Pres.
A. Guida, est. P. Corciulo
Giustina Cinquegrana, Annamaria Mollica, Anna Giancaspro e Commissione Regionale
della Campania per le pari opportunita’ tra uomo e donna (Avv. Luca Coletta) c. Comune di
Benevento (Avv.ti Luigi Giuliano ed Eugenio Carbone) c. Aldo Damiano, Giuseppe De Lorenzo,
Giovanni D’Aronzo, Angelo Miceli, Enrico Castiello, Luigi Boccalone, Renato Lisi, Cosimo
Lepore, Pietro Iadanza, Del Vecchio Raffaele, Luigi Ionico, Luigi Scarinzi (N.C.)

sull’illegittimità della composizione di una Giunta Comunale che non preveda nella propria compagine una rappresentanza femminile, violando in tal modo l’art. 51 Cost. che garantisce la pari opportunità tra uomini e donne

1. Processo amministrativo – Impugnazione atti o comportamenti discriminatoria di carattere collettivo – Legittimazione attiva del consigliere provinciale – Art. 37 D.Lgs. 198/2006 – Non sussiste – Ragioni

2. Processo amministrativo – Ricorso – Legittimazione processuale della Commissione Regionale della Campania per le pari opportunità – Non sussiste – Ragioni

3. Processo amministrativo – Delibera consiliare – Atti presupposti – Onere di immediata impugnazione – Condizione – Immediata lesività – Nozione.

4. Autonomia e decentramento – Persona fisica e diritti della personalità – Membri di una giunta comunale – Diritti fondamentali – Principio di pari opportunità – – Art. 6, D.Lgs. 18 agosto 2000 n.267 – Obbligo – Sussiste

5. Autonomia e decentramento – Scelta di membri della giunta comunale – Presenza femminile – Obbligo – Sussiste – Ragioni

1. Non sussiste la legittimazione attiva del consigliere provinciale ad impugnare atti, patti o comportamenti discriminatori diretti o indiretti, di carattere collettivo, anche quando non siano individuabili in modo immediato e diretto le lavoratrici o i lavoratori lesi dalle discriminazioni, dal momento che, ai sensi dell’art. 37 D.Lgs. 11 aprile 2006 n. 198, la legittimazione attiva in tali casi spetta solo al consigliere o consigliera di parità regionale o nazionale.

2. Ai sensi di quanto disposto dalla Legge Regionale della Campania n. 26 del 4 maggio 1987 la Commissione Regionale della Campania per le pari opportunità non è dotata di legittimazione processuale dal momento che tale organo ha soltanto funzioni consultive e di proposta in seno alla Presidenza del Consiglio Regionale, non potendo autonomamente proporre azioni giudiziarie, né ritualmente costituirsi in eventuali giudizi.

3. Al fine di non ostacolare l’accesso alla tutela giurisdizionale, l’onere di impugnazione dell’atto presupposto, seppur debba conformarsi alla fisiologica evoluzione dell’azione amministrativa seguendone gli sviluppi, non può ritenersi esteso a tutti i provvedimenti che possano in qualche modo trovare giustificazione o comunque un collegamento funzionale con quello impugnato direttamente in quanto lesivo dell’interesse azionato; in tal senso, eventuali atti ulteriori dovranno essere impugnati solo in caso di appartenenza ad una medesima sequenza procedimentale o in presenza di un nesso di presupposizione tra provvedimenti che, sebbene derivanti da procedimenti distinti, presentino efficacia lesiva diretta nei confronti dello stesso ricorrente. Solo in questi casi, infatti, l’esistenza di un collegamento strutturale e funzionale tra atti e provvedimenti può giustificare l’insorgenza nei confronti della parte di un più esteso onere di attivazione in sede giurisdizionale, e tanto in ragione della finalità sanzionatoria, tipicamente processuale, riconosciuta alla decadenza dall’azione nei confronti di chi non sia stato diligente nel seguire sviluppi ed articolazioni di una vicenda amministrativa che pur nella sua complessità in ogni caso continua a riguardarlo.

4. In forza dell’art.6, D.Lgs. 18 agosto 2000 n.267, un Sindaco, nell’ambito della procedura per le nomine dei membri della Giunta, deve tener conto del principio delle pari opportunità, eventualmente riservando una aliquota dei componenti da nominare (la cui consistenza deve a sua volta formare oggetto di valutazione in concreto, sulla base delle singole circostanze) al sesso generalmente sottorappresentato, ossia quello femminile.

