. 17713 2011-05-11 notificato in data 14.05.2011 con cui è stato fatto divieto al ricorrente di detenere armi e munizioni nonché di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi, successivi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 31 agosto 2011 il dott. Carlo Luigi Cardoni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che:

– il provvedimento prefettizio impugnato vieta al ricorrente solo la detenzione di armi e munizioni senza nulla disporre circa il decreto di nomina a guardia particolare giurata

– detto decreto deve dunque ritenersi pienamente efficace ancorché fisicamente trattenuto dalla Questura di Perugia (v. verbale di notifica del Decreto Prefettizio , del 14 maggio 2011);

– pertanto il decreto stesso dovrà essere riconsegnato al ricorrente che potrà svolgere qualsiasi attività come guardia particolare giurata che non comporti l’uso delle armi (in senso conforme v. nota Comm.to P.S. Città di Castello 9 maggio 2011 n. 868, 4
– non sussiste quindi, almeno allo stato, il danno grave ed irreparabile;

– l’Amministrazione dovrà prontamente esaminare eventuali istanze di revoca dell’atto impugnato che le saranno eventualmente presentate dal ricorrente sulla base di adeguati accertamenti clinici

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria rigetta l’istanza cautelare come meglio specificato in motivazione

fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica del 28 novembre 2012.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 31 agosto 2011 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Lamberti, Presidente

Carlo Luigi Cardoni, Consigliere, Estensore

Pierfrancesco Ungari, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 31/08/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Ordinanza sospensiva – 31/8/2011 n.129 proviene da Giustamm.

Pres. AMIRANTE – Red. TESAURO

l’atto di sospensione della licenza di pubblico esercizio ha la finalità di impedire, attraverso la chiusura del locale, il protrarsi di una situazione di pericolosità sociale

Sicurezza pubblica – Esercizi pubblici – Decreto del questore della Provincia di Bolzano n. 11-A/A.S./2008, del 24 aprile 2008 recante sospensione per 10 giorni, con effetto immediato, della licenza di esercizio n. 669/2747 rilasciata dal sindaco di Bolzano al sig. Ausserer per la gestione del Bar Caffè “Teatro” in Bolzano – Provincia Autonoma di Bolzano – Ricorso respinto

Spettava allo Stato adottare il decreto del Questore della Provincia di Bolzano 24 aprile 2008 n. 11 – A/A.S./2008, con cui è stata disposta la sospensione per dieci giorni, con effetto immediato a decorrere dalla data di notificazione del decreto medesimo, della licenza di esercizio n. 669/2747, rilasciata in data 18 gennaio 2006 dal Sindaco del Comune di Bolzano, per la gestione del Bar Caffè “Teatro”.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Francesco AMIRANTE Presidente

– Ugo DE SIERVO Giudice

– Paolo MADDALENA

– Alfio FINOCCHIARO

– Alfonso QUARANTA

– Franco GALLO

– Luigi MAZZELLA

– Gaetano SILVESTRI

– Sabino CASSESE

– Maria Rita SAULLE

– Giuseppe TESAURO

– Paolo Maria NAPOLITANO

– Giuseppe FRIGO

– Alessandro CRISCUOLO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito del decreto del Questore della Provincia di Bolzano 24 aprile 2008 n. 11-A/A.S./2008, recante sospensione per dieci giorni della licenza di esercizio n. 669/2747, rilasciata in data 18 gennaio 2006 dal Sindaco del Comune di Bolzano al sig. Robert Ausserer, per la gestione del Bar Caffè “Teatro”, sito in Bolzano, promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano con ricorso notificato il 19 giugno 2008, depositato in cancelleria il 27 giugno 2008 ed iscritto al n. 11 del registro conflitti tra enti 2008.



Udito nell’udienza pubblica del 24 febbraio 2009 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;

uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano.

1.– Con ricorso notificato il 19 giugno 2008 e depositato il successivo 27 giugno, la Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del Questore di detta Provincia 24 aprile 2008 n. 11 – A/A.S./2008, che ha disposto la sospensione per dieci giorni, con effetto immediato a decorrere dalla notificazione del medesimo, della licenza di esercizio n. 669/2747, rilasciata in data 18 gennaio 2006 dal Sindaco del Comune di Bolzano, per la gestione del Bar Caffè “Teatro”, sito in Bolzano.

2.- La ricorrente deduce che il decreto impugnato sarebbe stato adottato, ai sensi dell’art. 100 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), allo scopo di intervenire tempestivamente per evitare il ripetersi di episodi di turbativa dell’ordine pubblico, «connessi all’attività svolta dal medesimo locale, comprovata dalla presenza di numerosi avventori, all’interno ed all’esterno dell’esercizio, visibilmente alterati dall’abuso di bevande alcoliche», che hanno reso necessario l’intervento della Polizia di Stato.

Ad avviso della ricorrente, il decreto violerebbe gli articoli 9, primo comma, numero 7, 16 e 20 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), l’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 1° novembre 1973, n. 686 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige concernente esercizi pubblici e spettacoli pubblici), l’articolo 3, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616).

La Provincia ritiene, infatti, che, con l’adozione del decreto impugnato, il Questore abbia violato le competenze provinciali in materia di «esercizi pubblici» delineate dall’art. 9, primo comma, n. 7, dello statuto speciale, il quale attribuisce alla competenza legislativa di tipo concorrente della Provincia la materia degli esercizi pubblici, ad eccezione dei «poteri di vigilanza dello Stato ai fini della pubblica sicurezza», riservando al Ministero dell’interno il potere di «annullare d’ufficio, ai sensi della legislazione vigente, i provvedimenti adottati nella materia, anche se definitivi», e dall’art. 16 del medesimo statuto speciale, che stabilisce che «nelle materie e nei limiti entro cui la regione o la provincia può emanare norme legislative, le relative potestà amministrative, che in base all’ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato, sono esercitate rispettivamente dalla regione e dalla provincia». Verrebbe poi in rilievo anche l’art. 20, primo comma, dello Statuto il quale dispone, che «i presidenti delle Province esercitano le attribuzioni spettanti all’autorità di pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti, in materia […] di esercizi pubblici. […]. Le altre attribuzioni che le leggi di pubblica sicurezza vigenti devolvono al prefetto sono affidate ai questori».

Sulla base delle richiamate disposizioni, la ricorrente assume che l’ordinamento individua nel Presidente della Provincia il titolare di poteri di pubblica sicurezza in determinate materie, qualificando in via meramente residuale i poteri di pubblica sicurezza spettanti agli organi statali.

In questa prospettiva, la Provincia di Bolzano sostiene che la linea di demarcazione fra le proprie competenze e le competenze statali non corre «fra le funzioni di polizia amministrativa e l’area delle funzioni di polizia di pubblica sicurezza», ma si delinea all’interno di quest’ultima, come risulterebbe dall’art. 3, primo comma, del d.P.R. n. 686 del 1973, secondo il quale «nelle materie di cui all’art. 20, primo comma, dello statuto, i provvedimenti che le leggi attribuiscono all’autorità di pubblica sicurezza sono adottati, nell’ambito del rispettivo territorio, dal presidente della giunta provinciale» e dall’art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 526 del 1987, il quale dispone che «in aggiunta a quanto previsto dal primo comma dell’art. 3 del d.P.R. 1° novembre 1973, n. 686, i presidenti delle giunte provinciali esercitano, ai sensi dell’art. 20, primo comma, dello Statuto, le funzioni spettanti alle autorità di pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti, in ordine ai provvedimenti di cui all’art. 19 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), che rientrano tra le materie di competenza provinciale di cui al comma 1».

La ricorrente ritiene che il criterio secondo il quale lo Stato è legittimato a porre in essere interventi di pubblica sicurezza anche in materie di competenza regionale, sempre che essi siano volti a salvaguardare l’ordine pubblico, non potrebbe nel caso specifico applicarsi, non essendo possibile individuare nella materia degli esercizi pubblici una netta separazione tra i compiti di polizia amministrativa locale ed interventi a tutela della pubblica sicurezza.

Nella specie, infatti, gli interessi tutelati dall’autorità statale di pubblica sicurezza – secondo la Provincia – non avrebbero rilevanza esterna alla materia degli esercizi pubblici ed alle connesse attribuzioni provinciali di cui all’art. 20 dello Statuto, non attenendo in modo diretto all’ordine pubblico strettamente inteso, ma rientrando nell’ampia competenza provinciale.

3.- Non ha svolto attività difensiva il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.- La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del Questore di detta Provincia del 24 aprile 2008 n. 11 – A/A.S./2008, che ha disposto la sospensione per dieci giorni, con effetto immediato a decorrere dalla data di notificazione del decreto medesimo, della licenza di esercizio n. 669/2747, rilasciata in data 18 gennaio 2006 dal Sindaco del Comune di Bolzano, per la gestione del Bar Caffè “Teatro”.

A suo avviso, l’atto impugnato violerebbe gli articoli 9, primo comma, numero 7, 16 e 20 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), l’articolo 3 del d.P.R. 1° novembre 1973, n. 686 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige concernente esercizi pubblici e spettacoli pubblici), l’articolo 3, comma 3, del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), in quanto sarebbe lesivo delle competenze provinciali in materia di «esercizi pubblici» assegnate dalle predette norme, comprensive anche delle attribuzioni inerenti a detta materia e concernenti la pubblica sicurezza.

La Provincia autonoma di Bolzano invoca a conforto delle censure la circostanza che è titolare di competenza legislativa di tipo concorrente nella materia «esercizi pubblici» (art. 9, primo comma, numero 7, dello statuto) e nella medesima il Presidente della Provincia esercita «le attribuzioni spettanti all’autorità di pubblica sicurezza» (art. 20, primo comma, dello statuto).

Inoltre, l’art. 3 del d.P.R. n. 686 del 1973 dispone che, in questa materia, «i provvedimenti che le leggi attribuiscono all’autorità provinciale di pubblica sicurezza, sono adottati […] dal Presidente della Giunta provinciale» (primo comma); mentre l’art. 3 del d.P.R. n. 526 del 1987 attribuisce al medesimo Presidente della Provincia le funzioni spettanti alle autorità di pubblica sicurezza previste dalle leggi vigenti, in ordine ai provvedimenti di cui all’art. 19 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, che rientrano tra le materie di competenza provinciale (comma 3).

Alla luce delle richiamate norme statutarie e di attuazione statutaria, pertanto, spetterebbe alla Provincia, ed in specie al suo Presidente, esercitare, nelle materie assegnate alla sfera di competenza provinciale, fra le quali rientra quella degli esercizi pubblici, anche le funzioni di pubblica sicurezza, tutte le volte in cui non sia possibile individuare una netta separazione tra i compiti di polizia amministrativa locale e gli interventi a tutela della pubblica sicurezza, come accade nella specie, posto che gli interessi tutelati attraverso il decreto di sospensione non atterrebbero in modo diretto all’ordine pubblico strettamente inteso, ma rientrerebbero nelle attribuzioni provinciali inerenti alla gestione degli esercizi pubblici.

2.- Il ricorso non è fondato.

La ricorrente espone che la sospensione della licenza di esercizio per la gestione del Bar Caffè Teatro è stata ordinata con l’impugnato decreto del Questore a seguito del verificarsi, in prossimità o all’interno del predetto locale, di episodi di turbativa dell’ordine pubblico connessi all’attività ivi svolta, «comprovata dalla presenza di numerosi avventori, all’interno ed all’esterno dell’esercizio, visibilmente alterati dall’abuso di bevande alcoliche», che hanno reso necessario l’intervento della Polizia di Stato ed imposto l’adozione del provvedimento, per scongiurare il verificarsi di situazioni analoghe, atte a turbare l’ordine pubblico e la sicurezza.

