Pres. Carbone, est. Luccioli
Comune di Roma (Avv.ti G. Scotto e L. Onofri) c. Fralleoni (Avv. A. Quintarelli)

lo statuto ha valore di atto normativo primario nell’organizzazione degli enti locali e può derogare alle leggi che non contengano principi inderogabili. Conseguenze in tema di legittimazione processuale degli enti locali e obbligo del giudice di conoscere lo statuto

1. Fonti – Statuto degli enti locali – Valore nella gerarchia delle fonti – Rapporto con le fonti legislative – In particolare – Rapporto con il D.Lgs. 267 del 2000 (T.U.E.L.) – Sottoposizione dello statuto solo ai principi – Ragioni

2. Enti locali – Testo unico degli enti locali – Introduzione del nuovo Titolo V, Parte II, Cost. – Conseguenze – Il T.U.E.L. non è più legge organica di sistema – Autonomia degli statuti degli enti locali – Ragioni – Natura normativa degli statuti e sottoposizione solo alle leggi di principio

3. Processo – Legittimazione attiva e passiva degli enti locali – Legittimazione esclusiva in capo al Sindaco – Non sussiste – Ragioni – Possibilità di prevedere nello statuto dell’ente locale altri soggetti legittimati

4. Fonti – Statuto dell’ente locale – Natura – Atto a contenuto normativo – Conseguenze processuali – Deve essere conosciuto dal giudice

5. Processo – Legittimazione attiva e passiva degli enti locali – Possibilità di legittimazione in capo ai dirigenti competenti – Sussiste – Condizioni – Previsione di tale possibilità nello statuto – Mancanza della previsione – Legittimazione in capo al Sindaco

6. Enti locali – Rappresentanza processuale – Conferimento statutario della rappresentanza nelle liti al dirigente dell’ufficio legale – Possibilità – Sussiste – Distinzione con il conferimento per regolamento

7. Processo – Legittimazione attiva e passiva degli enti locali – Autorizzazione della giunta alla lite – Obbligo – Non sussiste – Eccezioni

8. Processo – Legittimazione attiva e passiva degli enti locali – Legittimazione del sindaco – Obbligo statutario della previa determinazione del dirigente competente – Interpretazione – Valutazione tecnica sulla opportunità della lite – Conseguenze – Non vincolatività della determinazione

1. Mentre in passato ogni disposizione di legge costituiva limite invalicabile all’attività statutaria, nella nuova disciplina introdotta dal Testo unico degli enti locali lo statuto può derogare alle disposizioni di legge che non contengano principi inderogabili: esso è vincolato unicamente al rispetto dei principi, delineandosi il rapporto tra legge e statuto non soltanto in termini di gerarchia, ma anche e soprattutto in termini di competenza, o di gerarchia limitatamente ai principi. Del pari, lo statuto si deve qualificare non più come disciplina di attuazione, ma di integrazione ed adattamento dell’autonomia locale ai principi inderogabili fissati dalla legge. Peraltro tale rapporto tra fonti normative statali e locali appare ancor più marcatamente influenzato dalla modifica del Titolo V , Parte II, Cost., sia in forza della delimitazione a settori specificamente e tassativamente determinati negli ambiti di intervento della legge statale (art. 117, co. 2, lett. p), sia per effetto dell’espresso riconoscimento costituzionale delle potestà statutarie e regolamentari dei Comuni.

2. Nel quadro istituzionale derivante dall’introduzione del nuovo Titolo V, anche alla luce della legge n. 131 del 2003 (Legge La Loggia), il T. U. degli enti locali n. 267 del 2000 ha perso l’originaria connotazione di legge organica di sistema, una volta venuta meno la norma costituzionale di riferimento costituita dall’art. 128 Cost. (che affidava a leggi generali dello Stato l’enunciazione dei principi nell’ambito dei quali l’autonomia degli enti locali poteva esplicarsi). Inoltre la previsione del potere normativo locale tra le prerogative contemplate direttamente dalla Costituzione ha ulteriormente rafforzato il valore degli statuti locali nella gerarchia delle fonti: adesso esso si configura come atto formalmente amministrativo, ma sostanzialmente come atto normativo atipico, posto in posizione di primazia rispetto alle fonti secondarie dei regolamenti e al di sotto delle leggi di principio, in quanto diretto a fissare le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente ed a porre i criteri generali per il suo funzionamento, da svilupparsi in sede regolamentare.

