Pubblicato il 01/12/2020
N. 12805/2020 REG.PROV.COLL.
N. 14953/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 14953 del 2019, proposto da
Rete per la Tutela della Valle del Sacco, Comitato Residenti Colleferro, Anagni Viva, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Vittorina Teofilatto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Teresa Chieppa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura regionale in Roma, via Marcantonio Colonna n.27;
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Saxa Gres S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Germana Cassar, Mattia Malinverni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio avv. Alessandro Boso Caretta in Roma, via dei Due Macelli, n.66;
Ministero della Salute, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento
1) della determinazione della Regione Lazio Direzione politiche ambientale e ciclo dei rifiuti del 09/09/2019 n. G11755, pubblicata sul BUR Lazio del 19/09/2019 “Pronuncia di valutazione di impatto ambientale ai sensi dell’art. 23 d.lgs 152/2006 progetto “Impianto per la produzione di ceramiche con recupero di scorie da termovalorizzazione di RSU presso l’esistente impianto sito in localita’ Selcianella Anagni” proponente Saxa Gres s.r.l. Registro elenco progetti n. 54/2014″ Determinazione G08462 del 22/07/2016 e ottemperanza della determinazione G13381 del 14/11/2016;
2) della circolare del Ministero dell’ambiente prot. 10045 del 01/07/2016 nella misura in cui sia da interpretare come attributiva alle regioni o ad altri enti da queste delegati di un potere regolamentare sui criteri EoW in fase di autorizzazione di un singolo impianto;
3) della determinazione della Regione Lazio Direzione governo del ciclo dei rifiuti del 14/11/2016 n. G13381 pubblicata sul BUR Lazio del 24/11/2016 “Pronuncia di valutazione di impatto ambientale ai sensi dell’art. 23 d.lvo 152/2006 progetto “Impianto per la produzione di ceramiche con recupero di scorie da termovalorizzazione di RSU presso l’esistente impianto sito in localita’ Selcianella Anagni” proponente Saxa Gres s.r.l. registro elenco progetti n. 54/2014″ modifica in autotutela della Determinazione G08462 del 22/07/2016 nella parte in cui modificava la determinazione g08462 e dava corso alla valutazione di impatto ambientale del progetto anche in assenza di regolamentazione in merito alla ammissibilita’ del processo di recupero proposto e di tutti gli atti presupposti e conseguenziali.
– Domanda di misure cautelari collegiali ai sensi dell’art. 55 cpa presentata in data 11 marzo 2020.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, della società  Saxa Gres S.p.A. e del Ministero della Salute;
Vista la domanda di sospensione degli atti impugnati;
Visto l’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica da remoto del giorno 10 novembre 2020 il Cons.Mariangela Caminiti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1.Con ricorso notificato in data 15 novembre 2019 il Comitato Residenti Colleferro, l’Associazione Anagni Viva, l’Associazione di volontariato Rete per la tutela della Valle del Sacco Onlus hanno impugnato la determinazione della Regione Lazio Direzione Politiche Ambientale e Ciclo dei rifiuti del 09/09/2019 n. G11755 recante “Pronuncia di Valutazione di Impatto Ambientale, ai sensi dell’art. 23 del D.Lgs.152/2006 e s.m.i., progetto: Impianto per la produzione di ceramiche con recupero di scorie da termovalorizzazione di RSU presso l’esistente impianto sito in località  Selciatella, Anagni- Proponente SAXA GRES srl. Registro elenco progetti n. 54/2014. Determinazione G08462 del 22/7/2016 e ottemperanza della determinazione G13381 del 14/11/2016“, la circolare del Ministero dell’Ambiente prot. 10045 del 1 luglio 2016 e la determinazione della Regione Lazio Direzione Governo del Ciclo dei rifiuti del 14/ novembre 2016 n. G13381, chiedendone l’annullamento; con separata istanza è stata chiesta la sospensione dell’efficacia dei predetti provvedimenti essendo stato avviato di procedimento di autorizzazione, richiesta dalla controinteressata, per la produzione di ceramiche con recupero di scorie da termovalorizzazione RSU, a seguito della VIA pronunciata con la sopraindicata determinazione n. n. G11755 del 2019.