Dalla stessa prospettazione della ricorrente, pertanto, che non evidenzia, nel caso in esame, profili di mera illegittimità dell’atto, a differenza che nel caso oggetto della sentenza n. 235 del 2008 di questa Corte, emerge che quelle di tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico sono le uniche finalità perseguite mediante l’adozione dell’atto impugnato. Ciò esclude che la sua incidenza nella materia degli “esercizi pubblici” di competenza provinciale (artt. 9, primo comma, n. 7, e 16 dello statuto speciale) lo renda illegittimo in quanto spetterebbero alla Provincia anche le funzioni di sicurezza pubblica connesse alla predetta materia.

Questa Corte ha, infatti, più volte affermato che le Province autonome non sono titolari di competenza propria nella materia dell’ordine pubblico e della sicurezza, nella materia cioè relativa «alla prevenzione dei reati e al mantenimento dell’ordine pubblico» (sentenze n. 237 e n. 222 del 2006), inteso quest’ultimo quale «complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale» (sentenza n. 290 del 2001), stante la riserva esclusiva allo Stato dei provvedimenti non riconducibili alla polizia amministrativa.

Con riguardo alla distinzione fra provvedimenti di polizia amministrativa e provvedimenti di pubblica sicurezza, questa Corte ha poi affermato che rientrano fra i compiti di polizia amministrativa, accessori ai compiti spettanti alle Regioni (ed alle Province autonome) nelle materie di loro competenza (sentenza n. 290 del 2001), le «misure dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono essere arrecati a soggetti giuridici e alle cose nello svolgimento di attività relative alle materie nelle quali vengono esercitate le competenze […] delle Regioni e degli enti locali, purché non siano coinvolti beni o interessi specificamente tutelati in funzione dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica». Inoltre, solo quando le funzioni di polizia accedano ad una delle materie regionali e gli interessi o i beni pubblici che si mira a tutelare con l’esercizio dei poteri ad esse connessi siano del tutto interni alla disciplina amministrativa della materia in questione, quelle misure possono essere ricondotte alle funzioni regionali (o provinciali) di polizia amministrativa (sentenza n. 218 del 1988).

Alla Provincia autonoma di Bolzano ed al suo Presidente sono, pertanto, attribuiti, in relazione alle materie di propria spettanza, compiti di polizia amministrativa, sempre che la loro rilevanza si esaurisca all’interno delle attribuzioni regionali dirette a disciplinare le richiamate materie, senza toccare quegli interessi di fondamentale importanza per l’ordinamento complessivo che è compito dello Stato curare attraverso la tutela dell’ordine pubblico (sentenza n. 218 del 1988).

Le stesse attribuzioni in materia di pubblica sicurezza del Presidente della Provincia gli sono assegnate dall’art. 20 dello Statuto (e dagli artt. 3 del d.P.R. n. 686 del 1973 e 3 del d.P.R. n. 526 del 1987) nella sua qualità di ufficiale del Governo e sulla premessa che si tratta di competenze incontestabilmente statali (sentenza n. 211 del 1988).

Nella specie, l’atto impugnato rientra fra i provvedimenti, adottati ex art. 100 del regio decreto 16 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), di sospensione della licenza di pubblico esercizio, la cui finalità – secondo il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa – «non è quella di sanzionare la condotta del gestore di un pubblico esercizio per avere consentito la presenza, nel proprio locale, di persone potenzialmente pericolose per l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, bensì quella di impedire, attraverso la chiusura del locale, il protrarsi di una situazione di pericolosità sociale; ragion per cui si ha riguardo esclusivamente alla esigenza obiettiva di tutelare l’ordine e la sicurezza dei cittadini, indipendentemente da ogni responsabilità dell’esercente» (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenze n. 4940 del 2006, n. 505, n. 1563, e n. 2534 del 2007).

Il provvedimento impugnato, in altri termini, è del tutto estraneo alle finalità che contraddistinguono la disciplina degli esercizi pubblici, essendo volto all’esclusivo scopo della tutela della sicurezza dei cittadini.

Esso, quindi, non determina alcuna lesione delle prerogative della Provincia e non è riconducibile ai poteri di polizia assegnati al Presidente della Provincia in materia di esercizi pubblici, costituendo, viceversa, legittimo esercizio dei compiti di ordine pubblico, riservati allo Stato, in linea con quanto stabilito dall’art. 21 dello Statuto, espressamente richiamato nelle premesse del medesimo decreto impugnato.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che spettava allo Stato adottare il decreto del Questore della Provincia di Bolzano 24 aprile 2008 n. 11 – A/A.S./2008, con cui è stata disposta la sospensione per dieci giorni, con effetto immediato a decorrere dalla data di notificazione del decreto medesimo, della licenza di esercizio n. 669/2747, rilasciata in data 18 gennaio 2006 dal Sindaco del Comune di Bolzano, per la gestione del Bar Caffè “Teatro”.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 maggio 2009.



Depositata in Cancelleria il 6 maggio 2009.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 6/5/2009 n.129 proviene da Giustamm.

Pres. M. Rossi Dordi; Est. T. Del Gaudio
CONSORZIO SERVIZI ALTO ADIGE CS2A società cooperativa a responsabilità limitata per azioni (avv.ti C. Baur e I. Bott) c/ il COMUNE DI BOLZANO (avv.ti M. Cappello, B. Giudiceandrea e A. Merini)

sulla giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della domanda di accertamento dell’avvenuto rinnovo di un contratto misto di appalto e concessione di servizi pubblici

Giurisdizione e competenza – In tema di contratti della P.A. – Proroga e rinnovo – Domanda di accertamento dell’avvenuto rinnovo del contratto e di risarcimento del danno da illegittimo e tardivo rinnovo – Spetta all’A.G.O.

Esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo la cognizione della domanda di un’impresa diretta ad accertare l’avvenuto rinnovo di un contratto-concessione di servizio pubblico (misto di appalto pubblico di servizi) nonché a condannare la P.A. alla rifusione dei danni conseguenti all’illegittimo e tardivo diniego di rinnovo del contratto-concessione; tale controversia, infatti, non involge il sindacato sull’esercizio di un potere pubblicistico da parte dell’amministrazione bensì un rapporto contrattuale intercorrente tra le parti e le relative e reciproche posizioni di diritto e di obbligo. (1)

— *** —

(1) Cfr., in motivazione, CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – Sentenza 15 marzo 2006, n. 1380, che ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso – proposto dalla ditta affidataria del servizio di gestione della discarica comunale – per la condanna del Comune al pagamento di importi a titolo di conferimento di rifiuti nella discarica. In argomento, v. T.R.G.A. – SEZIONE DI BOLZANO – Sentenza 8 marzo 2007 n. 91, in questa rivista, con nota di richiami, secondo cui è inammissibile, per difetto di giurisdizione, in quanto esula dall’art. 6, comma 1, della legge 21 luglio 2000, n. 205, la domanda di accertamento dell’avvenuto perfezionamento del contratto di “proroga” o di”rinnovo” di un precedente contratto stipulato all’esito di una gara pubblica, dal momento che la parte pubblica, in tal evenienza, agisce iure privatorum, con un atto paritetico e non autoritativo, al di fuori degli schemi dell”evidenza pubblica’. (A. Faccon)

sulla giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della domanda di accertamento dell’avvenuto rinnovo di un contratto misto di appalto e concessione di servizi pubblici

R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 129/2008 Reg. Sent.
N. 345/2007 Reg. Ric.
Depositato il 08.04.2008

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa

Sezione Autonoma per la Provincia di Bolzano

costituito dai magistrati:
Marina ROSSI DORDI – Presidente;
Hans ZELGER – Consigliere;
Terenzio DEL GAUDIO – Consigliere relatore;
Margit FALK EBNER #NOME?

ha pronunziato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso iscritto al n. 345 del registro ricorsi 2007presentato da

CONSORZIO SERVIZI ALTO ADIGE CS2A società cooperativa a responsabilità limitata per azioni, in persona del legale rappresentante pro tempore Stefano Pizzo, rappresentato e difeso dagli avv.ti Christoph Baur e Ivan Bott con domicilio eletto presso lo studio dei medesimi in Bolzano, Corso Italia n. 32, giusta mandato speciale a margine del ricorso, – ricorrente –

c o n t r o

COMUNE DI BOLZANO, in persona del Sindaco pro tempore, che sta in giudizio in forza della deliberazione della Giunta Municipale n. 1026 dd. 11.12.2007 rappresentato e difeso dagli avv.ti Marco Cappello, Bianca Giudiceandrea e Alexandra Merini, con elezione di domicilio presso l’Ufficio Legale del Comune, Vicolo Gumer 7, giusta delega in calce al ricorso notificato, – resistente –

per l’annullamento
della comunicazione del Comune di Bolzano di Bolzano dd. 31.10.2007 non protocollata, tramite la quale l’odierna ricorrente è stata informata che il Comune di Bolzano “deve avviare una procedura di affidamento di gestione piscina coperta lido, il cui contratto scadrà in data 31.12.2007” e di ogni e qualsiasi provvedimento rilevante quale presupposto, richiamato o implicito, oppure di fase procedimentale connessa, nonché di natura esecutiva e comunque successivo, sempre e comunque se sfavorevole agli interessi della ricorrente;
e per l’accertamento
dell’avvenuto rinnovo del contratto-concessione di cui è causa
e per la condanna
del Comune di Bolzano alla rifusione dei danni conseguenti all’illegittimo e tardivo diniego di rinnovo del contratto concessione.

Visto il ricorso notificato il 07.12.2007 e depositato in segreteria il 07.12.2007 con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bolzano dd. 17.12.2007;
Vista la memoria prodotta;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del 27.02.2008 il consigliere Terenzio Del Gaudio ed ivi sentito l’avv. C. Baur per il ricorrente e l’avv. M. Cappello per il Comune di Bolzano;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F A T T O

Con il ricorso notificato in data 07.12.2007 il ricorrente Consorzio Servizi Alto Adige CS2A S.r.l. impugna il provvedimento in epigrafe per i motivi di cui in seguito.
Si premette che a seguito di gara pubblica, espletata con procedura aperta europea ai sensi dell’art. 6 del D.lgs. 17.03.1995, n. 157 e con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il Comune di Bolzano stipulava, in data 29.03.2004, con il presidente del Consiglio di amministrazione del Consorzio CS2A -nella sua qualità di società capogruppo mandataria in A.T.I con la mandante Centro relax Rosengarten- il contratto d’appalto per l’affidamento della gestione ed espletamento di diversi servizi presso il Lido di Bolzano e la Piscina coperta “Klaus Dibiasi” di Bolzano.
Specificamente, venivano affidati in gestione al Consorzio CS2A: il servizio cassa; il servizio assistenza bagnanti; il servizio pulizia; la gestione totale della sauna; la gestione totale del bar interno della piscina coperta; la gestione totale del bar sito sotto la terrazza del Lido; la gestione totale della pubblicità all’interno del Lido.
L’importo d’appalto biennale per i suddetti servizi veniva fissato in Euro 815.600,00, come da offerta dell’A.T.I. appaltatrice e la durata dell’appalto veniva stabilita in anni due a decorrere dall’1.1.2004 (quindi, fino al 31.12.2005) con l’espressa previsione di cui al punto 8) del contratto di appalto che “esso può essere rinnovato di anno in anno sino e non oltre al 31.12.2010, qualora sussistano le condizioni di cui all’art. 44, comma 2, della legge 23.12.1994, n. 724” e che “la A.T.I. appaltatrice è tenuta a continuare la gestione del servizio alle medesime condizioni del presente atto, qualora l’Amministrazione comunale alla scadenza del contratto non fosse ancora riuscita a completare la procedura per un nuovo affidamento”.
Al termine del primo biennio, le parti in causa hanno concordemente rinnovato il rapporto contrattuale in essere fino al 31.12.2007.
Con lettera dd. 31.10.2007 a firma del direttore dell’Ufficio Sport, il Comune di Bolzano comunicava alla ricorrente “che la scrivente amministrazione deve avviare una procedura di affidamento di gestione piscina coperta e lido, il cui contratto con codesta cooperativa scadrà in data 31.12.2007. Lo scrivente ufficio confida che nelle more dell’espletamento e dell’aggiudicazione della gara, codesta cooperativa garantisca comunque le attività di funzionamento della struttura anche per il periodo successivo al 31.12.2007, ai sensi di quanto previsto dall’art. 8 del contratto n. 44372 del 29.3.2004”.
La suddetta lettera è oggetto di impugnazione con il presente ricorso.
A sostegno del ricorso vengono dedotti i seguenti motivi di impugnazione:
1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 del contratto concessione n. 44372 rep. Com. del 29.3.2004; eccesso di potere per difetto di istruttoria in ordine alla sussistenza dell’interesse pubblico al rinnovo del contratto e difetto assoluto di motivazione in ordine all’interesse pubblico medesimo;

2. Violazione delle norme sulla partecipazione al procedimento amministrativo;

3. Incompetenza.

Il ricorrente Consorzio, nell’impugnare il provvedimento di cui in epigrafe, chiede di “accertare l’avvenuto rinnovo del contratto-concessione di cui è causa” e “di condannare in ogni caso il Comune di Bolzano alla rifusione alla ricorrente dei danni conseguenti all’illegittimo e tardivo diniego di rinnovo del contratto-concessione …”.
Con comparsa e memoria difensiva dd. dd. 17.12.2007 si è costituito in giudizio il Comune di Bolzano eccependo, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del giudice adito e la natura non provvedimentale dell’impugnata comunicazione portata e comunque chiedendo il rigetto del ricorso, previa reiezione dell’istanza cautelare di sospensiva, siccome infondato.
Alla camera di consiglio del 18.12.2008 la trattazione dell’istanza di sospensione cautelare dell’esecuzione dell’impugnato provvedimento è stata rinviata, su richiesta delle parti, all’udienza di merito del 27.02.2008 ove il ricorso è stato trattenuto in decisione.

