“Effetti concreti dell’articolo 84 del Decreto Cura-Italia nei decreti monocratici del Tar Veneto.” a cura di Benedetta Gargari

L'articolo REDAZIONE – Approfondimento tematico – 2/4/2020 n.125 proviene da Giustamm.

“Effetti concreti dell’articolo 84 del Decreto Cura-Italia nei decreti monocratici del Tar Lazio”a cura di Benedetta Gargari

L'articolo REDAZIONE – Approfondimento tematico – 30/3/2020 n.125 proviene da Giustamm.

Pres. Piscitello, Est. Stanizzi
Soc. Poste Italiane s.p.a. (Avv.ti A. Clarizia, S. D’Ercole, G. Minervini, M. Siragusa e A. Sandulli) c. Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Avv. Stato) e n.c. di Soc. Tnt Mail Italia s.r.l. (Avv.ti M. Sica e C. Tesauro) e Soc. Postel s.p.a. (Avv.ti F. Sorrentino e F. Munari)

1. Diritto comunitario – Primato – Normativa nazionale – Contrasto – AGCM – Disapplicazione – Obbligo – Sussiste.

2. Diritto comunitario – Regole di concorrenza – Illecito – Fonte – Normativa nazionale – Autonomia del comportamento – Accertamento – Irrilevanza – Ragioni.

3. Diritto comunitario – Regole di concorrenza – Effetto utile – Disapplicazione – Obbligo – Sussiste.

4. Diritto comunitario – Regole di concorrenza – Normativa nazionale impositiva – Contrasto – Disapplicazione – Obbligo – Sussiste – Sanzionabilità – Verifica spazi di autonomia.

5. Diritto comunitario – Art. 10 CE – Obbligo di astensione – Commissione europea – Competenza – Riserva – Non sussiste.

6. Diritto comunitario – Disapplicazione – Ratio – Conseguenze.

7. Diritto comunitario – Art. 86 CE – Diritti speciali o esclusivi – Legittimità – Limiti – Necessarietà – Strumentalità.

8. Diritto comunitario – Art. 86 CE – SIEG – Specifica missione – Servizi postali.

9. Diritto comunitario – Art. 86 § 2 CE – Deroga – Ratio.

10. Diritto comunitario – Art. 86 § 2 CE – Eccezione della specifica missione – Giustificazione – Equilibrio.

11. Servizi Postali – Posta elettronica ibrida – Art. 86 § 2 CE – DM 18 febbraio 1999 – Deroga – Giustificazione – Non sussiste.

12. Servizi postali – DM 18 febbraio 1999 – Soglie quantitative – Carattere escludente e limitativo – Sussiste – Ragioni.

13. Concorrenza e mercato – Servizi postali – DM 18 febbraio 1999 – Effetto escludente e limitativo – Conseguenze – Disapplicazione.

14. Servizi postali – Principio di prossimità – DM 18 febbraio 1999 – Obbligo di stampa nelle singole ATS –Ragionevolezza – Non sussiste.

15. Concorrenza e mercato – Diritto comunitario – Illecito – Copertura normativa – Autonomia dei comportamenti – Sanzionabilità – Conseguenze.

16. Atto e provvedimento – Legittimo affidamento – Buona fede – Consapevolezza del rischio – Esclusione.

17. Atto e provvedimento amministrativo – Legittimo affidamento – Comportamento dell’Amministrazione – Requisiti.

18. Atto e provvedimento amministrativo – Legittimo affidamento – Elementi positivi – Previa disponibilità di informazioni – Esclusione.

19. Concorrenza e mercato – Potere sanzionatorio – Precedente determinazione – Vincolo – Non sussiste.

20. Atto e provvedimento amministrativo – Legittimo affidamento – Tutela – Condizioni.

21. Concorrenza e mercato – Imputabilità condotte – Società controllante – Società controllata – Detenzione 100% capitale – Influenza determinante – Presunzione relativa – Sussiste – Conseguenze.

22. Concorrenza e mercato – Impresa – Nozione – Entità economica – Responsabilità personale – Conseguenze.

23. Concorrenza e mercato – Imputabilità condotte – Società controllata – Società controllante – Presunzioni.

24. Concorrenza e mercato – Imputabilità condotte – Società controllata – Società controllante – Elementi presuntivi.

25. Concorrenza e mercato – Mercato rilevante – Ratio – Definizione.

26. Concorrenza e mercato – Mercato rilevante – Mercato del prodotto – Mercato geografico – Definizione.

27. Concorrenza e mercato – Mercato rilevante – Mercato Geografico – Definizione – Condizione.

28. Concorrenza e mercato – Mercato rilevante – Rilevanza – Limiti – Pregiudizio per il consumatore.

29. Concorrenza e mercato – Abuso di posizione dominante – Regolamentazione prezzi – Tariffa massima – Esclusione – Non sussiste – Fattispecie.

30. Concorrenza e mercato – Abuso di posizione dominante – Servizi postali – Fattispecie.

31. Concorrenza e mercato – Abuso di posizione dominante – Attività ausiliaria – Riserva – Sussiste.

32. Concorrenza e mercato – Potere Sanzionatorio – Ammende – Ratio – Dissuasione.

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L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Sentenza – 9/1/2013 n.125 proviene da Giustamm.

Pres. AMIRANTE – QUARANTA

la legge n. 26 del 2008 ha definitivamente chiarito che le procedure concernenti l’approvazione sia del progetto preliminare sia di quello definitivo per la realizzazione in ambito regionale delle infrastrutture strategiche d’interesse nazionale sono subordinate, per quanto attiene alla loro concreta operatività, al raggiungimento di preventive intese tra lo Stato e la Regione, volte espressamente a stabilire le modalità, i contenuti e i tempi dell’intervento regionale. Ciò postula che, qualora non si giunga preliminarmente a uno specifico accordo tra lo Stato e la Regione, le procedure dovranno essere soltanto quelle d’ordine generale per la realizzazione delle infrastrutture in questione

Appalti pubblici – Norme della Regione Lombardia – Infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, riconosciute di concorrente interesse regionale ai sensi dell’art. 161, comma 1, del D.Lgs. 163/2006, ricomprese o riconducibili prevalentemente al territorio lombardo – Procedura di approvazione del progetto preliminare e procedura per la valutazione di impatto ambientale (VIA) – Attribuzione di competenze alla Regione – Lamentata adozione di disciplina unilaterale, difforme da quella prevista nella normativa statale di riferimento vincolante per i legislatori regionali, e in carenza di preventiva intesa con gli organi statali – Artt. 3, 4, 6, 10, 11 e 12, c. 1°, della legge della Regione Lombardia 26/05/2008, n. 15 – Procedure di valutazione di verifica di conformità ambientale e di autorizzazione del progetto definitivo – Attribuzione di competenze alla Regione – Lamentata adozione di disciplina unilaterale, difforme da quella prevista nella normativa statale di riferimento vincolante per i legislatori regionali, e in carenza di preventiva intesa con gli organi statali; Procedura di approvazione del progetto – Intervento regionale in assenza di intese con organi statali o in caso di inerzia degli stessi; Concessioni e relativa disciplina – Approvazione con decreto del Presidente della Giunta regionale; Facoltà di affidamento a contraente generale della progettazione definitiva, della progettazione esecutiva e della realizzazione con qualsiasi mezzo delle opere, ponendo a base di gara il progetto preliminare o il progetto definitivo – Facoltà prevista solo per il concessionario e non anche per il soggetto aggiudicatore; Rinvio alle norme contenute nel codice degli appalti applicabili in quanto compatibili con la legge regionale – cessata materia del contendere.

dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 6, 10, 11 e 12, comma 1, della legge della Regione Lombardia 26 maggio 2008, n. 15 (Infrastrutture di interesse concorrente statale e regionale).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 6, 10, 11 e 12, comma 1, della legge della Regione Lombardia 26 maggio 2008, n. 15 (Infrastrutture di interesse concorrente statale e regionale), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 29-31 luglio 2008, depositato in cancelleria il 5 agosto 2008 ed iscritto al n. 42 del registro ricorsi 2008.

Visto l’atto di costituzione della Regione Lombardia;

udito nell’udienza pubblica del 10 marzo 2010 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;

uditi l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Nicolò Zanon e Andrea Manzi per la Regione Lombardia.

1.— Con ricorso notificato il 29-31 luglio 2008 e depositato il successivo 5 agosto, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge della Regione Lombardia 26 maggio 2008, n. 15 (Infrastrutture di interesse concorrente statale e regionale). Il ricorrente espone che gli artt. 3, 4, 6, 10, 11 e 12, comma 1, della stessa, violerebbero gli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonché il principio di leale collaborazione.

Si premette che la predetta legge regionale prevede due fattispecie distinte per la realizzazione delle infrastrutture: la prima concertata con il Governo o con i singoli Ministri, di cui al Titolo I (artt. 2, 3 e 4) e II (art. 5); la seconda prevista in assenza di tali intese, ovvero in caso di inerzia degli organi statali, di cui al Titolo III (art. 6).

Con riferimento alla prima fattispecie si assume la illegittimità costituzionale degli artt. 3 e 4 della legge regionale.

A tale proposito, si premette che la Regione ha ecceduto dalle proprie competenze disciplinando unilateralmente «la procedura da applicarsi per le infrastrutture che richiedano una intesa preventiva con il Governo o con i singoli Ministeri», ponendosi anche in contrasto con il principio di leale collaborazione, di cui all’art. 118 Cost.

1.1.— In particolare, l’art. 3, comma 1, stabilisce che lo stesso «disciplina la procedura di approvazione del progetto preliminare relativamente alle infrastrutture strategiche» di preminente interesse nazionale e «la procedura per la valutazione di impatto ambientale (VIA) limitatamente alle predette infrastrutture», per le quali sia raggiunta, in via preventiva, un’intesa con il Governo. Si prevede, inoltre, sottolinea la difesa dello Stato, che la valutazione di impatto ambientale per le infrastrutture strategiche, soggette a screening o VIA regionale, è compiuta dalla Regione ai sensi della normativa regionale in materia.

Tale disposizione, nella parte in cui assegna alla competenza regionale la procedura di approvazione dei progetti preliminari per le opere di preminente interesse nazionale («quali tronchi ferroviari per il traffico a grande distanza, nonché aeroporti con piste di atterraggio superiori a 1500 metri di lunghezza; autostrade e strade riservate alla circolazione automobilistica; strade extraurbane a quattro o più corsie») e la procedura di VIA, contrasterebbe con l’art. 161, comma 1, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE). Tale disposizione statale prevede, infatti, che la progettazione, l’approvazione dei progetti e la realizzazione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale sono disciplinate dalla stessa normativa nazionale allo scopo di garantirne l’uniformità di regolamentazione sul territorio nazionale.

La normativa regionale si porrebbe in contrasto anche con gli artt. 21 e seguenti del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) che assegnano allo Stato le competenze in materia di procedura di VIA per le opere di preminente interesse nazionale.

1.2.— L’art. 3, comma 4, della legge regionale in esame specifica che spetta alla Regione, decorsi novanta giorni dalla data di presentazione della documentazione da parte del soggetto aggiudicatore, emettere la valutazione sulla compatibilità ambientale dell’opera, provvedendo ad una mera comunicazione ai Ministeri dell’ambiente, tutela del territorio e del mare, delle infrastrutture e trasporti e per i beni e le attività culturali, che possono a loro volta comunicare prescrizioni integrative alla valutazione di impatto ambientale.

Tale norma contrasterebbe, in primo luogo, con l’art. 161 del d.lgs. n. 163 del 2006, il quale stabilisce che, nel caso in cui l’interesse regionale sia concorrente con quello statale, le Regioni e le Province autonome devono limitarsi a partecipare, con le modalità indicate nelle intese, alle sole attività di progettazione, affidamento dei lavori e monitoraggio. In secondo luogo, la stessa normativa violerebbe la competenza in materia di VIA spettante al Ministero dell’ambiente di concerto con il Ministero per i beni culturali. Il ricorrente rileva come si tratti «di misure finalizzate a garantire una disciplina uniforme sul territorio nazionale della fattibilità ambientale delle infrastrutture, e che, pertanto, dettano livelli standard ed uniformi di tutela dell’ambiente, di competenza esclusiva statale, ex art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione».

1.3.— L’art. 3, comma 7, della legge regionale nella parte cui stabilisce che la Regione formula la proposta di approvazione del progetto preliminare al CIPE, entro sessanta giorni dallo scadere del termine di novanta giorni (entro il quale − a norma del secondo comma dello stesso art. 3 − le amministrazioni interessate trasmettono le proprie valutazioni alla Regione sul progetto preliminare), inoltrandola, altresì, al Ministero delle infrastrutture e trasporti, contrasterebbe, secondo la difesa dello Stato, con l’art. 165 del d.lgs. n. 163 del 2006. Tale disposizione, nel disciplinare la procedura di approvazione del progetto preliminare e la procedura di impatto ambientale, riconosce tale competenza in capo ai Ministeri delle infrastrutture e dell’ambiente, chiamati a presentare le proprie proposte in merito al CIPE.

Si deduce, altresì, il contrasto della citata disposizione con l’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006, che attribuisce allo Stato competenza esclusiva statale in materia di «attività di progettazione», così come riconosciuto dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 401 del 2007.

L’Avvocatura sottolinea come «analoghe considerazioni valgono per i restanti commi dell’art. 3 della legge in esame da cui si evince il ruolo preminente attribuito alla Regione nella valutazione del progetto preliminare».

1.4.— L’art. 4 della legge regionale disciplina le procedure di valutazione, di verifica di conformità ambientale e di autorizzazione del progetto definitivo, attribuendo alla Regione la competenza in materia di progettazione definitiva. Sarebbe stata, pertanto, prevista una disciplina difforme da quella contemplata dall’art. 166 del d.lgs. n. 163 del 2006, che attribuisce al Ministero delle infrastrutture competenze in merito alla progettazione definitiva. Si rileva anche il contrasto con l’art. 4, comma 3, del citato decreto legislativo.

La disposizione in esame violerebbe anche il principio di leale collaborazione, di cui all’art. 118 Cost., in quanto la Regione avrebbe disciplinato unilateralmente, attraverso una legge regionale, una procedura che, ai sensi dell’art. 161, comma 1, del d.lgs. n. 163 del 2006, dovrebbe essere oggetto di una intesa o di una legge regionale successiva all’intesa stessa.

1.5.— Con riferimento alla seconda fattispecie, sarebbe costituzionalmente illegittimo l’art. 6 della legge regionale in esame, il quale prevede che, nel caso in cui gli organi statali competenti − di cui al comma 2, o il CIPE, di cui al comma 3 − non provvedano nei termini di legge, il Presidente della Giunta segnala al Governo dello Stato l’inerzia reiterata ed immotivata e, trascorso il termine di trenta giorni dalla segnalazione, può trasmettere il progetto preliminare o definitivo o compiere gli atti e le attività necessarie all’approvazione del progetto.

Tale disposizione, «inscindibilmente connessa con gli artt. 1, comma 3, 3, comma 9, 4, commi 6 e 7», contrasterebbe sia con l’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006, che attribuisce allo Stato la competenza legislativa statale in materia di attività di progettazione, in quanto rientrante nella nozione di tutela della concorrenza, ordinamento civile e tutela dell’ambiente, di cui all’art. 117, secondo comma, lettere e), l), s), Cost., sia con il principio di leale collaborazione di cui all’art. 118 Cost., per le ragioni già esposte.

1.6.— L’art. 10 della citata legge regionale prevede che le concessioni per le infrastrutture ricomprese tra le opere di interesse nazionale e regionale, da affidarsi successivamente all’entrata in vigore della legge in esame, ovvero le modifiche alle convenzioni di concessione già affidate relative alle medesime infrastrutture autostradali, sono approvate con decreto del Presidente della Giunta regionale.