Le ricorrenti premettono che in data 30/10/2014, la Società  Saxa Gres srl ha presentato istanza di
Valutazione di Impatto Ambientale, ai sensi dell’art. 23 del d.lgs.n.152/2006, per la realizzazione di un impianto finalizzato alla produzione di ceramiche con recupero di scorie provenienti dal termovalorizzatore di San Vittore RSU, da ubicarsi presso un impianto esistente, sito nel comune di
Anagni in località  Selciatella.
La Regione nella fase istruttoria autorizzativa dopo una prima determinazione che ha disposto di non dar corso alla valutazione (determ. G08462 del 22.7.2016) è intervenuta con determinazione del 14 novembre 2016 n. G13381 in autotutela stabilendo di dare ulteriore corso alla valutazione relativa al procedimento di VIA riguardante il progetto, previa ottemperanza alla sperimentazione da effettuarsi presso l’impianto stesso sulla base di prove tecniche e ambientali, e di pronunciarsi espressamente, a seguito della sperimentazione, circa l’ottemperanza.
Con Determinazione n. G11318 del 29/08/2019, la Regione Lazio ha preso atto favorevolmente del report finale e allegati documenti e certificati relativi all’attività  di sperimentazione autorizzata con la precedente Determinazione e della circostanza affermata dalla proponente che “le attività  sperimentali effettuate secondo il protocollo Critevat per la produzione di piastrelle in gres porcellanato ceramico con il 15% di scorie” avrebbero dimostrato “la compatibilità  delle piastrelle prodotte, sia in termini di cessione che di ecotossicologicità , nonchè delle caratteristiche tecnologiche del prodotto finale, secondo la norma UNI EN 14411/2016 e DM 236/89“.
Con la Determinazione G 11755 del 09/09/2019 impugnata la Regione Lazio ha dichiarato soddisfatta la verifica di ottemperanza disposta con la determinazione G13381 del 14/11/2016 ed ha emesso la valutazione di impatto ambientale positiva alle condizioni riportate nella relazione istruttoria allegata al progetto secondo le risultanze di cui all’istruttoria tecnico-amministrativa allegata alla determinazione; quindi ha demandato al procedimento di Autorizzazione Integrata Ambientale le valutazioni tecniche relative alle modalità  di recupero oggetto della sperimentazione.
Le Associazioni ricorrenti premettono altresì¬ di essere legittimate ad agire e dichiarano di avere quale fine statutario la tutela dell’ambiente nella Valle del Sacco, come emergente dai rispettivi statuti allegati, di avere un alto numero di associati e di svolgere da anni nell’area di Anagni il loro ruolo di tutela dell’ambiente, promuovendo iniziative di sensibilizzazione della popolazione e dell’opinione pubblica alle pesanti tematiche ambientali dell’area, ricadente nel SIN “Valle del Sacco”. L’Associazione Rete per la tutela della Valle del Sacco, iscritta nel Registro regionale delle associazioni di volontariato, sarebbe anche essa legittimata ad impugnare i provvedimenti amministrativi emessi dalla Regione Lazio dalla quale avrebbe ottenuto il riconoscimento come associazione di volontariato. Per i Comitati non iscritti a registri associativi regionali parte ricorrente richiama la giurisprudenza che riconosce la legittimazione ad impugnare gli atti amministrativi ritenuti illegittimi, allorchè siano radicati e attivi in via continuativa da diversi anni nel territorio, senza fini di lucro, con scopo statutario di tutela dell’ambiente, come nella specie. Aggiungono altresì¬ le ricorrenti di aver partecipato, presentando osservazioni, al procedimento di valutazione di impatto ambientale concluso con la Determinazione impugnata.