D I R I T T O

Vanno anzitutto esaminate le eccezioni pregiudiziali sollevate dall’amministrazione resistente.
E’ infondata, e pertanto va respinta, l’eccezione di inammissibilità riferita all’impugnazione della lettera dd. 31.10.2007 con la quale il direttore dell’Ufficio Sport del Comune di Bolzano -giungendo a scadenza il contratto stipulato tra le parti in seguito ad aggiudicazione avvenuta previo espletamento di gara aperta- ha informato il ricorrente Consorzio CS2A di dover avviare una procedura di affidamento di gestione della piscina coperta e del Lido di Bolzano per il periodo successivo al 31.12.2007.
Rileva infatti il Collegio che, allorquando una esternazione di volontà proveniente dall’amministrazione venga ad incidere in modo diretto, immediato e concreto sulla posizione giuridica di un soggetto, comprimendo o disconoscendo diritti o altre utilità di cui questi è titolare, deve ritenersi che lo stesso sia dotato di capacità lesiva.
E’ invece fondata, e pertanto va accolta, l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice adito.
Va evidenziato che con il presente ricorso viene impugnata esclusivamente la citata comunicazione dd. 31.10.2007, sicché non vengono in giudizio procedure di aggiudicazione e/o affidamento, nel caso di specie di servizi.
L’oggetto del contendere, in sostanza, riguarda specificamente una previsione contrattuale, ed esattamente, la previsione di cui al punto 8) del contratto d’appalto, stipulato tra le parti in data 29.03.2004, che prevede che “la durata dell’appalto è stabilita in anni 2 (due) a decorrere dal 1.1.2004 e sino quindi al 31.12.2005. Esso può essere rinnovato di anno in anno sino e non oltre al 31.12.2010, qualora sussistano le condizioni di cui all’art. 44, comma 2, della legge 23.12.1994, n. 724”.
Il ricorrente Consorzio, nel richiamare la suddetta previsione contrattuale, deduce che il contratto di cui è causa è stato concordemente rinnovato annualmente dalle parti a partire dalla prima scadenza del 31.12.2005 e lamenta che l’impugnato provvedimento “sembra doversi interpretare come decisione implicita della volontà di non voler rinnovare il contratto: decisione che è illegittima … “.
Il Comune di Bolzano, da parte sua, richiamando l’art. 23 della L. 18.04.2005, n. 62 “Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004”, deduce di essersi attenuto alla suddetta novella legislativa con la quale il legislatore statale avrebbe introdotto il divieto di rinnovo (anche espresso) dei contratti delle pubbliche amministrazioni per la fornitura di beni e servizi.
A tal proposito, il Consorzio CS2A contesta l’interpretazione data dal Comune all’art. 23 della L. n. 62/2005, deducendo che il divieto introdotto dal citato art. 23 riguarderebbe soltanto di rinnovo tacito dei contratti, nulla dicendo la legge riguardo al rinnovo espresso degli stessi.
Il ricorrente deduce inoltre, in ciò contestato dal Comune, che, nel caso di specie, si verterebbe nell’ambito di una concessione di servizi, ricompresa, come tale, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, e richiama, in tal senso, l’art. 5 della L. 06.12.1971, n. 1034.
Invero, va osservato che il richiamato art. 5, comma 1, della L. n. 1034/1971, come modificato dall’art. 33, comma 3, del D.lgs. n. 80/1998 che ha soppresso le parole “o di servizi”, recita che “sono devoluti alla competenza dei Tribunali amministrativi regionali i ricorsi contro atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni”.
Pertanto, per quanto attiene ai pubblici servizi, va più propriamente fatto riferimento all’art. 33 del D.lgs. 31.03.1998, n. 80, come risultante in seguito alla sentenza n. 204/2004, con la quale la Corte Costituzionale ha, peraltro, affermato che la materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo, così assumendo, quale criterio di verifica della giurisdizione amministrativa esclusiva in questa materia, il fatto che il giudizio verta sull’esercizio da parte dell’amministrazione del potere di cui è attributaria e, dunque, sullo svolgimento della pubblica funzione (Cons. Stato, sez. V, 17.05.2005, n. 2461).
Nel caso di specie, va osservato che nel contratto d’appalto dd. 29.03.2004 avente ad oggetto “”affidamento della gestione ed espletamento di diversi servizi presso il Lido di Bolzano e la Piscina coperta comunale “Klaus Dibiasi” siti viale Trieste – periodo 1.1.2004/31.12.2005”” sono previsti dall’art. 1 (pag. 8) ben sette diversi servizi: servizio cassa; servizio assistenza bagnanti; servizio pulizia; gestione totale della sauna; gestione totale del bar interno della piscina coperta; gestione totale del bar sito sotto la terrazza del Lido; gestione totale della pubblicità all’interno del Lido.
Sempre in base al contratto di appalto (pag. 9) “l’importo d’appalto biennale per la gestione dei servizi di cui al precedente art. 1), viene fissato in Euro 815.600,00 (ottocentoquindicimilaseicento virgola zero centesimi) – I.V.A. esclusa – per il periodo di anni 2 (due), ossia dal 1.1.2004 al 31.12.2005, come da offerta della A.T.I. appaltatrice. Inoltre, nell’eventualità di esecuzione di servizi da effettuare extra capitolato, la A.T.I. appaltatrice ha offerto le seguenti tariffe orarie, intendendo ciascun importo al netto di I.V.A.: a) Servizio Cassa……. b) Servizio Assistenza bagnanti…… c) Servizio pulizia…..”.
Per distinguere la figura dell’appalto di servizi da quella della concessione di servizi occorre fare riferimento alla formulazione dell’art. 1 par. 4. della direttiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31.03.2004 – fatta propria dal legislatore statale con l’art. 3, comma 12, del D.lgs. 12.04.2006, n. 163 – che chiarisce che la concessione di servizi “è un contratto che presenta le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di servizi, ad eccezione del fatto che il corrispettivo della fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo”.
Pertanto, come anche affermato dalla giurisprudenza, l’appalto di servizi si distingue dalla concessione di servizi per il fatto che nel primo le prestazioni (di servizio, di fornitura o di lavori) sono rese in favore dell’amministrazione mentre la seconda è caratterizzata dalla costituzione di un rapporto trilaterale tra la P.A., concessionario ed utenti, atteso che nella concessione di servizi il costo del servizio grava sugli utenti e, invece, nel corrispondente appalto, l’obbligazione di compensare l’attività svolta dal privato grava sull’amministrazione (Cons. Stato, sez. V, 01.08.2007, n. 4270; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 04.08.2004, n. 3242).
In sostanza, poiché la concessione di servizi è caratterizzata da un trasferimento delle responsabilità di gestione, si viene a configurare una concessione di servizi allorquando l’operatore si assume i rischi di gestione del servizio rifacendosi sull’utente (cfr. Corte di giustizia CE, 10.11.1998, C-360/96).
La modalità di remunerazione dell’operatore, pertanto, costituisce uno degli elementi che permettono di stabilire l’assunzione del rischio di gestione.
Da un tanto consegue che il rapporto contrattuale, che è stato a suo tempo posto in essere tra il ricorrente Consorzio ed il Comune di Bolzano, appare investire, contestualmente, entrambe le distinte figure giuridiche (dell’appalto pubblico di servizi e della concessione di pubblici servizi) in virtù di un’unica gara e del conseguente (unico) contratto stipulato dalle parti e formalmente denominato “contratto di appalto – affidamento della gestione ed espletamento di diversi servizi presso il Lido di Bolzano e la Piscina Coperta comunale “Klaus Dibiasi” siti Viale Trieste – periodo 1.1.2004/31.12.2005””.
Infatti, mentre per l’affidamento di alcuni servizi (servizio cassa; servizio assistenza bagnanti; servizio pulizia) si viene a configurare la tipica figura dell’appalto di servizi, atteso che gli stessi devono essere svolti dall’affidatario in favore del Comune (e, quindi nell’ambito di un rapporto bilaterale) verso un corrispettivo predeterminato che è quello di aggiudicazione, per l’affidamento di altri (gestione totale della sauna; gestione totale del bar interno della piscina coperta; gestione totale del bar sito sotto la terrazza del Lido; gestione totale della pubblicità all’interno del Lido) si viene a configurare una concessione a cui accede un contratto, atteso che il rischio di gestione per l’espletamento degli stessi fa capo all’affidatario (nell’ambito di un rapporto trilaterale di cui sono parte il Comune, il concessionario e gli utenti).
L’amministrazione resistente deduce la prevalenza economica dei servizi configuranti l’appalto pubblico di servizi -il cui importo ammonta, come risultante dall’aggiudicazione e dal conseguente contratto, pari ad Euro 815.600,00- rispetto ai servizi la cui gestione totale è affidata al Consorzio CS2A e per i quali il citato Consorzio non fornisce alcun principio di prova in ordine all’ammontare degli stessi.
In tal modo il Comune deduce, in sostanza, la sussistenza di un principio di “assorbenza”, in base all’aspetto economico, dell’appalto di servizi sulla concessione di servizi.
Un tanto esposto, va comunque osservato che, nella presente causa, la situazione giuridica sostanziale dedotta in giudizio (causa petendi) ha natura privatistica, atteso che, in sostanza, il ricorrente Consorzio CS2A chiede al giudice amministrativo, di “accertare l’avvenuto rinnovo del contratto-concessione di cui è causa” e “di condannare in ogni caso il Comune di Bolzano alla rifusione alla ricorrente dei danni conseguenti all’illegittimo e tardivo diniego di rinnovo del contratto-concessione …”.
Il reale oggetto del giudizio, dunque, non è l’esercizio di un potere pubblicistico da parte dell’amministrazione bensì il rapporto contrattuale intercorrente tra le parti e le relative e reciproche posizioni di diritto e di obbligo (cfr. Cons. Stato, sez. V, 15.03.2006, n. 1380).
Si tratta, pertanto, di una controversia relativa alla fase di esecuzione di un contratto di natura privatistica intercorrente tra il ricorrente Consorzio CS2A ed il Comune di Bolzano che, come tale, esula dalla giurisdizione di questo giudice.
Per quanto sopra, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito.
Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.
Il contributo unificato rimane a carico del ricorrente Consorzio.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa – Sezione Autonoma di Bolzano – disattesa ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando, dichiara il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione.
Spese compensate.
Il contributo unificato rimane a carico del ricorrente Consorzio.
Ordina che la presente sentenza venga eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bolzano, nella camera di consiglio del 27.02.2008.

