Pres. ed Est. Messina
Società Agricola P. s.p.a. (avv.ti Figuera e Altobello) c. Azienda Sanitaria Provinciale di Catania (avv. Stimoli)

ACQUA – SALUTE – Sicurezza degli alimenti – Produzione di sostanze alimentari – Utilizzo di acque non potabili nelle operazioni di pulizia di impianti, attrezzature e utensili destinati a venire in contatto con gli alimenti – Divieto – Art. 28 D.P.R. n. 327/1980 – Art. 2 DP.R. n. 236/1988 – Regolamento CE n. 852/2004.

Ai sensi dell’art. 28 del DPR n. 327/1980, nel combinato disposto con l’art. 2 del D.P.R. 24 maggio 1988, n. 236, è espressamente vietata l’utilizzazione delle acque non potabili non soltanto nella produzione di sostanze alimentari, incluso il vino, bensì anche “nella pulizia degli impianti, delle attrezzature e degli utensili destinati a venire a contatto con tali sostanze”; le deroghe disposte dal successivo art. 29 non sono nella disponibilità dei produttori, ma devono in ogni caso essere autorizzate dall’autorità sanitaria. La normativa in vigore, ivi compreso il regolamento CE n. 852 del 2004, non consente pertanto di affermare che nella produzione vinicola sia sufficiente “acqua pulita”, perché nulla autorizza a sostenere che contenitori e attrezzature possano essere lavati con acqua non potabile, potendo in effetti avvenire la contaminazione degli alimenti, anche per contatto con contenitori e attrezzature che non siano stati lavati con acqua potabile. Vale la pena di precisare che la potabilità delle acque risponde a giudizi tecnico-scientifici che possono competere solo all’autorità sanitaria.

N. 00737/2011 REG.PROV.COLL.

N. 03435/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO



Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Catania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2947 del 2010, proposto da:

Società Agricola Patria Spa, rappresentata e difesa dagli avv. Giovanni Figuera, Dorotea Altobello, con domicilio eletto presso Giovanni Figuera in Catania, viale XX Settembre, 70;

Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, rappresentata e difesa dall’avv. Rosaria Stimoli, con domicilio eletto presso Rosaria Stimoli in Catania, via F. Crispi 247; Comune di Castiglione di Sicilia, non costituito in giudizio;

ex art. 29 del Codice del processo amministrativo, previa sospensione degli atti impugnati ex artt. 55 e 56 del predetto codice:

– del provvedimento dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, Settore Igiene Pubblica U.O.I.P., di sospensione temporanea della registrazione n. 087014110210306M100290 per la produzione di prodotti alimentari;

– della nota prot. n. 14460/SIP del 10.08.2010 dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, Dipartimento di Prevenzione U.O. Igiene Pubblica, Distretto di Giarre, con la quale viene comunicato il suddetto provvedimento di sospensione temporanea della re


– della nota prot. n. 16602 del 21.09.2010 dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, Dipartimento di Prevenzione U.O. Igiene Pubblica, Distretto di Giarre, con cui è ribadita la sospensione della registrazione n. 087014110210306M100290;

– del verbale di controllo del 1.10.2010 dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, Settore Igiene e Sanità Pubblica, Distretto di Giarre, Unità Operativa Igiene Pubblica – Ufficio Vigilanza e Ispezione;

– in parte qua della nota prot. n. 17471 del 07.10.2010 dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, Unità Operativa Igiene Pubblica, Distretto di Giarre, nella parte in cui risulta motivata la riattivazione della registrazione n. 087014110210306M100290


– ove occorra, delle non conosciute note prot. n. 11474 del 23.06.2010 e n. 13661 del 26.07.2010 dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, Dipartimento di Prevenzione U.O. Igiene Pubblica, Distretto di Giarre;

– di ogni altro atto antecedente o successivo, comunque connesso presupposto o consequenziale;

e per il risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa ex art. 30 del Codice del processo amministrativo;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catania;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 maggio 2011 il dott. Rosalia Messina e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. – Col ricorso in epigrafe la società ricorrente chiede l’annullamento dei provvedimenti dell’ASP di Catania che hanno comportato dapprima la sospensione temporanea della registrazione, meglio precisata in epigrafe, necessaria per la produzione di prodotti alimentari (ai sensi del Regolamento CE 852 del 2004), e successivamente (in data 7.10.2010) la riattivazione di detta registrazione in virtù della prova della fornitura di acqua potabile certificata mediante contratto di fornitura privata, e non invece – come preteso dalla ricorrente – sulla scorta dei sopravvenuti provvedimenti autorizzatori, rispettivamente, del Comune e della Regione. Viene altresì richiesto il risarcimento del danno.

È opportuno riassumere le circostanze di fatto dalle quali ha origine la controversia, quali risultano dagli atti di causa.

Dal 2007 (v. premesse dell’ordinanza sindacale n. 58 del 3.8.2010, in atti) l’acqua del pozzo Millecocchita è stata usata per le sole finalità igienico-sanitarie. Il 31 maggio 2010 e il 16 giugno 2010 sono stati effettuati controlli dal Dipartimento prevenzione U. O. Igiene pubblica di Giarre. Con note dell’ASP del 23 e del 26 luglio 2010, il Comune di Castiglione di Sicilia è stato sollecitato a vietare l’utilizzazione delle acque di detto pozzo per usi potabili. L’ente ha disposto, con la già richiamata ordinanza sindacale n. 58 del 13 agosto 2010, l’utilizzazione fino a nuove disposizioni di dette acque per usi potabili. Essendo il pozzo in questione, come altri due, privo di autorizzazione sanitaria, è stata sospesa dall’ASP l’attività della odierna ricorrente fino a quando questa non si fosse procurata la fornitura di acqua potabile certificata (nota del 10 agosto 2010). Il dirigente del Servizio Igiene degli alimenti presso l’Assessorato della Salute autorizzava il Comune di Castiglione a prelevare e immettere provvisoriamente nella rete idrica comunale le acque di cui trattasi (provvedimento del 20 settembre 2010. L’ASP ordinava l’immediata chiusura dell’attività di produzione di vino, avendo appreso della fornitura di acqua potabile – come da contratto stipulato il 20.9.2010 dall’amministratore unico della società ricorrente con un’impresa privata autorizzata, contratto avente ad oggetto la fornitura e il trasporto di acqua potabile – solo in data 4.10.2010 (v. comunicazione della società interessata, in atti), mentre durante un precedente controllo, effettuato in data 1.10.2010, i tecnici della Protezione dell’ambiente ufficiali di polizia giudiziaria incaricati non venivano informati della fornitura già in corso (v. relativo verbale, in atti). Nella predetta comunicazione del 4.10.2010 l’amministratore unico della società ricorrente faceva istanza di revoca delle precedenti determinazioni, e in data 7 ottobre 2010 l’ASP riattivava la registrazione sanitaria; tuttavia, parte ricorrente si duole della motivazione di tale provvedimento a contenuto positivo, in quanto l’amministrazione sanitaria ha provveduto alla riattivazione predetta “preso atto della fornitura di acqua potabile certificata”, laddove, secondo la ricorrente, la riattivazione si sarebbe dovuta ancorare ai provvedimenti autorizzatori del Sindaco del Comune di Castiglione e dell’Assessorato regionale della Salute.

