Pres. Corsaro – Est. Sinatra
P.R. (Avv.ti C.Varrone, A. Gemma) c/ Ministero dell’Economia e delle Finanze (Avv. Stato) nei confronti di Ligestra Tre S.r.l. (Avv.ti G. Niccolini, S. Vinti)

Giurisdizione e competenza – Membro del Comitato SIR – Compenso – Determinazione – Rito del silenzio – Inammissibilità – Ragioni – Interesse legittimo – Discrezionalità – Assenza – Conseguenze – Giurisdizione del G.A. – Non sussiste

La domanda volta ad ottenere la determinazione del maggior compenso spettante ai componenti del Comitato SIR, posto che la posizione giuridica sottesa non attiene ad un interesse legittimo (bensì ad un diritto soggettivo, sub specie un diritto di credito) e che la determinazione del compenso non risponde a margini di discrezionalità dell’amministrazione, non può prendere la forma dell’istanza avverso il silenzio, il cui rito può invocarsi nelle sole ipotesi di mancato esercizio dell’attività amministrativa relativa a potestà pubbliche e che, pertanto, non trova applicazione per la soddisfazione di diritti di credito per cui è previsto un termine di prescrizione (1); deve quindi escludersi la giurisdizione del Giudice Amministrativo (2).

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(1) Cons. St., Sez VI, 18 giugno 2008, n. 3007; T.A.R. Latina, 23 aprile 2013, n. 349.
(2) Con riferimento al caso di specie, si segnala che anche il G.O. ha declinato la propria giurisdizione (Trib. Roma, sentenza 16 settembre 2014, n. 18297, resa inter partes).

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5280 del 2014, proposto da:
Passino Roberto, rappresentato e difeso dagli avv. Claudio Varrone ed Andrea Gemma, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, via di Villa Patrizi, 13, come da procura a margine del ricorso;

Ministero dell’Economia e delle Finanze in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Soc Ligestra Tre Srl in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Giuseppe Niccolini e Stefano Vinti, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, via Emilia, 88, come da procura a margine della memoria di costituzione;

silenzio rifiuto sulla richiesta di corresponsione del saldo del compenso per la nomina a componente del Comitato per l’intervento nella SIR

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Economia e delle Finanze e di Soc Ligestra Tre Srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2014 il consigliere Achille Sinatra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I. – Con ricorso ai sensi dell’art. 117 c.p.a., notificato il 7 aprile 2014 e depositato il successivo giorno 18, il prof. Roberto Passino ha chiesto a questo TAR di dichiarare l’obbligo, in capo al Ministero dell’Economia e delle Finanze, di provvedere sulla sua istanza di determinazione del compenso spettante al ricorrente quale componente del Comitato per l’intervento nella SIR istituito con due decreti legge non convertiti, recanti i numeri 3011980 e 5031980, ma i cui effetti sono stati fatti salvi per espressa disposizione della L. n. 6871980.
II.- In punto di fatto occorre ricordare che, con successive note degli anni 1981, 1986, 1987 e 1992, il Ministro competente provvide dapprima a determinare, e poi a rivalutare, i compensi dovuti ai componenti il Comitato per intervento nella SIR.
III. – Successivamente, l’art. 16 del decreto legge n. 782010 ha disposto la soppressone del citato Comitato, la cessazione delle sue funzioni ed il relativo trasferimento ad una società partecipata da Fintecna s.p.a. (poi individuata nella Ligestra TRE s.p.a.), ed ha onerato i commissari di redigere il rendiconto finale della attività svolte.
IV. – Secondo la prospettazione del ricorrente, tale attività di rendicontazione avrebbe una funzione essenziale ai fini della determinazione del compenso spettante ai Commissari.
Si dovrebbe infatti fare applicazione dell’art. 7 della L. n. 2732002, inerente la procedura di amministrazione straordinaria, secondo il quale, “Valutati il rendiconto e la relazione sull’attività svolta presentati, il Ministero delle attività produttive determina il compenso al commissario o ai commissari cessati, tenuto conto dei criteri di cui al decreto del Ministro di grazia e giustizia 28 luglio 1992, n. 570, nonché dell’ammontare dei compensi dai medesimi percepiti nel corso della procedura.”
V. – Il ricorrente, inoltre, a sostegno della propria domanda di declaratoria dell’obbligo di provvedere alla determinazione del compenso, ripercorsi i compiti attribuiti al Comitato per l’intervento nella SIR, afferma che l’attività dell’Amministrazione risulterebbe vincolata nell’an e nel quomodo.
Ma -aggiunge- in assenza di una norma primaria che disciplini il compenso per un incarico di natura onoraria, la situazione soggettiva del creditore avrebbe natura di interesse legittimo.
VI. – Nel ricorso introduttivo il prof. Passino allega, inoltre, di avere convenuto il Ministero dell’Economia e delle Finanze e Ligestra TRE davanti al Tribunale civile di Roma per sentirli condannare al pagamento in suo favore della somma di euro 26.186.123,12 o della somma ritenuta di giustizia, ma che, in quel giudizio, il Giudice monocratico ha invitato le parti a precisare le conclusioni sull’eccezione di difetto della giurisdizione ordinaria sulla domanda.
VII. – Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Economia e delle Finanze e Ligestra TRE, che, con le rispettive memorie, hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per assenza di un obbligo di provvedere in capo al Ministero e per mancata impugnazione delle note che, a partire dal 1981, avevano prima fissato e poi rivalutato i compensi dovuti ai commissari; entrambe le parti resistenti, poi, hanno sostenuto il proprio difetto di legittimazione passiva.
VIII. – Nel corso del presente giudizio, con sentenza n. 1829714, depositata in cancelleria il 16 settembre 2014 e prodotta dalla difesa del ricorrente, il Tribunale di Roma ha declinato la propria giurisdizione sulle domande di accertamento del proprio credito e di condanna al relativo pagamento proposte dal ricorrente e dagli altri componenti del Comitato SIR.
Il Giudice Ordinario è pervenuto a tale conclusione sulla scorta della ravvisata natura di funzionari onorari dei componenti il detto Comitato e della assenza di predeterminazione per legge degli emolumenti ad essi dovuti.
VIII. – In occasione della camera di consiglio del 15 ottobre 2014 il ricorso è stato posto in decisione.