L'articolo T.R.G.A. – Sezione di Bolzano – Sentenza – 8/4/2008 n.129 proviene da Giustamm.

Va respinta la domanda cautelare avanzata da un Consiglio dell’ordine professionale avverso il provvedimento comunale che affida il progetto per la realizzazione di opere di difesa per la messa in sicurezza di un versante montuoso. (G.S.)

N. 00129/2007 REG.ORD.
N. 00138/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo
(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

Sul ricorso numero di registro generale 138 del 2007, proposto da:
Consiglio Nazionale dei Geologi, rappresentato e difeso dall’avv. Anna Lagonegro, con domicilio eletto presso Tullio Avv. Buzzelli in L’Aquila, via S. Basilio 3; Ordine Regionale Geologi D’Abruzzo;

contro

Comune di Ortucchio;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
AFFIDAMENTO PROGETTO PER LA REALIZZAZIONE DI OPERE DI DIFESA PER LA MESSA IN SICUREZZA DEL VERSANTE MONTUOSO DENOMINATO ARA DEI LUPI.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 09/05/2007 il dott. Rolando Speca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto che non sussistono i presupposti per concedere la richiesta misura cautelare

P.Q.M.

Respinge la su indicata domanda incidentale di sospensione.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 09/05/2007 con l’intervento dei signori:
Santo Balba, Presidente
Rolando Speca, Consigliere, Estensore
Fabio Mattei, Primo Referendario
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO

L'articolo T.A.R. Abruzzo – L’Aquila – Ordinanza sospensiva – 9/5/2007 n.129 proviene da Giustamm.

Presidente Annibale MARINI Redattore Gaetano SILVESTRI

incostituzionale la L.R. Lombardia laddove non viene previsto l’obbligo di gara per l’esecuzione di opere di urbanizzazione di importo superiore alla soglia comunitaria

1. Edilizia ed urbanistica – Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 – Legge per il governo del territorio – Ricorso del Governo in riferimento al combinato disposto dell’art. 9, co. 12 e 13, e dell’art. 11, co. 3; dell’art. 19, co.2, lett. b), n. 2, e dell’art. 10, co.1, lett. d), entrambi in relazione all’art. 55, co.1, lett. b), e all’art. 57, co.1, lett. a) e b); all’art. 27, co.1, lett. e), n. 4, e dell’art. 33 della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 – Presunta violazione dell’art. 117, co. 1 e 3 Cost. – Interventi nel procedimento di TIM ITALIA S.p.a. e di VODAFONE OMNITEL N.V. – Legittimazione ad intervenire nel g.l.c. in via d’azione ai soli soggetti titolari delle potestà legislative in contestazione – Inammissbilita’ dell’intervento.

2. Edilizia ed urbanistica – Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 – Legge per il governo del territorio – Combinato disposto dell’art. 9, co. 12, e dell’art. 11, co. 3, della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 – Implicita esclusione dell’obbligo di procedure ad evidenza pubblica per tutti i lavori, da chiunque effettuati, di importo pari o superiore alla soglia comunitaria – Ricorso del Governo – Presunta violazione delle Direttive comunitarie 92/50 del 18 giugno 1992, 93/36 del 14 giugno 1993, 93/37 e e 93/38 e quindi dell’art. 117, co. 1 Cost. – Illegittimitá costituzionale in parte qua.

3. Edilizia ed urbanistica – Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 – Legge per il governo del territorio – Art. 27, co. 1, lett. e), n. 4 – Previsione di un iter autorizzatorio comunale (rilascio del permesso di costruire) ulteriore rispetto a quello già previsto dall’art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003 per l’installazione di torri e tralicci per impianti di radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione – Asserita violazione dell’art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003 e quindi dell’art. 117, co. 3 Cost. benché vi sia un riferimento esplicito alla sola norma interposta – Illegittimitá costituzionale.
4. Edilizia ed urbanistica – Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 – Legge per il governo del territorio – Art. 19, co. 2, lett. b), n. 2, e art. 10, co. 1, lett. d), entrambi in relazione all’art. 55, co. 1, lett. b), e all’art. 57, co. 1, lett. a) e b), della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 – Attribuzione alla Regione, e non allo Stato, della predisposizione degli indirizzi e dei criteri generali per il riassetto del territorio ai fini della prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici, nonché delle direttive per la prevenzione del rischio sismico – Ricorso del Governo – Asserita violazione dell’art. 117, co. 3 Cost., in particolare, dei principi fondamentali della materia «protezione civile» – Mera regolamentazione dell’esercizio delle funzioni di prevenzione dei rischi nell’ambito del territorio regionale – Esclusione di una possibile invasione della sfera di competenza dello Stato – Infondatezza delle questioni.
5. Edilizia ed urbanistica – Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 – Legge per il governo del territorio – Art. 33 – Disciplina in generale del permesso di costruire – Ricorso del Governo – Impugnazione della norma insieme all’art. 27, co. 1, lett. e), n. 4 – Asserita violazione dell’ar. 117, co. 3 Cost. – Infondatezza della questione.

6. Edilizia ed urbanistica – Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 – Legge per il governo del territorio – Art. 9, co. 13 – Esclusione che le previsioni del piano dei servizi che demandano al proprietario dell’area la diretta realizzazione di attrezzature e servizi, ovvero ne contemplano la facoltà in alternativa all’intervento della pubblica amministrazione costituiscano vincolo espropriativo e che siano soggette a decadenza – Ricorso del Governo – Presunta violazione della’art. 117, co. 1 e 3 Cost. – Assenza di motivazione – Infondatezza della questione.

1. Sono inammissibili gli interventi di TIM ITALIA S.p.a. e di VODAFONE OMNITEL N.V., essendo parti, nei giudizi di legittimitá costituzionale in via d’azione, soltanto i soggetti titolari delle potestá legislative in contestazione.

2. É costituzionalmente illegittimo il combinato disposto dell’art. 9, comma 12, e dell’art. 11, comma 3, della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, nella parte in cui non prevede l’obbligo di procedure ad evidenza pubblica per tutti i lavori, da chiunque effettuati, di importo pari o superiore alla soglia comunitaria.

3. É costituzionalmente illegittimo l’art. 27, comma 1, lettera e), numero 4, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005.

4. Non é fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 2, lettera b), numero 2, e dell’art. 10, comma 1, lettera d), entrambi in relazione all’art. 55, comma 1, lettera b), e all’art. 57, comma 1, lettere a) e b), della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, promossa dal Governo in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
5. Non é fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 33 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, promossa dal Governo in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione;

6. É inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 13, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, promossa dal Governo in riferimento all’art. 117, primo e terzo comma, della Costituzione.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
#NOME? MARINI Presidente; – Franco BILE Giudice; – Giovanni Maria FLICK Giudice; – Francesco AMIRANTE Giudice; – Ugo DE SIERVO Giudice; – Romano VACCARELLA Giudice; – Paolo MADDALENA Giudice; – Alfio FINOCCHIARO Giudice; – Alfonso QUARANTA Giudice;- Franco GALLO Giudice; – Gaetano SILVESTRI Giudice; – Sabino CASSESE Giudice; – Maria Rita SAULLE Giudice; – Giuseppe TESAURO Giudice

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 12 e 13, in combinato disposto con l’art. 11, comma 3; dell’art. 19, comma 2, lettera b), numero 2, e dell’art. 10, comma 1, lettera d), entrambi in relazione all’art. 55, comma 1, lettera b), e all’art. 57, comma 1, lettere a) e b); dell’art. 27, comma 1, lettera e), numero 4, e dell’art. 33 della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 16 maggio 2005, depositato in cancelleria il successivo 24 maggio 2005 ed iscritto al n. 62 del registro ricorsi 2005.

Visto l’atto di costituzione della Regione Lombardia nonché gli atti di intervento di TIM ITALIA S.p.a. e di VODAFONE OMNITEL N.V.;

udito nell’udienza pubblica del 21 febbraio 2006 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;

uditi l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Andrea Manzi e Nicolò Zanon per la Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 16 maggio 2005 e depositato il 24 maggio 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dell’art. 9, commi 12 e 13, e dell’art. 11, comma 3; dell’art. 19, comma 2, lettera b), numero 2, e dell’art. 10, comma 1, lettera d), entrambi in relazione all’art. 55, comma 1, lettera b), e all’art. 57, comma 1, lettere a) e b); dell’art. 27, comma 1, lettera e), numero 4, e dell’art. 33 della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 11 del 16 marzo 2005, in riferimento all’art. 117, primo e terzo comma, della Costituzione.
L’Avvocatura dello Stato, preliminarmente, precisa che la presentazione del ricorso è stata decisa dal Consiglio dei ministri nella riunione del 13 maggio 2005 e che «si depositeranno» estratto del verbale e relazione del Ministro proponente. L’estratto e la relazione risultano però depositati contestualmente al ricorso.
Il ricorrente passa poi ad inquadrare l’oggetto della legge impugnata nella materia «governo del territorio» di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. ed inizia l’esame delle singole norme poste ad oggetto del ricorso.
1.1. – In primo luogo, è censurato il combinato disposto dell’art. 9, commi 12 e 13, e dell’art. 11, comma 3. Il comma 12 dell’art. 9 prevede la possibilità da parte del proprietario di un’area sottoposta a vincoli espropriativi di realizzare direttamente attrezzature e servizi indicati dal «piano dei servizi», per la cui attuazione è preordinato il vincolo di espropriazione. Il successivo comma 13 stabilisce che «non configurano vincolo espropriativo e non sono soggette a decadenza le previsioni del piano dei servizi che demandino al proprietario dell’area la diretta realizzazione di attrezzature e servizi, ovvero ne contemplino la facoltà in alternativa all’intervento della pubblica amministrazione». Infine, l’art. 11, al comma 3, dopo aver stabilito che «alle aree destinate alla realizzazione di interventi di interesse pubblico o generale, non disciplinate da piani e da atti di programmazione, possono essere attribuiti, a compensazione della loro cessione gratuita al Comune, aree in permuta o diritti edificatori trasferibili su aree edificabili previste dagli atti di PGT anche non soggette a piano attuativo», prevede che, in alternativa a tale attribuzione di diritti edificatori, «sulla base delle indicazioni del piano dei servizi il proprietario può realizzare direttamente gli interventi di interesse pubblico o generale, mediante accreditamento o stipulazione di convenzione con il Comune per la gestione del servizio».
L’Avvocatura dello Stato ritiene che le norme sopra indicate, qualora l’entità dei lavori da realizzare superi la soglia stabilita dalla normativa comunitaria, si pongano in contrasto con quest’ultima e con la normativa statale che disciplina le modalità di affidamento degli appalti pubblici di lavori e servizi. In particolare, sarebbero violati i principi generali del Trattato sull’Unione europea in materia di tutela della concorrenza e, nell’ambito specifico degli appalti, le direttive del Consiglio delle Comunità europee 92/50 del 18 giugno 1992 (Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi), 93/36 del 14 giugno 1993 (Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture), 93/37 (Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori), 93/38 (Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni), e le relative norme statali di attuazione, che prevedono il ricorso a procedure di aggiudicazione ad evidenza pubblica per la realizzazione degli interventi in questione. In proposito viene specificamente richiamato l’art. 19, comma 01, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici), secondo cui i lavori pubblici possono essere realizzati esclusivamente mediante contratto di appalto o di concessione; quest’ultimo contratto, come ricorda il ricorrente, negli anni è stato equiparato dalla normativa comunitaria agli appalti pubblici, quanto alla procedura di scelta del contraente, proprio per evitare che diventasse uno strumento per eludere la disciplina comunitaria in materia.
Nel ricorso governativo si osserva che lo «scambio» ipotizzato nelle norme impugnate, tra il proprietario dell’area, che realizza direttamente i servizi previsti nel piano, e l’ente pubblico, che li acquista, «riguarda comunque valori e diritti di stretta pertinenza pubblica, in relazione ai quali il soggetto privato acquista connotazioni tipiche di “organismo di diritto pubblico”, tali da non poter ragionevolmente sottrarsi all’onere di realizzare tali interventi (finanziati, come detto, in tutto o in parte con risorse e diritti di appartenenza pubblica) attraverso procedure di evidenza pubblica che assicurino il miglior uso delle risorse collettive». Si ricorda, al riguardo, la sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, sez. VI, del 12 luglio 2001, in causa C-399/98, secondo cui, qualora il titolare di una concessione edilizia o di un piano di lottizzazione realizzi direttamente le opere di urbanizzazione, a scomputo totale o parziale dei contributi dovuti per il rilascio della concessione, si è in presenza in ogni caso di un appalto di lavori secondo la normativa comunitaria, con il conseguente ricorso alle procedure di evidenza pubblica allorché il valore dell’opera eguagli o superi la soglia comunitaria. Questa conclusione sarebbe confermata dall’art. 2, comma 5, della legge n. 109 del 1994, il quale dispone che, per le singole opere d’importo superiore alla soglia comunitaria, i soggetti privati sono tenuti ad affidare le stesse nel rispetto delle procedure di gara previste dalla direttiva 93/37/CEE.