La medesima disposizione stabilisce che è facoltà del concedente introdurre, nell’ambito della definizione del piano economico-finanziario relativo alle infrastrutture in oggetto: a) limiti massimi di rischio per il concessionario, superati i quali si può procedere al riequilibrio economico-finanziario della concessione; b) nel contempo, limiti di profittabilità della concessione, superati i quali si può procedere a corrispondere al concedente il saldo positivo tra i ricavi ottenuti e detto limite; c) vincoli temporali alla realizzazione degli investimenti.

Tale disposizione contemplerebbe una disciplina difforme rispetto a quella prevista dal d.lgs. n. 163 del 2006, che attribuisce alla competenza esclusiva statale la disciplina della selezione dei concorrenti e delle procedure di affidamento in quanto rientranti «nella materia della concorrenza ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione» (si cita la sentenza n. 401 del 2007).

1.7.— Il ricorrente assume poi che l’art. 11 della legge in esame disciplinerebbe il contraente generale in maniera difforme rispetto a quanto previsto dall’art. 176 del d.lgs. n. 163 del 2006.

La norma regionale stabilisce che i concessionari possono provvedere alla realizzazione delle opere mediante affidamento unitario a contraente generale, ai sensi dell’art. 176 del d.lgs. n. 163 del 2006, della progettazione definitiva, della progettazione esecutiva e della realizzazione con qualsiasi mezzo delle opere medesime, ponendo a base di gara il progetto preliminare o il progetto definitivo.

Si rileva come mentre la norma regionale disciplina il contraente generale quale affidatario dei lavori da parte del concessionario e non anche direttamente da parte del soggetto aggiudicatore, la normativa statale prevede che sia il concessionario, sia il soggetto aggiudicatore possano affidare al contraente generale la realizzazione dei lavori.

Alla luce di quanto esposto, la disposizione impugnata contrasterebbe con gli artt. 4, comma 3, e 176 del Codice degli appalti, che attribuiscono alla competenza legislativa dello Stato la disciplina della selezione dei concorrenti e delle procedure di affidamento, in quanto rientranti nella materia della concorrenza, con conseguente violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.

1.8.— L’art. 12 della legge regionale, infine, stabilisce che «in quanto compatibili con la presente legge, si applicano le disposizioni di cui alla parte II, titolo III, capo IV e di cui alla parte IV del d.lgs. n. 163 del 2006».

Tale norma, nella prospettiva dello Stato, opererebbe di fatto una disapplicazione della legge statale che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 401 del 2007, ha affermato appartenere in larga parte alla competenza statale. In particolare, si assume la violazione dell’art. 4, comma 3, che attribuisce allo Stato la competenza in materia di attività di progettazione, nonché dell’art. 161, comma 5, «che prevede che le Regioni possano intervenire con proprie leggi disapplicative della normativa statale solo per i profili rientranti in materie oggetto di legislazione concorrente».

1.9.— In conclusione, la Regione avrebbe ecceduto dalla proprie competenze in materia «invadendo la sfera legislativa statale, nella parte in cui, da un lato, prevede una procedura unilaterale in caso di mancata intesa o di inerzia statale (art. 6, comma 1), dall’altra prevede norme procedurali (art. 3 e seguenti) che dovrebbero, a rigore, essere contenute nell’intesa stessa».

La legge regionale pertanto, avrebbe, violato l’art. 118 Cost.

2.— Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile e, in subordine, non fondato, con riserva di ulteriori deduzioni.

3.― In data 8 settembre 2009, la Regione Lombardia ha depositato memoria con la quale ha dato atto che alla legge regionale del 2008, oggetto di impugnazione da parte dello Stato, sono state apportate modifiche ad opera della legge regionale 8 ottobre 2008, n. 26 recante: «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 26 maggio 2008, n. 15 (Infrastrutture di interesse concorrente statale e regionale)».

Detta legge, afferma la Regione, costituisce nell’ottica del principio di leale collaborazione, «il frutto di un’attività di concertazione tra la Regione Lombardia e il Ministro per i rapporti con le Regioni».

In ragione di ciò, la resistente prospetta l’inammissibilità della questione per la mancanza di interesse del ricorrente, il quale non subirebbe alcun pregiudizio dalla vigente normativa.

Deduce, altresì la mancata impugnazione da parte dello Stato della suddetta legge regionale n. 26 del 2008 e, comunque, la mancata applicazione, nelle more, della legge regionale n. 15 del 2008, circostanze che darebbero luogo alla cessazione della materia del contendere.

Successivamente, in data 15 settembre 2009, le parti depositavano motivata istanza congiunta di rinvio, in ragione della quale la trattazione della questione, già fissata per l’udienza pubblica del 6 ottobre 2009, veniva rinviata a nuovo ruolo e, quindi, nuovamente fissata per l’udienza pubblica del 10 marzo 2010.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la legge della Regione Lombardia 26 maggio 2008 n. 15 (Infrastrutture di interesse concorrente statale e regionale) deducendo la violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione.

La predetta legge disciplina le procedure relative alle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, delle quali è, o è stato, riconosciuto il concorrente interesse regionale dalle intese generali quadro di cui all’art. 161, comma 1, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice degli contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE); infrastrutture che sono quelle ricomprese nel territorio regionale o che per caratteristiche funzionali siano riconducibili prevalentemente al territorio regionale (art. 1).

2.— Ai fini della delimitazione del thema decidendum, nonostante il ricorrente abbia fatto riferimento, sia nell’intestazione del ricorso sia nella formulazione del petitum, all’intera legge, va osservato che si prospettano censure esclusivamente con riferimento agli artt. 3, 4, 6, 10, 11 e 12, comma 1, della predetta legge, che costituiscono, pertanto, l’oggetto su cui si deve svolgere lo scrutinio di costituzionalità.

3.— Successivamente all’impugnazione è stata emanata la legge della Regione Lombardia 8 ottobre 2008, n. 26 recante: «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 26 maggio 2008, n. 15 (Infrastrutture di interesse concorrente statale e regionale)» la quale ha abrogato l’art. 12, comma 1, della citata legge n. 15 del 2008, e ha apportato modifiche alle rimanenti disposizioni oggetto di specifiche censure con il ricorso; sulla incidenza delle suddette modifiche, rispetto al pregresso quadro normativo, si dirà di qui a poco.

4.— Quanto al contenuto della legge impugnata, gli artt. 3, 4 e 6 disciplinano il procedimento amministrativo volto all’approvazione della progettazione preliminare e definitiva, relativa alle opere strategiche in questione.

In particolare, l’art. 3, al comma 1, disciplina la procedura di approvazione del progetto preliminare relativamente alle infrastrutture che vengono in rilievo in questa sede e la procedura per la valutazione di impatto ambientale (VIA) limitatamente alle predette infrastrutture, soggette a tale procedura a norma delle disposizioni vigenti relative alla VIA statale e per le quali sia raggiunta, in via preventiva, un’intesa con il Governo. La stessa norma prevede che la «valutazione di impatto ambientale per le infrastrutture strategiche, soggette a screening o VIA regionale, è compiuta dalla Regione ai sensi della normativa regionale in materia; il provvedimento di compatibilità ambientale è adottato dal Comitato Interministeriale per la programmazione economica (CIPE)».

I successivi commi disciplinano le fasi dell’iter procedimentale. In particolare, si prevede che il progetto preliminare, comprendente lo studio di impatto ambientale, è trasmesso dal soggetto «aggiudicatore» alla Regione Lombardia e alle altre Regioni eventualmente interessante, nonché ai Ministeri competenti (comma 2). La Regione, decorsi novanta giorni dalla data di presentazione della documentazione da parte del soggetto aggiudicatore, provvede, tenendo conto delle osservazioni dei soggetti pubblici e privati interessati ed avvalendosi di una apposita commissione, ad emettere la valutazione sulla compatibilità ambientale dell’opera (commi 3, 4, 5 e 6). Per quanto attiene, invece, al progetto preliminare, la Regione formula la proposta di approvazione al CIPE, inoltrandola, altresì, al Ministero delle infrastrutture e trasporti (comma 7). Su tale proposta quest’ultimo «si esprime nei successivi venti giorni, decorsi i quali su di essa si pronuncia il CIPE nei successivi trenta giorni ai sensi dell’articolo 165, comma 4, del d.lgs. 163/2006» (comma 8). Il comma 9 dello stesso art. 3 stabilisce che «decorsi i termini di cui al comma 8, il Presidente della Giunta regionale segnala al Governo che l’inerzia può arrecare un grave pregiudizio alla realizzazione dell’infrastruttura affinché inviti il CIPE, inoltrandola altresì, ad ottemperare. Perdurando l’inadempimento del CIPE per un termine di ulteriori trenta giorni a decorrere dalla segnalazione al Governo, la Regione può esercitare tutte le funzioni necessarie all’approvazione del progetto con gli effetti di cui all’articolo 165 del d.lgs. n. 163 del 2006».

4.1.— L’art. 4 disciplina in maniera articolata la progettazione definitiva e l’istruttoria svolta mediante conferenza di servizi. In particolare, tale articolo attribuisce alla Regione il compito, una volta ricevuto il progetto definitivo e indetta una apposita conferenza di servizi istruttoria, di trasmettere tale proposta al CIPE, nonché al Ministero delle infrastrutture e trasporti e al Ministero dell’economia e delle finanze (comma 4).

Sulla proposta formulata dalla Regione il predetto Ministero delle infrastrutture e trasporti si esprime nei successivi venti giorni, decorsi i quali il CIPE, nei quarantacinque giorni successivi, approva il progetto definitivo (comma 5).

Il comma 6 stabilisce che, decorsi i predetti termini senza alcun provvedimento del CIPE, la Regione può approvare il progetto definitivo in via sostitutiva secondo quanto stabilito dal comma 9 dell’art. 3.

4.2.— L’art. 6, a sua volta, prevede che in assenza dell’intesa generale e preventiva col Governo, di cui all’articolo 2, ovvero in assenza di singole intese specifiche con i Ministeri, contemplate dall’art. 5, che non è stato oggetto di impugnazione, ovvero decorso il termine di sessanta giorni dalla presentazione della proposta di intesa, di cui agli articoli 2 e 5, «per evitare che il ritardo arrechi un grave pregiudizio alla realizzazione delle infrastrutture», si applichino le norme del presente titolo III. La stessa disposizione prosegue stabilendo che «in caso gli organi statali competenti non provvedano nei termini di legge, il Presidente della Giunta regionale segnala al Governo l’inerzia reiterata ed immotivata e, trascorso il termine di trenta giorni dalla segnalazione al Governo, può trasmettere al CIPE il progetto preliminare o definitivo (…). Nel caso in cui il CIPE non provveda nei termini di legge all’approvazione del progetto preliminare o definitivo o comunque resti immotivatamente inerte, il Presidente della Giunta regionale segnala l’inerzia al Governo, perché inviti il CIPE ad ottemperare. Perdurando l’inadempimento del CIPE per un termine di trenta giorni a decorrere dalla segnalazione del Presidente, la Regione può compiere gli atti e le attività necessarie all’approvazione del progetto (…)».

4.3.— Secondo il ricorrente le citate norme contenute negli artt. 3, 4 e 6 sarebbero costituzionalmente illegittime perché attribuirebbero alla Regione una competenza in relazione alla progettazione preliminare e definitiva che, invece, gli artt. 161 e seguenti del Codice degli appalti riconoscono allo Stato. In particolare, con riferimento specifico alle censure formulate, aventi ad oggetto gli artt. 3 e 6, si deduce anche la violazione della competenza statale in materia di tutela dell’ambiente; con riguardo alle doglianze indirizzate agli artt. 4 e 6 si assume, altresì, la violazione del principio di leale collaborazione.

4.4.— Le modifiche apportate, da parte della legge regionale n. 26 del 2008, alle citate disposizioni, aventi ad oggetto la disciplina del procedimento di approvazione della progettazione preliminare e di quella definitiva, hanno determinato la cessazione della materia del contendere sul ricorso dello Stato avverso la legge n. 15 del 2008.

Innanzitutto, l’art. 2 della stessa legge regionale n. 15 del 2008, che non è stato impugnato, stabilisce che per realizzare le predette opere «il Presidente della Giunta regionale inoltra al Governo e alle altre Regioni eventualmente interessate proposte di intesa generale e preventiva aventi ad oggetto le modalità e i termini di realizzazione di una o più opere»; al comma 2 si puntualizza che soltanto una volta acquisita l’intesa generale e preventiva trovano applicazione le norme contenute nello stesso Titolo. Ne consegue che la concreta operatività delle modalità procedimentali contemplate dalle disposizioni in esame sono condizionate al previo raggiungimento di un vero e proprio accordo con lo Stato.

La sopravvenuta legge regionale n. 26 del 2008, non impugnata, ha modificato, in primo luogo, l’art. 3 della legge n. 15 del 2008 aggiungendo il comma 9-bis, con il quale si chiarisce che la procedura sostitutiva «è attivata solo se espressamente previsto nell’ambito dell’intesa sottoscritta con il Governo ai sensi dell’articolo 2 ovvero di apposita intesa che regoli le modalità, i contenuti e i tempi dell’intervento regionale diretto a superare l’inerzia».

In secondo luogo, la nuova legge regionale ha modificato il comma 6 dell’art. 4, della precedente legge, stabilendo che, anche nel caso di progettazione definitiva, l’intervento sostitutivo regionale è subordinato alla previa intesa con il Governo.

Infine, ha modificato il primo comma dell’art. 6 stabilendo ancora una volta che la Regione possa sostituirsi agli organi statali, che non provvedano nei termini di legge, soltanto se «è espressamente previsto nell’ambito di una specifica intesa con il Governo che potrà altresì stabilire le modalità, i contenuti e i tempi dell’intervento regionale diretto a superare l’inerzia».

Con tali modificazioni il legislatore regionale ha inciso sul complessivo meccanismo procedurale predisposto dalla legge impugnata ai fini della progettazione delle opere strategiche in esame, consentendo la operatività di tutte le disposizioni impugnate soltanto in presenza di un previo accordo tra la Regione Lombardia e lo Stato.

In altri termini, la sopravvenuta legge n. 26 del 2008 ha definitivamente chiarito che le procedure concernenti l’approvazione sia del progetto preliminare sia di quello definitivo per la realizzazione in ambito regionale delle infrastrutture strategiche d’interesse nazionale sono subordinate, per quanto attiene alla loro concreta operatività, al raggiungimento di preventive intese tra lo Stato e la Regione, volte espressamente a stabilire le modalità, i contenuti e i tempi dell’intervento regionale. Ciò postula che, qualora non si giunga preliminarmente a uno specifico accordo tra lo Stato e la Regione, le procedure dovranno essere soltanto quelle d’ordine generale per la realizzazione delle infrastrutture in questione. A tal riguardo, deve trovare applicazione il principio fissato da questa Corte, in una fattispecie per molti aspetti analoga (sentenza n. 429 del 2004), secondo cui la necessità che intervenga una preventiva intesa impedisce che possa ravvisarsi una qualsiasi lesione di prerogative statali o regionali, dal momento che, per evitare ogni vulnus alle proprie competenze, è sufficiente che la parte interessata non presti adesione all’accordo procedimentale; con la conseguenza che, in luogo delle procedure derogatorie, dovranno trovare applicazione esclusivamente quelle di carattere generale e comune sulla base del normale riparto delle competenze.

Da ciò deriva che, per effetto della sopravvenuta normativa procedimentale contenuta nella legge regionale n. 26 del 2008, deve ritenersi cessata la materia del contendere sull’impugnativa delle suddette disposizioni della legge regionale n. 15 del 2008 proposta dallo Stato con il ricorso in epigrafe, anche in considerazione della circostanza che − come risulta dalla attestazione contenuta nel documento del 9 marzo 2010 della Regione Lombardia, prodotto nel corso dell’udienza pubblica dalla difesa regionale, con l’adesione della difesa statale e senza alcuna contestazione circa il suo contenuto − le norme impugnate non hanno ricevuto, medio tempore, attuazione (per una fattispecie analoga, sentenza n. 439 del 2008).