5. È illegittimo il decreto sindacale di nomina dei componenti della giunta, nella parte in cui esclude dall’organo di governo la rappresentanza femminile, atteso che la disciplina costituzionale (art. 51 Cost.: «… la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini»), primaria (art. 6, D.Lgs. 18 agosto 2000, n.267) e secondaria (nella specie art. 6/bis dello statuto comunale di Benevento: «Nella composizione della giunta è garantita la presenza dei rappresentanti di entrambi i sessi») di riferimento favorisce e/o garantisce una rappresentanza femminile nell’organo predetto. Ritenuto inoltre che tale previsione vada contemperata, secondo canoni di ragionevolezza, con le prerogative riservate al sindaco nella scelta dei componenti della giunta, nel caso in cui non sia possibile, per ragioni tecnico-politiche, assicurare una rappresentanza femminile, occorre illustrare con motivazione puntuale, esaustiva e concreta le ragioni che impediscono l’attuazione del c.d. principio delle pari opportunità (1)

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1. nella specie il TAR ha annullato il provvedimento sindacale di nomina di un nuovo Assessore Comunale di Benevento in quanto il Sindaco, nel caso di specie, non ha svolto la necessaria attività istruttoria volta ad acquisire la disponibilità alla nomina di persone di sesso femminile, né tanto meno ha adeguatamente motivato le ragioni della mancata applicazione del principio di cui all’art. 51 della Costituzione in tema di pari opportunità tra uomini e donne

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso n. 3553/09 R.G., integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Consigliera di parità della Provincia di Benevento Giustina Cinquegrana, Annamaria Mollica, Anna Giancaspro e Commissione Regionale della Campania per le pari opportunita’ tra uomo e donna, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Luca Coletta, con domicilio eletto presso lo stesso in Napoli, via Toledo,156 – V. Prisco (Studio Soprano);

contro

Comune di Benevento, in persona del Sindaco p.t. rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Giuliano ed Eugenio Carbone, con domicilio eletto presso il secondo in Napoli, viale degli Astronauti, 4;

Aldo Damiano, Giuseppe De Lorenzo, Giovanni D’Aronzo, Angelo Miceli, Enrico Castiello, Luigi Boccalone, Renato Lisi, Cosimo Lepore, Pietro Iadanza, Del Vecchio Raffaele, Luigi Ionico, Luigi Scarinzi, non costituiti in giudizio;

quanto al ricorso introduttivo: del decreto del sindaco di Benevento, n.prot. 48 S.G. del 6.2.09, recante nomina del Sig. D’Aronzo a 12° componente della Giunta Comunale;del provvedimento a firma del Sindaco di Benevento, n.prot. 95 del 26.2.09; quanto al ricorso per motivi aggiunti: del decreto del Sindaco di Benevento n.prot. 430 S.G. del 23.7.09; e di ogni altro atto connesso e conseguente.

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Benevento;

Uditi nella camera di consiglio del 24 marzo 2010 – relatore il consigliere Paolo Corciulo – i difensori delle parti come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con decreto n. 48 S.G. del 6 febbraio 2009 il Sindaco d Benevento nominava alla carica di assessore il signor Giovanni D’Aronzo, assegnandogli una delega per “partecipazione, URP, trasparenza, difensore civico statuto e regolamenti, consulte, laboratori di quartiere, tutela dei cittadini nei confronti di racket ed usura, anagrafe, stato civile, elettorale, bilancio sociale”. Con successivo atto n. 95 S.G. del 26 febbraio 2009 al nuovo assessore venivano assegnate deleghe anche per “leva, statistica, censimenti e toponomastica”.

Avverso i richiamati decreti proponevano ricorso a questo Tribunale Amministrativo Regionale la Consigliera di parità della Provincia di Benevento, la Commissione Regionale della Campania per le pari opportunità, Mollica Annamaria e Giancaspro Anna, queste ultime in qualità di cittadine elettrici nel Comune di Benevento, chiedendone l’annullamento, previa concessione di idonee misure cautelari.

L’impugnazione si fondava essenzialmente sulla violazione del principio costituzionale di pari opportunità di cui all’art. 51 e delle previsioni statutarie che ne costituivano applicazione in termini di presenza di persone di sesso femminile nella Giunta.

Si costituiva in giudizio il Comune di Benevento, chiedendo il rigetto del ricorso e della domanda cautelare di cui eccepiva l’inammissibilità per carenza di legittimazione attiva e l’irricevibilità per tardività.

Nella camera di consiglio del 15 luglio 2009, con ordinanza n. 2704/09, il Tribunale accoglieva la domanda cautelare ai fini del riesame.