1.1.Le ricorrenti allegano al gravame articolati motivi di impugnazione volti a denunciare:
1) Incompetenza – Violazione dell’art. 184 ter d.lgs 152/2006 e dell’art. 6 della direttiva UE 2008/98 – Violazione degli artt. 117 e 97 della Costituzione – Violazione dell’art. 196 d.lgs 152/2006 – Eccesso di potere: la Regione Lazio avrebbe individuato con il provvedimento di VIA i criteri End of Waste (EoW) e per tale motivo l’atto sarebbe illegittimo in quanto la Regione non avrebbe alcuna competenza e/o potere di stabilire e/o fissare i criteri in base ai quali autorizzare un’attività  di recupero di un rifiuto finalizzata alla trasformazione di tale rifiuto in un’altra materia o sostanza, non costituente pìù un rifiuto, ai sensi dell’art. 184 – ter del D.lgs. n. 152/2006 (c.d. fissazione dei criteri End of Waste, EoW). A sostegno di tale argomentazione, le ricorrenti invocano quanto statuito dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 1229/2018, secondo la quale la competenza per la definizione dei criteri End of Waste spetterebbe all’Unione Europea ovvero allo Stato in caso di inerzia. Ne conseguirebbe la incompetenza della Regione che non avrebbe alcuna potestà  di stabilire secondo una valutazione caso per caso i criteri End of Waste.
2) Difetto di istruttoria e di motivazione – Violazione dell’art. 97 della Costituzione – Violazione dell’art. 5 d.lgs152/2006- Violazione dell’art. 24-25 d.lgs 152/2006 e dell’art. 6 della Convenzione di Aarhus – Violazione dell’art. 3 ter, quater, d.lgs 152/2006- Violazione dell’art. 184 ter d.lgs 152/2006- Violazione dell’art. 97 della Costituzione – Eccesso di potere e carenza di istruttoria e motivazione per mancata valutazione del cumulo e dell’opzione zero: la determinazione impugnata sarebbe illegittima per carenza di istruttoria in quanto la Regione non avrebbe tenuto adeguatamente conto dell’esito delle consultazioni con il pubblico interessato, in tal senso con violazione dell’art. 25, co. 3 del d.lgs. n. 152/2006 e dimostrando la parzialità  dell’azione amministrativa; in particolare la Regione anzichè emettere una frettolosa valutazione di impatto ambientale positiva, avrebbe dovuto trasmettere l’esito della sperimentazione al Ministero dell’Ambiente e all’ISPRA, ai fini di consentire ulteriori sperimentazioni e valutazioni. Inoltre la Regione non avrebbe verificato la conformità  o meno alle migliori tecniche disponibili della gestione progettata e non avrebbe valutato l’effetto di cumulo su matrici ambientali già compromesse, attesa la collocazione dell’impianto all’interno del SIN “Valle del Sacco”. Le ricorrenti assumono che non sarebbero state oggetto di corretta valutazione le osservazioni riguardo alla insussistenza delle condizioni di cui all’art. 184 – ter del d.lgs. n. 152/2006 e alla vicinanza dell’impianto produttivo al centro abitato; la P.A. avrebbe dovuto valutare con attenzione il cumulo dell’impatto progettato con quello degli altri insediamenti industriali e con lo stato delle matrici ambientali, valutando anche l’opzione zero. Le Associazioni concludono quindi per l’accoglimento del ricorso con annullamento degli atti impugnati.
1.2. Si sono costituiti in giudizio in resistenza il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare nonchè la controinteressata Saxa Gres spa, con comparsa di stile.
1.3.Le ricorrenti hanno depositato documentazione relativa all’attività  svolta dalle associazioni e gli statuti.
1.4.Con istanza ritualmente notificata e depositata le ricorrenti hanno proposto domanda cautelare, motivandola, sul profilo del fumus boni iuris, sulla base delle argomentazioni contenute nel ricorso introduttivo, e con riferimento al profilo del periculum in mora, attesa la intervenuta presentazione da parte della controinteressata società  di un’istanza di autorizzazione alla produzione di ceramiche con recupero di scorie da termovalorizzazione RSU, resa possibile grazie alla VIA, con un procedimento avviato e proseguito anche con la prima conferenza dei servizi relativa tenutasi in data 24.02.2020.