5.— Il ricorrente ha, altresì, impugnato gli artt. 10 e 11 della legge regionale n. 15 del 2008, i quali disciplinano le modalità di realizzazione delle opere strategiche in esame.

In particolare, l’art. 10 stabilisce che le concessioni per le infrastrutture ricomprese tra le opere di interesse nazionale e regionale, da affidarsi successivamente all’entrata in vigore della stessa legge regionale, ovvero le modifiche alle convenzioni di concessione già affidate relative alle medesime infrastrutture autostradali sono approvate con decreto del Presidente della Giunta regionale (comma 1). Si prevede, inoltre, che è facoltà del concedente introdurre, nell’ambito della definizione del piano economico-finanziario relativo alle infrastrutture in esame: a) limiti massimi di rischio per il concessionario, superati i quali si può procedere al riequilibrio economico-finanziario della concessione; b) nel contempo, limiti di profittabilità della concessione, superati i quali si può procedere a corrispondere al concedente il saldo positivo tra i ricavi ottenuti e detto limite; c) vincoli temporali alla realizzazione degli investimenti. Il comma 3 dello stesso art. 10 disciplina le ipotesi in cui le concessioni possono riguardare anche interventi di carattere insediativo e territoriale. Il comma 4 fa riferimento al sistema di pubblicazioni previste dall’art. 175 del d.lgs. n. 163 del 2006.

Secondo il ricorrente l’art. 10 sarebbe incostituzionale perché detterebbe una disciplina differente da quella contemplata dal Codice degli appalti, che attribuisce alla competenza esclusiva statale la disciplina della selezione dei concorrenti e delle procedure di affidamento, atteso che le stesse rientrerebbero nella materia della tutela della concorrenza ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.

Il successivo art. 11 prevede che, per consentire la realizzazione delle infrastrutture in esame in tempi più spediti e con unitarietà di responsabilità, i concessionari possono provvedere alla realizzazione delle opere mediante affidamento unitario a contraente generale della progettazione definitiva, della progettazione esecutiva e della realizzazione con qualsiasi mezzo delle opere medesime, ponendo a base di gara il progetto preliminare o il progetto definitivo (comma 1). Il comma 2 stabilisce che «per gli affidamenti a contraente generale si applicano gli articoli 177 e da 186 a 193 del d.lgs. 163/2006».

Secondo il ricorrente l’art. 11 sarebbe incostituzionale perché, diversamente da quanto previsto dall’art. 176 del d.lgs. n. 163 del 2006, non consentirebbe anche al soggetto aggiudicatore, oltre che al concessionario, di affidare ad un contraente generale la realizzazione dell’opera. Nella prospettiva del ricorrente sarebbe violato anche l’art. 4 dello stesso decreto n. 163, che attribuisce alla competenza esclusiva statale la disciplina della selezione dei concorrenti e delle procedure di affidamento. Sulla base di queste premesse, vertendosi in un ambito afferente alle procedure di gara, si assume la lesione della potestà legislativa dello Stato in materia di tutela della concorrenza.

5.1.— La legge regionale sopravvenuta n. 26 del 2008 ha modificato in maniera rilevante anche le predette norme.

In particolare, con riferimento all’istituto della concessione si è stabilito, con l’art. 1, comma 1, lettera e), che ha modificato il primo comma dell’art. 10 della legge n. 15 del 2008, che la concessione è approvata con decreto del Presidente della Giunta regionale soltanto «se non diversamente previsto dalle intese stipulate ai sensi della presente legge». In tale modo, si è ancora una volta condizionata l’operatività della norma ad un accordo con lo Stato.

Con riferimento al contraente generale, con l’art. 1, comma 1, lettera g), si è modificato il comma 1 dell’art. 11 della legge n. 15 del 2008, precisandosi che l’affidamento può essere disposto anche dal soggetto aggiudicatore, così come previsto dal legislatore statale.

Le predette norme sopravvenute hanno inciso sul pregresso quadro normativo di disciplina delle modalità di realizzazione delle opere, sicché, anche su questo punto, dal momento che le norme impugnate non hanno ricevuto medio tempore attuazione, deve essere dichiarata cessata la materia del contendere.

6.— Infine, deve rilevarsi che la legge regionale n. 26 del 2008 ha abrogato il comma 1 dell’art. 12 della precedente legge, il quale prevedeva che, «in quanto compatibili con la presente legge, si applicano le disposizioni di cui alla parte II, titolo III, capo IV e di cui alla parte IV del d.lgs. 163 del 2006».

Tale abrogazione ha ancora una volta determinato – anche in ragione della mancanza di produzione di effetti durante il periodo di vigenza della norma in esame – la cessazione della materia del contendere sull’impugnazione del citato art. 12, comma 1, della legge regionale n. 15 del 2008.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 6, 10, 11 e 12, comma 1, della legge della Regione Lombardia 26 maggio 2008, n. 15 (Infrastrutture di interesse concorrente statale e regionale).

Così deciso in Roma nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 marzo 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Alfonso QUARANTA , Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l’1 aprile 2010.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 1/4/2010 n.125 proviene da Giustamm.

G. Petruzzelli Pres. V. Fiorentino Est.

sull’illegittima revoca dell’aggiudicazione in caso di DURC negativo frutto di un errore della cassa edile facilmente rilevabile dalla stazione appaltante

Contratti della P.A. – Regolarità contributiva – DURC negativo- Errore nel DURC facilmente rilevabile dalla stazione appaltante – Revoca aggiudicazione – Illegittimità

E’ illegittima la revoca dell’aggiudicazione disposta per DURC negativo laddove la Cassa Edile, a causa di una non effettuata lettura sostanziale della documentazione prodottale, sia incorsa in un errore evidente e facilmente rilevabile dalla stazione appaltante. Peraltro, anche a voler ritenere per mera ipotesi, che la società al momento della proposizione della domanda di partecipazione alla procedura concorsuale per cui è causa non fosse stata effettivamente in regola con il pagamento dei contributi nei confronti della Cassa Edile, tale irregolarità non avrebbe potuto comunque essere ricondotta atteso l’esiguo ammontare della stessa, individuato dalla suddetta Cassa Edile in soli € 165,00, alla fattispecie della grave infrazione di cui all’art. 75, comma 1, lett. e) del D.P.R. n. 554 del 1999.

N. 125 REG. SENT.
ANNO 2008
N. 1684 REG. RIC. ANNO 2006
Motivazione di cui al
Disp. N. 31/07

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
– II^ SEZIONE –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

Sul ricorso n. 1684/2006 proposto dalla

SOCIETA’ COOPERATIVA EXPANDA MEDITERRANEA COSTRUZIONI, rappresentata e difesa dagli avv.ti Napolitano Salvatore e Checcucci Danilo ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo di tali difensori in Firenze, Via Duca D’Aosta n. 40;

contro

– il COMUNE DI AREZZO in persona del Sindaco pro tempore, costituitosi in giudizio e rappresentato e difeso dall’avv. Ricciarini Roberta ed elettivamente domiciliato presso la Segreteria di questo Tribunale in Firenze, Via Ricasoli n. 40;

e nei confronti di:
– SOCIETA’ LEONARDO GROUP, non costituitasi in giudizio;

nonché nei confronti:
– CASSA EDILE DELLA PROVINCIA DI NAPOLI, rappresentata e difesa dagli avv.ti Stancanelli Antonio, Salvi Mario e Salvi Nicola ed selettivamente domiciliata presso lo studio del primo di tali difensori in Firenze, Via Masaccio n. 172;


PER L’ANNULLAMENTO
– del verbale dell’11 settembre 2006, di nuova aggiudicazione provvisoria della gara per l’affidamento dei lavori di realizzazione di percorso ciclopedonale;
– del verbale di revoca dell’aggiudicazione provvisoria di tale gara già disposta come da verbale del 23 maggio 2006 alla società ricorrente;
– del provvedimento di applicazione nei confronti di tale società delle sanzioni previste dalla normativa vigente, compresa l’escussione della polizza provvisoria;

Visto il ricorso e la relativa documentazione;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti costituite a sostegno delle proprie difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Uditi alla pubblica udienza del 4 aprile 2006 il Consigliere Vincenzo FIORENTINO gli avv.ti Danilo Checcucci, Germana Parlapiano per Roberta Ricciarini ed Antonio Stancanelli;
Pubblicato, ai sensi dell’art. 4 legge n. 205/2000, il dispositivo di sentenza n. 31/2007 del 5 aprile 2007;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

La società cooperativa Espanda Mediterranea Costruzioni ha partecipato, nel maggio 2006, alla procedura concorsuale indetta dal Comune di Arezzo per l’affidamento dei lavori di realizzazione del percorso ciclopedonale in via dell’Acropoli da Largo Campioni alla nuova Viabilità del Pantano, del territorio comunale.
La suddetta società, come da verbale del 23 maggio 2006, risultava aggiudicataria provvisoria dell’appalto avendo offerto un ribasso del 15,852% sull’importo a base d’asta di € 204.887,30, e pertanto per € 172.408,56, oltre € 10.015,19 per oneri di sicurezza, seguita nella graduatoria dall’Impresa F.lli Fumo, avendo questa offerto un ribasso del 15,787%.
In sede di verifica sul possesso dei requisiti previsti dal bando ex art. 75 del D.P.R. 21 dicembre 1995 n. 554, la Cassa Edile della Provincia di Napoli, con DURC e rilasciato al Comune di Arezzo il 27 giugno 2006, attestava la non regolarità contributiva della società Espanda relativamente alla posizione contributiva dell’INAIL e della Cassa Edile alla data del 23 maggio 2006, di aggiudicazione provvisoria.
Il responsabile del procedimento chiedeva, con nota del 25 luglio 2006, conto all’impresa delle asserite irregolarità contributive.
Questa, con nota del 3 agosto 2006, deduceva argomentazione e documentazione al fine di sostenere la regolarità contributiva alla data del 23 maggio 2006 sia rispetto all’INAIL che alla Cassa Edile.
Con la medesima nota la società presentava reclamo alla Cassa Edile della Provincia di Napoli, contestando le risultanze del predetto DURC del 27 giugno 2006, con espressa richiesta di aggiornamento e regolarizzazione dei dati della propria posizione contributiva. Analoga richiesta di rettifica della posizione contributiva veniva presentata all’INAIL.
La stazione appaltante richiedeva alla Cassa Edile della Provincia di Napoli un nuovo DURC che veniva rilasciata l’11 settembre 2006; tale DURC attestava la non regolarità contributiva della società, per la sola Cassa Edile, risultando, difatti, regolare la posizione contributiva rispetto all’INAIL alla data del 23 maggio 2006.
La stazione appaltante, in ragione di ciò, dopo aver escluso anche l’impresa F.lli Fumo, che seguiva in graduatoria, per analoga irregolarità contributiva, riapriva la procedura di gara.
Nella seduta dell’11 settembre 2006, la Commissione di gara, preso atto delle risultanze negative delle verifiche effettuate nei confronti dell’impresa Espanda ai sensi dell’art. 10, comma 1 – quater della L. 21 febbraio 1994 n. 109, revocava l’aggiudicazione provvisoria dell’appalto in favore della suddetta impresa e rideterminata la soglia di anomalia, aggiudicava provvisoriamente l’appalto all’impresa Leonardo Group, con un ribasso del 15.15%.
Con nota del 21 settembre 2006 la stazione appaltante, nel trasmettere all’impresa Espanda copia del verbale della Commissione di gara dell’11 settembre 2006, comunicava la disposta revoca dell’aggiudicazione provvisoria e, al contempo, provvedeva ad applicare le sanzioni previste dalla normativa speciale, compresa l’escussione della polizza provvisoria.
Con atto notificato il 4 novembre 2008 e depositato il 15 dello stesso mese la società ha adito questo Tribunale chiedendo l’annullamento del provvedimento con cui le è stata revocata l’aggiudicazione provvisoria e disposta l’applicazione delle sanzioni previste dalla normativa speciale, compresa l’escussione della polizza provvisoria; del provvedimento di nuova aggiudicazione provvisoria alla società Leonardo Group ed i Durc emessi dalla Cassa Edile della Provincia di Napoli. Ha chiesto la società ricorrente anche la condanna della stazione appaltante al risarcimento del danno.
Con il ricorso la società Espanda ha innanzitutto dedotto che il DURC (Documento Unico di Regolarità contributiva) sarebbe stato redatto dagli uffici dalla Cassa Edile della Provincia di Napoli non sulla base dei dati esposti nella “Denuncia dei lavoratori occupati” (modello 11), bensì sulla base dei dati contenuti nei due elenchi dei lavoratori occupati (modello 22) allegati alla suddetta denuncia, sebbene uno di questi recasse palesi errori di compilazione che sarebbero stati determinati da una anomalia di un software aziendale utilizzato per la loro compilazione e la stampa su supporto cartaceo. Errori questi che, in quanto facilmente rilevabili, avrebbero dovuto indurre la Cassa Edile a ritenere che essa società ricorrente avrebbe correttamente compilato il modello 11 (Denuncia dei lavoratori occupati), indicando come imponibile € 1.295,00, e conseguentemente calcolato la somma dovuta per l’accantonamento in € 185,00, pari a 14,20%, e per i contributi in € 126,00, pari al 9,69%, per un totale di € 311,00; somma questa che sarebbe quella esattamente dovuta e difatti versata dalla società per il mese di aprile 2005.
Inesattamente, pertanto, la Cassa Edile della Provincia di Napoli avrebbe individuato quale base imponibile la somma di € 2.081,00, e ciò sarebbe stato determinato dal fatto che per due lavoratori presenti in ambedue gli elenchi del modello 22 (il primo elenco relativo al cantiere Arenaccia ed il secondo relativo al cantiere Arenella) sarebbero stati riportati, duplicandoli, gli importi relativi all’imponibile del primo cantiere negli importi del secondo cantiere. Sulla base di quanto sopra la Cassa Edile sarebbe pervenuta ad individuare in € 500,00 la somma dovuta per accantonamenti e contributi (rispettivamente € 297,00 e € 203,00) a fronte di un pagamento effettuato di € 311,00, configurandosi così, a detta della Cassa Edile, una morosità residua di € 189,00, ridottasi ad € 165,00 per l’utilizzo di somme a credito dell’impresa.
L’impresa ricorrente sottolineava di aver proceduto a versare la suindicata somma di € 165,00 precisando che, tuttavia, a tale versamento non poteva riconoscersi valore di acquiescenza “alla erronea e non dovuta richiesta della Cassa Edile”; avendo proposto, con nota del 3 agosto 2006, formale reclamo alla stessa Cassa chiedendo “l’annullamento della rettifica dell’imponibile correttamente denunciato e della conseguente richiesta integrativa di pagamento, nonché per la restituzione delle maggiori somme versate e non dovute”.
La società deduceva, inoltre a, sostegno della pretesa azionata il motivo della violazione e falsa applicazione dell’art. 10 comma 1 – quater della L. 21 febbraio 1994 n. 109 e dell’art. 75 del D.P.R. 21 dicembre 1995 n. 554, lett. e) e della lex specialis della gara, in relazione al procedimento di verifica del possesso dei requisiti di partecipazione delle imprese concorrenti.
I provvedimenti impugnati sarebbero stati adottati violando le suindicate disposizioni normative e disattendendo che essa impresa ricorrente avrebbe fornito alla stazione appaltante elementi, supportati da idonea documentazione, comprovanti e confermativi, ai sensi dell’art. 10, comma quater della L. 109/94, il contenuto della dichiarazione sostitutiva presentata al momento della partecipazione alla gara fino alla data di aggiudicazione provvisoria dell’appalto.
La stazione appaltante, inoltre, a fronte dei suindicati chiarimenti, avrebbe dovuto chiedere alla Cassa Edile ragione dell’effettiva motivazione posta alla base dell’attestazione di non regolarità contributiva esposta nel DURC contestato, atteso che tale asserita irregolarità contributiva non costituirebbe ipotesi di “grave infrazione debitamente accertata”.
Deduceva infine la società ricorrente il motivo della violazione e falsa applicazione dei principi nell’esercizio del potere di autotutela, in relazione alla disposta revoca dell’aggiudicazione provvisoria in favore di essa impresa nonché il motivo dell’eccesso di potere sotto più profili.
La stazione appaltante avrebbe adottato il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione provvisoria e la conseguente irrogazione delle sanzioni previste dalla normativa, compresa l’escussione della polizza fideiussoria in danno dell’impresa ricorrente, recependo acriticamente le risultanze del DURC nonostante i chiarimenti e la documentazione presentati dall’imprese avrebbero dimostrato l’erroneità della attestazione di irregolarità contributiva della Cassa Edile contenuta nel predetto DURC.
Si costituiva in giudizio, con atto depositato il 28 novembre 2006, il Comune di Arezzo contestando la fondatezza della pretesa.
Nella Camera di Consiglio del 30 novembre 2006, come da ordinanza n. 87/2006, veniva accolta la domanda cautelare proposta.
Con atto depositato il 17 gennaio 2007 si costituiva anche la Cassa Edile della Provincia di Napoli, sostenendo la regolarità dei D.U.R.C. dalla stessa rilasciati chiedendo pertanto la reiezione della domanda formulata dalla società ricorrente diretta ad ottenere l’annullamento.
Con memoria depositata il 15 febbraio 2007 la Società Espanda insisteva per l’accoglimento del ricorso.
Produceva il 20 febbraio 2007 memoria anche la Cassa Edile.
Non si costituiva la società Leonardo Group cui come da verbale dell’11 settembre 2006, la Commissione giudicatrice, dopo aver revocato l’aggiudicazione provvisoria già disposta a favore della società ricorrente, aveva aggiudicato, sempre in via provvisoria, la gara.
La causa veniva trattenuta per la decisione alla pubblica udienza del 4 aprile 2007.