Con decreto n. 430 S.G. del 23 luglio 2009 il Sindaco di Benevento nominava nuovamente il signor Giovanni D’Aronzo alla carica di assessore, attribuendogli le stesse deleghe della precedente nomina.

Avverso tale atto le ricorrenti proponevano motivi aggiunti di impugnazione notificati in data 25,28,29 e 30 settembre 2009 e depositati il 26 ottobre 2009, chiedendo anche questa volta idonea tutela cautelare.

Si costituiva in giudizio il Comune di Benevento chiedendo il rigetto dei motivi aggiunti e della domanda cautelare.

Alla camera di consiglio del 2 dicembre 2009, con ordinanza n. 2763/09, il Tribunale respingeva la domanda cautelare e fissava l’udienza di discussione per il 24 marzo 2010.

All’udienza del 24 marzo 2010, in vista della quale parte ricorrente ed il Comune di Benevento depositavano memorie conclusionali e di replica, il Tribunale tratteneva la causa per la decisione.

DIRITTO

La Consigliera di parità della Provincia di Benevento, la Commissione Regionale della Campania per le pari opportunità e le signore Mollica Annamaria e Giancaspro Anna, cittadine elettrici nel Comune di Benevento, hanno impugnato il decreto n. 48 S.G. del 6 febbraio 2009 con cui il Sindaco di Benevento ha nominato il signor Giovanni D’Aronzo alla carica di assessore per le attività di “partecipazione, URP, trasparenza, difensore civico statuto e regolamenti, consulte, laboratori di quartiere, tutela dei cittadini nei confronti di racket ed usura, anagrafe, stato civile, elettorale, bilancio sociale”. Oggetto di impugnazione è stato anche il decreto n. 95 S.G. del 26 febbraio 2009 con cui al nuovo assessore sono state assegnate deleghe anche per “leva, statistica, censimenti e toponomastica”.

Con motivi aggiunti di ricorso è poi stato impugnato il decreto n. 430 S.G. del 23 luglio 2009 con cui il Sindaco di Benevento, in esecuzione di ordinanza cautelare propulsiva di questo Tribunale, ha nuovamente nominato il signor Giovanni D’Aronzo alla carica di assessore, attribuendogli le stesse deleghe della precedente nomina.

Occorre preliminarmente esaminare le eccezioni di inammissibilità ed irricevibilità del ricorso sollevate dalla difesa del Comune di Benevento, rilevando che le prime riguardano anche la proposizione dei motivi aggiunti.

E’stata in primo luogo rilevata la carenza di legittimazione all’impugnazione della Consigliera di parità della Provincia di Benevento, atteso che le attribuzioni di quest’ultima in tema di tutela della parità tra uomo e donna sono limitate all’ambito del mercato del lavoro, senza estendersi a nomine in organi di governo come quella afferente alla carica di assessore.

L’eccezione è fondata.

Osserva il Collegio che quella proposta costituisce un’azione volta a rilevare “l’esistenza di atti, patti o comportamenti discriminatori diretti o indiretti di carattere collettivo, anche quando non siano individuabili in modo immediato e diretto le lavoratrici o i lavoratori lesi dalle discriminazioni”, secondo quanto previsto dall’art. 37 del d.lgs. 11 aprile 2006 n. 198, disposizione che riconosce legittimazione attiva solo al consigliere o consigliera di parità ragionale o nazionale, senza estenderla anche a quello provinciale. Quest’ultimo, infatti, è dal precedente art. 36 legittimato al solo intervento in giudizio o alla proposizione su delega di ricorsi relativi a comportamenti discriminatori di cui all’art. 25 del d.lgs. 11 aprile 2006 n. 198 nei confronti di soggetti singoli o comunque determinati.

Inoltre, la puntuale formulazione della norma non consente di oltrepassarne il dato letterale – onde riconoscere legittimazione a ricorrere ai sensi dell’art. 37 anche al consigliere provinciale di pari opportunità e tanto in ragione delle specifiche attribuzioni ricevute – in quanto la ricerca della ratio legis non può mai giungere a presumere una volontà implicita che il legislatore ben avrebbe potuto manifestare in modo espresso, perché in questo modo l’operazione ermeneutica, sganciandosi completamente dal dato letterale, eccederebbe i limiti propri dell’interpretazione.

