Pres. Carbone, est. Rordori.

sulla giurisdizione in materia di revoca di sovvenzioni pubbliche

1. Giurisdizione e competenza – Contributi e finanziamenti – Revoca – Controversia – Giurisdizione ordinaria ed amministrativa – Distinzione

2. Giurisdizione e competenza – Contributi e finanziamenti – Revoca – Ragioni – Violazione del diritto comunitario – Controversia – Giurisdizione del G.O. – Sussiste – Ragioni

1. Nelle controversie relative a sovvenzioni pubbliche per la promozione di determinate attività economiche, il privato titolare della sovvenzione si trova, di regola, in posizione di interesse legittimo rispetto al potere della pubblica amministrazione di ritirare, in via di autotutela, il provvedimento concessorio per originari vizi di legittimità o per contrasto sin dall’origine con il pubblico interesse. Infatti, pur dopo l’emissione del provvedimento che attribuisce al privato il diritto soggettivo all’erogazione del contributo, l’amministrazione conserva il proprio potere di autotutela, destinato a garantire il perseguimento dell’interesse pubblico cui l’erogazione medesima è preordinata e, di conseguenza, conserva altresì il potere di valutare discrezionalmente se in concreto sussistono ragioni pubblico interesse tali da giustificare l’esercizio di detta autotutela, ed eventualmente con quali modalità. In presenza di tale potere la posizione del privato assume, appunto, la consistenza dell’interesse legittimo, configurandosi invece come diritto soggettivo ove la pubblica amministrazione invochi la risoluzione del rapporto per fatti inerenti alla sua fase esecutiva.

2. Nelle ipotesi di revoca del contributo concesso al privato necessitata dalla contrarietà del contributo a precetti comunitari, l’Amministrazione non esercita un potere di autotutela ispirato da un discrezionale apprezzamento del pubblico interesse ma un potere – dovere di agire per la revoca. Ne consegue che le controversie concernenti il provvedimento di revoca rientrano nella giurisdizione del Giudice Ordinario, vertendosi in materia di diritti soggettivi.

Con ricorso notificato il 20 novembre 1996 la Lucchini Siderurgica s.p.a. (in prosieguo indicata solo come Lucchini), impugnò dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio un decreto con cui il Ministero delle Attività Produttive (in prosieguo denominato semplicemente Ministero) aveva revocato l’erogazione di un contributo precedentemente concesso a norma della L. n. 183 del 1976, per l’ammodernamento di taluni impianti siderurgici nel Mezzogiorno d’Italia ed aveva ingiunto alla ricorrente di restituire quanto a detto titolo incassato.
A sostegno della propria domanda la Lucchini dedusse l’esistenza di un giudicato, formatosi a seguito della sentenza emessa tra le stesse parti dalla Corte d’appello di Roma in data 25 luglio 1994, con cui era stato accertato il diritto di essa Lucchini alla percezione del contributo, per l’effettiva esazione del quale era stato poi chiesto ed ottenuto un decreto ingiuntivo.
Il Ministero si difese eccependo, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del tribunale amministrativo e sostenendo, nel merito, la legittimità del provvedimento di revoca del contributo, adottato in base a quanto disposto dalla Commissione europea che quel contributo aveva ritenuto incompatibile con la normativa comunitaria, come già stabilito con decisione della CECA del 20 giugno 1990, n. 90/555.
Il Tribunale amministrativo regionale, senza pronunciarsi espressamente sulla giurisdizione, accolse il ricorso reputando che il giudicato non potesse essere travolto dalle anzidette decisioni comunitarie.
Sull’appello proposto dal Ministero il Consiglio di Stato, con decisione non definitiva resa pubblica il 16 febbraio 2005, rigettò l’eccezione di difetto di giurisdizione, ribadita anche in secondo grado dalla difesa dell’amministrazione, e sospese il giudizio nel merito chiedendo preliminarmente alla Corte di Giustizia della Comunità Europee di esprimersi in ordine ai principi di diritto comunitario applicabili in caso di revoca di un atto nazionale di concessione di aiuti di Stato, adottato in applicazione di una pronuncia giurisdizionale che abbia acquistato autorità di cosa giudicata, quando esso tuttavia risulti incompatibile con il diritto della Comunità.
Avverso tale decisione il Ministero ha proposto ricorso per motivi di giurisdizione.
La Lucchini ha resistito con controricorso. Ha poi però depositato una successiva memoria nella quale anch’essa, dopo aver dato atto della decisione frattanto emessa dalla Corte di Giustizia in ordine alla questione interpretativa demandatale, ha chiesto che sia affermata la giurisdizione del giudice ordinario.