Come delineato in fatto la società Espanda che, come da verbale del 23 maggio 2006, era risultata aggiudicataria provvisoria dell’appalto dei lavori di realizzazione del percorso ciclopedonale in via Acropoli da Largo Campioni della nuova viabilità del Pantano nel Comune di Arezzo, nel dolersi del provvedimento assunto nella seduta dell’11 settembre 2006, con cui la Commissione giudicatrice, in sede di verifica sul possesso dei requisiti previsti dal bando ex art. 75 del D.P.R. 21 dicembre 1995 n. 554, preso atto che la Cassa Edile della Provincia di Napoli, che con DURC (Documento Unico di regolarità contributiva), rilasciato il 27 giugno 2006, aveva attestato la non regolarità contributiva di essa società rispetto all’INAIL ed alla stessa Cassa Edile, alla data del 23 maggio 2006, e che con il successivo DURC rilasciato, sempre su richiesta della Commissione, il 1° settembre 2006, era stata attestata la non regolarità contributiva solo per la Cassa Edile, risultando, invece, regolare la posizione contributiva rispetto all’INAIL alla data del 23 maggio 2006, aveva revocato la suddetta aggiudicazione provvisoria, disponendo, dopo aver rideterminato la soglia di anomalia, l’aggiudicazione provvisoria, della gara all’impresa Leonardo Group s.r.l., essa società ricorrente ha dedotto l’illegittimità di entrambi i DURC sostenendo che sarebbero stati redatti dagli uffici della suddetta Cassa in maniera non corretta.
La doglianza è fondata.
Difatti, come dedotto dalla società ricorrente, i suddetti DURC sono stati redatti dagli Uffici della Cassa Edile della Provincia di Napoli, non sulla base dei dati esposti da essa società nella “Denuncia dei lavoratori occupati” (modello 11), ma sulla base dei dati contenuti nei due elenchi dei lavoratori occupati (modello 22) allegati alla suddetta denuncia, sebbene uno di questi recasse evidenti errori di compilazione che parte ricorrente sostiene determinati da una anomalia del software aziendale, utilizzato per la compilazione; errore questo, comunque, palesemente rilevabile.
La Cassa Edile della Provincia di Napoli è, difatti, pervenuta alla individuazione della somma di € 2.081,00, quale base imponibile, limitandosi ad un mero recepimento del contenuto dei due elenchi dei lavoratori occupati (modello 22) prodotti dalla società ricorrente, senza soffermarsi che per due dei lavoratori presenti in ambedue i suddetti elenchi (il primo elenco relativo al cantiere Arenaccia ed il secondo relativo al cantiere Arenella) erano stati riportati, duplicandoli, gli importi relativi all’imponibile del primo cantiere negli importi del secondo cantiere.
In concreto le ore effettuate dai due operai risultano essere di 48 nel cantiere Arenaccia e 24 nel cantiere Arenella come dai cedolini vidimati Inail ed ordinati per cantieri, in contrasto con quanto riportato nel modello 22 dove le ore effettuate nel secondo cantiere risultano essere la somma di quelle prestate sia nel primo che nel secondo, ovverosia 72.
L’errore in cui, a causa di non effettuata lettura sostanziale della documentazione prodottale, è incorsa da Cassa Edile della Provincia di Napoli nella redazione dei due DURC contestati (il secondo dei quali è stato, peraltro, emendato dalla stessa Cassa Edile dall’inesatta affermazione contenuta nel primo, di irregolarità contributiva da parte della società anche rispetto all’Inail) ha, pertanto comportato, con l’inesatta individuazione, quale base imponibile, della somma di € 2.081,00, la determinazione in € 500,00 della somma dovuta per accantonamento e contributi (rispettivamente € 297,00 e € 203,00) a fronte di un pagamento effettuato di € 311,00, configurandosi così, a detta della Cassa Edile una morosità di € 189,00, ridottasi ad € 165,00, per l’utilizzo di somme a credito dell’impresa.
Correttamente, pertanto, la società ricorrente ha compilato il modello 11 (Denuncia dei lavoratori occupati) indicando come imponibile € 1.295,00 e conseguentemente calcolato la somma dovuta per l’accantonamento in € 185,00, pari a 14,20% e per i contributi in € 126,00, pari al 9,69%, per un totale di € 311,00; somma questa che è, quindi, quella esattamente dovuta e versata da essa società per il mese di aprile 2006.
Non ricorrevano, pertanto, nel caso in esame, i presupposti in base ai quali la Commissione giudicatrice, come da verbale dell’11 settembre 2006, ha revocato alla società ricorrente l’aggiudicazione provvisoria già disposta in favore di questa nella seduta del 23 maggio 2006.
Ed è peraltro da rilevare che anche a voler ritenere – ma non è così – che la società ricorrente non fosse stata in regola con il pagamento dei contributi all’atto della domanda di partecipazione alla procedura concorsuale per cui è causa, tale irregolarità avrebbe riguardato, per ammissione della stessa Cassa Edile della Provincia di Napoli, un importo di soli € 165,00.
Come è noto, infatti, l’art. 75, comma 1 lett. e) del D.P.R. 21 dicembre 1999 n. 554 (recante le disposizioni relative alle cause di esclusione dalle gare di appalto per l’esecuzione di lavori pubblici), anche nella versione aggiornata dall’art. 2, comma 1, del D.P.R. 30 agosto 2000 n. 412, applicabile “ratione temporis” alla vicenda in esame, così testualmente recita: “Sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di affidamento degli appalti e delle concessioni e non possono stipulare i relativi contratti i soggetti (…..) e) che hanno commesso grava infrazioni debitamente accertate alle norme in materia di sicurezza ed a ogni altro obbligo derivante dal rapporto di lavoro, risultando dai dati in possesso dell’Osservatorio dei lavori pubblici (…..)”.
Le informazioni circa la regolarità contributiva possono, tuttavia, come avvenuto nel caso di specie, essere attinte, da fonti diverse rispetto all’Osservatorio dei lavori pubblici ed al riguardo si è affermato che il citato art. 75 del D.P.R. 21 dicembre 1999 n. 554, nel disciplinare, quale causa di esclusione, alla lett. e) la commissione di gravi infrazioni ad “ogni altro obbligo derivante dai rapporti di lavoro” include tra le cause di esclusione la inosservanza degli obblighi sociali delle Casse edili e ciò anche in considerazione dell’introduzione del DURC ad opera del decreto legislativo 10 settembre 2003 n. 276, il quale, modificando l’art. 3 del decreto legislativo n. 494 del 1996, stabilisce che il certificato di regolarità contributiva (da esibirsi al committente) può essere rilasciato dall’Inps o dall’Inail ovvero dalle Casse edili (cfr. in tali termini, TAR Sicilia Catania 1° sez. 3 febbraio 2004 n. 120).
Nel caso di specie, quindi, anche a voler ritenere, per mera ipotesi, che la società ricorrente al momento della proposizione della domanda di partecipazione alla procedura concorsuale per cui è causa non fosse stata effettivamente in regola con il pagamento dei contributi nei confronti della Cassa Edile della Provincia di Napoli, tale irregolarità non avrebbe potuto comunque essere ricondotta, a parere di questo Collegio, atteso l’esiguo ammontare della stessa, individuato difatti dalla suddetta Cassa Edile in soli € 165,00, alla fattispecie della grave infrazione.
Del resto il già citato art. 75, comma 1, lett. e) del D.P.R. n. 554 del 1999, seppur sicuramente attribuisca la competenza circa la valutazione della gravità della violazione, in prima battuta, in capo alla stazione appaltante, non esclude (e non impedisce) tuttavia che, in difetto, come nel caso di specie, di puntuali indicazioni in tal senso da parte della stazione appaltante, spetti certamente al giudice amministrativo l’apprezzamento sull’esistenza o meno di “gravi infrazioni debitamente accertate alle norme in materia di sicurezza ed a ogni altro obbligo derivante dal rapporto di lavoro…….”.
Non sussistevano, quindi, nel caso in esame, i presupposti per cui la Commissione dovesse procedere, come da verbale dell’11 settembre 2006, alla revoca alla società ricorrente dell’aggiudicazione provvisoria della gara, già disposta in favore di questa nella seduta del 23 maggio 2006, nonché procedere all’aggiudicazione provvisoria della stessa gara alla società Leonardo Group.
Quanto basta per l’accoglimento della domanda diretta ad ottenere l’annullamento delle suindicate determinazioni, compresa la determinazione con cui è stata disposta l’applicazione nei confronti della società ricorrente delle sanzioni previste dalla normativa speciale, compresa l’escussione della polizza fideiussoria.
La domanda risarcitoria può esaurirsi allo stato nell’esito favorevole alla parte ricorrente del presente giudizio in considerazione anche del fatto che l’annullamento del provvedimento di revoca dell’aggiudicazione provvisoria, già disposta in favore di essa parte ricorrente – che in quanto preclusivo nei confronti di questa di qualsiasi ulteriore partecipazione alla gara, e, quindi determinativo di un effetto autonomo ed immediatamente lesivo che ne ha reso legittima l’impugnazione – comporta l’adozione, da parte della stazione appaltante del provvedimento conclusivo che, può essere di conferma o di revisione dell’aggiudicazione provvisoria.
Le spese ed onorari di causa sono liquidati come in dispositivo.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione II^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e per l’effetto annulla gli atti con lo stesso impugnati;
condanna le parti resistenti al pagamento della complessiva somma di € 4.000,00 (quattromila) oltre accessori di legge, a titolo di spese ed onorari di causa.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, 4 APRILE 2007 dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
Giuseppe PETRUZZELLI – Presidente

Vincenzo FIORENTINO – Consigliere rel. est.

Lydia Ada Orsola SPIEZIA – Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 08/02/2008

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 8/2/2008 n.125 proviene da Giustamm.

Non va sospeso il diniego di concessione di finanziamenti per un progetto di ricerca attesa la mancanza dei presupposti. (G.S.)

vedi anche: CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI – Ordinanza sospensiva del 30 ottobre 2007 n. 5697

L'articolo T.A.R. Abruzzo – L’Aquila – Ordinanza sospensiva – 9/5/2007 n.125 proviene da Giustamm.

Presidente BILE – Redattore FLICK

sull’ammissibilità del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nel caso Abu Omar

Processo − Processo penale − Segreto di Stato − Decreto che dispone il giudizio, da parte del GUP del Tribunale di Milano − Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dal PCM nei confronti del GIP, in funzione di GUP, presso il Tribunale di Milano − Sussistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi − Ammissibilità del ricorso

È ammissibile, ai sensi dell’art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, il ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti del Giudice per le indagini preliminari, in funzione di giudice dell’udienza preliminare, presso il Tribunale di Milano.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
#NOME? BILE Presidente

#NOME? FLICK Giudice

#NOME? AMIRANTE

#NOME? DE SIERVO

#NOME? VACCARELLA

#NOME? MADDALENA

#NOME? FINOCCHIARO

#NOME? QUARANTA

#NOME? GALLO

#NOME? MAZZELLA

#NOME? SILVESTRI

#NOME? CASSESE

#NOME? SAULLE

#NOME? TESAURO

#NOME? NAPOLITANO

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di ammissibilità del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dal Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti del Giudice per le indagini preliminari, in funzione di giudice dell’udienza preliminare, presso il Tribunale di Milano – in relazione al decreto che dispone il giudizio emesso il 16 febbraio 2007 nei confronti di funzionari del SISMi, tra cui il suo Direttore, di agenti di un servizio straniero e di altri, per essere stato adottato anche sulla base di fonti di prova incise dal segreto di Stato – promosso con ricorso depositato in cancelleria il 14 marzo 2007 ed iscritto al n. 3 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2007, fase di ammissibilità.

Udito nella camera di consiglio del 18 aprile 2007 il Giudice relatore Giovanni Maria Flick.

Ritenuto che con ricorso del 14 marzo 2007, depositato in pari data, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato − previa deliberazione del Consiglio dei ministri, assunta in data 7 marzo 2007 − conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Giudice per le indagini preliminari, in funzione di giudice dell’udienza preliminare, presso il Tribunale di Milano, in relazione «al decreto di rinvio a giudizio emesso il 16.2.2007 su richiesta di rinvio a giudizio della Procura della Repubblica di Milano», nei confronti di funzionari del SISMi, tra cui il suo Direttore, di agenti di un servizio straniero e di altri, in quanto adottato «sulla base (anche) di documentazione secretata e di altre fonti di prova acquisite in violazione del segreto di Stato che accompagnavano la richiesta di rinvio a giudizio», così esercitando la funzione giurisdizionale in materia sottratta alla competenza dell’autorità giudiziaria;
che il ricorrente premette di aver già sollevato conflitto di attribuzione tra poteri nei confronti del Procuratore della Repubblica di Milano, in relazione ad atti di indagine, compiuti nel corso del procedimento relativo al sequestro di persona di Nasr Osama Mustafa Hassan, alias Abu Omar, utilizzando documenti coperti da segreto di Stato, allegati poi alla richiesta di rinvio a giudizio, ed adottando specifiche modalità di esecuzione di tali atti − riguardanti intercettazioni telefoniche, interrogatori di indagati e la formulazione di una richiesta di incidente probatorio − comportanti la violazione del segreto di Stato;
che, all’udienza preliminare del 16 febbraio 2007, il Giudice per le indagini preliminari emetteva decreto che dispone il giudizio, sulla base anche degli atti già oggetto del citato ricorso;
che, in punto di ammissibilità del conflitto, il Presidente del Consiglio dei ministri, richiamate le sentenze n. 110 e n. 410 del 1998 e le ordinanze n. 426 del 1997 e n. 266 del 1998 di questa Corte, evidenzia la natura di potere dello Stato del Giudice dell’udienza preliminare, «attesa la natura “diffusa” del (potere) giudiziario»;
che, riguardo al merito, il ricorrente, assumendo «che la violazione da parte del G.I.P. – G.U.P. delle prerogative del Presidente del Consiglio in materia di segreto di Stato (sia) automatica conseguenza della pregressa violazione, operata a monte dal P.M.», ripropone le identiche censure formulate nel precedente ricorso per conflitto;
che, in particolare, il ricorrente, richiamata la sentenza n. 86 del 1977 di questa Corte, evidenzia come il livello “supremo” dei valori tutelabili con il presidio del segreto di Stato, postula la resistenza di tale presidio anche rispetto ad altri valori e funzioni, ancorché costituzionalmente tutelati, tra cui la funzione giurisdizionale;
che, sotto tale profilo, l’apposizione del segreto da parte del Presidente del Consiglio su determinate notizie integrerebbe l’esercizio di una potestà costituente “sbarramento al potere giurisdizionale stesso” (cfr. sentenze n. 86 del 1977 e n. 110 del 1998);
che il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che il decreto che dispone il giudizio, in quanto provvedimento adottato sulla base di documenti ed altre fonti di prova coperti da segreto di Stato, violi le prerogative del Governo nella materia del segreto di Stato;
che pertanto il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto conflitto di attribuzione − deducendo la violazione degli artt. 1, 5, 52, 87, 95, 102 e 126 della Costituzione, in relazione agli artt. 12 e 16 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, ed agli artt. 202, 256 e 362 cod. proc. pen. − per sentir dichiarare che non spetta al Giudice per le indagini preliminari, in funzione di Giudice dell’udienza preliminare, «né acquisire, né utilizzare, sotto alcun profilo, direttamente o indirettamente, atti, documenti e fonti di prova coperti da segreto di Stato» e che non spetta al medesimo organo, a fronte di una richiesta di rinvio a giudizio del pubblico ministero, prendere conoscenza dei suddetti documenti e fonti di prova e «su tale base disporre il rinvio a giudizio e fissare l’udienza dibattimentale, così offrendo tali documenti e fonti di prova ad ulteriore pubblicità»: con il conseguente annullamento del decreto che dispone il giudizio e restituzione dei documenti coperti da segreto di Stato ai legittimi detentori.