E che il legislatore abbia inteso mantenere distinte le azioni proponibili in caso di discriminazioni individuali da quelle collettive ed i soggetti rispettivamente legittimati a proporle, è confermato da quanto previsto nel secondo comma dell’art. 36 che, nel riconoscere legittimazione attiva al consigliere di parità provinciale e regionale nei casi di azioni proponibili da parte di soggetti determinati, ha mantenuto ferme le azioni collettive di cui all’art. 37, secondo e quarto comma spettanti ai soli consiglieri nazionali e provinciali, così comunque assicurando un sistema completo di tutela avverso situazioni discriminatorie rilevanti ai sensi del d.lgs. 11 aprile 2006 n. 198.

Riguardo poi alla Commissione Regionale della Campania per le pari opportunità, è stato eccepito che tale organo avrebbe soltanto funzioni consultive e di proposta in seno alla Presidenza del Consiglio Regionale, non potendo autonomamente proporre azioni giudiziarie, né ritualmente costituirsi in eventuali giudizi.

Anche tale eccezione è fondata.

Infatti, la legge regionale campana 4 maggio 1987 n. 26, istitutiva della Commissione per la parità dei diritti e delle opportunità tra uomo e donna, all’art. 1 ha attribuito alla stessa unicamente funzioni consultive e di proposta, tra l’altro meglio specificate nel successivo articolo 2.

Ebbene, in nessuno di tali compiti figurano funzioni di amministrazione attiva tali da presupporre la titolarità di posizioni giuridiche autonomamente tutelabili attraverso il riconoscimento di una corrispondente legittimazione processuale.

Con la terza eccezione di inammissibilità è stato rilevato che le signore Mollica Annamaria e Giancaspro Anna, cittadine elettrici nel Comune di Benevento, non avrebbero agito in veste di soggetti aspiranti alla nomina, ma quali titolari di un interesse all’applicazione da parte del Sindaco di disposizioni regolanti la composizione della Giunta, in osservanza del principio di pari opportunità ascrivibile ad un interesse costituzionale di natura collettiva; ne discenderebbe la mancanza di una personale legittimazione all’impugnazione in capo alle due ricorrenti, non potendo prospettarsi nella fattispecie né l’esercizio di un’azione popolare, né la violazione del diritto di elettorato attivo, non essendo la scelta dei componenti della Giunta espressione di volontà diretta del corpo elettorale.

L’eccezione è priva di pregio.

La questione si fondava su quanto originariamente dichiarato in sede di ricorso introduttivo, dal momento che l’illegittimità della nomina di un assessore non è ricorribile da parte del cittadino, non essendo questi titolare di un’autonoma posizione di legittimazione e di interesse all’impugnazione, dal momento che ogni conseguenza di un cattiva scelta si traduce in un’ipotesi di responsabilità politica del Sindaco titolare del potere.

Solo ove il ricorrente si legittimi quale possibile aspirante all’incarico, la sua posizione assume la qualificazione ed il grado di differenziazione necessari a configurare la sussistenza delle condizioni di legittimazione ed interesse all’impugnazione.

Nel caso di specie, a pagina 4 della memoria depositata in data 11 marzo 2010, le ricorrenti Annamaria Mollica ed Anna Giancaspro hanno rappresentato di aver agito in giudizio anche perché in possesso di tutte le condizioni per la nomina a garanzia della rappresentanza femminile; di conseguenza, non rilevando preclusioni o ipotesi di decadenza in ordine a tale precisazione, l’impugnazione deve senz’altro ritenersi ammissibile.

A giudizio del Comune resistente il ricorso sarebbe anche tardivo, in quanto notificato il 5 giugno 2009 e quindi ben oltre il termine di sessanta giorni dal completamento delle formalità di pubblicazione della deliberazione del Consiglio comunale n. 6 del 18 febbraio 2009, con la quale il nuovo assessore D’Aronzo è stato surrogato nella sua carica di consigliere comunale dal primo dei non eletti in lista, Vincenzo Iele.

L’eccezione è infondata, in quanto per le ricorrenti non sussiste alcun onere di impugnare anche la deliberazione consiliare di surroga del consigliere nominato assessore, provvedimento che sebbene consequenziale a quello oggetto del presente giudizio, ne resta tuttavia distinto ed autonomo, oltre che privo di concreta lesività; va, in linea di principio, evidenziato che, al fine di non ostacolare eccessivamente l’accesso alla tutela giurisdizionale, l’onere di impugnazione dell’atto presupponente, seppur debba conformarsi alla fisiologica evoluzione dell’azione amministrativa seguendone gli sviluppi, non può ritenersi esteso a tutti i provvedimenti che possano in qualche modo trovare giustificazione o comunque un collegamento funzionale con quello impugnato direttamente lesivo dell’interesse azionato; in tal senso, eventuali atti ulteriori dovranno essere impugnati solo in caso di appartenenza ad una medesima sequenza procedimentale – come accade, ad esempio, nell’ipotesi di impugnazione di un provvedimento di esclusione e della successiva aggiudicazione disposta in favore di terzi – o in presenza di un nesso di presupposizione tra provvedimenti che, sebbene derivanti da procedimenti distinti, presentino efficacia lesiva diretta nei confronti dello stesso ricorrente.