1. E’ stata preliminarmente eccepita l’inammissibilità del ricorso sotto un duplice profilo: per carenza d’interesse e perchè investirebbe non già il tema della giurisdizione, bensì quello della fondatezza nel merito della domanda a suo tempo proposta dalla Lucchini.

2. L’eccezione è infondata sotto entrambi i profili.

2.1. L’interesse del Ministero a contestare la giurisdizione del giudice amministrativo discende dal rigetto dell’eccezione in tal senso proposta sin dal primo grado: eccezione disattesa tacitamente dal Tribunale amministrativo regionale (rispetto alla cui pronuncia di merito il medesimo Ministero è rimasto soccombente), rinnovata nell’atto di gravame ed infine rigettata espressamente dal Consiglio di Stato con la decisione non definitiva ora impugnata in questa sede.
La circostanza che il giudice di secondo grado non abbia pronunciato anche nel merito, e si sia limitato ad una decisione non definitiva in punto di giurisdizione sospendendo il giudizio per i profili di merito in attesa della decisione della Corte europea sul que-sito pregiudiziale da esso proposto, non toglie che, rispetto alla questione di giurisdizione decisa, l’appellante sia rimasto soccombente ed abbia interesse a sollecitare sul punto il controllo di legittimità di questa corte, a norma del primo comma dell’art. 362 c.p.c..

2.2. Il ricorso, contrariamente a quel che la difesa di parte controricorrente sostiene, non riguarda infatti il merito della controversia, bensì proprio un problema di giurisdizione.
Ciò di cui in questa sede si discute non è se sia fondata la pretesa della parte privata all’intangibilità della posizione conseguita in virtù del precedente giudicato ad essa favorevole, o se sia al contrario fondata la tesi dell’amministrazione volta ad affermare la legittimità – anzi la doverosità – della revoca del proprio precedente atto col quale era stata data esecuzione a quel giudicato. Qui si discute solo, invece, se l’oggetto di tale disputa sia un diritto soggettivo o un interesse legittimo, oppure se – per adoperare un’espressione della decisione impugnata – si sia in presenza di “un nodo gordiano tra posizioni di diritto soggettivo ed interesse legittimo” da cui debba farsi discendere l’affermazione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

3. Quest’ultima ipotesi, che il Consiglio di Stato formula richiamando la previsione della L. n. 1034 del 1971, art. 5, in tema di controversie attinenti alla concessione di beni pubblici, non sembra però affatto condivisibile, perchè non lo è l’equiparazione tra concessione di beni ed erogazione di denaro.
Che anche il denaro possa essere annoverato nella categoria dei beni è vero; ma questo non autorizza a confondere la figura della concessione a privati di beni pubblici, che presuppone l’uso temporaneo da parte del concessionario di detti beni per le indicate finalità di pubblico interesse, con quella del finanziamento, che implica un tipo di rapporto giuridico del tutto diverso: in forza del quale il finanziato acquisisce la piena proprietà del denaro erogatogli ed eventualmente assume l’obbligo di restituirlo in tutto o in parte ad una determinata scadenza. Ben altrimenti, nell’uno e nell’altro caso, le finalità pubbliche s’intrecciano con l’interesse del concessionario o del finanziato, e le ragioni di non agevole distinguibilità tra posizioni di diritto soggettivo e d’interesse legittimo, che sottostanno alla scelta legislativa di attribuire alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in tema di concessione di beni o servizi pubblici (con l’eccezione di quelle indicate nel secondo comma del citato art. 5), non necessariamente ricorrono nei rapporti di finanziamento. Nè, d’altronde, il carattere eccezionale della giurisdizione esclusiva ne consente l’applicazione al di là dei casi indicati dalla legge.