Avverso i provvedimenti dell’ASP vengono dedotte le censure di violazione degli articoli 3, 7 e 21 quater della legge n. 241 del 1990, dei principi in materia di partecipazione al procedimento, del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, dei principi costituzionali di buon andamento e l’imparzialità dell’attività amministrativa, del principio di legalità; eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta e contraddittorietà degli atti della pubblica amministrazione. In particolare, la società ricorrente lamenta:

– che non è stato consentito il contraddittorio procedimentale;

– che i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi anche per difetto di motivazione e di istruttoria, in quanto l’amministrazione sanitaria ha indicato, quale presupposto della sospensione della registrazione sanitaria, la necessità che la ditta si for


– che alla sospensione non è stato apposto un termine di durata, non potendo secondo la ricorrente ritenersi tale il riferimento temporale alla circostanza della futura dotazione di acqua potabile certificata da parte dell’interessata;

– che i provvedimenti adottati dall’amministrazione sanitaria appaiono contraddittori rispetto alle diverse valutazioni operate dal Sindaco del Comune di Castiglione nell’ordinanza n. 58 del 2010 e dall’Assessorato regionale alla Salute.

In via derivata, la ricorrente censura i provvedimenti assunti dall’ASP in data 21 settembre 2010 (nota protocollo n. 16602), in data 1 ottobre 2010 (verbale d’ispezione controllo), in data 7 ottobre 2010 (nota protocollo n. 17471, recante riattivazione della registrazione giustificato con la prova della fornitura di acqua potabile certificata mediante contratto di somministrazione stipulato con una ditta privata); tali provvedimenti sarebbero tutti inficiati dai medesimi vizi che, a parere della ricorrente, inficiano l’iniziale determinazione di sospensione temporanea della registrazione sanitaria. Essi sarebbero altresì viziati dall’assenza di ogni attività istruttoria in ordine alle determinazioni assunte dalle altre pubbliche amministrazioni coinvolte nel procedimento di cui trattasi, e quindi, secondo parte ricorrente da sviamento di potere, illogicità manifesta e contraddittorietà con i provvedimenti del Comune e dell’Assessorato.

Parte ricorrente deduce ancora violazione del decreto legislativo n. 31 del 2001 (“Attuazione della direttiva 98 83CE relativa alla qualità delle acque destinate al consumo umano”), del regolamento comunitario n. 852 del 2004 (“Regolamento sull’igiene dei prodotti alimentari”). Lamenta la società ricorrente che la normativa richiamata è stata violata dall’ASP, la quale non ha tenuto conto del fatto che nella preparazione del vino non viene utilizzata l’acqua, che serve solo per la pulizia dei locali, delle attrezzature e degli impianti (contenitori, tubazioni, pigiatrici etc.).

2. – Il collegio ritiene opportuno richiamare innanzitutto la definizione normativa di acque destinate al consumo umano, contenuta già nell’art. 2 del D.P.R. 24 maggio 1988, n. 236

(Attuazione della direttiva n. 80/778/CEE concernente la qualità delle acque destinate al

consumo umano ai sensi dell’art. 15 della legge 16 aprile 1987, n. 183). La disposizione richiamata, al comma primo prevede che “Per acque destinate al consumo umano si intendono tutte le acque, qualunque ne sia origine, allo stato in cui si trovano o dopo trattamento, che siano:

a) fornite al consumo;

b) ovvero utilizzate da imprese alimentari mediante incorporazione o contatto per la fabbricazione,

il trattamento, la conservazione, l’immissione sul mercato di prodotti e sostanze destinate al

consumo umano e che possano avere conseguenze per la salubrità del prodotto alimentare finale”.

Più recentemente, in attuazione della direttiva 98/83/CEE alla definizione di acque destinate al consumo umano sono state aggiunte ulteriori precisazioni, sicché per acque destinate al consumo umano si intendono (art. 2):

“1) le acque trattate o non trattate, destinate ad uso potabile; per la preparazione ,di cibi e bevande, o per altri usi domestici, a prescindere dalla loro origine, siano esse fomite tramite una rete di distribuzione, mediante cisterne, in bottiglie o in contenitori;

2) le acque utilizzate in un’impresa alimentare per la fabbricazione, il trattamento, la conservazione o l’immissione sul mercato di prodotti o di sostanze destinate al consumo umano, escluse quelle, individuate ai sensi dell’articolo 11, comma 1, lettera e), la cui qualità non può avere conseguenze sulla salubrità del prodotto alimentare finale…”.

Altra disposizione di indubbio rilievo è contenuta nell’art. 2 della l. n. 283/1962:

“L’esercizio di stabilimenti, laboratori di produzione, preparazione e confezionamento, nonché di depositi all’ingrosso di sostanze alimentari, è subordinato ad autorizzazione sanitaria.

Il rilascio di tale autorizzazione è condizionato dall’accertamento dei requisiti igienico-sanitari, sia di impianto, che funzionali, previsti dalle leggi e dai regolamenti”. (articolo abrogato – vedere come è stato sostituito)

Il DPR n. 327/1980, sui requisiti che devono possedere i locali destinati alla produzione di alimenti richiede, all’art. 28, comma 5, lett. c), la dotazione di “acqua potabile in quantità sufficiente allo scopo. Ove non sia disponibile una quantità sufficiente di acqua potabile si può ricorrere ad acqua con caratteristiche chimico-fisiche diverse, ma in ogni caso corrispondenti ai requisiti microbiologici e, relativamente alle tolleranze ammesse per le sostanze nocive, a quelli chimici prescritti per le acque potabili”. La medesima disposizione sancisce che “È vietata l’utilizzazione di tali acque non potabili nel ciclo di lavorazione delle sostanze alimentari e nella pulizia degli impianti, delle attrezzature e degli utensili destinati a venire a contatto con tali sostanze, salvo quanto previsto al successivo art. 29. L’autorità sanitaria accerterà che le reti di distribuzione interna delle acque potabili e non potabili siano nettamente separate, indipendenti e riconoscibili, in modo da evitare possibilità di miscelazione”.

Dispone a sua volta l’art. 29, nella parte di interesse (Norme igieniche per i locali e gli impianti):

“I locali, gli impianti, le attrezzature e gli utensili di cui agli articoli precedenti, debbono essere mantenuti nelle condizioni richieste dall’igiene mediante operazioni di ordinaria e straordinaria pulizia. Essi, dopo l’impiego di soluzioni detergenti e disinfettanti, e prima della utilizzazione, debbono essere lavati abbondantemente con acqua potabile per assicurare l’eliminazione di ogni residuo.

La corrispondenza delle acque impiegate negli stabilimenti e laboratori, non provenienti dai pubblici acquedotti, ai requisiti previsti dall’art. 28 del presente regolamento deve essere accertata dall’autorità sanitaria competente mediante periodici controlli, eseguiti dai laboratori provinciali di igiene e profilassi.

Per le particolari esigenze e le caratteristiche di taluni settori della produzione, in caso di insufficiente disponibilità di acqua potabile, può essere ammesso l’uso di altra acqua, ma comunque rispondente ai requisiti microbiologici e, relativamente alle tolleranze ammesse per le sostanze nocive, a quelli chimici prescritti per le acque potabili. Tale acqua potrà essere utilizzata anche oltre i limiti di impiego di cui al precedente art. 28 previa autorizzazione della competente autorità sanitaria.

La stessa autorità sanitaria potrà esonerare da tali obblighi per le lavorazioni in cui, a causa di particolari necessità tecnologiche, possa essere giustificato l’impiego di acque non rispondenti ai requisiti di cui sopra, purché il procedimento tecnologico assicuri in ogni caso l’assoluta salubrità del prodotto finito”.

Come le norme dicono chiaramente, e contrariamente a quanto sostenuto dalla società ricorrente, l’utilizzazione di acqua potabile è necessaria nella produzione di sostanze alimentari, incluso il vino, ed è espressamente vietata l’utilizzazione delle acque non potabili non soltanto nella produzione, bensì anche “nella pulizia degli impianti, delle attrezzature e degli utensili destinati a venire a contatto con tali sostanze”; la pulizia con detergenti e disinfettanti deve essere seguita da lavaggio con abbondante acqua potabile; le deroghe disposte dall’art. 29 non sono nella disponibilità dei produttori, ma devono in ogni caso essere autorizzate dall’autorità sanitaria.