1.5.La società  Saxa Gres spa con memoria difensiva si è opposta al gravame, eccependo preliminari profili di inammissibilità  dello stesso e comunque la infondatezza dei dedotti vizi di incompetenza della Regione nella determinazione assunta in quanto a seguito della riforma della materia con il d.l.n. 101/2019, conv nella legge n. 128/2019 è prevista la competenza delle Regioni nella definizione dei criteri End of Waste nel silenzio del legislatore europeo e nazionale (come anche indicato nella Circolare prot. n. 10045 del 1° luglio 2016 del Ministero dell’ambiente) e comunque sono fatte salve tutte le autorizzazioni rilasciate sulla base di una valutazione caso per caso dalle singole Regioni, senza alcun profilo di criticità  del procedimento. Inoltre si oppone al censurato difetto istruttorio nella procedura riguardo alla omessa valutazione delle osservazioni in sede di consultazioni con il pubblico, in quanto nè l’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006 nè l’art. 6 par. 8 della Convenzione di Aarhus prevedono alcun obbligo in capo all’Amministrazione procedente di recepire tutte le osservazioni svolte dalle associazioni partecipanti al procedimento, atteso solo l’obbligo di provvedere ad una informativa al pubblico. Inoltre l’esito positivo della VIA sarebbe stato raggiunto a seguito di un lungo e complesso iter procedimentale, con l’intervento di tutte le Amministrazioni (anche ASL e ARPA) nell’ambito delle rispettive competenze riguardo all’attività  di sperimentazione dell’attività  di recupero di scorie per la produzione di mattonelle autorizzata con Determinazione n. G11571 dell’11 agosto 2017 (tra l’altro non impugnata), e con i pareri favorevoli anche della Città  di Anagni, del MIBACT-Soprintendenza Archeologica, dell’Area Ciclo Integrato Rifiuti, della Asl di Frosinone.
1.6. La Regione Lazio ha depositato documentazione relativa al procedimento e memoria difensiva con la quale ha eccepito la inammissibilità  del ricorso per carenza di legittimazione attiva dei ricorrenti e comunque la infondatezza del gravame, rilevando la competenza della stessa in materia ai sensi della normativa vigente. La Regione evidenzia poi le fasi del procedimento e la correttezza del comportamento dell’Amministrazione nel corso dell’iter istruttorio, articolato e complesso con l’intervento di diverse conferenze di servizi per l’acquisizione dei pareri ambientali delle autorità  coinvolte nel procedimento, con la valutazione del provvedimento Via impugnato quindi condivisa dagli Enti partecipanti alla procedura.
1.7. Parte ricorrente e la controinteressata hanno depositato documentazione, memorie e repliche insistendo sulle rispettive posizioni difensive con articolate e argomentate considerazioni.
1.8. La Regione Lazio ha prodotto note di udienza in data 7.11.2020 per il passaggio in decisione della causa ed ha richiamato quanto già dedotto, evidenziando che in data 13/08/2020 sul Burl n.101 – Supplemento n.1 è stata pubblicata la Determinazione regionale del 16 luglio 2020, n.G08410, recante: “SAXA GRES SpA – Procedimento rilascio A.I.A. autorizzazione per l’impianto di produzione ceramiche, con recupero di scorie da termovalorizzazione di R.S.U. presso l’impianto esistente in Loc. Selciatella, nel Comune di Anagni (FR)”, determinazione non impugnata dalle ricorrenti, derivandone la carenza di interesse alla prosecuzione del giudizio.
1.9. In prossimità  dell’udienza anche la società  Saxa Gres spa ha depositato note di udienza per il passaggio in decisione sulla base degli scritti ed ha eccepito la sopravvenuta carenza di interesse al giudizio a seguito del rilascio dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) all’impianto in questione, con la predetta Determinazione regionale del 16 luglio 2020, n. G0841, allegata in atti, non gravata dalle ricorrenti nel termine prescritto.
Alla udienza pubblica da remoto del 10 novembre 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Viene in decisione la controversa vicenda sulla legittimità  della determinazione della Regione Lazio del 9/9/2019 n. G11755 recante la pronuncia di Valutazione di Impatto Ambientale, ai sensi dell’art. 23 del D.Lgs.152/2006 e s.m.i., per un progetto su impianto per la produzione di ceramiche con recupero di scorie da termovalorizzazione di RSU presso l’esistente impianto sito in località  Selciatella, Anagni, proposto dalla società  Saxa Gres spa; le Associazioni ricorrenti hanno chiesto l’annullamento di tale determinazione per vizi di competenza, di istruttoria e di motivazione che ne inficerebbero la legittimità .