4. Non è condivisibile neppure l’assunto secondo cui la presente controversia verterebbe su interessi legittimi.
Questa corte ha sovente affermato che, nelle controversie relative a sovvenzioni pubbliche per la promozione di determinate attività economiche, il privato titolare della sovvenzione si trova, di regola, in posizione di interesse legittimo rispetto al potere della pubblica amministrazione di ritirare, in via di autotutela, il provvedimento concessorio per originari vizi di legittimità o per contrasto sin dall’origine con il pubblico interesse (si veda, tra le altre, sez. un., 25 maggio 2001, n. 225). Infatti, pur dopo l’emissione del provvedimento che attribuisce al privato il diritto soggettivo all’erogazione del contributo, l’amministrazione conserva il proprio potere di autotutela, destinato a garantire il perseguimento dell’interesse pubblico cui l’erogazione medesima è preordinata e, di conseguenza, conserva altresì il potere di valutare discrezionalmente se in concreto sussistono ragioni pubblico interesse tali da giustificare l’esercizio di detta autotutela, ed eventualmente con quali modalità. In presenza di tale potere la posizione del privato assume, appunto, la consistenza dell’interesse legittimo, configurandosi invece come diritto soggettivo ove la pubblica amministrazione invochi la risoluzione del rapporto per fatti inerenti alla sua fase esecutiva.
Occorre però considerare che, nel caso in esame, la pretesa della pubblica amministrazione di procedere alla revoca del contributo concesso è basata sì su un asserito vizio originario della concessione, erogata in violazione di un precetto comunitario (e di espresse decisioni della Commissione CECA e poi della Commissione CEE) , ma non è espressione dell’esercizio di un potere di autotutela ispirato da un discrezionale apprezzamento del pubblico interesse. Essa, viceversa, muove dal presupposto che la revoca del contributo sia un atto cui la medesima pubblica amministrazione è tenuta, in adempimento degli obblighi comunitari che lo Stato italiano è vincolato ad osservare. Obblighi espressamente richiamati nella fattispecie in questione dalla Commissione europea la quale, con nota del 16 settembre 1996, ha intimato al Governo italiano di revocare il contributo di cui si tratta.
D’altronde anche la giurisprudenza della Corte di giustizia della Comunità ha avuto occasione di chiarire come, in presenza di determinate condizioni, il principio di cooperazione posto dall’art. 10, del trattato Ce (non solo dia facoltà, ma) imponga all’amministrazione dello stato membro il riesame in autotutela di un provvedimento adottato sulla base di un’interpretazione del diritto comunitario successivamente smentito dalla stessa Corte di giustizia (si veda, in tal senso, Corte giustizia Comunità europee, 13 gennaio 2004, n. 453/00; e si noti – incidentalmente – che la medesima Corte di giustizia, in data 18 luglio 2007, si è frattanto pronunciata anche sulla questione pregiudiziale sollevata dal Consiglio di Stato nella prosecuzione della presente controversia, confermando la contrarietà al diritto comunitario del contributo a suo tempo concesso alla Lucchini).
In una situazione come quella in esame l’amministrazione assume di agire, quindi, in adempimento di un preciso dovere comunitario ed esercita – come è stato anche osservato in dottrina – un diritto vantato dalla Comunità, quasi in veste di longa manus di quest’ultima.
La vertenza che ne è derivata assume, pertanto, i caratteri di una controversia non già sulla legittimità dei modi di esercizio di un pubblico potere, interferente con l’interesse del privato, bensì sull’esistenza stessa di tale potere (anzi: potere-dovere), in presenza di una posizione del privato consacrata da un precedente giudicato.
L’esistenza di un giudicato, da una parte, ed i vincoli derivanti dalla normativa e dalle disposizioni comunitarie, dall’altra, escludono cioè radicalmente che possa configurasi un qualche margine di discrezionalità nell’esercizio del potere amministrativo di revoca dell’atto in questione. La revoca di quell’atto si configura, alternativamente, come esulante dai poteri dell’amministrazione, ove si ritenga debba prevalere la regola dell’intangibilità del giudicato, o viceversa come un comportamento cui la medesima pubblica amministrazione è tenuta, ove si ritenga prevalente il dovere di rispettare gli obblighi derivanti dall’adesione alla Comunità europea, con conseguente disapplicazione necessaria di eventuali norme interne in contrasto con detti obblighi. E la nettezza della scelta è già di per sè indicativa di come, in ogni caso, ci si collochi sul terreno dei diritti soggettivi: rispettivamente, il diritto del sovvenzionato a far valere gli effetti del giudicato ed a conservare il finanziamento ricevuto, o quello della pubblica amministrazione a ripetere un versamento da considerarsi indebito per il diritto comunitario e, per ciò stesso, necessariamente da restituire.

4. Il ricorso appare perciò meritevole di accoglimento, dovendosi dichiarare che la giurisdizione compe-te in questo caso al giudice ordinario.
Ne consegue che la decisione impugnata deve essere cassata e che la causa dovrà essere riassunta dinanzi al tribunale territorialmente competente.

5. La evidente peculiarità del caso e l’assenza di specifici precedenti in termini inducono a compensare tra le parti le spese dell’intero giudizio fin qui svolto.

P.Q.M.

La corte, pronunciando a sezioni unite, accoglie il ricorso e, per l’effetto, previa declaratoria di giurisdizione del giudice ordinario nella presente vertenza, cassa la decisione impugnata, rinvia la causa al tribunale territorialmente competente e compensa tra le parti le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, il 8 aprile 2008.
Depositato in Cancelleria il 19 maggio 2008

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