1.2. – Sono oggetto di censura, inoltre, l’art. 19, comma 2, lettera b), numero 2, e l’art. 10, comma 1, lettera d), entrambi in relazione all’art. 55, comma 1, lettera b), e all’art. 57, comma 1, lettere a) e b), della impugnata legge della Regione Lombardia.
La prima delle norme citate prevede che il piano territoriale regionale definisca gli indirizzi generali per il riassetto del territorio ai fini della prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici, secondo quanto disposto dall’articolo 55, comma 1, lettera b). Quest’ultima norma, a sua volta, assegna alla competenza della Giunta regionale la definizione degli «indirizzi per il riassetto del territorio, anche in raccordo con i contenuti dei piani di bacino, ai fini della prevenzione dei rischi geologici ed idrogeologici e della loro mitigazione», nonché delle «direttive per la prevenzione del rischio sismico e l’individuazione delle zone sismiche, ivi compresi la formazione e l’aggiornamento degli elenchi delle zone medesime».
L’art. 57 stabilisce che, nel piano di governo del territorio, il «documento di piano» contenga la definizione dell’assetto geologico, idrogeologico e sismico comunale sulla base dei criteri ed indirizzi emanati dalla Giunta regionale e che il piano delle regole dia attuazione ai criteri e agli indirizzi in parola.
A parere del ricorrente le norme suddette si porrebbero in contrasto con l’art. 107 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) e con l’art. 5 del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 9 novembre 2001, n. 401. Queste due norme, ritenute principi fondamentali della materia protezione civile, vincolanti pertanto la relativa potestà concorrente delle Regioni, affermerebbero la competenza statale in ordine alla predisposizione degli indirizzi e dei criteri generali nonché delle direttive per la previsione e la prevenzione delle varie ipotesi di rischio.
Per le stesse ragioni viene censurato l’art. 10, comma 1, lettera d), nella parte in cui si richiama a quanto previsto dall’art. 57, comma 1, lettera b).

1.3. – Infine, le censure governative si appuntano sull’art. 27, comma 1, lettera e), numero 4, e sull’art. 33 della citata legge regionale n. 12 del 2005. La prima delle due norme afferma che «l’installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione» rientra fra gli «interventi di nuova costruzione», cioè fra quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio. Di conseguenza l’installazione di torri, tralicci e ripetitori di cui sopra è soggetta a permesso di costruire ai sensi dell’art. 33 della legge impugnata.
Secondo il ricorrente le norme in parola, sottoponendo l’installazione degli impianti di comunicazione elettronica ad un iter autorizzatorio comunale «ulteriore» rispetto a quello già previsto dall’art. 87 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche), attuativo di alcune direttive comunitarie, darebbero vita ad un «ingiustificato appesantimento del procedimento», con conseguente violazione della normativa nazionale e comunitaria richiamata.
In particolare, la difesa erariale ricorda come il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 100 del 2005, abbia stabilito che la procedura di autorizzazione da applicare al riguardo sia soltanto quella di cui all’art. 87 del citato d.lgs. n. 259 del 2003 e non risulti pertanto necessario il rilascio del permesso di costruire.

2. – Si è costituita in giudizio, con memoria depositata il 6 giugno 2005, la Regione Lombardia, chiedendo che il ricorso sia dichiarato manifestamente inammissibile o, in subordine, manifestamente infondato.

3. – In data 27 giugno 2005, TIM ITALIA S.p.a. ha depositato atto di intervento chiedendo che sia accolto il ricorso del Governo e che la legge reg. della Lombardia n. 12 del 2005 sia quindi dichiarata costituzionalmente illegittima, nei termini indicati dal ricorrente.

4. – In data 5 luglio 2005, VODAFONE OMNITEL N.V. ha depositato atto di intervento chiedendo che sia accolto il ricorso del Governo.

5. – In data 20 settembre 2005, la Regione Lombardia ha depositato memoria, contenente una nuova procura con la quale è stato integrato il collegio difensivo, chiedendo che, previa dichiarazione di inammissibilità degli interventi di TIM ITALIA S.p.a. e di VODAFONE OMNITEL N.V., sia dichiarato inammissibile o, in subordine, infondato il ricorso.

5.1. – Con detta memoria la difesa regionale, preliminarmente, eccepisce l’inammissibilità del ricorso del Governo, in quanto quest’ultimo è stato depositato senza il contestuale deposito del verbale del Consiglio dei ministri e della relazione ministeriale.
Secondo la resistente, ciò avrebbe privato la Regione della possibilità di verificare «fin da subito» la corrispondenza tra quanto contenuto nel verbale e nella relazione e quanto contenuto nel ricorso, «eccependo se del caso la difformità tra tali contenuti». Né, secondo la Regione, questa inammissibilità potrebbe essere sanata da un deposito successivo, il quale «consentirebbe, al più, di far pervenire verbale e relazione nelle mani della difesa regionale solo nel momento in cui viene autorizzato lo scambio delle memorie, quando è ormai scaduto il termine di cui all’art. 10 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale».
La Regione Lombardia passa quindi in rassegna una serie di pronunzie di questa Corte che «rendono palese l’importanza del verbale e della relazione ministeriale», sottolineando come, nel caso di specie, le ragioni dell’inammissibilità del ricorso appaiano, «se possibile, in modo ancora più chiaro». Nel presente giudizio, infatti, non vi sarebbe «questione di incertezze sulle norme impugnate o di contraddizioni tra delibera, relazione ministeriale e ricorso: è questione invece della totale assenza del verbale e della relazione».
La difesa regionale esclude, in particolare, che possa pervenirsi a conclusione diversa dall’inammissibilità del ricorso sulla scorta delle sentenze n. 134 del 2004 e n. 321 del 2005 di questa Corte. A detta della Regione, il fatto che nei relativi giudizi la Corte abbia acquisito d’ufficio, con ordinanza istruttoria, l’estratto del processo verbale della riunione del Consiglio dei ministri e la relazione del Ministro per gli affari regionali, non esenta il Governo dall’obbligo di depositare verbale e relazione. Inoltre, in tali giudizi, le Regioni resistenti, «accettando di difendersi sulla sola base di quanto contenuto nel ricorso», non hanno sollevato alcuna eccezione, «come invece fa qui esplicitamente la Regione Lombardia».

5.2. – Passando alle norme oggetto delle singole censure governative, la Regione Lombardia eccepisce, anzitutto, l’inammissibilità del ricorso nella parte in cui concerne il comma 13 dell’art. 9. Si osserva al riguardo come nessuna autonoma motivazione venga addotta a sostegno della censura né sia possibile individuare alcun «legame diretto» tra l’asserita necessità di espletare procedure di aggiudicazione ad evidenza pubblica e la disposizione in parola, la quale stabilisce che non configurano vincolo espropriativo le previsioni del piano dei servizi che demandino al proprietario dell’area la diretta realizzazione di attrezzature e servizi.
In merito alle censure mosse all’art. 9, comma 12, e all’art. 11, comma 3, la resistente ricorda che, secondo il ricorrente, sarebbero violate le norme di principio dettate in materia di lavori pubblici e le norme comunitarie relative alle modalità di affidamento degli appalti pubblici di lavori e servizi. Al riguardo, la difesa regionale osserva che, dopo la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, non può più parlarsi della materia «lavori pubblici» e che, come affermato da questa Corte nella sentenza n. 303 del 2003, si tratta di «ambiti di legislazione che non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell’oggetto al quale afferiscono e pertanto possono essere ascritti di volta in volta a potestà legislative esclusive dello Stato ovvero a potestà legislative concorrenti».
A detta della Regione, pertanto, le norme della legge impugnata vanno inquadrate nella materia dell’urbanistica e quindi in quella del «governo del territorio».
La difesa regionale, dopo aver sottolineato l’estrema difficoltà di individuare i principi fondamentali in siffatta materia, ritiene che possa essere utile, pur non costituendo ancora diritto vigente, l’esame del disegno di legge AS 3519 (Principi in materia di governo del territorio). In particolare, la Regione si sofferma sull’art. 7 del citato disegno che prevedendo «la realizzazione diretta degli interventi di interesse pubblico o generale previa stipula di convenzione con l’amministrazione per la gestione dei servizi», presenterebbe, a suo dire, una «pressoché totale identità di contenuti» rispetto alle norme della legge regionale impugnata.
Pur ribadendo che si tratta di norme non ancora vigenti, la resistente ritiene che esse non costituiscano «una novità assoluta nel panorama dell’urbanistica»; il disegno di legge citato rappresenterebbe, infatti, «soltanto la conferma definitiva dell’ingresso dei principi “consensual-perequativi” all’interno della materia urbanistica». In proposito, la difesa della Regione ricorda come la legislazione statale e regionale preveda già il ricorso ad alcune forme di accordi pubblico-privato, analogamente a quanto introdotto dalle norme impugnate.
Si sottolinea, poi, come l’adozione di modelli perequativi risponda alla necessità di coniugare le scelte urbanistiche con le esigenze di uguaglianza e giustizia sociale. Inoltre le norme della Regione Lombardia troverebbero, a suo dire, ampia copertura nel principio di sussidiarietà orizzontale di cui al nuovo art. 118 Cost., nonché nella sentenza n. 179 del 1999 di questa Corte, nella quale è stata riconosciuta la validità dell’accordo tra il privato e l’amministrazione pubblica nella materia in questione.
Per quanto attiene alla presunta violazione del diritto comunitario, la difesa regionale contesta che il privato, realizzando i servizi e le attrezzature pubbliche grazie al finanziamento, totale o parziale, da parte della pubblica amministrazione, acquisti la veste di organismo di diritto pubblico. Al riguardo la Regione sottolinea come, ai sensi della direttiva 93/37/CEE, per potersi parlare di organismo di diritto pubblico sia necessaria la coesistenza di tre diversi requisiti: a) una distinta personalità giuridica; b) la dipendenza, anche in termini economici, da un ente pubblico; c) il perseguimento di obiettivi di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale.
Nel caso di specie, alla luce di quanto sopra, dovrebbe escludersi l’esistenza dei requisiti di cui alle lettere a) e b): infatti, per un verso, la nozione di organismo «sembra indicare sempre e comunque un “ente”, una “persona giuridica”, e difficilmente può estendersi a ricomprendere una persona fisica», mentre, per altro verso, la legge «in nessun modo prevede che l’opera venga finanziata attraverso contributi statali».
In merito poi alla sentenza della Corte di giustizia 12 luglio 2001 (C-399/98), citata dal ricorrente, la difesa della Regione Lombardia osserva come la controversia risolta in quella sede presentasse profili assai diversi da quelli dell’odierno giudizio. In particolare, la differenza tra i due casi emergerebbe dal fatto che le norme della Regione Lombardia non si rivolgono al titolare di una concessione o di un piano di lottizzazione, come nel caso risolto dalla Corte di giustizia, ma al proprietario dell’area. Ciò renderebbe «non comparabili» le due situazioni, anche in considerazione del fatto che, nella normativa oggi impugnata, si prevede che l’area resti di proprietà privata.
Sempre in relazione alla presunta violazione del diritto comunitario, la difesa regionale ricorda come i requisiti stabiliti dall’art. 1, lettera a), della direttiva 93/37/CEE, ai fini dell’applicazione della stessa, siano sei: 1) la contrattualità; 2) l’onerosità; 3) la forma scritta del contratto; 4) la qualifica soggettiva di amministrazione aggiudicatrice per una parte; 5) la qualificazione soggettiva di imprenditore per l’altra; 6) la natura di opera pubblica dell’oggetto dei lavori.
In particolare la Regione contesta che nel caso di specie sussista il carattere dell’onerosità, in quanto la possibilità di realizzare direttamente l’opera, «oltre ad essere sottoposta alle condizioni che verranno stabilite nell’apposita convenzione, garantisce al proprietario la compensazione per la cessione gratuita dell’area». Si sottolinea, inoltre, che proprio perché la possibilità di realizzare direttamente l’opera è stata pensata in un regime compensativo, questo obiettivo sarebbe vanificato qualora fosse necessaria una procedura di gara. Semmai, osserva la resistente, l’opportunità di una gara potrebbe riguardare le modalità di attribuzione della gestione delle attrezzature e dei servizi realizzati sulle aree in questione; in questo caso, però, spetterebbe alla convenzione tra privato e amministrazione farsi carico della necessità di rispettare le regole comunitarie sulla concorrenza e, a tal proposito, nessun rilievo è contenuto nel ricorso del Governo.
In via subordinata, qualora la Corte costituzionale non ritenesse di condividere le considerazioni della Regione sopra esposte, la difesa di quest’ultima chiede che le norme regionali impugnate siano «fatte salve per tutti i lavori di importo non superiore alla soglia comunitaria».