2.1.Preliminarmente il Collegio è chiamato ad esaminare i profili di ammissibilità  del gravame, alla luce delle eccezioni sollevate dalla Regione Lazio e dalla società  controinteressata.
Come documentato dalle resistenti, va rilevato che, nelle more del giudizio, si è concluso positivamente il procedimento di Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) di cui all’istanza della società  Saxa Gres spa, trasmessa in data 11.12.2019 con pec alla Regione.
In particolare con la Determinazione 16 luglio 2020, n. G0841, pubblicata in data 13 agosto 2020 sul Burl n. 101 – Supplemento n. 1, la Regione ha autorizzato la società  controinteressata per la realizzazione dell’impianto di produzione di ceramiche, con recupero di scorie da termovalorizzazione di R.S.U. presso l’impianto esistente in Loc. Selciatella. Dall’esame del contenuto della predetta Determinazione n. G0841/2020 emerge che l’AIA è stata autorizzata dalla Regione alla luce di articolato procedimento istruttorio e da quanto emerso nelle Conferenze di servizi e dei pareri degli Enti coinvolti e tale provvedimento costituisce il titolo abilitativo alla realizzazione del progetto, per la durata di 10 anni, nel rispetto delle specifiche prescrizioni di cui all’allegato tecnico e delle condizioni ivi indicate.
Al riguardo va rilevato che seppur autonomi i procedimenti per la VIA e per l’AIA, ben potrebbe essere negata l’autorizzazione integrata ambientale anche in presenza di una valutazione di impatto ambientale positiva, mentre una valutazione di impatto ambientale negativa preclude senz’altro il rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale (cfr. ex multis, Cons.Stato, sez. IV, 18 luglio 2017, n. 3559; id. sez. V, 21 maggio 2018, n.3034), derivandone la necessità  della separata impugnazione dei distinti provvedimenti.
Peraltro va anche evidenziato che l’impugnazione degli atti relativi alla VIA deve comunque essere seguita dall’impugnazione del rilascio dell’AIA, perchè l’oggetto della VIA è definito dalle prescrizioni formulate contestualmente all’AIA, che è una autorizzazione tipica costitutiva, e pertanto è il provvedimento favorevole su quest’ultima che stabilisce a quali condizioni l’impatto ambientale sia accettabile nel funzionamento dell’impianto (cfr. Tar Campania, Napoli, sez. V, 28 giugno 2018, n. 4304).
Nel caso di specie risulta che le Associazioni ricorrenti non hanno impugnato il provvedimento di AIA – Determinazione n. G0841/2020 – nel termine di 60 giorni dalla sua pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio n. 101- Supplemento n. 1, avvenuta in data 13 agosto 2020. Trattandosi di pubblicazione prescritta dalla legge, ne deriva che ai sensi dell’art. 41, comma 2 cpa, ferma la data di pubblicazione del provvedimento di AIA il 13 agosto 2020, detta data costituisce il dies a quo ossia il momento della legale conoscenza dell’atto pubblicato ai fini della decorrenza del termine per proporre azione giurisdizionale, e pertanto la determinazione in questione doveva essere impugnata entro il 30 ottobre 2020, tenuto conto del periodo di sospensione feriale.
In definitiva appaiono evidenti i profili di improcedibilità  del ricorso in quanto anche in caso di eventuale accoglimento del ricorso introduttivo con l’annullamento della Determinazione regionale impugnata del 9/09/2019, n.G11755, relativa alla pronuncia di VIA, nessun effetto utile potrebbe attribuirsi a parte ricorrente posto che la intervenuta determinazione regionale autorizzativa dell’AIA produrrebbe comunque i suoi effetti per essere allo stato inoppugnabile.
3. Per le superiori considerazioni il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett.c) del cpa.
Le spese del giudizio possono compensarsi tra le parti in ragione della particolarità  della vicenda contenziosa e per la sua evoluzione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett.c) del cpa.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio da remoto del giorno 10 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Mezzacapo, Presidente
Mariangela Caminiti, Consigliere, Estensore
Antonio Andolfi, Consigliere