Considerato che in questa fase del giudizio, a norma dell’art. 37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la Corte costituzionale è chiamata a delibare senza contraddittorio in ordine all’ammissibilità del conflitto di attribuzione, sotto il profilo della sussistenza della «materia di un conflitto la cui risoluzione spetti alla sua competenza»;
che il Presidente del Consiglio dei ministri è legittimato a sollevare il conflitto, in quanto organo competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartiene in ordine alla tutela, apposizione, opposizione e conferma del segreto di Stato, non solo in base alla legge 24 ottobre 1977, n. 801, ma anche alla stregua delle norme costituzionali che ne definiscono le attribuzioni (sentenze nn. 487 del 2000, 410 e 110 del 1998, 86 del 1977; ordinanze nn. 320 e 321 del 1999, 266 del 1998 e 426 del 1997);
che la legittimazione del Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano, in funzione di Giudice dell’udienza preliminare, a resistere nel conflitto deve essere affermata, avuto riguardo alla giurisprudenza di questa Corte che riconosce ai singoli organi giurisdizionali la legittimazione ad essere parti di conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, in quanto in posizione di piena indipendenza garantita dalla Costituzione, competenti a dichiarare definitivamente, nell’esercizio delle relative funzioni, la volontà del potere cui appartengono (sentenza n. 225 del 2001; ordinanza n. 102 del 2000);
che, quanto al profilo oggettivo del conflitto, è lamentata dal ricorrente la lesione di attribuzioni costituzionalmente garantite, essendo devoluta alla responsabilità del Presidente del Consiglio dei ministri, sotto il controllo del Parlamento, la tutela del segreto di Stato quale strumento destinato alla salvaguardia della sicurezza dello Stato medesimo (v. sentenze nn. 487 del 2000, 410 e 110 del 1998, 86 del 1977; ordinanze nn. 321 e 320 del 1999, 266 del 1998 e 426 del 1997);
che tale preliminare valutazione, adottata prima facie ed in assenza di contraddittorio, lascia impregiudicata ogni ulteriore e diversa determinazione relativamente anche ai profili attinenti alla stessa ammissibilità del ricorso, avuto riguardo alla diversità delle condotte assunte come invasive delle attribuzioni del potere ricorrente;
che pertanto, allo stato, va dichiarata l’ammissibilità del ricorso, tanto sotto il profilo oggettivo, che sotto quello soggettivo.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile, ai sensi dell’art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, il ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti del Giudice per le indagini preliminari, in funzione di giudice dell’udienza preliminare, presso il Tribunale di Milano, con l’atto indicato in epigrafe;
dispone:
a) che la cancelleria della Corte dia immediata comunicazione della presente ordinanza al ricorrente Presidente del Consiglio dei ministri;
b) che, a cura del ricorrente, il ricorso e la presente ordinanza siano notificati al Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano entro il termine di sessanta giorni dalla comunicazione di cui al punto a), per essere successivamente depositati nella cancelleria di questa Corte entro il termine di venti giorni dalla notificazione, a norma dell’art. 26, comma 3, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 aprile 2007.

Depositata in Cancelleria il 18 aprile 2007.

L'articolo Corte Costituzionale – Ordinanza – 18/4/2007 n.125 proviene da Giustamm.

Pres. Corsaro, Est. Santoleri
DOMENICO PAONE FU ERASMO S.p.A. (Avv.ti M.Tonucci, A..Fantini e N.Romano) c/ MINISTERO DELLE ATTIVITA’ PRODUTTIVE (Avv. Stato)

sulla legittimità della revoca del contributo concesso ex L. 64/86 in caso di mancato rispetto da parte del beneficiario dei termini previsti dal provvedimento di concessione con riferimento agli obiettivi di incremento occupazionale e reddituale

Contributi ed agevolazioni – Contributo ex L.64/84 – Obbiettivi di incremento occupazionali e reddituali – Mancato rispetto da parte del beneficiario dei termini previsti dal provvedimento di concessione – Revoca – Legittimità

In tema di agevolazioni finanziarie ex L. 64/84, considerato che la principale finalità è il raggiungimento di precisi obbiettivi produttivi, economici e occupazionali, è legittima la revoca del finanziamento concesso all’impresa che si sia limitata alla mera utilizzazione dei contributi nel rispetto delle tempistica prevista dal provvedimento di concessione, per l’acquisto di beni produttivi, qualora l’investimento non sia utilizzato a fini industriali e non produca reddito ed occupazione nei termini previsti.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composto dai signori magistrati:

Dott. Francesco Corsaro Presidente
Dott. Stefania Santoleri Consigliere, relatore Dott. Stefano Fantini Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 7429/03, proposto dalla
società DOMENICO PAONE FU ERASMO S.p.A. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Mario Tonucci, Alberto Fantini e Nicola Romano ed elettivamente domiciliata presso il loro studio sito in Roma, Via Principessa Clotilde n. 7.

Contro

il MINISTERO DELLE ATTIVITA’ PRODUTTIVE in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici di Roma, Via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato per legge.

per l’annullamento
– del decreto ministeriale n. B4/RC/6 matr. 08207/00/06 del 28/4/03 comunicato con nota del 5/5/03 e ricevuta il 17/5/03, con il quale il Ministero delle Attività Produttive ha revocato totalmente il provvedimento di concessione provvisoria di agevolazio
– degli atti e provvedimenti richiamati nel suddetto D.M., nonché di ogni altro atto e provvedimento presupposto, connesso e conseguente.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione resistente;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti di causa;

Udita alla pubblica udienza del 23 novembre 2006 la relazione della Dott.ssa Stefania Santoleri, e uditi, altresì, l’Avv. Alberto Fantini per la parte ricorrente e l’Avv. dello Stato Fiorilli per l’Amministrazione resistente.

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

La società Paone è un’antica azienda produttrice di pasta con sede in Formia (LT).
Alla fine degli anni ’80, la società – volendo ampliare il proprio stabilimento – ha presentato domanda per la concessione di agevolazioni finanziarie di cui alla legge 64/84 per realizzare l’ampliamento mediante delocalizzazione del proprio stabilimento ubicato in Formia, adibito alla produzione di paste alimentari.
L’istruttoria è stata eseguita dal Mediocredito del Lazio S.p.A. e con delibera del 31/1/90 n. 733, l’Agensud ha concesso in via provvisoria alla ricorrente un contributo in conto capitale di £. 4.661.940.000 a fronte di investimenti di £. 13.575.800.000 e un contributo in conto interessi di £. 3.294.900.000 sul finanziamento agevolabile di £. 5.255.000.000.
In data 23/9/93 il Mediocredito ha erogato all’impresa l’anticipazione di quota parte del contributo in conto capitale spettante pari all’importo di £. 1.979.685.000.
L’orginario provvedimento di concessione prevedeva il termine del 30/6/93 per il completamento del programma di investimenti: essendosi verificate difficoltà per la realizzazione del programma non imputabili alla ditta, la società Paone ha ottenuto dapprima la proroga del termine fino al 31/12/94 e poi fino al 31/12/95.
Nel frattempo la ditta Paone ha sottoscritto in data 11/8/93 l’atto d’obbligo con il quale si impegnava a restituire l’anticipazione del contributo in conto capitale, maggiorato degli interessi di cui all’art. 64 del T.U. 218/78 aumentati di dieci punti, qualora le opere murarie e gli impianti ammessi a contributo non fossero ultimati e collaudati entro i termini previsti.
La proroga è stata concessa anche per il contributo in conto interessi poiché il Ministero ha riconosciuto che si erano verificate circostanze di fatto che avevano impedito il completamento degli investimenti nei termini (ritardo nell’acquisizione dei suoli, e tardiva acquisizione di alcuni macchinari e strutture prefabbricate per la costruzione degli edifici).
Non avendo la ricorrente completato gli investimenti entro il termine prorogato del 31/12/95, con il provvedimento impugnato il Ministero ha disposto la revoca del contributo e la restituzione dell’anticipazione del contributo, maggiorata degli interessi spettanti.
Avverso detto provvedimento la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di gravame:
1) Illegittimità del provvedimento di revoca delle agevolazioni concesse per erroneità dei presupposti. Violazione e falsa applicazione dell’art. 8, commi 1, lett. d), 4 e 5 del D.M. 3/5/89 n. 233. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 9, D.L. 30/6/82 n. 389 (conv. in L. 12/8/82 n. 546). Violazione dell’art. 12, D.M. 233/89 sulla documentazione di spesa.

Sostiene la ricorrente che entro il termine del 31/12/95 dovevano essere completate le sole opere murarie e dovevano essere acquistati gli impianti, ma non era richiesto che l’intero impianto entrasse in funzione.
Ciò si desumerebbe chiaramente dall’atto di obbligo sottoscritto in applicazione dell’art. 1, comma 9 del D.L. 389/82 convertito in legge 546/82: pertanto l’obbligo di completare l’iniziativa di cui all’art. 8 comma 1, lett. d) del D.M. n. 233/89, non comporterebbe quindi anche l’inizio dell’attività produttiva.
Inoltre, il Ministero non avrebbe tenuto conto che la ricorrente aveva presentato un ulteriore progetto di ampliamento dello stabilimento, e che quindi il nuovo stabilimento era più grande di quello originariamente progettato.
Sostiene poi la ricorrente che alla data del 31/12/95 lo stabilimento sarebbe stato completo dal punto di vista strutturale (e sarebbe stato realizzato conformemente al secondo progetto di ampliamento) ed i macchinari sarebbero stati acquistati e sistemati provvisoriamente nel vecchio stabilimento di Formia.
La mancata produzione della documentazione finale di spesa non sarebbe imputabile alla ditta poiché a partire dalla presentazione del III° S.A.L., il Mediocredito non aveva più erogato il finanziamento.
Peraltro, si tratterebbe di un onere non soggetto ad un termine di adempimento.
La mancata entrata in funzione dell’impianto non sarebbe imputabile alla società e come tale non potrebbe comportare la revoca del contributo.
Infatti, la ricorrente non avrebbe più percepito dal 1995 i dovuti ausili finanziari deliberati dall’Agensud e dal Mediocredito e gli investimenti sarebbero stati effettuati con risorse proprie, mentre l’area di allocazione dello stabilimento sarebbe risultata carente delle opere di urbanizzazione primaria.
Inoltre, contrariamente a quanto ritenuto dal Ministero, la ricorrente avrebbe continuato ad investire sullo stabilimento anticipando fondi propri.
I macchinari sarebbero stati acquistati entro la fine del 1995 e sistemati provvisoriamente presso il vecchio stabilimento di Formia.
2) Violazione degli artt. 9. 10 e 11 del D.M. 233/89. Violazione dell’art. 11 L. 2/5/76 n. 183, dell’art. 73 D.P.R. 6/3/78 n. 218 e dell’art. 11 D.P.R. 9/9/76 n. 902 e violazione dei principi di massima snellezza e rapidità delle procedure. Violazione del principio di collaborazione con il privato.
Deduce la ricorrente che l’inadempimento del Mediocredito nell’erogare il finanziamento, e l’omessa vigilanza del Ministero avrebbero comportato il ritardo nella realizzazione dell’investimento.
Nessuna responsabilità sarebbe rinvenibile a carico della ricorrente.
2) Violazione dell’art. 3 L. 214/90 per motivazione insufficiente e contraddittoria. Illegittimità derivata per contraddittorietà dell’atto di avvio del procedimento rispetto alla volontà del Ministero precedentemente espressa nella nota del 28/7/98 indirizzata al Mediocredito. Violazione delle regole generali in materia di procedimento amministrativo, in specie degli artt. 6 e 10 L. 241/90: vizio di istruttoria e assenza di controdeduzioni alle considerazioni contenute nella memoria illustrativa presentata dalla Paone. Condotta del Ministero contraria ai principi di correttezza e lesione del legittimo affidamento del privato. Violazione dei principi generali in materia di revoca delle agevolazioni.

Sostiene la ricorrente che il Ministero non avrebbe potuto disporre la revoca totale del contributo dopo aver inutilmente chiesto chiarimenti al Mediocredito sulle possibilità di disporre una revoca parziale dei contributi.
Inoltre, l’Amministrazione non avrebbe analizzato la memoria da essa prodotta in seguito alla comunicazione di avvio del procedimento, né avrebbe disposto ulteriori approfondimenti istruttori prima di procedere alla revoca.
5) Violazione dell’art. 97 Cost. ed in specie dei principi di buon andamento, di proporzionalità e ragionevolezza. Violazione dell’art. 11 L. 2/5/76 n. 902 e dei principi di massima snellezza e rapidità. Violazione dell’art. 41 Cost. e dei principi generali in materia di agevolazioni all’industria. Contrarietà al pubblico interesse.
La revoca disposta a distanza di oltre dieci anni dalla concessione delle agevolazioni e a lavori terminati sarebbe del tutto irragionevole, come irragionevole sarebbe la richiesta di restituzione delle somme già impiegate negli investimenti.
6) Violazione dell’art. 3 L. 241/90 sotto altro profilo: obbligo di motivare la decisione di revoca totale piuttosto che parziale. Violazione dei principi generali in materia di revoca delle agevolazioni concesse, anche alla stregua del nuovo sistema di agevolazioni di cui alla L. 488/92 e al D.M. 527/95.
Ritiene la ricorrente che il Ministero avrebbe dovuto chiarire perché sarebbe stata disposta la revoca totale del contributo e non quella parziale, tanto più che l’art. 8 comma 4 del D.M. 527/95 prevede la revoca parziale nel caso di mancato completamento dei lavori nei termini stabiliti.
Insiste quindi per l’accoglimento del ricorso.
L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio ed ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.
All’udienza pubblica del 23 novembre 2006, su concorde richiesta delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO.