DIRITTO

1. – Il ricorrente, già componente del Comitato per l’intervento nella SIR (istituito con i decreti legge n. 3011980 e n. 5031980, non convertiti in legge, i cui effetti sono stati fatti salvi per espressa disposizione della L. n. 6871980) chiede, con ricorso proposto ai sensi dell’art. 31 del c.p.a., che sia dichiarato l’obbligo di provvedere del Ministero dell’Economia e delle Finanze sulla sua istanza del gennaio 2014, con la quale egli ha chiesto la determinazione del compenso che gli spetterebbe a seguito dell’intervenuta rendicontazione delle attività del Comitato, in applicazione dell’art. 7 L. 2732002 sull’amministrazione controllata delle grandi imprese in crisi.
Il compenso, che si aggiungerebbe a quello già fissato dall’Amministrazione competente, riguarderebbe sia l’attività liquidatoria delle attività e delle passività, che la attività di gestione dei complessi aziendali SIR.
2. – Ritiene il collegio che sul ricorso in esame difetti la giurisdizione del Giudice Amministrativo.
Non è infatti possibile ritenere che la pretesa del ricorrente attenga -come egli sostiene- a interessi legittimi, e che essa ricada, pertanto, nella generale giurisdizione di legittimità del Giudice Amministrativo.
Al contrario, la controversia involge posizioni di diritto soggettivo, sub specie di diritti di credito, che il prof. Passino asserisce di vantare per la sua attività di componente del suddetto Comitato.
Di tali diritti di credito il ricorrente chiede, in questa sede, la soddisfazione, come fatto palese già dal tenore delle conclusioni del ricorso, nelle quali, se pure non v’è una testuale domanda di condanna al pagamento, si ravvisa, innanzitutto, una domanda di accertamento (“…dichiari l’esistenza del suddetto obbligo”).
A tale obbligo corrisponde specularmente una posizione di vantaggio, ossia, qui, un diritto di credito.
Di seguito, le conclusioni contengono anche, nella sostanza, una domanda di condanna: in quanto la richiesta di “ordinare” “all’Amministrazione convenuta di provvedere” altro non può significare -visto l’oggetto della posizione giuridica soggettiva portata in giudizio- che condannarla ad adempiere all’obbligo suddetto, e dunque eseguire quantificazione (peraltro già svolta dal ricorrente, che anche davanti al Giudice Ordinario ha richiesto la corresponsione di una precisa e determinata somma) e pagamento.
3. – Ma è la stessa prospettazione contenuta nel ricorso introduttivo e nei successivi scritti del ricorrente a costituire elemento dirimente nel senso dell’assenza di interessi legittimi nella controversia.
Sebbene il ricorrente affermi, in linea di principio, che mancherebbe “una norma primaria” utile a determinare il compenso dovuto ai componenti del Comitato SIR, egli tuttavia non manca di precisare e di documentare che:
– la misura del compenso fu inizialmente fissata con nota del Ministro delle Partecipazioni statali del 23 luglio 1981 in lire 32.500.000 annue;
– tale misura fu poi “rivalutata” tenendo conto dell’inflazione con note ministeriali del 23 dicembre 1986 (del 6%), del 22 maggio 1987 (lire 44.000.000 annue), del 16 giugno 1992 (lire 55.000.000 annue);
– successivamente, entrata in vigore la L. n. 273 del 2002, integrativa della disciplina sulla gestione delle grandi imprese in crisi di cui alla L. n. 95 del 1979, il Ministero delle Attività produttive, con nota della competente Direzione datata 27 dice
– su tali previsioni, legislative (individuate per analogia legis) e regolamentari, il ricorrente fa leva per accreditare la tesi del suo diritto ad un compenso aggiuntivo (rispetto a quello percepito in forza delle suddette note ministeriali), affermando
4. – Ciò premesso, osserva il Collegio che, nel caso in esame, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 16 del D. L. n. 78 del 2010, fu redatto il rendiconto finale delle attività corredato da una situazione economico – patrimoniale, e dunque sussistono i termini rispetto ai quali, nella prospettazione del ricorrente, occorrerebbe fare riferimento al fine di applicare i criteri di cui al decreto ministeriale n. 5701992 ed alla tabella allegata alla nota del 27 dicembre 2004.