Anche il regolamento CE n. 852 del 2004, invocato da parte ricorrente per sostenere che nella produzione del vino è sufficiente l’uso di “acqua pulita” non giova alle tesi sostenute. Nel capitolo VII dell’allegato II (“Rifornimento idrico”), applicabile, come recita l’introduzione, “a tutte le fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti”, si stabilisce innanzitutto che: “1. a) Il rifornimento di acqua potabile deve essere sufficiente. L’acqua potabile va usata, ove necessario, per garantire che i prodotti alimentari non siano contaminati”. Solo alla lettera b), che disciplina una fattispecie estranea alla presente controversia, si stabilisce che: “b) Per i prodotti della pesca interi può essere usata acqua pulita”, precisandosi che “Per molluschi bivalvi, echinodermi, tunicati e gasteropodi marini vivi può essere usata acqua di mare pulita; l’acqua pulita può essere usata anche per il lavaggio esterno”, e che “Se si usa acqua pulita è necessario disporre di strutture e procedure adeguate per la sua fornitura, in modo da garantire che tale uso non rappresenti una fonte di contaminazione dei prodotti alimentari”.

La grande cautela nel consentire l’uso dell’acqua non potabile negli stabilimenti in cui vengono prodotti alimenti, anche laddove tale acqua sia destinata non alla produzione alimentare, bensì ad altre operazioni, viene confermata dalla lettura integrale del medesimo capitolo VII:

“2. Qualora acqua non potabile sia utilizzata ad esempio per la lotta antincendio, la produzione di vapore, la refrigerazione e altri scopi analoghi, essa deve passare in condotte separate debitamente segnalate. Le condotte di acqua non potabile non devono essere raccordate a quelle di acqua potabile, evitando qualsiasi possibilità di riflusso.

3. L’acqua riciclata utilizzata nella trasformazione o come ingrediente non deve presentare rischi di contaminazione e deve rispondere ai requisiti fissati per l’acqua potabile, a meno che l’autorità competente non abbia accertato che la qualità della stessa non è tale da compromettere l’integrità dei prodotti alimentari nella loro forma finita.

4. Il ghiaccio che entra in contatto con gli alimenti o che potrebbe contaminare gli stessi deve essere ottenuto da acqua potabile o, allorché è utilizzato per la refrigerazione di prodotti della pesca interi, da acqua pulita. Esso deve essere fabbricato, manipolato e conservato in modo da evitare ogni possibile contaminazione.

5. Il vapore direttamente a contatto con gli alimenti non deve contenere alcuna sostanza che presenti un pericolo per la salute o possa contaminare gli alimenti.

6. Laddove il trattamento termico venga applicato a prodotti alimentari racchiusi in contenitori ermeticamente sigillati, occorre garantire che l’acqua utilizzata per raffreddare i contenitori dopo il trattamento non costituisca una fonte di contaminazione per i prodotti alimentari”.

Lo stesso articolo 2 dell’allegato II richiamato da parte ricorrente, dedicato ai “Requisiti specifici applicabili ai locali all’interno dei quali i prodotti alimentari vengono preparati, lavorati a trasformati”, prevede (secondo periodo del comma 3, che disciplina le attrezzature per le operazioni di lavaggio degli alimenti), che “Ogni acquaio o impianto analogo previsto per il lavaggio degli alimenti deve disporre di un’adeguata erogazione di acqua potabile calda e/o fredda… “.

In definitiva, la normativa in vigore non consente di affermare che nella produzione vinicola l’acqua potabile non sia necessaria, perché nulla autorizza a sostenere che contenitori e attrezzature possano essere lavati con acqua non potabile, potendo in effetti avvenire la contaminazione degli alimenti (nozione senz’altro applicabile al vino), anche per contatto con contenitori e attrezzature che non siano stati lavati con acqua potabile.

Vale la pena di precisare che la potabilità delle acque risponde a giudizi tecnico-scientifici che solo all’autorità sanitaria possono competere, e che l’adombrata possibilità (negli atti di autorità amministrative e negli scritti difensivi) che possa farsi riferimento a una sorta di nozione burocratico-amministrativa di acqua potabile – dipendente, se ben si è compreso, dallo stato dei relativi procedimenti amministrativi – non coincidente con quella cui si riferisce l’autorità sanitaria, e che postula il controllo della rispondenza a precisi parametri, è del tutto destituita di fondamento.

Il collegio osserva, ancora, che non è utilmente invocabile come vizio – in ipotesi come quella oggetto di controversia, in cui gli interessi pubblici coinvolti sono di grandissima rilevanza (salubrità dei prodotti alimentari, tutela della salute pubblica) –l’eventuale disparità di trattamento nei confronti di altre aziende trovantisi nelle medesime condizioni della ricorrente. A prescindere dal fatto che andrebbe puntualmente dimostrato che tutti gli altri produttori di vino non possedevano aliunde una fornitura di acqua potabile, il collegio ritiene che eventuali disattenzioni (illegittime) delle competenti autorità sanitarie non possano ridondare in vizio delle (legittime e doverose) determinazioni intese a tutelare la salute pubblica.

Il ricorso si rivela quindi infondato per quanto attiene alle censure di violazione delle norme applicate, di contraddittorietà, di difetto di istruttoria, di disparità di trattamento.

Quanto alla mancanza di partecipazione al procedimento di cui trattasi, ritiene il collegio che la natura vincolata dei provvedimenti adottati dall’ASP comporti l’infondatezza della censura per inutilità degli apporti del privato.

Infine, legittima, razionale e conforme alla ratio di tutela della salute pubblica va ritenuta la fissazione di un termine della sospensione della registrazione ancorato alla fornitura di acqua potabile da parte della società.

Le su espresse considerazioni comportano il rigetto per infondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese a carico della ricorrente, liquidate in favore dell’ASP di Catania in euro duemilacinquecento/00 oltre accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Rosalia Messina, Presidente, Estensore

Dauno Trebastoni, Primo Referendario

Giuseppa Leggio, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 25/05/2011

L'articolo T.A.R. Sicilia – Catania – Sezione IV – Sentenza – 25/5/2011 n.1280 proviene da Giustamm.

Pres. SALVATORE, Est. RUSSO

in tema di patti territoriali, la Regione può affidare la realizzazione dell’intervento a soggetto diverso da chi abbia promosso, eseguito e istruito la pratica

Pubblica amministrazione – Contributi e finanziamenti pubblici – Patto territoriale – diritto del soggetto responsabile ad ottenere l’assegnazione delle risorse – Insussistenza – Possibilità che la Regione demandi l’attuazione dell’intervento ad Enti pubblici – Sussistenza – Condizioni

Non esiste alcuna norma che indichi espressamente che il soggetto responsabile del patto territoriale sia, al contempo, il soggetto beneficiario dell’ assegnazione delle risorse, ben potendo la Regione, ove non si tratti di incentivi o di contributi destinati a beneficio di soggetti e/o attività private, bensì di interventi per la realizzazione di opere pubbliche destinate alla generale fruizione, affidarne l’attuazione agli Enti pubblici territorialmente competenti e non al soggetto che ha promosso, istruito e seguito la pratica.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 2339/2004 R.G., proposto

dall’ing. PIETRO FOGLIA, n.q. di legale rappresentante pro tempore della BARONIA S.p.a., rappresentato e difeso dal prof. avv. Antonio Palma, presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via Foro Traiano n. 1/A (studio Palma-Schettini),

contro

– la REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente pro tempore della Giunta, rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Colosimo dell’Avvocatura Regionale e con lo stesso elettivamente domiciliata in Roma, via Poli n. 29,