Solo in questi casi, infatti, l’esistenza di un collegamento strutturale e funzionale tra atti e provvedimenti può giustificare l’insorgenza nei confronti della parte di un più esteso onere di attivazione in sede giurisdizionale, e tanto in ragione della finalità sanzionatoria, tipicamente processuale, riconosciuta alla decadenza dall’azione nei confronti di chi non sia stato diligente nel seguire sviluppi ed articolazioni di una vicenda amministrativa che pur nella sua complessità in ogni caso continua a riguardarlo.

Passando al merito della controversia, con il ricorso introduttivo è stato impugnato il decreto del sindaco di Benevento, n. prot. 48 S.G. del 6 febbraio 2009 con cui è stato nominato alla carica di assessore il signor Giovanni D’Aronzo, considerato che “l’attuale assetto degli equilibri politici non consente la nomina di un assessore di sesso femminile”.

Muovendo dall’analisi del principio di pari opportunità sancito dall’art. 51 della Costituzione, di cui l’art. 6 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 costituisce attuazione con riferimento all’autonomia degli enti locali, parte ricorrente ha lamentato la violazione dei principi contenuti negli artt. 6 bis e 26 dello statuto del Comune di Benevento, il primo dei quali impone di favorire la presenza di ambo i sessi nella Giunta e negli organi collegiali, il secondo imponendo al Sindaco nell’esercizio del proprio potere di nomina di tener conto delle disposizioni di legge per promuovere la presenza di entrambi i sessi nell’amministrazione. In tal senso, è stato rilevato che costituisce specifico obbligo del Sindaco di riservare almeno un posto di assessore ad una persona di sesso femminile o, almeno, di attivarsi utilmente al fine di assicurare tale prerogativa, dovendo comunque adeguatamente motivare l’adozione di una soluzione diversa, adempimento che nel caso di specie non si poteva assolutamente ritenere compiutamente assolto attraverso il laconico riferimento ad un attuale assetto degli equilibri politici che non consentirebbe la nomina di un assessore di sesso femminile.

I motivi aggiunti hanno riguardato il decreto n. 430 S.G. del 23 luglio 2009 con cui il Sindaco di Benevento, a seguito di ordinanza cautelare propulsiva di questo Tribunale, ha nuovamente nominato il signor Giovanni D’Aronzo alla carica di assessore.

A fondamento del provvedimento il Sindaco ha evidenziato che, nonostante nelle liste elettorali fossero state presenti molte donne, nessuna di loro era risultata eletta alla carica di consigliere comunale; inoltre, a seguito di specifica consultazione, i partiti di maggioranza non avevano proposto alcun nominativo di donne come possibile assessore esterno, tenuto comunque conto del fatto che la Giunta era composta solo da assessori interni, ossia da persone elette alla carica di consigliere. Nel provvedimento si rappresentava poi la necessità di assicurare la tenuta della maggioranza di governo e che molte donne avevano comunque avuto la possibilità di ricevere importanti incarichi nell’amministrazione.

Nei motivi aggiunti si ribadiva che quello di pari opportunità costituisce un principio di risultato, imponendo al Sindaco uno specifico obbligo di nominare in Giunta almeno un assessore donna; al riguardo, veniva richiamata la delibera consiliare n. 59 del 16 ottobre 2006 di interpretazione autentica dello Statuto, in cui è contenuto proprio un riferimento al principio di pari opportunità nella formazione della Giunta come invocato da parte ricorrente.

Inoltre, la scelta dei componenti della Giunta costituisce, per espressa ammissione del Sindaco il frutto di accordi politici, che avevano privilegiato la nomina di soli assessori interni, cioè di candidati eletti alla carica di consigliere che avessero riportato il maggior numero di preferenze, non potendo tuttavia una tale opzione impedire la nomina di un assessore donna in applicazione del principio di pari opportunità sancito dalla Costituzione. Tantomeno la decisione del Sindaco di rimettersi sostanzialmente al risultato elettorale per la nomina degli assessori poteva giustificare tale limitazione. Inoltre, si negava che la Giunta fosse stata composta dal soli assessori interni, essendovi stata la presenza di due componenti che non si erano mai candidati alla carica di consigliere; né si comprendeva come fosse possibile che la nomina di un assessore donna potesse compromettere gli equilibri nella maggioranza, così come affermato nel provvedimento impugnato.