5.3. – In merito alle censure mosse all’art. 19, comma 2, lettera b), numero 2, e all’art. 10, comma 1, lettera d), entrambi in relazione all’art. 55, comma 1, lettera b), e all’art. 57, comma 1, lettere a) e b), della citata legge della Regione Lombardia, la difesa regionale ritiene che esse siano infondate per i motivi di seguito esposti.
In particolare, si sottolinea come l’intero sistema della protezione civile, secondo quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 327 del 2003, sia «ispirato ad un modello non più centralizzato, ma caratterizzato da una organizzazione diffusa a carattere policentrico». In questo modello un «rilevante ruolo» sarebbe riconosciuto alle Regioni, sia per l’adozione di atti normativi, sia per lo svolgimento di funzioni amministrative.
A detta della resistente le norme impugnate, e specificamente l’art. 55, sarebbero rispettose dell’art. 108 del d.lgs. n. 112 del 1998, che attribuisce alle Regioni le funzioni relative alla predisposizione degli indirizzi di previsione e prevenzione dei rischi, sulla base degli indirizzi nazionali, e di quelle relative agli indirizzi per la predisposizione dei piani provinciali di emergenza in caso di eventi calamitosi.
Ulteriori conferme della competenza regionale in materia si avrebbero dalla sentenza n. 228 del 2003, in relazione al d.l. n. 343 del 2001, e dal decreto-legge 31 maggio 2005, n. 90 (Disposizioni urgenti in materia di protezione civile) che, all’art. 4, ha fatto salve le competenze regionali previste dalla normativa vigente.
A parere della difesa regionale, la conferma decisiva si avrebbe, comunque, dalla sentenza n. 327 del 2003 di questa Corte. Nell’occasione sono state dichiarate infondate alcune questioni di legittimità costituzionale su norme della Regione Marche che, a detta della resistente, attribuiscono alla competenza regionale funzioni «analoghe» a quelle previste dalla legge lombarda oggetto del presente giudizio.

5.4. – Infine, in relazione all’art. 27, comma 1, lettera e), numero 4, e all’art. 33 della citata legge regionale n. 12 del 2005, la Regione Lombardia eccepisce, preliminarmente, l’inammissibilità delle relative censure. Mancherebbe, infatti, qualsiasi riferimento alle norme costituzionali violate e non sarebbe individuato l’ambito materiale cui sarebbe riconducibile la fattispecie in questione.
Nel merito, la difesa regionale ritiene che il ricorso sia infondato. Al riguardo, si ricorda come questa Corte, con la sentenza n. 303 del 2003, abbia dichiarato l’illegittimità costituzionale, per eccesso di delega, del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198 (Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell’art. 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443), il quale, al comma 2 dell’art. 3, stabiliva che le stazioni radio base per reti di comunicazione mobili GSM/UMTS «sono compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e sono realizzabili in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento». La Regione fa notare come questa disposizione non sia stata riprodotta nel d.lgs. n. 259 del 2003: da ciò deriverebbe che attualmente la localizzazione delle infrastrutture per telecomunicazioni «non è più “libera”, ma deve essere necessariamente conforme sia alla legislazione nazionale e regionale in tema, sia a quella locale approvata dai Comuni, ai sensi dell’art. 8, comma 6, della legge statale n. 36 del 2001, e contenuta negli strumenti urbanistici generali o in regolamenti ad hoc».
In particolare, osserva la resistente, questa Corte ha riconosciuto (sentenza n. 307 del 2003) che «l’autonoma capacità delle Regioni e degli enti locali di regolare l’uso del proprio territorio trova pieno vigore, purché criteri localizzativi e standard urbanistici rispettino le esigenze della pianificazione nazionale degli impianti e non siano, nel merito, tali da impedire od ostacolare ingiustificatamente l’insediamento degli stessi».
Di conseguenza, sempre a detta della difesa regionale, stante il disposto dell’art. 86, comma 3, del d.lgs. n. 259 del 2003, il quale assimila le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione alle opere di urbanizzazione primaria, soggette a permesso di costruire, deve ritenersi che anche per le infrastrutture citate sia necessario il «titolo abilitativo edilizio».
La Regione Lombardia conclude sul punto ricordando che la legge regionale impugnata, all’art. 41, riconosce a chi abbia titolo per presentare istanza di permesso di costruire la «facoltà, alternativamente e per gli stessi interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia, di inoltrare al Comune denuncia di inizio attività». In questo modo sarebbe comunque garantito «un procedimento celere, alternativo a quello che tende a ottenere il permesso di costruire», in ossequio ai principi di semplificazione amministrativa e di celerità richiamati da questa Corte nella sentenza n. 336 del 2005 e dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 100 del 2005.

5.5. – Infine la Regione Lombardia, dopo aver ricordato che nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale il contraddittorio è riservato a Stato e Regioni, con esclusione dell’ammissibilità di interventi di soggetti terzi, chiede che siano dichiarati inammissibili gli interventi in giudizio di TIM ITALIA S.p.a. e di VODAFONE OMNITEL N.V.

6. – In prossimità dell’udienza TIM ITALIA S.p.a. ha depositato una memoria nella quale, preliminarmente e con specifico riguardo alle censure mosse agli artt. 27 e 33 della legge impugnata, sostiene di avere un «interesse rilevante, autonomo e particolarmente qualificato ad ottenere l’accertamento della illegittimità» delle norme censurate dal Governo. Trattandosi infatti di soggetto titolare di licenze per l’installazione e l’esercizio di reti di radiotelefonia cellulare, osserva la difesa dell’interveniente, l’esito del giudizio di legittimità costituzionale avrà «un effetto diretto e immediato» sulla sua sfera giuridica.
In particolare, si rileva come «l’installazione, l’esercizio e la fornitura di reti di telecomunicazione, nonché la prestazione dei servizi ad essa connessi accessibili al pubblico» costituiscano «attività di preminente interesse generale» ai sensi dell’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 259 del 2003. Inoltre, il possesso della licenza per i servizi di telefonia mobile «costituisce dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle opere di realizzazione della rete».
Quindi la società interveniente, in quanto titolare di licenza di un’attività di preminente interesse generale, presenterebbe «un puntuale titolo di qualificazione all’intervento». Ad ulteriore sostegno di queste considerazioni, si osserva che TIM ha altresì l’obbligo di assicurare il «servizio universale» ai sensi del decreto del Ministro delle comunicazioni 10 marzo 1998 (Finanziamento del servizio universale nel settore delle telecomunicazioni), inteso come insieme minimo di servizi di qualità a disposizione della generalità dell’utenza. Inoltre, la rete di telefonia mobile è definita come «strumento dell’azione amministrativa di protezione civile».
Dopo aver sinteticamente illustrato i principi fondamentali vigenti nella normativa comunitaria in materia, la difesa dell’interveniente conclude sul punto sottolineando «l’estrema rilevanza che ha per il gestore l’eliminazione di norme regionali che bloccano la realizzazione in modo celere della rete», nonché l’«innegabile» utilità della partecipazione al processo da parte del gestore «al fine di una esauriente acquisizione di elementi oggettivi di giudizio». Si precisa infine che dall’eventuale rigetto del ricorso del Governo, TIM subirebbe una «diretta e irrimediabile lesione della propria sfera giuridica e precisamente del proprio diritto costituzionale di libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.)»; tra l’altro, quanto statuito dalla Corte costituzionale, se non venisse ammesso l’intervento in giudizio, risulterebbe «incontestabile in altre sedi giudiziarie», con conseguente pregiudizio del diritto di difesa.
Qualora, poi, la Corte non ritenesse di ammettere l’intervento, l’interveniente chiede che venga accettato il «contributo collaborativo di TIM quale amicus curiae»; ciò in virtù della «specifica competenza scaturente dal suo ruolo di esercente un servizio di sicura rilevanza pubblicistica» e della «puntuale conoscenza del regime della rete».
Nel merito, la difesa della società chiede che sia accolto il ricorso presentato avverso la legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005.

7. – In prossimità dell’udienza VODAFONE OMNITEL N.V. ha depositato una memoria nella quale, preliminarmente, chiede venga riconsiderato l’orientamento di questa Corte, che nega l’ammissibilità dell’intervento, nei giudizi di legittimità costituzionale promossi in via principale, di soggetti diversi da quelli titolari delle potestà legislative della cui delimitazione si discute.
In particolare, un’apertura in tal senso sarebbe rinvenibile nell’ordinanza n. 20 del 2005, nella quale gli interventi in giudizio di soggetti diversi da quelli legittimati al ricorso sono stati dichiarati inammissibili «non essendo stati addotti argomenti che inducano questa Corte ad abbandonare il proprio precedente indirizzo». Osserva l’interveniente che, a contrario, «in talune circostanze e a fronte di validi motivi» la Corte potrebbe mutare orientamento; in altre parole, secondo la difesa di VODAFONE, l’intervento dovrebbe essere ammesso qualora sia «sufficientemente qualificato», cioè «quando sia accertata in capo al soggetto interveniente la rappresentatività o la titolarità di interessi a cui l’ordinamento giuridico riconosce espressa tutela» e «quando vi sia una valutazione positiva della rilevanza e dell’incidenza che l’atto legislativo esercita su quegli stessi interessi».
Nel caso di specie la società interveniente ritiene che sussistano i presupposti per l’ammissibilità del suo intervento, rappresentati dalla titolarità di licenze individuali rilasciate dal Ministero delle comunicazioni, dal carattere di «preminente interesse generale» riconosciuto dal legislatore nazionale agli impianti di telecomunicazioni, dagli effetti «rilevanti, diretti ed immediati» che l’eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme impugnate produrrebbe sull’attività svolta da VODAFONE ed infine dalla ingiustificata compressione del diritto di difesa che essa subirebbe qualora l’intervento fosse dichiarato inammissibile.
Nel merito la difesa della società chiede che sia accolta la questione di legittimità costituzionale promossa dal Governo e che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale degli artt. 27, comma 1, lettera e), numero 4, e 33 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005.