– il COMUNE DI CASTEL BARONIA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Lanocita, Gaetano Paolino e Maria Annunziata ed selettivamente domiciliato in Roma, via Portuense n. 104 c/o Antonia De Angelis,

– il MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro tempore, non costituito,

per la riforma
della sentenza del T.A.R. Campania, Napoli, III Sezione, n. 13582 del 2003, depositata il 13 novembre 2003, non notificata.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e del Comune di Castel Baronia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Relatore alla pubblica udienza del 2 dicembre 2004 il consigliere Nicola Russo;
Uditi per le parti l’avv. Schettini su delega dell’avv. Antonio Palma, l’avv. Salvatore Colosimo e l’avv. Casertano su delega dell’avv. Gaetano Paolino;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 9-10 gennaio 2003 e depositato il successivo 22 gennaio, l’ing. Pietro Foglia, nella qualità precisata in epigrafe, impugnava la delibera della Giunta Regionale della Campania n. 5450/2002, avente ad oggetto “Delibera CIPE 84/00 – punto 4.1.1. – assegnazione programmatica di risorse destinate al finanziamento delle opere infrastrutturali dei patti territoriali agricoli di cui alla delibera CIPE 138/00”, nella parte in cui assegnava i finanziamenti per gli interventi infrastrutturali – centro di ricerca per il miglioramento delle produzioni bovine-ovine-caprine – nell’area del Patto Territoriale Baronia, al Comune di Castel Baronia, in luogo della società Baronia s.p.a..
Il ricorrente precisava che la società consortile per azioni “Baronia s.p.a.”, era stata costituita tra enti pubblici e soggetti privati, quale soggetto responsabile del Patto territoriale della Baronia, patto per il quale il soggetto istruttore individuato era la soc. Euro Progetti e Finanza s.p.a..
A seguito di un ulteriore bando disposto dal CIPE per l’anno 1999, la società Baronia aveva avviato la procedura relativa alla definizione di un Patto specializzato in agricoltura, pesca e acquicoltura, dandone comunicazione al Ministero del Tesoro, alla Regione Campania ed alla società Euro progetti e finanza s.p.a..
Nell’ottobre del 2001, una pluralità di enti locali, di concerto con le rappresentanze sociali e imprenditoriali dell’area, avevano sottoscritto il Patto territoriale per l’agricoltura della Baronia, il cui progetto consiste nella realizzazione di un centro di ricerca per il miglioramento delle produzioni bovine-ovine-caprine, e ciò mediante la creazione di due strutture nel territorio del Comune di Castel Baronia.
Del tutto inopinatamente, con la delibera oggetto di impugnazione, la Regione Campania avrebbe assegnato i fondi al Comune di Castel Baronia, anziché alla società Baronia s.p.a.
Venivano proposti, quindi, i seguenti motivi di ricorso:
– “violazione art. 97 Cost.; violazione D.M. Tesoro 7 agosto 2001 n. 2566, deliberazione CIPE 21 marzo 1997, punto 2.5 e 138/2000; DD. MM. Tesoro 4 agosto 1997 e 31 luglio 2000 n. 320; violazione art. 2, comma 203, l. n. 662/1996; l. n. 109/1994 e art. 2,
– “violazione art. 97 Cost.; DD. MM. Tesoro 4 agosto 1997 e 31 luglio 2000 n. 320; art. 2, comma 203, l. n. 662/1996; art. 113 T.U. Enti locali n. 267/2000; eccesso di potere sotto vari profili”, in quanto la soc. Baronia è il soggetto responsabile del Pa
– “violazione art. 2, comma 203, l. n. 662/1996; art. 113 TUEL n. 267/2000; eccesso di potere sotto vari profili”, stante la violazione del principio di ragionevolezza che deve presiedere all’attività amministrativa.
Si costituiva in giudizio la Regione Campania, che chiedeva il rigetto del ricorso, stante la sua infondatezza. La Regione precisava, in punto di fatto, che “in tutte le tabelle relative alle iniziative infrastrutturali agevolabili inviate ai competenti organi, il progetto per il Centro ricerche . . . individua, quale ente proponente, il Comune di Castel Baronia”. Inoltre, osservava che la qualità di soggetto responsabile del patto “non fa sorgere in capo alla società alcun diritto alla attribuzione diretta dei finanziamenti”, rivestendo essa “soltanto un ruolo di coordinamento, rappresentanza, impulso e controllo ai fini della complessiva attuazione del patto”. In definitiva, secondo la Regione Campania, “non esiste alcuna norma che indichi espressamente che il soggetto responsabile del patto sia, al contempo, il soggetto beneficiario dell’assegnazione delle risorse”.
Con ulteriore memoria la Regione Campania precisava che, avendo la deliberazione del CIPE n. 84/2000, al punto 4.1.1., stabilito che, nell’ipotesi che le risorse delle aree depresse vengano destinate al finanziamento, totale o parziale, degli interventi infrastrutturali dei patti territoriali, la Regione interessata può indicare, con propria deliberazione, le opere che intende finanziare e l’importo, alla luce di ciò, la Regione Campania ha proceduto in tal senso, assumendo la qualità di soggetto finanziatore e, in tale veste, ha ritenuto di affidare la realizzazione di opere pubbliche destinate alla generale fruizione, agli Enti pubblici territorialmente competenti.
Si costituiva in giudizio anche il Comune di Castel Baronia, che anch’esso chiedeva il rigetto del ricorso. Il Comune, ripercorrendo argomenti non dissimili da quelli esposti dalla Regione, precisava, inoltre, che, stanti i compiti affidati al soggetto responsabile del Patto, ove mai venissero allo stesso affidate le risorse, “si arriverebbe al paradosso della inconcepibile ed inammissibile riunione nello stesso soggetto delle figure di controllore e controllato”.
Con sentenza n. 13582 depositata il 13 novembre 2003, il T.A.R. adito, ritenendo il ricorso infondato, lo respingeva.
Con ricorso notificato il 5 marzo e depositato il 15 marzo del 2004, l’ing. Pietro Foglia, nella suddetta qualità, ha impugnato la prefata sentenza, non notificata, deducendone l’erroneità e l’ingiustizia e chiedendone la riforma, con ogni conseguente statuizione, anche in ordine alle spese di giudizio.
Resistono all’appello il Comune di Castel Baronia e la Regione Campania, chiedendone la reiezione, con condanna alle spese di lite.
Con ordinanza n. 2406/2004 del 25 maggio 2004, il Collegio ha preso atto della rinuncia dell’appellante all’istanza cautelare di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata.
Prima dell’udienza di discussione le parti hanno depositato ulteriori memorie illustrative. Il Comune di Castel Baronia, in particolare, ha eccepito, in via pregiudiziale, l’inammissibilità dell’appello, sia in quanto esso recherebbe la sottoscrizione dell’ing. Foglia, ma non indicherebbe anche la delibera che lo abilita quale legale rappresentante della società Baronia, sia in quanto non sarebbero stati impugnati gli atti – medio tempore adottati – di riapprovazione del progetto definitivo (delib. G.M. n. 141 del 19 settembre 2003) e n. 28/04, di approvazione della progettazione esecutiva; in data 25 marzo 2004, poi, il Direttore Generale della Baronia S.p.a. avrebbe convalidato il progetto esecutivo, limitandosi ad esercitare il potere di coordinamento attribuito al soggetto responsabile dalla vigente normativa di settore, ponendo in essere un comportamento che sarebbe antitetico rispetto a quello dell’ing. Foglia.
Alla pubblica udienza del 2 dicembre 2004 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Può prescindersi dall’esame delle eccezioni pregiudiziali di inammissibilità dell’appello sollevate dalla difesa del Comune appellato, in quanto il mezzo di gravame è infondato nel merito.
Occorre premettere qualche breve notazione in punto di fatto.
La soc. Baronia rivendica l’assegnazione dei fondi per la realizzazione del Centro di ricerca per il miglioramento delle produzioni bovine – ovine – caprine nell’area del Patto territoriale Baronia, fondi destinati alla realizzazione delle due distinte strutture previste nel territorio del Comune di Castel Baronia, sostanzialmente sulla base delle seguenti considerazioni, poste a fondamento dei rispettivi motivi di ricorso in primo grado:
– in quanto essa è il soggetto responsabile del Patto territoriale delegato alla presentazione della richiesta di finanziamento (I° motivo);
– in relazione ai compiti assegnati al soggetto responsabile dell’attuazione del Patto dalla delibera CIPE 21 marzo 1997 (I° motivo);
– in virtù dei compiti ad essa assegnati dallo Statuto (II° motivo);
– in quanto essa ha istruito e seguito la pratica per ottenere il finanziamento (II° motivo);
– in quanto la società è l’ente gestore per l’attuazione del programma (II° motivo).
Il T.A.R. ha respinto il ricorso osservando, in primo luogo, che, anche dalla sola descrizione dei compiti del soggetto responsabile del Patto territoriale da parte della delibera CIPE 21 marzo 1997 (così come riportati a pag. 6 del ricorso introduttivo), si evincerebbe che il ruolo di tale soggetto non può essere ricondotto a quello del materiale attuatore (anche solo quale stazione appaltante), della realizzazione di opere pubbliche ricomprese nel Patto territoriale. Al contrario, dalla lettura dei compiti affidati si evincerebbe un ruolo di promovimento, coordinamento e verifica dei risultati, ben diverso da quello della concreta attuazione, che, anzi, ove fosse attribuito, risulterebbe essere incoerente con gli altri compiti e configgente con evidenti principi generali dell’organizzazione amministrativa, stante il cumulo nello stesso soggetto di compiti di impulso e verifica da un lato, ed attuazione dall’altro.