Con il primo motivo di ricorso la ricorrente sostiene che nel termine previsto per il completamento dell’investimento, l’impresa dovrebbe provvedere alla sola realizzazione delle strutture industriali e all’acquisto dei macchinari non essendo obbligata all’attivazione dell’impianto.
Pertanto, poiché il fabbricato sarebbe stato realizzato ed i macchinari sarebbero stati acquistati, la revoca sarebbe illegittima.
La tesi della ricorrente non può essere condivisa.
Come ha correttamente ricordato il Ministero delle Attività Produttive nella propria memoria e come ha più volte rilevato questo Collegio (cfr. tra le tante, T.A.R Lazio Sez. Ter 8/11/05 n. 10764), la principale finalità delle agevolazioni finanziarie alle imprese è il raggiungimento di precisi obiettivi produttivi, economici e occupazionali, e che quindi non è sufficiente la mera utilizzazione dei contributi nel rispetto delle tempistica prevista dal provvedimento di concessione e dal regolamento per l’acquisto di beni produttivi, ma è necessario che l’investimento sia utilizzato a fini industriali e che produca reddito ed occupazione nei termini previsti.
L’intervento straordinario dello Stato a favore di imprenditori privati si giustifica proprio per la realizzazione di queste finalità ed è quindi ancorato a parametri assai rigidi, sicchè i beneficiari possono ottenere un ausilio nella realizzazione dei loro programmi di investimenti ma sono nel contempo tenuti a rispettare la tempistica indicata al momento del rilascio della concessione, poiché anche il fattore tempo è elemento determinante per realizzazione degli obiettivi di interesse pubblico di incremento occupazionale e reddituale.
Ne consegue, quindi, che il beneficiario di agevolazioni pubbliche è tenuto a realizzare gli investimenti nel termine stabilito al momento della concessione del contributo, e con essi a perseguire gli obiettivi produttivi ed occupazionali indicati nel progetto di investimento e che sono stati valutati positivamente dall’Amministrazione in sede di istruttoria preliminare sull’agevolabilità dell’iniziativa.
Peraltro, nel caso di specie, l’impianto non soltanto non è stato attivato, ma non è stato neppure completato, come è emerso a seguito di approfondimenti istruttori disposti dall’Amministrazione ed eseguiti dalla banca incaricata dell’istruttoria.
Nello stesso provvedimento impugnato, infatti, si rappresenta che a seguito di sopralluoghi eseguiti nel maggio 1997 e nell’aprile 2002 è stato accertato che la struttura realizzata era incompleta, e che dal dicembre 1995 non erano eseguiti altri lavori.
Dalla lettura della relazione del Mediocredito Centrale in data 29/4/02, depositata in giudizio dell’Avvocatura erariale, è emerso inoltre che neppure il fabbricato era stato completato mancando tutti i necessari impianti idrico, elettrico, antincendio, gas metano ecc. Inoltre alla data del sopralluogo 15/3/02 non era stata ancora realizzata la palazzina uffici, la recinzione, le opere di viabilità, gli edifici tecnologici, e così via.
In pratica era stato realizzato il solo capannone industriale nella sola componente strutturale e nessun macchinario era – ovviamente – presente in loco.
Pertanto, la tesi della ricorrente – oltre a non essere condivisibile in punto di diritto – è infondata anche in punto di fatto, non rispondendo al vero quanto dedotto in ordine al completamento dello stabilimento.
Le ulteriori argomentazioni della ricorrente sul punto non possono essere condivise, non essendovi alcuna prova in ordine all’inattendibilità di quanto dichiarato nella relazione redatta dai tecnici incaricati dal Mediocredito Centrale in data 29/4/02.
Quanto alla mancata produzione della documentazione finale di spesa, è sufficiente rilevare, che in base alla normativa di riferimento (artt. 12 e 13 del D.M. 233/89), solo la presentazione dello stato finale degli investimenti documenta la completa realizzazione del programma agevolato, e consente all’Amministrazione di nominare la commissione incaricata di verificare la funzionalità dell’impianto, la rispondenza della documentazione di spesa al progetto approvato, la capacità produttiva dell’impianto, la sua effettiva produzione, il numero dei dipendenti occupati, e così via.
Pertanto non costituisce un mero onere non soggetto a termine di adempimento.
In ogni caso, ritiene la ricorrente che il mancato completamento del programma di investimenti non sarebbe ad essa imputabile, e come tale non potrebbe comportare la revoca del provvedimento di concessione.
La tesi della ricorrente non può essere condivisa.
Come è stato già ricordato, l’erogazione delle agevolazioni pubbliche è soggetta al rispetto della tempistica prevista dal Legislatore e riprodotta nel provvedimento concessorio (24 mesi dalla data di concessione); la ricorrente ha ottenuto i finanziamenti da oltre un decennio senza avere in questo lunghissimo intervallo di tempo completato il programma di investimenti.
Le risorse pubbliche sono vincolate alla realizzazione delle pubbliche finalità e non possono essere utilizzate dalle imprese private senza che siano messe a frutto: le società richiedenti il contributo sono esse stesse responsabili delle proprie scelte gestionali, tra le quali vi rientra anche la scelta del luogo di allocazione dello stabilimento industriale.
E’ del tutto evidente, che avendo deciso di costruire il capannone in un luogo privo delle opere di urbanizzazione, la ricorrente ha accettato il rischio dello slittamento dei termini necessari per la realizzazione dell’investimento e quindi non può ragionevolmente sostenere – dopo 14 anni – che la mancata attivazione degli impianti sia dovuta a causa di forza maggiore.
Lo stesso deve ritenersi per quanto concerne la mancata erogazione di anticipazioni da parte dell’istituto di credito: qualora l’impresa avesse ritenuto inadempiente la banca, e non avesse avuto sufficiente capitale proprio per il completamento dell’investimento e l’esercizio dell’attività, avrebbe potuto – o meglio dovuto – attivarsi tempestivamente nelle dovute sedi per ottenere l’erogazione delle somme, non potendo pretendere di rinviare sine die l’inizio dell’attività produttiva.
Come già ricordato in precedenza, l’interesse pubblico che viene perseguito con l’erogazione di contributi alle imprese nelle aree depresse del Mezzogiorno, è quello di realizzare impianti produttivi, di assumere maestranze, di produrre reddito secondo la tempistica prevista nel programma di investimenti, perché il fattore tempo costituisce comunque un elemento essenziale nella logica delle agevolazioni finanziarie alle imprese (cfr. T.A.R Lazio Sez. III Ter 8/11/05 n. 10764).
Nel caso di specie, poi, nella relazione redatta dai tecnici incaricati dalla banca si evince che il saldo del contributo non è stato erogato dal Mediocredito perché l’impresa non aveva realizzato il 100% +dell’investimento, ma soltanto il 34% di esso.
Destituito di fondamento si appalesa anche il secondo mezzo di gravame, non essendovi alcuna prova in ordine alla mancata vigilanza del Ministero sul Mediocredito, e comunque la mancata realizzazione degli investimenti è dovuta non soltanto alla carenza di risorse economiche, ma anche a ragioni di carattere urbanistico.
Con il terzo motivo la ricorrente sostiene che l’Amministrazione non avrebbe potuto dar corso al procedimento di revoca senza aver preventivamente acquisito la risposta, da parte del Mediocredito Centrale, sulla richiesta di notizie in ordine allo stato di realizzazione e alla funzionalità dello stabilimento oggetto di incentivazione. Inoltre l’Amministrazione non avrebbe esaminato la memoria prodotta in sede procedimentale.
La censura non può essere accolta.
Il provvedimento di revoca impugnato è stato infatti disposto dopo che l’Amministrazione ha esaminato la memoria difensiva presentata dalla ricorrente e la relazione redatta dal Mediocredito Centrale (in data 29/4/02 e trasmessa con nota del 22/5/02).
Alla luce dei risultati del sopralluogo è emerso indubitabilmente che la ricorrente non aveva realizzato neppure in parte l’investimento per il quale il contributo era stato concesso, e che quindi ricorrevano i presupposti di legge per l’adozione del provvedimento di revoca.
In sostanza, quindi, il provvedimento di revoca è stato disposto dopo l’acquisizione dei chiarimenti fattuali richiesti alla banca incaricata dell’istruttoria.
La censura deve essere pertanto respinta.
Quanto alla scelta della revoca totale e non parziale del contributo, è sufficiente rilevare che la revoca avrebbe potuto essere parziale solo ove fosse stato dimostrato, attraverso la presentazione della documentazione finale di spesa, il tardivo completamento del programma di investimenti e l’inizio dell’attività produttiva.
Nel caso di specie, non essendo stato portato a compimento in alcun modo, neppure parziale, il programma di investimenti, ma essendo stato costruito soltanto il capannone industriale privo peraltro anche degli impianti, l’unico provvedimento adottabile alla stregua della normativa di settore era quello della revoca totale del contributo.
Quanto all’interesse pubblico all’adozione dell’atto, secondo la giurisprudenza consolidata, deve ritenersi in re ipsa trattandosi di recupero di somme indebitamente erogate (cfr. T.A.R. Lazio Sez. III Ter 27/5/99 n. 2576; ecc.), né poteva sussistere alcun affidamento tutelabile trattandosi di erogazione di somme in via provvisoria.
Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso deve essere quindi respinto perché infondato.
Quanto alle spese di lite, sussistono comunque giusti motivi per disporne la compensazione tra le parti.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione Terza Ter-

respinge

il ricorso in epigrafe indicato.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23 novembre 2006.

Francesco Corsaro PRESIDENTE
Stefania Santoleri ESTENSORE

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III ter – Sentenza – 11/1/2007 n.125 proviene da Giustamm.

Pres. Iannotta, Est. Corradino
N.Passaro (Avv.ti D. Baruffini, G. Gualtieri) c. Comune di Como (Avv. A. Manzi)

sulla risarcibilità del danno esistenziale subito dal soggetto richiedente il collocamento a riposo di fronte all’inerzia della P.A.

1. Pubblico impiego – Domanda di collocamento a riposo – Inerzia della P.A. – Lesione della posizione giuridica dell’interessato – Sussiste
2. Processo amministrativo – Domanda di risarcimento – Ammissibilità – Condizioni
3. Processo amministrativo – Domanda di risarcimento – Condizione dell’impugnazione dell’atto illegittimo – Non sussiste – Ragione
4. Pubblico impiego – Domanda di collocamento a riposo – Inerzia della P.A. – Responsabilità – Condanna al risarcimento del danno esistenziale
5. Pubblico impiego – Domanda di collocamento a riposo – Inerzia della P.A. – Prova del danno subito – Tipi

1. La lesione della sfera giuridica soggettiva deriva dall’inerzia serbata dall’Amministrazione relativamente alla domanda di collocamento a riposo, indipendentemente dalla qualificazione giuridica di interesse legittimo o di diritto soggettivo della posizione vantata dal soggetto a fronte dell’esercizio della potestà della P.A.
2. L’azione di risarcimento del danno può essere proposta sia unitamente all’azione di annullamento sia in via autonoma, ma è ammissibile solo a condizione che sia impugnato tempestivamente il provvedimento illegittimo e che sia coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento.
3. Quando viene in rilievo un comportamento inerte anziché un atto illegittimo non può essere invocata la pregiudizialità dell’impugnazione dell’atto rispetto alla domanda risarcitoria.

4. La responsabilità per inerzia dell’amministrazione di fronte all’obbligo giuridico di provvedere sull’istanza di collocamento a riposo si concretizza nella condanna al pagamento delle differenze del trattamento pensionistico, al pagamento dell’indennità per lavoro straordinario effettuato, nonché al pagamento di una somma che valga a ristorare il danno esistenziale (rectius, il risvolto esistenziale negativo) subito dall’interessato. (v. Corte Cost. n. 233 dell’11-7-2003)

5. Sul piano della prova, l’immaterialità del pregiudizio (lesione dei valori inerenti alla persona) rende ammissibile il ricorso alla prova per presunzioni, sulla scorta di valutazioni prognostiche anche basate su fatti notori o massime di comune esperienza.

sulla risarcibilità del danno esistenziale subito dal soggetto richiedente il collocamento a riposo di fronte all’inerzia della P.A.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 125/06 REG. DEC.
N. 449 REG.RIC.

ANNO 2005

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello nr. 449/2005 R.G., proposto dal
Sig. Nazario Passaro rappresentato e difeso dagli avv.ti Donato Baruffini e Giuseppe Gualtieri ed elettivamente domiciliato presso il secondo in Roma, Via Pieve di Cadore n. 30,

CONTRO

Il Comune di Como, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Manzi ed elettivamente domiciliato presso lo studio di questi in Roma, via F. Confalonieri n. 5;

per la riforma
della sentenza del T.A.R. della Lombardia – Milano, 10 novembre 2003, n. 4947.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Vista la costituzione in giudizio della parte appellata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 24 maggio 2005, relatore il Consigliere Michele Corradino;
Uditi, altresì, gli avvocati Baruffini e Manzi come da verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con la sentenza impugnata il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia ha in parte dichiarato irricevibile per tardività e in parte rigettato siccome infondato il ricorso (iscritto al nr. 1268/1998 R.G.) proposto dal Sig. Nazario Passaro per ottenere, previa la declaratoria di illegittimità di atti e/o comportamenti silenti del Comune di Como, la condanna di questo al risarcimento dei conseguenti danni che il ricorrente avrebbe subito per non essere stato collocato in pensione a far tempo dal 30.11.1992, come da sua domanda inoltrata all’Amministrazione il 16/7/1992.
La sentenza è stata appellata dal Sig. Nazario Passaro che contrasta il decisum del giudice di primo grado.
Il Comune di Como si è costituito per resistere all’appello.
Alla pubblica udienza del 24 maggio 2005, il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Prima di esaminare il merito della controversia il Collegio ritiene opportuno tratteggiare la vicenda per cui è causa.
In data 16/7/1992, l’odierno appellante inoltrò al Comune di Como, di cui era impiegato, domanda per essere collocato in pensione con decorrenza dal 30/11/1992; il Comune appellato, tuttavia, non adottò tempestivamente l’occorrente provvedimento di accoglimento della detta istanza.
In data 19 settembre 1992 sulla Gazzetta Ufficiale n. 211 fu pubblicato il Decreto Legge 19/9/1992 n. 384, il cui art. 1, I comma, disponeva: <>.
Il 26 ottobre 1992, l’odierno appellante riceve una comunicazione dall’Ufficio Pensioni del Comune di Como secondo la quale <>.
Replicò il Sig. Passaro, tramite il proprio legale, chiedendo sostanzialmente un riesame della pratica, ma l’Ufficio comunale confermò la posizione già espressa e negando contemporaneamente qualsiasi responsabilità dell’Ente.
Il 13.11.1992, sempre tramite il proprio legale, il sig. Passaro insistette per l’accoglimento della sua domanda, evidenziando la circostanza che ai sensi dell’art. 147 del Regolamento Organico vigente essa avrebbe dovuto ritenersi tacitamente accolta per effetto del meccanismo di silenzio – assenso previsto da tale norma. Il Comune, tuttavia, restò inerte.
Successivamente, sulla Gazzetta Ufficiale n. 272 del 18.11.1992 (Suppl. ord. n. 124) fu pubblicata la legge di conversione del D.L. n. 384/92, il cui art. 1 fu integrato, tra l’atro, con l’espressa previsione che la sospensione del diritto al conseguimento della pensione di anzianità non doveva applicarsi a dipendenti che avevano presentato domanda di dimissioni da un pubblico impiego, accolta dai competenti organi anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto medesimo (comma 2, lett.e).
Il 14 dicembre 1992 il sig. Passaro, tramite il proprio legale, sollecitò nuovamente il Comune di Como ad un riesame della propria domanda, anche alla luce della sopravvenienza normativa (testo definitivo del decreto – legge n.384/92) ma anche in tale occasione il Comune di Como restò inerte.
Il 24 dicembre 1992 l’odierno appellante notificò, al Comune di Como, un ricorso diretto al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, con il quale chiese l’annullamento del provvedimento contenente la sostanziale reiezione della sua domanda di collocamento a riposo e la sospensione della sua efficacia, assumendo che le sue dimissioni dall’impiego dovevano ritenersi accolte per effetto del disposto di cui all’art. 147 del Regolamento Organico, e quindi dovevano ritenersi realizzate le condizioni di cui all’art.1, comma 2 lett.2), del D.L. 19.9.1992 n.384 per beneficiare dell’esonero dalla sospensione del suo diritto a pensione.
Il 14 gennaio 1993 il Passaro notificò al Comune di Como diffida giudiziale a provvedere, con contestuale messa in mora ai fini del risarcimento di ogni danno conseguente all’illegittima condotta dell’Amministrazione Comunale. Con ordinanza in data 19.3.1993 il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, dopo aver rilevato <>, accolse la domanda incidentale di sospensione del provvedimento impugnato (il giudizio, tuttavia, come rilevato dall’appellato, non fu successivamente coltivato).
In data 3.6.1993 il sig. Passaro, con atto di citazione, convenne il Comune di Como davanti al Tribunale Civile di Como chiedendo il risarcimento dei danni a lui derivati dagli atti e/o comportamenti dell’Amministrazione che avevano impedito il suo collocamento in pensione, ma il menzionato Tribunale con sentenza pubblicata il 15.7.1997 dichiarò il proprio difetto di giurisdizione in ordine alla controversia.
Con il ricorso al TAR Lombardia l’odierno istante ha riproposto le medesime domande che erano state prospettate al Giudice ordinario.
Il Giudice adito in primo grado ha, come sopra premesso, in parte dichiarato irricevibile per tardività e in parte rigettato siccome infondato il ricorso.