Infine, l’aver affidato a persone di sesso femminile altri incarichi in seno all’amministrazione comunale ai sensi dell’art. 6 bis dello Statuto, non costituiva ragione per non assicurare anche in Giunta la presenza di una donna, atteso che tale norma stabiliva la presenza ad altri incarichi “oltre che nella Giunta”.

Il ricorso è fondato.

Ritiene il Collegio di procedere innanzitutto ad una ricognizione delle fonti, partendo da quella di livello costituzionale.

L’art. 51, primo comma della Costituzione stabilisce che “tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini”.

La norma pone, ai fini del presente giudizio, due fondamentali problemi: quello della portata effettiva del principio di pari opportunità e quello degli strumenti necessari per darvi compiuta attuazione, aspetto che coinvolge anche l’ulteriore questione concernente la portata programmatica o precettiva della disposizione.

Sotto il primo profilo, appare sussistere un rapporto di simmetria o comunque di continenza tra l’art. 51, primo comma ed il principio di uguaglianza di cui all’art. 3, secondo cui “tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. É compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”.

Pertanto, l’accesso in condizioni di eguaglianza ai pubblici uffici e cariche elettive, a prescindere dal sesso di appartenenza, costituisce specificazione del più generale principio di uguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, nel senso che la lettura combinata delle due norme costituzionali impone di rimuovere ogni ingiustificata distinzione o disparità di trattamento determinata da ragioni di sesso.

In questo modo può ritenersi che la Costituzione abbia inteso rafforzare il principio di uguaglianza sostanziale, riservando una disposizione specifica all’elemento discriminante costituito dal sesso. Va tra l’altro osservato che la disposizione di cui all’art. 51, coerentemente con la sua simmetria rispetto al principio di cui all’art. 3, muove dalla premessa di un’eguaglianza assoluta, nel senso che non si presume alcun preesistente rapporto di prevalenza del sesso maschile su quello femminile.

Ma se la pari opportunità nell’accesso alle cariche pubbliche è espressione del principio di uguaglianza sostanziale il dato costituzionale deve intendersi come impositivo nei confronti di chi sia chiamato a darvi applicazione del principio di cui al secondo comma dell’art. 3, nel senso di pretendere la necessaria rimozione di tutti gli ostacoli che possono ingiustificatamente assegnare o mantenere posizioni di agevolazione o privilegio in favore di appartenenti ad uno dei sessi.

D’altronde, una simile lettura della fonte costituzionale è avallata anche dall’esigenza di dare attuazione al principio di cui al secondo comma dell’art. 4 che, volendo accedere ad una sua più ampia accezione, tale da disancorarlo dal primo comma e quindi da limiti costituiti dalla necessaria afferenza alla condizione del cittadino quale lavoratore, impone a ciascuno il dovere, secondo le proprie possibilità e scelte, di svolgere un’attività o una funzione – intesa, quindi, anche come esercizio di cariche elettive o di governo – che concorra al progresso materiale o spirituale della società; ed è di tutta evidenza che la portata di tale principio verrebbe fortemente compressa ove il preteso dovere di scelta fosse limitato da fattori ingiustificatamente discriminatori, quale potrebbe essere la distinzione per ragioni di sesso.

Passando al secondo punto dell’esame della fonte costituzionale, la questione della portata programmatica o precettiva deve essere risolta tenendo conto dell’assimilazione del principio di pari opportunità all’accesso agli uffici pubblici e alle cariche pubbliche di cui all’art. 51 al principio fondamentale di eguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, e quindi dovendo riconoscere allo stesso natura di diritto fondamentale.

Al riguardo, pur non presentando la questione specifica rilevanza ai fini del presente giudizio – in cui infatti si discute, più limitatamente, della portata e della legittimità costituzionale della fonte primaria che ne costituisce applicazione – non può non riconoscersi immediata applicabilità al principio, inteso, ovviamente, come parametro di legittimità sostanziale di attività amministrative discrezionali rispetto alle quali si pone come limite conformativo.

Ma – venendo così alla questione dell’attuazione del precetto – la norma costituzionale, onde assicurare l’eguaglianza tra i sessi nell’accesso agli uffici pubblici ed alle cariche elettive, affida alla Repubblica il promovimento delle pari opportunità attraverso appositi provvedimenti.