Il ruolo attribuito dai soggetti partecipanti alla soc. Baronia si evincerebbe, inoltre, secondo i primi giudici, dallo Statuto della società (statuto che, secondo lo stesso ricorrente – v. pag. 7 ricorso – riporta fedelmente quanto indicato nelle delibere CIPE 21 marzo 1997 e 9 luglio 1998). In particolare, dall’esame dei compiti attribuiti alla società dall’art. 4 dello Statuto, si riscontra, per un verso, l’assenza di qualsivoglia attribuzione di compiti di concreta realizzazione degli interventi; per altro verso, la presenza ampiamente riscontrata (si vedano in particolare le lettere d), e) e f) dell’art. 4) di un attività – successiva e ulteriore rispetto a quella di impulso – di verifica dei risultati.
In tale contesto, la circostanza che la soc. Baronia avrebbe promosso, istruito e seguito la pratica relativa al Patto territoriale per l’agricoltura, secondo il T.A.R., rientrerebbe perfettamente nei compiti ad essa attribuiti dai soci, ma non per questo essa determinerebbe, apoditticamente, che debba essere la società stessa il soggetto concretamente assegnatario dei fondi.
D’altra parte, la scelta effettuata dalla Regione sembrerebbe essere del tutto rispettosa del criterio di ragionevolezza, in quanto, proprio perché l’oggetto dell’intervento è costituito dalla realizzazione di opere pubbliche, appare del tutto ragionevole che la realizzazione di queste ultime sia affidata all’Ente locale territorialmente competente.
Infine, il Tribunale ha sottolineato che, con delibera 28 aprile 2000 n. 51 (non oggetto di impugnazione) la Giunta Comunale di Castel Baronia ha proceduto all’approvazione del progetto definitivo per la realizzazione del Centro di ricerca, atto che sarebbe poco coerente con la mancanza di un riconoscimento di detto Comune quale soggetto attuatore in concreto dell’intervento.
Col presente gravame l’appellante riproduce in buona sostanza le doglianze già proposte innanzi al giudice di primo grado; l’unica censura specifica riguarda la omessa pronuncia sulla dedotta violazione dell’art. 97 Cost. in relazione al principio di ragionevolezza.
Secondo la prospettazione del ricorrente, odierno appellante, la Baronia S.p.a., soggetto promotore del patto territoriale Baronia, a seguito della sottoscrizione del patto territoriale dell’agricoltura (con il quale le parti si sono impegnate a realizzare e attuare quanto indicato nel protocollo d’intesa per favorire la realizzazione di un complesso ordinato di interventi di tipo produttivo e promozionale), avrebbe maturato il diritto ad ottenere l’erogazione delle risorse destinate al finanziamento delle opere infrastrutturali dei patti territoriali agricoli della Baronia, laddove, invece, illegittimamente tali risorse sarebbero state assegnate al Comune di Castel Baronia.
L’assunto del ricorrente è fondato sull’ipotesi che tali risorse spetterebbero alla Baronia S.p.A. per essere questa proponente e soggetto responsabile del patto territoriale agricolo.
Orbene, è da dirsi che in tutte le tabelle relative alle iniziative infrastrutturali agevolabili inviate ai competenti organi, il progetto per il Centro di Ricerche — bovine — ovine — caprine individua, quale ente proponente, il Comune di Castel Baronia.
La qualità, poi, di soggetto responsabile del patto territoriale, non fa sorgere in capo alla Società Baronia alcun diritto alla attribuzione diretta dei finanziamenti: infatti il soggetto responsabile non assume, secondo quanto è dato ricavare dalle disposizioni legislative, alcuno specifico impegno in prima persona, ma riveste soltanto un ruolo di coordinamento, rappresentanza, impulso e controllo ai fini della complessiva attuazione del “patto”.
E, invero, non esiste alcuna norma che indichi espressamente che il soggetto responsabile del patto sia, al contempo, il soggetto beneficiario dell’ assegnazione delle risorse.
All’inverso, dal complesso delle disposizioni legislative in materia, è dato ricavare che il soggetto responsabile provvede a: a) attivare risorse finanziarie per consentire l’anticipazione e/o il cofinanziamento di eventuali contributi statali, regionali e comunitari, ivi compresa la promozione del ricorso alle sovvenzioni globali; b) attivare le risorse tecniche ed organizzative necessarie alla realizzazione del patto; c) assicurare il monitoraggio e la verifica dei risultati; d) verificare il rispetto degli impegni e degli obblighi dei soggetti sottoscrittori ed assumere le iniziative ritenute necessarie in caso dì inadempienze o ritardi; e) verificare e garantire la coerenza di nuove iniziative con l’obiettivo di sviluppo locale a cui è finalizzato il patto; f) promuovere la convocazione, ove necessaria, di conferenze di servizi; g) assumere ogni altra iniziativa utile alla realizzazione del patto.
Inoltre, il soggetto responsabile presenta al Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica (oggi dell’Economia e delle Finanze) ed alla Regione una relazione semestrale sullo stato di attuazione del patto territoriale evidenziando i risultati e le azioni di monitoraggio svolte.
Nella relazione sono indicati i progetti non attivabili o non completabili ed è conseguentemente dichiarata la disponibilità delle risorse non utilizzate, ove derivanti dalle specifiche somme destinate dal CIPE ai patti territoriali.
L’appellante fa anche presente di aver promosso l’iniziativa e di aver curato l’iter burocratico per la concessione del finanziamento. Nonostante ciò, sottolinea il Foglia, la realizzazione dell’opera è stata affidata al Comune di Castel Baronia.
In ordine a dette doglianze si fa preliminarmente presente che il Decreto n. 2566 del 7 agosto 2001 del Ministero del Tesoro – richiamato dal patto – ha finanziato solo gli interventi relativi alle iniziative produttive, rinviando il finanziamento degli interventi infrastrutturali alle eventuali risorse messe a disposizione della finanza di patto da parte della Regione Campania.
La deliberazione del CIPE n. 84 del 4 agosto 2000 al punto 4.1.1. ha stabilito che nell’ipotesi che le risorse delle aree depresse vengano destinate al finanziamento — totale o parziale — degli interventi infrastrutturali dei patti territoriali, la Regione interessata possa indicare, con propria deliberazione, le opere che intende finanziare e l’importo relativo.
In attuazione dei principi testé riportati, la Regione Campania ha ritenuto di dover destinare quota parte dei fondi delle aree depresse — di propria competenza — per la realizzazione di tali interventi, assumendo per gli stessi la qualità ed il ruolo di soggetto finanziatore: nell’esercizio di tale ruolo si è, quindi, giustamente ritenuta legittimata ad individuare criteri e principi per l’attuazione degli interventi finanziati.
Inoltre, non trattandosi nel caso di specie di incentivi o di contributi destinati a beneficio di soggetti e/o attività private, bensì di realizzazione di opere pubbliche destinate alla generale fruizione, correttamente si è ritenuto — al fine di conferire maggiore efficacia e tempestività alla realizzazione delle stesse — di affidarne la realizzazione agli Enti pubblici territorialmente competenti. Né con tale decisione si è fatto insorgere un conflitto tra contrapposti interessi, trattandosi nella fattispecie — che vede già minutamente determinata l’opera pubblica da realizzarsi — solo di porre in essere procedure di attuazione, normativamente vincolate e regolamentate.
L’intervento è stato comunque inquadrato, con la delibera oggetto del ricorso, nell’ambito del Patto, il quale non rimane escluso dal procedimento attuativo dell’opera. Infatti, lo schema di decreto recante disposizioni per l’attuazione degli interventi di che trattasi prevede tre livelli distinti e complementari di responsabilità per l’attuazione del programma, facenti capo rispettivamente ai Soggetti Responsabili – cui competono compiti di soprintendenza, verifica e monitoraggio degli interventi – ai Soggetti Attuatori delle opere – cui competono le attività realizzative degli interventi, nonché alla Regione – cui competono compiti di gestione finanziaria degli interventi. Con detto provvedimento si è provveduto ad individuare nei “Patti” riportati nell’elenco allegato alla delibera di G.R. n. 5450 del 15 novembre 2002, i Soggetti Responsabili del complessivo programma – nella qualità di organismi intermediari tra la Regione ed i Soggetti Attuatori. Agli stessi risultano affidati rilevanti compiti di coordinamento delle attività dei soggetti attuatori.
Quanto alla “omessa pronuncia su un motivo di ricorso”, si rileva che, in fatto, il giudice di prime cure ha puntualmente e correttamente individuato la dedotta violazione dell’art. 97 Cost., in relazione al principio della ragionevolezza, nella elencazione dei motivi di ricorso articolati (v. pag. 2 sentenza impugnata).
In punto di diritto, poi, a pag. 4 della sentenza oggetto di gravame, si legge che “la scelta effettuata dalla Regione sembra essere del tutto rispettosa del criterio di ragionevolezza, in quanto, proprio perché l’oggetto dell’intervento è costituito dalla realizzazione di opere pubbliche, appare del tutto ragionevole che la realizzazione di queste ultime sia affidata all’Ente locale territorialmente competente”.
Il richiamo espresso al criterio di ragionevolezza, in relazione al quale è stata dedotta la violazione dell’art. 97 Cost., esclude, dunque, in radice che i primi giudici abbiano omesso di pronunciarsi sul punto (terzo motivo del ricorso di primo grado) e conduce alla infondatezza del motivo (terzo) dedotto in appello.
Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare tra le parti spese, diritti ed onorari del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso in appello n. 2339/2004, in epigrafe meglio specificato, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 2 dicembre 2004, con l’intervento dei signori:

Costantino SALVATORE – Presidente

Carlo SALTELLI – Consigliere

Nicola RUSSO – Consigliere rel. est.

Sergio DE FELICE – Consigliere
Adolfo METRO – Consigliere

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 25/3/2005 n.1280 proviene da Giustamm.

Pres. Elefante – Est. Branca
S.C.I. – Società Concessioni Internazionali s.r.l. (avv.ti G. Sciacca e M. Steccanella) c/ Comune di Vicenza (avv.ti M. Tirapelle e F. Argenzio)

l’obbligo dell’amministrazione di adottare una concessione a seguito di aggiudicazione attiene a profili di adempimento ed esecuzione, non a profili risarcitori. Seguono importanti principi in ordine ai criteri di quantificazione del danno per equivalente

1. Responsabilità della pubblica amministrazione – concessione spazi pubblici per affissioni pubblicitari – mancata adozione della concessione a seguito di aggiudicazione – azione di risarcimento per reintegrazione in forma specifica – inammissibilità per carenza di un diritto soggettivo perfetto al rilascio della concessione

2. Responsabilità della pubblica amministrazione – risarcimento per equivalente – quantificazione del danno emergente – ricorso al criterio equitativo – in presenza di fatti suscettibili di quantificazione – inammissibilità

3. Responsabilità della pubblica amministrazione – risarcimento per equivalente – quantificazione del lucro cessante – 10% del canone che la Società si è impegnata a pagare come corrispettivo della concessione

1. Il rilascio di una concessione di spazi pubblici a seguito di aggiudicazione attiene a profili di adempimento e di esecuzione e non a quelli risarcitori, poiché l’azione di adempimento prescinde dall’esistenza dei requisiti previsti dalla legge per il risarcimento del danno (extracontrattuale o contrattuale che sia), quali, in particolare, un danno patrimonialmente apprezzabile e l’elemento soggettivo dell’illecito. Pertanto, la domanda volta ad ottenere la reintegrazione in forma specifica mediante rilascio del titolo va correttamente intesa come domanda di accertamento dell’inadempimento di una obbligazione di tipo civilistico, sorta a carico dell’Amministrazione per effetto della deliberazione di aggiudicazione.

2. Il ricorso a criteri equitativi nella determinazione del danno si addice ad ipotesi nelle quali il pregiudizio non è conoscibile perché il fatto che ne avrebbe consentito la quantificazione non è avvenuto e non può più avvenire, sicché occorre procedere in via presuntiva secondo la regola dell’id quod pleunque accidit. A tale criterio non può farsi ricorso quando, invece, i fatti causativi del danno sono avvenuti e sarebbero suscettibili di dimostrazione.

3. Ai fini della quantificazione del danno per lucro cessante in ipotesi di danno da lesione di interesse legittimo per mancato rilascio del titolo concessorio nei confronti dell’aggiudicatario può essere utilizzato il criterio che lo individua nella misura del 10% del canone che la Società si è impegnata a pagare come corrispettivo della concessione, posto che il canone è l’onere certo che sarebbe conseguito alla stipula., e l’utile che il danneggiato ha diritto di ricevere deve essere rappresentato dal valore aggiunto che è il frutto dell’attività imprenditoriale, detratti i costi effettivamente sopportati.