8. – In prossimità dell’udienza la Regione Lombardia ha depositato un’ulteriore memoria integrativa con la quale, richiamate tutte le argomentazioni e le conclusioni prospettate in precedenza, segnala che, in virtù di quanto statuito nell’art. 1, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), il Consiglio dei ministri, nella seduta del 22 dicembre 2005, ha approvato uno schema di decreto legislativo di ricognizione dei principi fondamentali vigenti in materia di governo del territorio.
Al riguardo si sottolinea come esso, pur non essendo attualmente diritto vigente, risulti «non irrilevante» ai fini della risoluzione del presente giudizio; si tratta infatti di principi già esistenti in materia.

8.1. – Con riferimento al primo motivo di ricorso, avente ad oggetto l’art. 9, commi 12 e 13, e l’art. 11, comma 3, della legge impugnata, la resistente ritiene di particolare interesse il contenuto dell’art. 8, commi 11 e 16, dello schema di decreto legislativo sopra citato. In particolare, il comma 11 prevede la possibilità per l’amministrazione di ricorrere all’«iniziativa economica privata, o mista pubblica-privata, tramite strumenti di convenzionamento, senza la necessità di ablazione del bene privato» al fine di realizzare obiettivi di interesse generale per dotare il territorio di attrezzature e servizi.
Il comma 16 del medesimo art. 8, invece, stabilisce che l’amministrazione, «ai fini dell’attuazione dello strumento urbanistico generale», può applicare il principio della «perequazione urbanistica», consistente «nel riconoscere a tutte le proprietà immobiliari ricomprese in ambiti oggetto di trasformazione urbanistica un diritto edificatorio la cui entità sia indifferente rispetto alla destinazione d’uso, ma derivi invece dallo stato di fatto e di diritto in cui si trovano le proprietà stesse al momento della formazione del piano urbanistico».
I principi espressi dalle due norme sopra menzionate, a detta della difesa regionale, coinciderebbero con quelli che ispirano le norme regionali impugnate.
La Regione Lombardia si sofferma poi sull’art. 71, comma 4, dello schema di decreto legislativo; la norma da ultimo citata stabilisce infatti che ai soggetti privati che eseguono lavori considerati di pubblica utilità e di interesse generale si applicano le norme della legge n. 109 del 1994, solo se i lavori siano di importo superiore ad un milione di euro e se per la realizzazione «sia previsto, da parte di pubbliche amministrazioni o organismi di diritto pubblico, un contributo diretto e specifico in conto interessi o in conto capitale che, attualizzato, superi il cinquanta per cento dell’importo dei lavori».
Da questa disposizione, a detta della difesa regionale, si ricaverebbe a contrario che le norme regionali impugnate non si porrebbero in contrasto con alcun principio fondamentale, non prevedendo in nessun modo che l’opera venga finanziata attraverso contributi statali.

8.2. – Anche per quanto attiene al secondo motivo di ricorso, la difesa della Regione Lombardia ritiene che possano trarsi utili indicazioni dallo schema di decreto legislativo citato. La resistente si sofferma in special modo sull’art. 8, comma 1-bis, il quale stabilisce che le Regioni emanino norme «sui criteri per la formazione degli strumenti urbanistici ai fini della prevenzione del rischio sismico», e sull’art. 51, che si limita a disporre un rinvio agli articoli da 83 a 106 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) ed al d.l. n. 343 del 2001.
Fra le norme cui fa rinvio l’art. 51, la difesa regionale reputa di particolare importanza l’art. 83 del t.u. sull’edilizia, secondo il quale «le Regioni, sentite le Province e i Comuni interessati, provvedono alla individuazione delle zone dichiarate sismiche, alla formazione e all’aggiornamento degli elenchi delle medesime zone e dei valori attribuiti ai gradi di sismicità, nel rispetto dei criteri generali».
Si sottolinea, inoltre, come l’art. 89 del t.u. individui nell’ufficio tecnico regionale l’autorità competente a fornire, ai Comuni nei quali sono applicabili le norme relative alla prevenzione sismica, il parere sugli strumenti urbanistici generali e particolareggiati e sulle lottizzazioni e loro varianti.

8.3. – In merito all’ultimo motivo di ricorso, la difesa regionale ribadisce che il d.lgs. n. 259 del 2003, a differenza del precedente d.lgs. n. 198 del 2002, non ha introdotto una clausola di esclusività per quanto attiene alle procedure da seguire per l’installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazioni.
La resistente ritiene, al riguardo, che «l’unicità e l’onnicomprensività» dell’autorizzazione prevista nel Codice delle comunicazioni elettroniche avrebbero dovuto essere esplicitamente previste, come nel d.lgs. n. 198 del 2002. Di conseguenza, nel silenzio del legislatore statale, le norme regionali non contrastano con i principi fondamentali in materia.
La Regione insiste poi sulla duplice valenza delle installazioni in parola, che «sono sicuramente parti di una rete di servizi di comunicazione elettronica» ma anche «infrastrutture edilizie» ed in particolare opere di urbanizzazione primaria; in quanto tali sono soggette a permesso di costruire in base al testo unico dell’edilizia.
Infine, si sottolinea come il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. I-quater, con ordinanza 16 dicembre 2004, n. 16332, abbia sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 87 e 88 del Codice delle comunicazioni, in riferimento agli artt. 3, 76, 97 e 117 Cost. In particolare, secondo il Tribunale rimettente, la violazione dell’art. 76 Cost. si avrebbe in quanto l’art. 41 della legge delega 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti), non avrebbe affidato al Governo la revisione della disciplina urbanistico-edilizia con specifico riguardo al permesso di costruire.
Inoltre, gli artt. 87 e 88 sarebbero lesivi delle competenze regionali in materia di governo del territorio.
La difesa regionale conclude affermando l’esistenza di un rapporto di pregiudizialità tra la questione di cui ora si discute e quella sollevata dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con la conseguenza che un eventuale accoglimento di quest’ultima non potrebbe che comportare il rigetto del presente ricorso governativo.

Considerato in diritto

1. – Con ricorso notificato il 16 maggio 2005 e depositato il 24 maggio 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dell’art. 9, commi 12 e 13, e dell’art. 11, comma 3; dell’art. 19, comma 2, lettera b), numero 2, e dell’art. 10, comma 1, lettera d), entrambi in relazione all’art. 55, comma 1, lettera b), e all’art. 57, comma 1, lettere a) e b); dell’art. 27, comma 1, lettera e), numero 4, e dell’art. 33 della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 11 del 16 marzo 2005, in riferimento all’art. 117, primo e terzo comma, della Costituzione.

2. – Preliminarmente vanno dichiarati inammissibili gli interventi nel presente procedimento di TIM ITALIA S.p.a. e di VODAFONE OMNITEL N.V. Infatti, nel giudizio di costituzionalità delle leggi promosso in via d’azione, parti sono soltanto i soggetti titolari delle potestà legislative in contestazione. Pertanto, alla stregua della normativa in vigore e conformemente alla costante giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis: sentenze numeri 80, 59 e 51 del 2006, 469 e 383 del 2005), non è ammesso l’intervento in tali giudizi di soggetti privi di potere legislativo.

3. – La Regione Lombardia eccepisce in via preliminare l’inammissibilità del ricorso governativo per non essere stato effettuato il deposito contestuale dell’estratto del verbale del Consiglio dei ministri e della relazione del Ministro proponente. Ciò risulterebbe dallo stesso ricorso, che si riferisce ad un futuro deposito, successivo alla notifica dell’atto introduttivo del presente giudizio.
L’eccezione non può essere accolta.
I due documenti prima citati risultano essere stati effettivamente depositati presso la cancelleria della Corte costituzionale e non emergono elementi per ritenere che tale deposito non sia stato contestuale a quello del ricorso.

4. – Con specifico riguardo alle censure contenute nel ricorso governativo, va anzitutto dichiarata l’inammissibilità di quella avente ad oggetto il comma 13 dell’art. 9 della legge regionale impugnata, in quanto manca ogni motivazione circa la sua asserita illegittimità costituzionale. La norma in questione si limita infatti a stabilire che non costituiscono vincolo espropriativo e non sono soggette a decadenza le previsioni del piano dei servizi che demandino al proprietario dell’area la diretta realizzazione di attrezzature e servizi, ovvero ne contemplino la facoltà in alternativa all’intervento della pubblica amministrazione. Nessun legame emerge tra tale disposizione e le questioni di legittimità costituzionale illustrate nel ricorso dall’Avvocatura dello Stato, con la conseguenza che la stessa non può essere assoggettata a controllo di costituzionalità.

5. – Espunto il comma 13 dell’art. 9 della legge regionale impugnata, rimane da esaminare la censura riguardante il comma 12 del medesimo articolo, in combinato disposto con l’art. 11, comma 3, della stessa legge. Il ricorrente sostiene che tale norma sia costituzionalmente illegittima perché non prevede – e quindi implicitamente esclude – che nell’ipotesi di realizzazione diretta, da parte del proprietario dell’area sottoposta a vincolo espropriativo, delle attrezzature e dei servizi per la cui attuazione è preordinato il detto vincolo, la scelta del contraente, per appalti che eguaglino o superino la soglia comunitaria, avvenga secondo procedure di evidenza pubblica. Vi sarebbe violazione delle direttive del Consiglio delle Comunità europee 92/50 del 18 giugno 1992 (Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici dei servizi), 93/36 del 14 giugno 1993 (Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture), 93/37 (Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori) e 93/38 (Direttiva del Consiglio che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni) e quindi dell’art. 117, primo comma, della Costituzione

5.1. – La questione è fondata nei limiti di seguito precisati.

5.2. – La normativa comunitaria in materia di appalti pubblici, contenuta in un gruppo di direttive, che hanno ricevuto attuazione mediante atti legislativi nazionali, prevede che in ogni caso, quando si realizzi un’opera o si affidi un servizio o una fornitura per importi uguali o superiori ad un certo valore, il soggetto che procede all’appalto debba adottare procedure di evidenza pubblica per la scelta del contraente. L’obbligo sussiste sia che l’attribuzione dell’appalto spetti ad un ente pubblico territoriale o ad altro «organismo di diritto pubblico» (secondo la dizione delle direttive prima citate), sia che lo stesso venga effettuato da un privato, il quale in tal caso assume – come chiarito dalla Corte di giustizia delle Comunità europee – la veste di «titolare di un mandato espresso», conferito dall’ente pubblico che intende realizzare l’opera o il servizio (sentenza 12 luglio 2001, in causa C-399/98). La citata pronuncia della Corte di giustizia riguarda il caso del titolare di una concessione edilizia o di un piano di lottizzazione, cui è consentita la realizzazione diretta di un’opera di urbanizzazione, a scomputo totale o parziale del contributo dovuto per il rilascio della concessione, quando il valore di tale opera eguagli o superi la soglia comunitaria.
Il principio fissato dalla Corte di giustizia è stato riversato nell’ordinamento italiano per mezzo dell’art. 2, comma 5, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici), nel testo sostituito dall’art. 7, comma 1, della legge 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti), che, riferendosi agli interventi eseguiti direttamente dai privati a scomputo di contributi connessi all’attività edilizia o alla lottizzazione di aree, stabilisce che «per le singole opere d’importo superiore alla soglia comunitaria i soggetti privati sono tenuti ad affidare le stesse nel rispetto delle procedure di gara previste dalla […] direttiva 93/37/CEE».
La fattispecie configurata dalle norme regionali impugnate è assimilabile a quella oggetto delle direttive comunitarie sopra citate, nell’interpretazione datane dalla Corte di giustizia e riprodotta dal legislatore nazionale italiano. Si tratta infatti di accordi che i privati proprietari di aree destinate ad essere espropriate per la realizzazione di attrezzature e servizi pubblici possono stipulare con il Comune competente, in base ai quali «il proprietario può realizzare direttamente gli interventi di interesse pubblico o generale, mediante accreditamento o stipulazione di convenzione con il Comune per la gestione del servizio» (art. 11, comma 3, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005). Si tratta quindi di accordi a titolo oneroso, dai quali derivano per le parti contraenti diritti e obblighi reciproci, che consentono al proprietario espropriando, in particolare, di mantenere la proprietà dell’area e di ottenere la gestione del servizio previsto in cambio della realizzazione diretta degli interventi necessari. Tutta l’operazione prevista dalle norme impugnate è preordinata alla soddisfazione di interessi pubblici, come viene confermato dall’art. 9, comma 12, della legge regionale de qua, che fa riferimento a vincoli previsti «per la realizzazione esclusivamente ad opera della pubblica amministrazione, di attrezzature e servizi».
Da quanto sinora detto si deduce come sia applicabile anche al proprietario espropriando che accetta di realizzare l’opera prevista dall’ente pubblico la qualifica di «titolare di un mandato espresso» conferito dal Comune, di cui alla citata sentenza della Corte di giustizia.
Non entrano in discussione, per i profili di costituzionalità evocati nella presente questione, le modalità della cosiddetta urbanistica consensuale e perequativa, ma soltanto l’obbligo di procedere alle prescritte gare di appalto, poste a base della normativa europea citata, a tutela della trasparenza e della concorrenza, qualora l’importo delle realizzazioni superi un certo limite. Il ricorso a procedure di evidenza pubblica per la scelta del contraente non può peraltro essere ritenuto incompatibile con gli accordi tra privati e pubblica amministrazione, giacché la possibilità che tali procedure siano svolte dagli stessi privati risulta già ammessa nell’ordinamento proprio nella fattispecie oggetto della richiamata pronuncia della Corte di giustizia e disciplinata in modo conforme dal citato art. 2, comma 5, della legge n. 109 del 1994, come sostituito dalla legge n. 166 del 2002.