3. Né l’art. 50 (che attribuisce al Sindaco la rappresentanza dell’ente), né altre disposizioni del T.U. degli enti locali inducono a ritenere che l’attribuzione della rappresentanza del sindaco sia preclusiva della possibilità che altri soggetti, espressamente indicati nello statuto, siano chiamati a rappresentare il Comune nelle liti attive e passive. Infatti, poiché lo statuto ha valore di norma fondamentale dell’organizzazione dell’ente locale, l’art. 6, comma 2 del T.U. degli enti locali deve essere interpretato, laddove prevede che lo statuto specifica i modi di esercizio della rappresentanza legale dell’ente, anche in giudizio, nel senso che è attribuito all’autonomia statutaria un potere non limitato alla disciplina organizzativa della rappresentanza legale, ossia alla materia delle autorizzazioni a promuovere o a resistere alle liti, ma comprensivo della individuazione del soggetto investito del potere di rappresentanza processuale, in via generale o in relazione a determinate categorie di controversie. E si deve ritenere che lo statuto, nel disciplinare la rappresentanza in giudizio, non trovi neppure la limitazione posta dal principio generale dell’ordinamento secondo il quale la rappresentanza processuale non può essere disgiunta da quella sostanziale.

4. La conoscenza dello statuto dell’ente locale, quale atto a contenuto normativo, appartiene alla scienza ufficiale del giudice, il quale è tenuto a disporne l’acquisizione anche di ufficio.

5. Lo statuto può legittimamente affidare la rappresentanza a stare in giudizio ai dirigenti, nell’ambito dei rispettivi settori di competenza, quale espressione del potere gestionale loro proprio, ovvero ad esponenti apicali della struttura burocratico – amministrativa del Comune. Tuttavia, ove una specifica previsione statutaria non sussista, il sindaco resta il solo soggetto titolare del potere di rappresentanza processuale, ai sensi dell’art. 50 del T.U. degli enti locali.

6. Se lo statuto affida la rappresentanza a stare in giudizio in ordine all’intero contenzioso al dirigente dell’ufficio legale, questi, ove ne abbia i requisiti, può costituirsi senza bisogno di procura, ovvero attribuire l’incarico ad un professionista legale interno o del libero foro (salve, ovviamente, le ipotesi, legalmente tipizzate, nelle quali l’ente può stare in giudizio senza il ministero di un legale), ed ove abilitato alla difesa presso le magistrature superiori può anche svolgere personalmente attività difensiva nel giudizio di cassazione. Ove per contro la disciplina della rappresentanza in giudizio sia contenuta non nello statuto, ma nel regolamento, tale previsione può conferire validamente la legittimazione processuale a soggetti diversi da sindaco soltanto in presenza di un espresso rinvio dello statuto alla normativa regolamentare, atteso che l’art. 6, co. 2 del T.U. degli enti locali consegna allo statuto la disciplina dei modi di esercizio della rappresentanza legale.

7. L’autorizzazione alla lite, quale atto essenzialmente gestionale e tecnico, da parte dell’organo giuntale non costituisce più in linea generale atto necessario ai fini della proposizione o della resistenza alle azioni, a meno che tale adempimento non sia previsto dallo statuto.

8. Ove lo statuto preveda che il sindaco agisca o resista in giudizio previa determinazione del dirigente competente, tale determinazione si sostanzia in una mera valutazione tecnica circa l’opportunità della lite, non potendo configurarsi come autorizzazione in senso proprio quella del dirigente al sindaco, che ha già la rappresentanza legale ed è il capo dell’amministrazione e che quindi diverrebbe mero esecutore di detta determinazione.

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Con nota del Prof. Alfonso Celotto, La riforma del titolo V “presa sul serio”: lo statuto comunale come “atto normativo atipico di rango paraprimario”

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