Ferma restando la diretta applicazione del principio – tra l’altro confermata per espresso dictum costituzionale nella parte in cui l’art. 51 opera un riferimento a “provvedimenti”- la sua attuazione si ritiene debba avere innanzitutto luogo attraverso l’interposizione di fonti primarie o di altro livello. Tale è il senso del compito che la Costituzione affida alla Repubblica e quindi, per espressa previsione costituzionale, a Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato (art. 114).

Naturalmente, attesa la trasversalità del principio, ciascun soggetto che compone la Repubblica, dovrà darvi attuazione in considerazione degli strumenti normativi di cui dispone ed entro i limiti di competenza per materia ad esso riconosciuti.

Principi fondamentali sono così presenti in fonti statali, innanzitutto nel d.lgs. 11 aprile 2006 n. 198 che all’art. 1, riprendendo le coordinate costituzionali, assicura la pari opportunità in tutti i campi, assegnando tale obiettivo a tutti gli attori istituzionali attraverso ogni possibile strumento di disciplina, normativo e non.

Ma ulteriore strumento di attuazione, nonché nodo di raccordo tra livello costituzionale e fonte subordinata, è costituito dagli statuti comunali e provinciali che, ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, “stabiliscono norme per assicurare condizioni di pari opportunità tra uomo e donna ai sensi della legge 10 aprile 1991, n. 125, e per promuovere la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali del comune e della provincia, nonché degli enti, aziende ed istituzioni da essi dipendenti”.

Quella che può essere ritenuta una norma di indirizzo per gli organi di governo degli enti locali – essendo la doverosa applicazione dei principi ivi contemplati piuttosto direttamente ascrivibile alla volontà costituzionale – va intesa come conformazione della libertà statutaria entro i confini naturali del principio posti dal tessuto costituzionale, quindi non oltre la rimozione di ostacoli all’uguaglianza sostanziale, in modo che uomini e donne siano posti nelle medesime condizioni di accesso agli uffici collegiali ed alle cariche pubbliche.

In altri termini, la norma costituzionale e così quella statale, non impongono all’autonomia statutaria di prevedere riserve in favore del sesso che si ritiene discriminato, anche perché, a ben vedere, una siffatta scelta potrebbe condurre ad ingiustificate limitazioni di accesso nei confronti della categoria che quelle stesse riserve è costretta a subire, così capovolgendo i termini del rapporto; a tacere, inoltre, dell’esistenza di altri principi costituzionali che necessariamente limitano la forza del principio di pari opportunità, ad esempio quello di elettorato attivo che, oltre a limiti nella formazione delle liste, non può giungere a prescrivere riserve di posti in favore del sesso ritenuto discriminato, in quanto ciò potrebbe pregiudicare la necessaria prevalenza riconosciuta alla volontà del corpo elettorale ed al principio di rappresentatività diretta.

Del tutto coerentemente lo statuto del Comune di Benevento all’art. 6 bis stabilisce che ”nelle nomine e designazioni dei rappresentanti del Comune presso enti, aziende, istituzioni e nelle commissioni di concorso,oltre che nella Giunta, e negli organi collegiali si deve favorire complessivamente la presenza di ambo i sessi”. Analogamente l’art 26 stabilisce che “il Sindaco, nell’esercizio del proprio potere di nomina, deve tenere conto delle disposizioni di legge per promuovere la presenza di entrambi i sessi nelle amministrazioni”.

Infatti, l’attività di promozione, lungi dal tradursi in una riserva di posti in favore del sesso ritenuto discriminato – nel caso di specie quello femminile – in quanto una simile interpretazione eccederebbe i limiti e le intenzioni rinvenibili nella Costituzione, deve ritenersi consistente nel sostegno da parte dell’organo competente del massimo impegno esigibile per assicurare ad appartenenti di entrambi i sessi l’accesso a cariche pubbliche per le quali non operano meccanismi vincolanti di tipo tecnico-meritocratico.

In questo senso, il ruolo dell’interposizione legislativa e normativa in senso più esteso, cioè comprensiva anche della fonte statutaria, finisce sostanzialmente per neutralizzarsi – con conseguente irrilevanza della questione di costituzionalità sollevata dalla difesa del Comune di Benevento riguardo all’art 6 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 – sussistendo unicamente un problema di legittimità sostanziale dei decreti di nomina sotto il profilo dell’osservanza del limite conformativo posto direttamente dalla norma costituzionale di cui all’art. 51.