L’obbligo dell’amministrazione di adottare una concessione a seguito di aggiudicazione attiene a profili di adempimento ed esecuzione, non a profili risarcitori. Seguono importanti principi in ordine ai criteri di quantificazione del danno per equivalente

N.1280/04 Reg.Sent.
N.8135 Reg.Ric.
Sezione Quinta Anno 2003

ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. 8135 del 2003, proposto da
S.C.I. – Società Concessioni Internazionali s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Sciacca e Maurizio Steccanella, elettivamente domiciliata presso lo studio del Primo in Roma, Via della Vite 7

il Comune di Vicenza, rappresentato e difeso dagli avv.ti Maurizio Tirapelle e Francesco Argenzio, ed elettivamente domiciliato presso il secondo in Roma, via Pier Luigi da Palestrina 19

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, sez. I,25 giugno 2003 n. 3414, resa tra le parti.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Vicenza;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 13 gennaio 2004 il consigliere Marzio Branca, e uditi gli avvocati Argenzio e Steccanella;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

L’appello concerne un complesso rapporto conseguente alla individuazione mediante gara informale del soggetto cui affidare in concessione spazi pubblici per affissioni pubblicitarie in Comune di Vicenza. Si trattava di 360 transenne spartitraffico – parapedonali da cm. 80 per cm. 80 e di 32 bacheche da m. 1 per 1,5. Il canone annuo a base d’asta era fissato in 2 milioni, oltre il canone occupazione spazi e aree pubbliche pari a L. 20.614.000 annue, che sarebbe rimasto a carico dell’aggiudicatario.
La gara si svolse il 28 dicembre 1998 e risultò vincitrice l’offerta avanzata dalla odierna appellante s.r.l. S.C.I. – Società Concessioni Internazionali, ammontante a lire 57 milioni.
L’esito della gara fu comunicato all’interessata con nota del 15 gennaio 1999, con la precisazione che l’aggiudicazione definitiva sarebbe seguita “con l’approvazione definitiva del relativo provvedimento da parte della giunta comunale”.
L’approvazione intervenne soltanto con deliberazione 18 gennaio 2000 n. 18, a causa della necessità di attendere, come si legge nella motivazione, che il consiglio comunale adottasse il regolamento per il posizionamento delle transenne pedonali a fini pubblicitari, adozione intervenuta con deliberazione 9 novembre 1999.
La deliberazione n. 18 del 2000 esponeva alquanto analiticamente gli impegni che si sarebbero assunti tanto il concessionario che l’Amministrazione e concludeva affidando al “direttore del Settore Contratti e Patrimonio di firmare il relativo atto di concessione”.
Questo atto non è mai stato adottato, e dopo una complessa trattativa sostanzialmente inconcludente, si è giunti alla nota 20 giugno 2001 con la quale la S.C.I. diffidava il Comune di Vicenza a rilasciare la concessione e in subordine a risarcire il danno subito.
Seguiva nell’ottobre successivo la proposizione del ricorso in primo grado.
Con la sentenza in epigrafe il TAR, ritenuto che non sussistessero le condizioni per una condanna dell’Amministrazione a dar seguito all’aggiudicazione, ha accolto la domanda di risarcimento del danno nella misura del 10 % dell’importo che la ricorrente aveva offerto come canone da corrispondere per la concessione.
Avverso la sentenza la S.C.I. ha proposto appello assumendone l’erroneità e chiedendone la riforma con particolare riguardo alla misura del risarcimento.
Il Comune si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto del gravame.
Alla pubblica udienza del 13 gennaio 2004 la causa veniva trattenuta in decisione.