Pertanto, se la prospettazione del ricorrente fosse, in linea astratta, fondata, ossia se fosse conforme a diritto (come egli sostiene) il riconoscimento in suo favore di un credito ulteriore (rispetto alle somme percepite in forza delle note ministeriali degli anni ’80- ’90 dello scorso secolo, di cui si è detto), in forza dell’art. 16 del D.L. n. 78 del 2010, non residuerebbero margini di discrezionalità in capo all’Amministrazione resistente.
A seguire la prospettazione del prof. Passino, infatti, l’an della pretesa patrimoniale sarebbe del tutto vincolato, in quanto legato indissolubilmente al combinarsi tra la normativa sulle grandi imprese in crisi e l’art. 16 del D.L. n. 78 del 2010.
A tutto concedere, secondo tale prospettazione, il vuoto normativo rispetto ad una specifica disciplina relativa ai compensi dei componenti del Comitato SIR sarebbe stato attuale ai tempi in cui detto Comitato venne istituito, tanto che il Ministro dovette -allora sì- esercitare la propria discrezionalità al fine di fissare e rivalutare i compensi mediante le successive note su richiamate.
Ma tale vuoto -sempre secondo la prospettazione dell’interessato- sarebbe stato colmato sin dal 2002, mediante il ricorso all’analogia con la disciplina relativa alle grandi imprese in crisi; così che, adesso, la quantificazione del compenso asseritamente dovuto avrebbe il medesimo titolo -normativo- dell’an della pretesa.
L’importo in questione, pertanto, potrebbe essere facilmente determinato mediante una mera operazione matematica; né può in concreto rilevare, in termini di un ritorno di margini di discrezionalità pura, il fatto che la nota ministeriale del 2004 faccia riferimento ad un compenso minimo ed uno massimo, in misura percentuale, per ciascuno scaglione; dal momento che il range tra tali minimo e massimo è prefissato entro una”forbice” che si attesta soltanto tra uno e due punti percentuali.
Tanto che lo stesso prof. Passino, nell’atto di citazione con il quale aveva convenuto davanti al Tribunale di Roma Ligestra TRE s.r.l. ed il MEF, aveva potuto quantificare la propria domanda di condanna, in espressa relazione all’attivo ed al passivo della procedura (ivi analiticamente esposti) nella somma di euro 26.186.123,12, o in quella “maggiore o minore” equitativamente determinata.
Tale domanda principale, nell’atto di citazione, era affiancata da una domanda subordinata, nella quale l’attore chiedeva la condanna dei convenuti al pagamento in suo favore della medesima somma su indicata, ma a titolo di ingiustificato arricchimento ai sensi dell’art. 2041 c.c.
5. – La riscontrata assenza di discrezionalità e di posizioni di interesse legittimo nel caso in esame inducono a dichiarare il difetto di giurisdizione amministrativa sul ricorso in esame.
Ciò in quanto, innanzitutto -come si è evidenziato in precedenza- l’azione intentata dal prof. Passino davanti al Giudice Amministrativo, più che richiedere la declaratoria di illegittimità di un silenzio-rifiuto dell’Amministrazione, si atteggia a vera e propria richiesta di accertamento del credito secondo parametri e criteri predeterminati, e di contestuale condanna al relativo pagamento.
E ciò, inoltre, perché, anche se si qualificasse l’azione medesima come disciplinata dall’art. 31 del c.p.a., occorrerebbe comunque individuare preliminarmente la posizione sostanziale ad essa sottesa, che, come detto, qui attiene a diritti (soggettivi) di credito; e concludere, quindi, per l’inapplicabilità del rito del silenzio, che è la codificazione di un istituto giuridico relativo all’esplicazione di potestà pubblicistiche correlate alle sole ipotesi di mancato esercizio dell’attività amministrativa, e che, pertanto, non può trovare applicazione per la soddisfazione di diritti di credito per cui è previsto un termine di prescrizione (Cons. Stato Sez. VI, n. 3007 del 18 giugno 2008; T.A.R. Latina n. 349 del 23 aprile 2013).
6. – Le spese possono essere compensate, attesi i peculiari profili della vicenda, che ha visto declinare la propria giurisdizione anche il Giudice Ordinario.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo sul ricorso in epigrafe, sussistendo la giurisdizione del Giudice Ordinario.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2014 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Corsaro, Presidente
Daniele Dongiovanni, Consigliere
Achille Sinatra, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 12/12/2014

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