2 Venendo all’esame del presente gravame in appello, il Collegio giudica preliminare soffermarsi sull’eccezione avanzata dall’Amministrazione appellata con la quale si evidenzia l’irricevibilità dell’atto d’appello per la proposizione dello stesso oltre il termine di novanta giorni dalla comunicazione della pubblicazione sentenza di primo grado.
L’eccezione è priva di base.
Invero, il sistema processuale non esclude la proponibilità dell’appello nel termine “lungo” decorrente dalla pubblicazione della decisione.

3. Deve essere rilevato, a questo punto che, indipendentemente dalla qualificazione giuridica della posizione soggettiva vantata dall’appellante a fronte dell’esercizio della potestà della Pubblica Amministrazione in ordine ad una domanda di collocamento a riposo (qualificazione controversa in giurisprudenza, come dimostrato dalle pronunce Cons. Stato, sez. IV, 06/03/1995, n. 151 e Cass. civ., sez. I, 22/01/1994, n. 655, che optano, la prima, per la posizione di interesse legittimo e, l’altra, per quella di diritto soggettivo di cui il lavoratore è titolare ab origine e non può essere inciso da un provvedimento negativo della Pubblica Amministrazione), il Giudice di primo grado ha errato nel non aver considerato che la lesione alla sfera giuridica dell’odierno appellante è derivata dall’inerzia serbata dal Comune sull’istanza presentata in data 16 luglio 1992.
I restanti atti e comportamenti dell’Amministrazione appellata sono del tutto privi di rilievo – in ordine alla produzione di lesione giuridicamente rilevante – e, pertanto, (diversamente da quanto sostenuto dall’appellato) non si configura rispetto agli stessi alcun onere di impugnazione.
Inoltre, rispetto all’inerzia “iniziale” (relativa alla prefata istanza in data 16 luglio 1992) non si configura alcun onere di avanzare e coltivare con successo l’azione demolitoria. Ben conosce il Collegio l’orientamento giurisprudenziale (che ha avuto autorevole suggello nella decisione del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria 26 marzo 2003, n. 4) secondo cui una volta concentrata presso il giudice amministrativo la tutela impugnatoria dell’atto illegittimo e quella risarcitoria conseguente, non è possibile l’accertamento incidentale da parte del giudice amministrativo della illegittimità dell’atto non impugnato nei termini decadenziali al solo fine di un giudizio risarcitorio e che l’azione di risarcimento del danno può essere proposta sia unitamente all’azione di annullamento che in via autonoma, ma che è ammissibile solo a condizione che sia impugnato tempestivamente il provvedimento illegittimo e che sia coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento, in quanto al giudice amministrativo non è dato di poter disapplicare atti amministrativi non regolamentari; nella fattispecie che ci occupa, tuttavia, non viene in rilievo – come sopra osservato – un atto illegittimo, bensì comportamento inerte, rispetto al quale non può essere invocata la regola della pregiudizialità.

4. Orbene, precisato che l’Amministrazione aveva l’obbligo giuridico di provvedere sull’istanza dell’interessato, che tale obbligo è rimasto inadempiuto e che tale inerzia si è protratta ben oltre i tempi procedimentali (considerando, altresì, che come condivisibilmente ritenuto da una parte della giurisprudenza, l’istanza di collocamento a riposo è una implicita manifestazione di la volontà di dimissioni dall’Ufficio), il Collegio non può che dare atto – sussistendone tutti i requisiti – della responsabilità dell’amministrazione comunale per avere determinato una lesione nella sfera giuridica dell’appellante.
Alla luce della superiore ricostruzione, in accoglimento della richiesta risarcitoria avanzata dall’appellante, l’Amministrazione appellata deve essere condannata al pagamento delle differenze del trattamento pensionistico, al pagamento dell’indennità per lavoro straordinario effettuato, nonché al pagamento di una somma che valga a ristorare il danno esistenziale (rectius, il risvolto esistenziale negativo) subito dall’odierno appellante (mentre non possono essere accolte le ulteriori e diverse rivendicazioni economiche dell’appellante).

5. Su quest’ultima voce di danno (danno esistenziale) il Collegio ritiene opportuno soffermarsi.
E’ noto che il sistema delineato dal Codice civile del 1942 si fondava sulla concezione dicotomica che distingueva, nell’universo aquiliano, il danno patrimoniale da quello non patrimoniale.
Invero, mentre l’articolo 2043 configura la prima categoria (<>), il risarcimento del danno non patrimoniale è previsto dall’articolo 2059 Cc secondo cui <>. All’epoca dell’emanazione del codice civile (1942) il legislatore – con il prefato richiamo – intendeva riferirsi all’unica previsione espressa di risarcimento del danno non patrimoniale, quella racchiusa nell’articolo 185 del Codice penale del 1930.
E’ noto, tuttavia, che nella successiva evoluzione verificatasi nella disciplina di tale settore, contrassegnata dal nuovo atteggiamento assunto, dal legislatore e dalla giurisprudenza, il sistema dicotomico del 1942 è entrato in crisi fino ad essere definitivamente superato per effetto della nuova sistemazione dogmatica del danno civile elaborata con il fondamentale contributo delle due sentenze gemelle della Suprema Corte di Cassazione del 31 maggio 2003 (nn. 8827 e 8828) e dell’interpretazione costituzionalmente orientata che – analogamente alla Corte di Cassazione – ne ha dato la Corte Costituzionale (sent. n. 233 dell’11 luglio 2003).
La prima tappa (giurisprudenziale) di tale complesso itinerario è stata incentrata sulla figura del danno biologico.
Nella sistematica codicistica originaria, l’individuo, in quanto titolare di un patrimonio valutabile sub specie economico – contabile, poteva invocare la tutela giuridica, solo ove il predetto patrimonio avesse subito un pregiudizio: l’ipotesi tipica era rappresentata dalla diminuzione della capacità di produrre reddito, a causa di una lesione fisica invalidante.
Questo impianto di tutela, tuttavia, escludeva quella forma di danno che poteva riguardare tutti gli individui, compresi i soggetti privi di un reddito lavorativo. Il sistema così descritto, in altri termini, operava un meccanismo di esclusione di tutela giuridica che, non solo si poneva in palese contrasto con i dettami della Carta Costituzionale (artt. 2, 3, Cost.), ma finiva anche con il rendere del tutto inoperante l’art. 32 Cost. (tutela della salute).
Intorno alla metà degli anni ’70 – anche sulla spinta delle critiche rivolte dalla dottrina alle previsioni codicistiche – parte della giurisprudenza cercò, con una serie di tentativi, di superare l’impasse cui conduceva la richiamata dicotomia.
In tal senso la sentenza del Tribunale di Genova 25 maggio 1974, rappresentò – anche sotto il profilo storico – il primo passo verso una impostazione metodologica volta a “spostare l’asse dell’attenzione” dal criterio patrimoniale al criterio della “ingiustizia” del danno.
Un passo ulteriore è rappresentato dalle sentenze n. 87 e 88 del 1979 con le quali la Corte Costituzionale individuò nell’art. 32 Cost. la norma che assicura la effettività della tutela della salute quale diritto fondamentale dell’individuo, come diritto primario ed assoluto e pienamente operante nei rapporti tra privati. La medesima Corte precisò che il diritto alla salute, in virtù anche del suo carattere privatistico, è direttamente tutelato dalla Costituzione (art. 32) e, nel caso di sua violazione, il soggetto può chiedere ed ottenere il giusto risarcimento, in forza del collegamento tra l’art. 32 Cost. e l’art. 2059 c.c..
La successiva produzione giurisprudenziale vede l’affermarsi della tesi secondo cui la menomazione dell’integrità psicofisica della persona, costituisce un danno ingiusto di natura patrimoniale, in quanto colpisce un valore essenziale che fa parte integrante di quel complesso di beni di esclusiva e diretta pertinenza del danneggiato (Cass. civ., 11/02/1985, n.1130; per una applicazione in punto di danno biologico cfr. la sentenza n. 3675/81 della Corte di Cassazione)
Con la storica sentenza n. 134/1986, la Corte Costituzionale ribadisce la legittimità dell’art. 2059 c.c. che correttamente, nella discrezionalità del legislatore, ha delimitato il risarcimento del danno non patrimoniale alle sole ipotesi in cui il fatto costituisce reato. Al tempo stesso, però, la Corte Costituzionale nega che una simile scelta del legislatore possa pregiudicare la risarcibilità stessa del danno biologico, dal momento che tale risarcibilità va ricercata non nell’art.2059 c.c., ma bensì nell’ambito dell’art.2043 c.c..
Accanto alla poderosa opera di ricostruzione dogmatica da parte della giurisprudenza, si pone l’attività del legislatore che, nella normativa successiva al codice, ha notevolmente ampliato i casi di espresso riconoscimento del risarcimento del danno non patrimoniale anche al di fuori dell’ipotesi di reato (art. 185 c.p.), in relazione alla compromissione di valori personali (art. 2 L. n. 117/88: risarcimento anche dei danni non patrimoniali derivanti dalla privazione della libertà personale cagionati dall’esercizio di funzioni giudiziarie; art. 29, sostituito dall’art. 152, comma 12, d.lvo 30 giugno 2003 n. 196 comma 9, L. n. 675/96: impiego di modalità illecite nella raccolta di dati personali; art. 44, comma 7, D.L.vo n. 286/98: adozione di atti discriminatori per motivi razziali, etnici o religiosi; art. 2 L. n. 89/2001: mancato rispetto del termine ragionevole di durata del processo).
Venendo al più recente passato, la definitiva stemazione dogmatica del “danno civile” è stata effettuata – come sopra anticipato – dalla giurisprudenza costituzionale e da quella civile del 2003.
In particolare la giurisprudenza di legittimità ha ritenuto non più condivisibile la tradizionale restrittiva lettura dell’articolo 2059 c.c., in relazione all’articolo 185 Cp, come diretto ad assicurare tutela soltanto al danno morale soggettivo, alla sofferenza contingente, al turbamento dell’animo transeunte determinati da fatto illecito integrante reato. La Corte di Cassazione ha osservato che nel vigente assetto ordinamentale, nel quale assume posizione preminente la Costituzione – che, all’articolo 2, riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, – il danno non patrimoniale deve essere inteso come categoria ampia, comprensiva di ogni ipotesi in cui sia leso un valore inerente alla persona. La Corte ha precisato che si deve quindi ritenere ormai acquisito all’ordinamento positivo il riconoscimento della lata estensione della nozione di “danno non patrimoniale”, inteso come danno da lesione di valori inerenti alla persona, e non più solo come “danno morale soggettivo”.
Al giudice della legittimità non è sembrato proficuo ritagliare all’interno di tale generale categoria specifiche figure di danno, etichettandole in vario modo poiché, ha osservato, ciò che rileva, ai fini dell’ammissione a risarcimento, in riferimento all’articolo 2059 c.c., è l’ingiusta lesione di un interesse inerente alla persona, dal quale conseguano pregiudizi non suscettivi di valutazione economica.
Inoltre, la riserva di legge, originariamente esplicata dal solo articolo 185 Cp (ma anche dall’articolo 89 Cpc), in punto di ammissibilità del risarcimento, è stata resa inoperante nel caso di lesione concernete i valori della persona costituzionalmente garantiti.
Dal quadro “ridisegnato” nel recente passato emerge che al risarcimento del danno patrimoniale, sempre ancorato al paradigma dell’art. 2043 c.c., si accompagna il risarcimento del danno non patrimoniale, che trova tutela più ampia ed articolata nell’art. 2059 c.c., il quale non va più restrittivamente interpretato ed applicato in via esclusiva ai casi tradizionali del danno morale soggettivo (ex art. 185 c.p.), ma deve assicurare la riparazione delle ipotesi legali espresse di danno non patrimoniale risarcibile (art. 89 c.p.c., art. 2 l. n. 117/1988, art. 29 l. n. 675/1996, sostituito dall’art. 152 d.lvo 196/2003 art. 44 d.lgs. n. 286/1998, art. 2 l. n. 89/2001), e delle lesioni che, incidendo sui valori (della persona) costituzionalmente garantiti non possono non costituire figure di danno risarcibile, a prescindere da risvolti penalistici, non più condizionanti.
Dalla nuova sistemazione deriva che il danno non patrimoniale è categoria ampia, nella quale trovano collocazione tutte le ipotesi di lesione di valori inerenti alla persona, ovvero sia il danno morale soggettivo (concretantesi nella perturbatio dell’animo della vittima), sia il danno biologico in senso stretto (o danno all’integrità fisica e psichica, coperto dalla garanzia dell’art. 32 Cost.), sia il c.d. danno esistenziale (o danno conseguente alla lesione di altri beni non patrimoniali di rango costituzionale).
6. Merita – a questo punto – di essere precisato che la categoria del danno esistenziale è stata – a volte surrettiziamente – enucleata dalla giurisprudenza civile (specialmente negli anni 1986 – 1994) mediante un fenomeno di dilatazione della categoria del danno biologico.
La successiva produzione giurisprudenziale, tuttavia, riconducendo il danno biologico nei confini della “patologia”, determinò la necessità di definire – expressis verbis – una nuova categoria di danno idonea a ricomprendere tutte le ipotesi di lesione arrecata ai diritti della personalità (cfr., in particolare, le decisioni di merito Trib. Torino 8 agosto 1995, Trib. Verona 26 febbraio 1996).
Il suggello alla produzione giurisprudenziale (ed alla sottesa elaborazione della dottrina) in esame è stato posto dalla Corte di cassazione, sez. I, sentenza n. 7713 del 7 giugno 2000, secondo cui la lesione dei diritti fondamentali della persona, collocati al vertice della gerarchia dei valori costituzionalmente garantiti, va incontro alla sanzione risarcitoria per il fatto in sé della lesione (danno evento) indipendentemente dalle eventuali ricadute patrimoniali che la stessa possa comportare (danno conseguenza) – come posto in luce dalla Corte costituzionale con la nota sentenza n. 184 del 1986.
La Corte di Cassazione ha osservato che la vigente Costituzione, garantendo principalmente e primariamente valori personali impone una lettura costituzionalmente orientata del paradigma aquiliano (che non si sottrarrebbe altrimenti ad esiti di incostituzionalità), “in correlazione agli articoli della Carta che tutelano i predetti valori”, nel senso appunto che quella norma sia “idonea a compensare il sacrificio che gli stessi valori subiscono a causa dell’illecito”, attraverso “il risarcimento del danno (che) è sanzione esecutiva del precetto primario ed è la minima delle sanzioni che l’ordinamento appresta per la tutela di un interesse”.
Il danno esistenziale consiste, pertanto, nei riflessi esistenziali negativi (perdita di compiacimento o di benessere per il danneggiato) che ogni violazione di un diritto della personalità produce.
A differenza del danno biologico, tale voce di danno sussiste indipendentemente da una patologia (lesione fisica o psichica) suscettibile di accertamento e valutazione medico-legale; diversamente dal danno patrimoniale, prescinde da una diminuzione della capacità reddituale; rispetto al danno morale, inteso come turbamento dello stato d’animo della vittima, non consiste in una sofferenza od in un dolore, ma in un peggioramento della qualità di vita derivante dalla lesione del valore costituzionale “uomo”.
Il Collegio reputa in concreto sussistenti i presupposti per il risarcimento del danno esistenziale cagionato all’appellante.
Nella fattispecie che ci occupa è evidente la violazione di una posizione tutelata dall’ordinamento (che l’illecita condotta dell’amministrazione ha leso, ostacolando le attività realizzatrici della persona umana libera dall’impegno e dal logorio dell’attività lavorativa).
Tanto detto sulla ricorrenza del danno ingiusto sub specie eventi, sul piano della prova, è jus receptum l’affermazione secondo la quale l’immaterialità dei pregiudizi in questione (lesione di valori inerenti alla persona) rende ammissibile il ricorso alla prova per presunzioni, sulla scorta di valutazioni prognostiche anche basate su fatti notori o massime di comune esperienza.
Nel caso in esame, il fatto della (forzata) protrazione dell’attività lavorativa consente di risalire al fatto ulteriore del peggioramento della qualità dell’esistenza.
Aderendo alla concezione cd. “statica” del danno esistenziale, esso emerge ipso iure, dalla prova del fatto antigiuridico (anche in relazione all’elemento soggettivo dell’illecito) che reca in sé l’accertamento del danno ingiusto.
Il rapporto di derivazione immediata e diretta del danno dal fatto lesivo accertato non richiede un particolare nisus argomentativo.
Detto danno è poi suscettibile di liquidazione equitativa ex artt. 1226 e 2056 c.c., alla luce della gravità e della durata della lesione e della rilevanza delle conseguenze sopra descritte, nella misura di euro 15.000.
Alla luce delle superiori considerazioni deve essere accolto l’appello in epigrafe.
Il Comune di Como deve essere condannato al pagamento in favore dell’odierno appellante delle differenze del trattamento pensionistico, dell’indennità per lavoro straordinario effettuato, nonché al pagamento della somma come sopra determinata che valga a ristorare il danno esistenziale.
Le spese seguono la soccombenza secondo la liquidazione di cui al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione V, accoglie l’appello in epigrafe e per l’effetto annulla la sentenza impugnata e condanna l’Amministrazione al pagamento delle somme di cui in motivazione.
Condanna il Comune di Como al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in Euro 3.000,00 (€. tremila/00).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del 24 maggio 2005, con l’intervento dei sigg.ri:
Raffaele Iannotta Presidente