5.3. – Sulla scorta delle precedenti considerazioni, non si può dubitare che le direttive comunitarie prima citate – in materia di procedure ad evidenza pubblica per l’attribuzione di lavori, forniture e servizi – debbano essere osservate anche nell’ipotesi che sia conferito ad un privato il compito di realizzare direttamente l’opera necessaria per la successiva prestazione del servizio pubblico, la cui gestione può essere affidata, mediante convenzione, al privato medesimo. Come questa Corte ha già affermato (sentenze n. 406 del 2005, n. 7 e n. 166 del 2004), le direttive comunitarie fungono da norme interposte atte ad integrare il parametro per la valutazione di conformità della normativa regionale all’art. 117, primo comma, Cost. La norma costituzionale citata, collocata nella Parte seconda della Costituzione, si ricollega al principio fondamentale contenuto nell’art. 11 Cost. e presuppone il rispetto dei diritti e dei principi fondamentali garantiti dalla Costituzione italiana. Pertanto la mancata previsione, nelle norme regionali impugnate, dell’obbligo di adottare procedure ad evidenza pubblica in ogni caso in cui l’appalto sia di importo uguale o superiore alla soglia comunitaria, determina la loro illegittimità costituzionale.

6. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha pure impugnato l’art. 19, comma 2, lettera b), numero 2, e l’art. 10, comma 1, lettera d), entrambi in relazione all’art. 55, comma 1, lettera b) ed all’art. 57, comma 1, lettere a) e b), della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005. Tali norme violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost., ed in particolare i principi fondamentali della materia «protezione civile», di cui all’art. 107 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997 n. 59), in quanto attribuiscono alla Regione, e non allo Stato, la predisposizione degli indirizzi e dei criteri generali per il riassetto del territorio ai fini della prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici, nonché delle direttive per la prevenzione del rischio sismico.

6.1. – La questione non è fondata.

6.2. – Questa Corte ha già rilevato che il legislatore statale, con la legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), «ha rinunciato ad un modello centralizzato per una organizzazione diffusa a carattere policentrico» (sentenza n. 327 del 2003). In materia di prevenzione dei rischi, la legislazione nazionale vigente configura un sistema composito di competenze, ordinato secondo il criterio della maggiore o minore generalità degli indirizzi, in base al quale ciascun livello di governo deve contenere l’esercizio dei propri poteri all’interno degli indirizzi dettati su più vasta scala dal livello superiore.
Alla luce del criterio prima indicato, si può osservare che l’art. 107 del d.lgs. n. 112 del 1998 attribuisce allo Stato «gli indirizzi per la predisposizione e l’attuazione dei programmi di previsione e prevenzione in relazione alle varie ipotesi di rischio». Le norme regionali impugnate attribuiscono alla Giunta regionale la definizione degli indirizzi per il riassetto del territorio, «ai fini della prevenzione dei rischi geologici e idrogeologici e della loro mitigazione» (art. 55, comma 1, lettera b, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005). Gli indirizzi in parola devono però confluire nel piano territoriale regionale (art. 19, comma 2, lettera b, numero 2, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005), il quale costituisce «atto fondamentale di indirizzo, agli effetti territoriali, della programmazione di settore della Regione, nonché di orientamento della programmazione e pianificazione territoriale dei Comuni e delle Province» (art. 19, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005).
Dall’esame della normativa statale e regionale in materia emerge che la Regione ha solo voluto disciplinare l’esercizio delle funzioni di prevenzione dei rischi nell’ambito del proprio territorio. Ciò non implica un’invasione della sfera di competenza dello Stato, in quanto, come questa Corte ha già statuito (sentenza n. 327 del 2003), la mancanza dell’esplicita menzione dell’obbligo di rispetto degli indirizzi nazionali non comporta la loro violazione, che dovrà essere eventualmente accertata nelle singole norme e nei singoli atti.

6.3. – Per quanto riguarda l’individuazione delle zone sismiche, bisogna rilevare che l’art. 83 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), dispone: «Le regioni, sentite le province e i comuni interessati, provvedono alla individuazione delle zone dichiarate sismiche […], alla formazione e all’aggiornamento degli elenchi delle medesime zone e dei valori attribuiti ai gradi di sismicità, nel rispetto dei criteri generali di cui al comma 2». Tale ultima disposizione richiamata stabilisce che il Ministro per le infrastrutture ed i trasporti, di concerto con il Ministro per l’interno, sentiti il Consiglio superiore dei lavori pubblici, il Consiglio nazionale delle ricerche e la Conferenza unificata, determina con proprio decreto «i criteri generali per l’individuazione delle zone sismiche e dei relativi valori differenziati del grado di sismicità da prendere a base per la determinazione delle azioni sismiche e di quant’altro specificato dalle norme tecniche».
Come si vede, il quadro normativo sistematico di allocazione delle competenze ai vari livelli di governo è chiaro e non risulta contraddetto dalla norma regionale impugnata, che deve essere interpretata nel contesto ora richiamato.

7. – Il Governo ha infine promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 27, comma 1, lettera e), numero 4, e dell’art. 33 della legge reg. della Lombardia n. 12 del 2005, per violazione dell’art. 87 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche), in quanto sottopongono l’installazione di torri e tralicci per impianti di radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione ad un iter autorizzatorio comunale (rilascio del permesso di costruire) ulteriore rispetto a quello già previsto dal citato art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003.

7.1. – Preliminarmente si deve rigettare l’eccezione di inammissibilità proposta dalla difesa regionale e motivata dalla mancanza, nel ricorso dell’Avvocatura dello Stato, dell’indicazione del parametro di costituzionalità di cui si assume la violazione. Deve infatti rilevarsi che l’art. 117, terzo comma, Cost. è evocato nella parte generale del ricorso, con particolare riferimento alla materia «governo del territorio», e che la norma impugnata è indicata espressamente nel medesimo contesto. Nel punto 3) dei motivi specifici, il ricorrente non ha ritenuto di dover ripetere l’indicazione della norma costituzionale e si è limitato a far riferimento alla norma interposta. Ciò non determina tuttavia incertezze nella individuazione della disposizione costituzionale di cui si lamenta la violazione.

7.2. – Nel merito la questione è fondata.

7.3. – L’art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003 costituisce attuazione della delega legislativa contenuta nell’art. 41, comma 2, lettera a), della legge n. 166 del 2002, che in materia di telecomunicazioni prescrive, al numero 3, la «previsione di procedure tempestive, non discriminatorie e trasparenti per la concessione del diritto di installazione di infrastrutture», e al numero 4 la «riduzione dei termini per la conclusione dei procedimenti amministrativi, nonché regolazione uniforme dei medesimi procedimenti anche con riguardo a quelli relativi al rilascio di autorizzazioni per la installazione delle infrastrutture di reti mobili».
Con tali norme il legislatore nazionale ha posto la tempestività delle procedure e la riduzione dei termini per l’autorizzazione all’installazione delle infrastrutture di cui sopra come principi fondamentali operanti nella materia «governo del territorio», di competenza legislativa concorrente. La confluenza in un unico procedimento dell’iter finalizzato all’ottenimento dell’autorizzazione a costruire tali impianti risponde pertanto ai principi generali sopra richiamati perché, come ha osservato il Consiglio di Stato (sezione VI, sentenza n. 4159 del 2005), le «esigenze di tempestività e contenimento dei termini resterebbero vanificate se il nuovo procedimento venisse ad abbinarsi e non a sostituirsi a quello previsto in materia edilizia».
Bisogna aggiungere che l’unificazione dei procedimenti non priva l’ente locale del suo potere di verificare la compatibilità urbanistica dell’impianto per cui si chiede l’autorizzazione. Il citato art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003 prevede infatti che tali installazioni vengano autorizzate dagli enti locali, previo accertamento, da parte dell’organismo competente ad effettuare i controlli, della compatibilità del progetto con i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità. Questi ultimi sono specificati dall’art. 3, comma 1, lettera d), numeri 1 e 2, della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici). Nella suddetta disposizione sono compresi «i criteri di localizzazione» e «gli standard urbanistici». La tutela del territorio e la programmazione urbanistica sono salvaguardate dalle norme statali in vigore ed affidate proprio agli enti locali competenti, i quali, al pari delle Regioni (sentenza n. 336 del 2005), non vengono perciò spogliati delle loro attribuzioni in materia, ma sono semplicemente tenuti ad esercitarle all’interno dell’unico procedimento previsto dalla normativa nazionale, anziché porre in essere un distinto procedimento.

7.4. – Da quanto detto si deduce che la previsione di un ulteriore procedimento finalizzato al rilascio del permesso di costruire, che si sovrappone ai controlli da effettuarsi a cura dello stesso ente locale nell’ambito del procedimento unificato, costituisce un inutile appesantimento dell’iter autorizzatorio per l’installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione, in contrasto con le esigenze di tempestività e di contenimento dei termini, da ritenersi, con riferimento a questo tipo di costruzioni, principi fondamentali di governo del territorio. Da ciò consegue l’illegittimità costituzionale delle norme regionali impugnate per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.

8. – L’art. 33 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, impugnato insieme all’art. 27, comma 1, lettera e), numero 4, resta immune dalla censura di illegittimità costituzionale prospettata nel ricorso, giacché disciplina in generale il permesso di costruire, dall’ambito del quale viene sottratta, per effetto della presente sentenza, l’autorizzazione all’installazione di torri e tralicci per le finalità di cui sopra.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALEdichiara inammissibili gli interventi di TIM ITALIA S.p.a. e di VODAFONE OMNITEL N.V.;
dichiara l’illegittimità costituzionale del combinato disposto dell’art. 9, comma 12, e dell’art. 11, comma 3, della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), nella parte in cui non prevede l’obbligo di procedure ad evidenza pubblica per tutti i lavori, da chiunque effettuati, di importo pari o superiore alla soglia comunitaria;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 27, comma 1, lettera e), numero 4, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 2, lettera b), numero 2, e dell’art. 10, comma 1, lettera d), entrambi in relazione all’art. 55, comma 1, lettera b), e all’art. 57, comma 1, lettere a) e b), della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, promossa dal Governo in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 33 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, promossa dal Governo in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 13, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, promossa dal Governo in riferimento all’art. 117, primo e terzo comma, della Costituzione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 marzo 2006.

Depositata in Cancelleria il 28 marzo 2006.

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