Al riguardo, gli artt. 46 e 47 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 riconoscono al Sindaco un ampio potere discrezionale in ordine alla scelta dei componenti della Giunta, potere che può estendersi anche all’individuazione di persone esterne al Consiglio, senza che sussista uno specifico obbligo di motivazione, questo essendo previsto per la sola ipotesi di revoca.

Del resto, quanto maggiore è l’ambito della scelta, tanto più si riduce la necessità di una formale motivazione, in considerazione di corrispondenti minori esigenze di controllo che esistono in ordine ad una decisione che sfugge ad un sindacato generale di perseguimento dell’interesse pubblico, per inquadrarsi piuttosto nell’alveo di una responsabilità di tipo politico.

Tuttavia, quando l’ambito di estensione del potere discrezionale, anche quello amplissimo che connota un’azione di governo, è conformato da vincoli o indirizzi che ne segnano in parte l’esercizio, sebbene non in termini di risultato, costituisce requisito di legittimità formale e sostanziale l’illustrazione delle ragioni e delle modalità con cui il potere è stato speso rispetto a quel determinato parametro di conformazione.

Ed è questa un’indagine senza’altro consentita al giudice di legittimità, non trattandosi di sindacare l’opportunità della scelta, ma l’osservanza effettiva di un limite al potere.

In questa direzione è proprio la natura politica della scelta che incontra il limite esterno della promozione del principio di pari opportunità; ne discende che, concretamente, non possono essere posti a sostegno della mancata presenza di una donna nella Giunta ragioni di opportunità politica, perché in questo modo si porrebbe un’aprioristica prevalenza della libertà di scelta che invece deve recedere rispetto all’attuazione di obiettivi di promozione. Ovviamente, il Sindaco può opporre ragioni politiche alla presenza di una donna nella formazione dell’organo di governo, ma deve trattarsi di una condizione di assoluta impossibilità di attuazione del principio, nel caso di specie in alcun modo dimostrata; infatti, nei provvedimenti impugnati, soprattutto in quello oggetto di motivi aggiunti, viene operato un richiamo ad un criterio di scelta in favore di soli assessori interni, che non solo non ha avuto per il Comune di Benevento carattere di assolutezza – essendo stati presenti in Giunta anche assessori esterni – ma che non è in sé inderogabile, atteso che la norma del TUEL consente indifferentemente la nomina di assessori interni ed esterni.

D’altronde, il tentativo di far ricorso ad assessori esterni di sesso femminile di cui vi è menzione nel decreto n. 430 S.G. del 23 luglio 2009 risulta limitato alla mancata proposizione da parte dei capigruppo e segretari dei partiti di maggioranza di nominativi di donne. Ed è ovvio che una tale iniziativa non può di certo ritenersi esaustiva di ogni sforzo esigibile per l’attuazione effettiva del principio di pari opportunità, sia perché affida ancora una volta ad una valutazione di opportunità politica la preliminare individuazione di assessori di sesso femminile, sia perché la scelta deve consistere in un’autonoma determinazione del Sindaco il quale deve dimostrare di essersi concretamente e personalmente attivato, anche al di fuori degli orientamenti politici interni alla maggioranza, per individuare delle donne idonee e disponibili a rivestire l’incarico. Resta salva, naturalmente, la valutazione politica di gradimento dell’assessore donna in pectore da parte delle forze di coalizione al governo, ma ogni possibile dissenso di cui il Sindaco deve prendere atto, deve essere giustificato da concrete ragioni di inidoneità o incompatibilità politica alla funzione, diversamente traducendosi in un’ingiustificata elusione di un cogente precetto costituzionale.

In conclusione, il ricorso deve essere accolto, non avendo il Sindaco di Benevento né compiuto la necessaria attività istruttoria volta ad acquisire la disponibilità alla nomina di persone di sesso femminile, né avendo motivato adeguatamente le ragioni della mancata applicazione del principio di cui all’art. 51 della Costituzione.

I provvedimenti impugnati vanno quindi annullati, dovendo il Sindaco di Benevento procedere alla nomina del nuovo assessore, tenendo conto dei principi contenuti nella presente decisione.

Attesa la novità e complessità della questione sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania Prima Sezione, dichiara l’inammissibilità del ricorso limitatamente all’impugnazione proposta dalla Consigliera di pari opportunità della Provincia di Benevento e dalla Commissione regionale delle pari opportunità della Regione Campania; accoglie il ricorso ed i motivi aggiunti e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Antonio Guida, Presidente

Paolo Corciulo, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/06/2010

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