Il gravame contesta in primo luogo il capo di sentenza che non ha accolto la domanda di condanna dell’Amministrazione al risarcimento in forma specifica, ossia alla stipula della concessione, quale adempimento dell’obbligo di dare esecuzione alla deliberazione di aggiudicazione n. 18 del 2000 con conseguente messa a disposizione degli spazi pubblici in contestazione.
E’ necessario chiarire, in concordanza con la più recente giurisprudenza amministrativa (Cons. St., Sez. VI, 3 aprile 2003 n. 1716), che la reintegrazione in forma specifica del danno ingiusto – ai sensi dell’art. 35, comma 1, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall’art. 7, comma 1, lett. c), della l. 21 luglio 2000, n. 205 – deve essere considerata alla stregua di un’alternativa risarcitoria ai sensi dell’art. 2058 del c.c, potendo quest’ultima intervenire anche per equivalente. Essa rimane un rimedio risarcitorio (o comunque riparatorio), ossia una forma di reintegrazione dell’interesse del danneggiato mediante una prestazione diversa e succedanea rispetto al contenuto del rapporto obbligatorio; e non va confusa né con l’azione di adempimento (con la quale si chiede la condanna del debitore all’adempimento dell’obbligazione), né con il diverso rimedio dell’esecuzione in forma specifica, quale strumento per l’attuazione coercitiva del diritto e non mezzo di rimozione diretta delle conseguenze pregiudizievoli.
L’adozione, da parte dell’amministrazione, di un determinato atto o comportamento attiene a profili di adempimento e di esecuzione e non a quelli risarcitori; in presenza di accertata spettanza del provvedimento amministrativo preteso, l’emanazione dello stesso non costituisce una misura risarcitoria, ma rappresenta la doverosa esecuzione di un obbligo, se ed in quanto questo sussista a carico dell’Amministrazione. L’azione di adempimento, in altri termini, prescinde dall’esistenza dei requisiti previsti dalla legge per il risarcimento del danno (extracontrattuale o contrattuale che sia), quali, in particolare, un danno patrimonialmente apprezzabile e l’elemento soggettivo dell’illecito. Riportare la fase dell’adempimento di un obbligo nell’ambito della reintegrazione in forma specifica e, quindi, della tutela risarcitoria significa estendere a tale fase anche tutti i limiti di siffatta tutela, che sono più rigorosi rispetto a quelli previsti per l’esecuzione. Inoltre, mentre la reintegrazione in forma specifica richiede una verifica in termini di onerosità, ai sensi dell’art. 2058, comma 2, del c.c., tale verifica non è richiesta in relazione alle forme di esecuzione in forma specifica della prestazione originariamente dovuta, per le quali rileva la sola sopravvenuta impossibilità; unico limite a cui è assoggettato l’obbligo conformativo dell’amministrazione.
Tanto premesso, la domanda avanzata in primo grado, e ora in esame, va correttamente intesa come domanda di accertamento dell’inadempimento di una obbligazione di tipo civilistico, che sarebbe sorta a carico dell’Amministrazione per effetto della deliberazione di aggiudicazione, assumendosi dall’appellante la titolarità di un diritto perfetto alla stipula della convenzione disciplinante la concessione.
E’ però da osservare che un siffatto diritto perfetto non poteva che fondarsi sulla convenzione (o contratto) che, secondo la deliberazione di aggiudicazione, si sarebbe dovuto concludere con l’intervento del Dirigente preposto al servizio competente, sia per formalizzare la concessione sia per disciplinare i diritti e gli obblighi delle parti pubblica e privata.
Si è già visto che il contratto non fu mai posto in essere, ma anche volendo prescindere da profili di ordine formale, l’esame della documentazione in atti induce alla conclusione che alla data del 18 gennaio 2000, di adozione della deliberazione di aggiudicazione (n.18), non era ancora definito con la necessaria completezza l’insieme degli oneri gravanti sul concessionario e la stessa decorrenza della concessione.
Si veda al proposito la nota del 30 dicembre 1999 con la quale l’appellante chiedeva informazioni circa le caratteristiche (monofacciali o bifacciali) delle transenne parapedonali; chiedeva, in relazione allo spostamento voluto dall’Amministrazione, di 17 bacheche e alla installazione di altre 3, una proroga della decorrenza della concessione dal 1° gennaio al !° aprile 2000; e chiedeva un appuntamento per un sopralluogo congiunto per individuare i siti dove effettuare gli spostamenti. Ma ancor più significativa è la nota 13 marzo 2000, inviata dall’appellante all’Amministrazione a seguito del sopralluogo, nella quale si compie una ricognizione analitica dello stato degli spazi pubblici, si denunciano discordanze rispetto a quanto esposto dall’Amministrazione, si chiede di stabilire la decorrenza contrattuale, in relazione alla ultimazione degli interventi che l’Amministrazione avrebbe dovuto compiere per consegnare gli impianti “in buono stato” come previsto nell’avviso di gara.
Si deve concludere quindi che la deliberazione n. 18 del 18 gennaio 2000 non poteva altro effetto che quello della individuazione del concessionario, mentre il vincolo tipico che scaturisce dall’incontro delle volontà delle due parti, con connessi diritti ed obblighi reciproci era ben lontano dal concretarsi.
La posizione dell’appellante, quindi, non si è mai configurata come diritto pieno all’adempimento dell’obbligazione di dar corso alla concessione, che avrebbe legittimato la pretesa ad una pronuncia di accertamento e di condanna, anche in forza della giurisdizione esclusiva che compete in materia al giudice amministrativo. Materia che sembra preferibile ricondurre a quella delle concessioni di beni pubblici di cui all’art. 5 della legge n. 1034 del 1971, piuttosto a all’area dei servizi pubblici di cui all’art. 33 del d.lgs n. 80 del 1998.
Deve peraltro essere condivisa l’affermazione dei primi giudici circa la sussistenza in capo all’appellante di una posizione di interesse legittimo al rilascio della concessione, e circa la lesione contra jus della detta posizione soggettiva.
Anche ammesso che la concreta individuazione degli spazi da utilizzare e degli interventi destinati a spostamenti o adattamenti degli impianti, nel quadro di un fitto intrecciarsi di proposte anche alternative e reciproche tra le parti, costituisce un punto fermo il fatto l’appellante ha avanzato una formale diffida al Comune in data 20 giugno 2001, lamentando il comportamento dilatorio e inconcludente dell’Amministrazione, chiedendo la stipula della convenzione e in subordine il risarcimento del danno.
A tale richiesta ultimativa l’Amministrazione non ritenuto di dar seguito, concretando così la persistenza del difetto di diligenza e di buona fede nella relazione intercorsa con la Società aggiudicataria.
Va quindi presa in esame la doglianza relativa alla misura del risarcimento del danno per equivalente, richiesto in via subordinata dall’appellante.
Con riguardo al danno emergente, i primi giudici hanno rilevato come l’appellante non abbia offerto alcun principio di prova, ed hanno rigettato la domanda.
La situazione non è mutata in appello. La Società ritiene che l’esposizione delle vicende in contestazione possa esonerare dall’onere della prova circa i danni subiti, e pretenderebbe che il giudice provvedesse alla loro quantificazione con criterio equitativo in applicazione dell’art. 35, comma 2, del d.lgs. n. 80 1998. A tal fine si cita una pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. VI, ord. 5 agosto 2003 n. 4460.
La tesi va disattesa.
Va osservato in primo luogo che il ricorso a criteri equitativi nella determinazione del danno si addice ad ipotesi nelle quali il pregiudizio non è conoscibile perché il fatto che ne avrebbe consentito la quantificazione non è avvenuto e non può più avvenire, sicché occorre procedere in via presuntiva secondo la regola dell’id quod pleunque accidit. A tale criterio non può farsi ricorso quando, invece, i fatti causativi del danno sono avvenuti e sarebbero suscettibili di dimostrazione. Nella specie la Società interessata è in condizioni di sapere e di quantificare l’onere sostenuto per pervenire alla determinazione del contenuto definitivo della concessione (sopralluoghi, spese telefoniche, di cancelleria, remunerazione di dipendenti, ecc.), ed dunque non vi è ragione di pretendere l’esonero dall’osservanza di un canone fondamentale di ogni diritto processuale.
Il precedente citato dall’appellante, d’altra parte, afferma, secondo il testo trascritto nella memoria per l’udienza, che “può ritenersi assolto l’onere probatorio allorché il ricorrente indichi, a fronte di un danno certo nella sua verificazione, taluni criteri di quantificazione dello stesso, salvo il potere del giudice di vagliarne la con divisibilità attraverso l’apporto tecnico del consulente”. Nella specie l’appellante non ha ritenuto neppure di indicare i criteri che, almeno a suo giudizio, avrebbero potuto utilizzarsi per calcolare il danno emergente.
La seconda voce del danno è rappresentata dal lucro cessante, e a questo riguardo i primi giudici lo hanno quantificato in un valore pari al 10% dell’importo che la Società era disposta a corrispondere a titolo di canone per la concessione per la durata di quattro anni (57 milioni per 4 = Euro 117.752,00; 10% = Euro11.775,00).
Secondo l’appellante tale criterio si risolverebbe in un risarcimento irrisorio, e sostiene che utile parametro di riferimento poteva individuarsi nel corrispettivo offerto da altra società quale canone di concessione per analoghi spazi pubblici per affissioni pubblicitarie, rapportato alle diverse dimensioni degli impianti oggetto della concessione qui in esame.
Il TAR ha correttamente respinto il criterio anzidetto, ponendo in evidenza che il valore in questione risultava del tutto estraneo al concetto di utile presumibile, poiché indicava l’onere che l’altra concessionaria si impegnava a corrispondere come canone per la concessione.
Ma altrettanto incompatibile con una quantificazione corretta del lucro cessante si rivela il criterio adombrato nell’atto di appello, con il quale si prefigura il complesso degli investimenti che la realizzazione della concessione avrebbe comportato nel quadriennio. Alcune delle voci di spesa elencate, infatti, debbono considerarsi meramente eventuali (ad es. il costo delle transenne e delle bacheche), altre riferite a incombenze esperibili anche con personale già alle dipendenze della Società, mentre l’importo dell’imposta comunale sulla pubblicità sarebbe stato in concreto sopportato dalla clientela.
In conclusione si rivela condivisibile il criterio individuato dai primi giudici nella misura del 10% del canone che la Società si è impegnata a pagare come corrispettivo della concessione, posto che il canone è l’onere certo che sarebbe conseguito alla stipula., e l’utile che il danneggiato ha diritto di ricevere deve essere rappresentato dal valore aggiunto che è il frutto dell’attività imprenditoriale, detratti i costi effettivamente sopportati.
Va osservato, infatti, che sia la documentazione prodotta dall’appellante, sia l’eventuale esito di una consulenza tecnica d’ufficio costituiscono fattori inidonei a pervenire con apprezzabile certezza ad una quantificazione corrispondente al danno effettivamente subito, posto che si risolverebbero, in ogni caso, in proiezioni previsionali ricavabili da eventi trascorsi, e quindi inevitabilmente aleatorie.
Il ricorso alla liquidazione in via equitativa si rendeva dunque necessario, oltre che esplicitamente consentito, e, a tal fine, il criterio adottato si rivela esente da mende.
La giurisprudenza amministrativa, confortata dall’avviso della Corte di Cassazione (Sez. I civ. 1115 del 1995), ha ritenuto, infatti, che, sebbene sia previsto per l’ipotesi di esercizio da parte della amministrazione committente della facoltà di recesso, e quindi per pregiudizio da atto legittimo, la corresponsione del 10% come utile presunto possa essere utilizzato come parametro del lucro cessante dell’appaltatore anche nelle ipotesi di responsabilità risarcitoria per inadempimento (Cons. St., Sez. V, 8 luglio 2002 n. 3796).
La sentenza di primo grado va anche confermata per la parte concernente gli accessori del credito.
L’appello va quindi rigettato ma le spese possono essere compensate.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, rigetta l’appello in epigrafe;
dispone la compensazione delle spese;
ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nelle camere di consiglio del 13 e 27 gennaio 2004 con l’intervento dei magistrati:
Agostino Elefante Presidente
Rosalia Bellavia Consigliere
Giuseppe Farina Consigliere

Claudio Marchitiello Consigliere
Marzio Branca Consigliere est.

IL PRESIDENTE
F.to Marzio Branca

L’ESTENSORE
F.to Agostino Elefante

IL SEGRETARIO
F.to Gaetano Navarra

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15 marzo 2004
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL DIRIGENTE
F.to Antonio Natale

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 15/3/2004 n.1280 proviene da Giustamm.