Raffaele Carboni Consigliere
Chiarenza Millemaggi Cogliani Consigliere
Claudio Marchitiello Consigliere
Michele Corradino Consigliere Est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18 gennaio 2006
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)<

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 18/1/2006 n.125 proviene da Giustamm.

Pres. C. Calabrò, Est. C. Modica de Mohac
G. Moggi (avv.ti G. Alibrandi e R. Righi) c. Ministero della Giustizia , CSM e Presidenza del Consiglio dei Ministri (Avvocatura dello Stato)

solleva q.l.c dell’art. 8 L. 374/1991 per disparità di trattamento tra il Giudice di Pace “semplice”, il Giudice di Pace Avvocato ed il Magistrato Ordinario

1. Art. 8 della Legge 21 novembre 1991 n.374 – Giudice di Pace “semplice” e Giudice di Pace Avvocato – Disparità di trattamento – Situazioni di incompatibilità – Decadenza dall’ufficio del Giudice di Pace “semplice” – Trasferimento o astensione del Giudice di Pace Avvocato – Questione di legittimità costituzionale – E’ rilevante e non manifestamente infondata

2. Art. 8 della Legge 21 novembre 1991 n.374 – Giudice di Pace “semplice” e Giudice di Pace Avvocato – Disparità di trattamento – Incompatibilità per conflitto di interesse – Trasferimento presso altro ufficio del Giudice di Pace Avvocato – Rimozione della causa di incompatibilità – Decadenza del Giudice di Pace “semplice” – Questione di legittimità costituzionale – E’ rilevante e non manifestamente infondata

3. Art. 8 della Legge 21 novembre 1991 n.374 – Giudice di Pace “semplice” e Magistrato ordinario – Disparità di trattamento – congiunti che svolgono attività professionale per imprese di assicurazione o banche – Incompatibilità del Giudice di Pace – E’ presente – Incompatibilità del Magistrato ordinario – Non è presente – Questione di legittimità costituzionale – E’ rilevante e non manifestamente infondata

1. E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata sull’art.8 della legge 21 novembre 1991, n. 374 nel testo novellato dall’art. 6 della legge 24 novembre 1999, n.468 laddove mentre per gli Avvocati che svolgano anche funzioni di Giudice di Pace prevede la possibilità di richiedere il trasferimento ad altra sede (evitando così la pronunzia di decadenza dall’ufficio), non accorda la stessa facoltà ai Giudici di Pace che non svolgono la professione forense ma che vengano parimenti a trovarsi in posizione di sopravvenuta incompatibilità; ed inoltre laddove, per i Giudici di Pace «semplici» che vengano a trovarsi in situazione di incompatibilità a causa di congiunti che esercitano nel circondario la professione forense prevede la facoltà di astenersi dal giudizio, non accordando la stessa facoltà ai colleghi –anch’essi Giudici di Pace “semplici” – che si trovano in posizione di incompatibilità a causa di congiunti che esercitano una professione diversa da quella legale.

2. E’ rilevante e non manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale sollevata sull’art.8 della legge 21 novembre 1991, n. 374 nel testo novellato dall’art. 6 della legge 24 novembre 1999, n.468 laddove si prevede che i “Giudici di Pace – Avvocati” che (per effetto delle innovazioni previste dalla stessa norma) vengano a trovarsi in posizione di sopravvenuta incompatibilità in ragione del potenziale conflitto d’interesse scaturente proprio dalla contestuale posizione di Giudice e di Avvocato, possano chiedere il trasferimento presso altro Ufficio per continuare a svolgere entrambe le funzioni, l’esercizio della predetta facoltà costituendo “rimozione della causa di incompatibilità” e precludendo l’avvio del procedimento volto alla pronuncia della “decadenza”; analoga facoltà, infatti, non è stata accordata anche ai Giudici di Pace «semplici» che per il medesimo titolo (l’entrata in vigore della nuova legge) vengano a trovarsi in analoga posizione di incompatibilità (per conflitto di interesse), a causa dell’esercizio da parte loro, o di congiunti, di professioni diverse da quella forense.

3. E’ rilevante e non manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale sollevata sull’art.8 della legge 21 novembre 1991, n. 374 nel testo novellato dall’art. 6 della legge 24 novembre 1999, n.468 laddove si prevede che i Giudici di Pace che abbiano congiunti che svolgono attività professionale per imprese di assicurazione o banche, sono considerati “incompatibili” con l’esercizio delle funzioni giurisdizionali; difatti identica soluzione, a fronte della medesima situazione, non è prevista per i Magistrati Ordinari dalle norme dell’Ordinamento giudiziario.

solleva q.l.c dell’art. 8 L. 374/1991 per disparità di trattamento tra il Giudice di Pace “semplice”, il Giudice di Pace Avvocato ed il Magistrato Ordinario

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
– SEZIONE I^ –

composto dai Signori Magistrati: CORRADO CALABRÒ, PRESIDENTE; NICOLA GAVIANO, CONSIGLIERE; CARLO MODICA DE MOHAC, CONSIGLIERE – RELATORE

ha pronunziato la seguente

ORDINANZA

sul ricorso n. reg. gen. 2538-2002, proposto dalla
Dott.ssa Giovanna Moggi, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Giuseppe Alibrandi e Roberto Righi, ed selettivamente domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, Via G. Calducci n. 4;

contro

– il Ministero della Giustizia in persona del Ministro p.t. rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso la cui sede, in Roma, Via dei Portoghesi n.12, è ex lege domiciliato;

– il Consiglio Superiore della Magistratura in persona del legale rappresentante p.t., come sopra rappresentato, difeso e domiciliato;

– la Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del Presidente in carica, come sopra rappresentato, difeso e domiciliato;

per l’annullamento, previa sospensione
– del decreto del 6.7.2001 del Ministro della Giustizia, con il quale la ricorrente è stata dichiarata decaduta per causa di sopravvenuta incompatibilità – ai sensi dell’art. 8, comma I, lett. “c” bis della L. n. 374/1991 come modificato dall’art. 6 dell
– della conforme deliberazione del 14.6.2001 del Consiglio Superiore della Magistratura;

– ove occorra, della Circolare del 19.1.2000 del Consiglio Superiore della Magistratura relativa alle incompatibilità dei Giudici di Pace;

– dell’art. 17, comma 9°, del D.P.R. 10.6.2000 n. 198, nella parte in cui non prevede che il termine per l’avvio del procedimento (volto alla pronunzia della decadenza) decorra dalla conoscenza, da parte dell’Amministrazione, della situazione di incompatibilità; e nella parte in cui non prevede che entro il termine annuale ivi stabilito (a pena di estinzione) per la conclusione del procedimento, debba intervenire anche la notificazione all’interessato del provvedimento.

Visti gli atti depositati dalla ricorrente;
visti gli atti di costituzione in giudizio e la memoria delle Amministrazioni resistenti;
visti gli atti tutti della causa;
designato relatore il Consigliere Avv. Carlo Modica;
udito, alla pubblica udienza del 28.4.2004, l’Avv. F. Paoletti su delega dell’avv. R. Righi;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F A T T O

Con ricorso notificato il 19.2.2002 e depositato il 6.3.2002, la Dott.ssa Giovanna Moggi impugna i provvedimenti indicati in epigrafe, esponendo quanto segue.
Nel 1995 la ricorrente veniva nominata Giudice di Pace.
Nel 1999 entrava in vigore la L. n. 468/1999 che (con l’art. 6) ha modificato l’art. 8 della L. n. 374/1991, introducendo nuove cause di incompatibilità per i Giudici di Pace.
In particolare, il “nuovo” art.8 della L. n. 374/1991 stabilisce che non possono esercitare le funzioni di Giudice di Pace “coloro che svolgono attività professionale per imprese di assicurazione o banche oppure hanno il coniuge, convivente, parenti fino al secondo grado o affini entro il primo grado che svolgono abitualmente tale attività”.
L’art. 24 della L. 4 68/99 cit., ha poi accordato ai Giudici di Pace che alla data della sua entrata in vigore (avvenuta il 21 dicembre 1999) fossero già in servizio, il termine di sessanta giorni (decorrenti dalla predetta data) per rimuovere le sopravvenute situazioni di incompatibilità.
Alla fine del primo quadriennio dalla nomina a Giudice di Pace ed al fine di ottenerne la conferma (a seguito del prescritto giudizio di idoneità), con nota del 10.1.2000 la ricorrente rappresentava al competente Consiglio Giudiziario che i suoi due figli svolgevano entrambi attività professionale di “Agente assicurativo” per conto della Compagnia “RAS”; e si impegnava “ad astenersi da tutte la cause in cui sia parte la predetta compagnia”.
Successivamente, il 14.2.2000 la ricorrente trasmetteva al Consiglio Superiore della Magistratura una nota nella quale chiedeva di essere confermata nell’incarico di Giudice di Pace ed assegnata – proprio al fine di evitare situazioni di incompatibilità eventualmente scaturenti dall’attività professionale svolta dai figli – alla trattazione delle sole cause di opposizione alle ordinanze-ingiunzioni.
In data 15.3.2000 l’Assemblea Plenaria del C.S.M., previa acquisizione del giudizio di idoneità espresso dal Consiglio Giudiziario, la confermava nell’incarico.
Senonchè in data 8.8.2000 la Commissione per i Magistrati Onorari presso il C.S.M. comunicava alla ricorrente di aver avviato il procedimento volto alla “eventuale declaratoria di decadenza dall’ufficio di giudice di pace ai sensi dell’art. 9 della Legge 21 novembre 1991 n. 374 e succ. mod. per motivi di incompatibilità ex art. 8, comma 1, lett. C-bis, della stessa legge, a seguito della dichiarazione da Lei resa in data 10 gennaio 2000, non risultando … l’avvenuta rimozione delle suddette cause di incompatibilità”.
A seguito di tale contestazione, con nota del 14.8.2000 la ricorrente trasmetteva al C.S.M. le proprie controdeduzioni, nelle quali faceva rilevare – tra l’altro – che inspiegabilmente la causa di incompatibilità a cagione della quale rischiava di essere dichiarata decaduta dalle funzioni, non era prevista anche per i Magistrati Ordinari.
Lamentando, pertanto, che una interpretazione puramente letterale dell’art.8 cit. ne avrebbe evidenziato la illegittimità costituzionale (risultando vietato ai Giudici di Pace ciò che invece è consentito ai Magistrati Ordinari), la ricorrente proponeva una interpretazione più flessibile, e sistematicamente più logica, della norma in questione.
In particolare la ricorrente sosteneva (e sostiene):
– che “l’agente di assicurazione non ha alcun interesse economico alla gestione della società assicuratrice se non con riguardo esclusivo alla stipula delle polizze”; e che, conseguentemente, in caso di lite fra assicurato e compagnia assicuratrice l’agente non è direttamente e personalmente interessato, ragion per cui è statisticamente molto raro (se non addirittura impossibile) che un Giudice di Pace che abbia un congiunto Agente assicurativo si trovi effettivamente in situazione di incompatibilità (che gli impedisca di giudicare serenamente) nelle cause insorte fra la compagnia assicuratrice (della quale il detto congiunto sia Agente) e l’assicurato;

– che l’unico caso in cui può sorgere conflitto fra l’Agente e l’assicurato è quello della mancata riscossione del premio; e che in tali casi la garanzia dell’imparzialità del giudizio (per l’ipotesi in cui il Giudice di Pace abbia “legami” con l’Agente) è assicurata dall’istituto dell’”astensione” (e dalla normativa che lo regola);

– e che pertanto con l’art. 8 cit. il Legislatore non ha inteso riferirsi anche agli Agenti di assicurazione.

Il 29.3.2001 il Consiglio Giudiziario di Firenze udiva personalmente la ricorrente, la quale dichiarava di non aver rimosso la causa di incompatibilità; e insisteva nella sua tesi interpretativa sostenendo ancora la non sussistenza di alcun conflitto di interesse.
Ma l’interpretazione proposta non ha convinto il Consiglio Giudiziario che ha proposto l’adozione del provvedimento di decadenza; né il C.S.M. che con la deliberazione del 14.6.2001 ha accolto la proposta.
Infine con il Decreto ministeriale del 5.7.2001 la ricorrente è stata definitivamente dichiarata decaduta dall’ufficio e dalle funzioni di Giudice di Pace.
Impugnato il predetto provvedimento e gli atti ad esso connessi, la ricorrente lamenta:
1) violazione degli artt. 2, 3 e 97 della Costituzione; violazione dei principii desumibili dagli artt. 1, 2 e 29 della L. 7.8.1990 n.241; degli artt. 8 e 9 della L. 21.11.1991 n. 374 (nel testo modificato dagli artt. 6 e 7 della L. 24.11.1999 n.468) e degli artt. 17 e 19 del D.P.R. 10.6.2000 n.198, nonché eccesso di potere per violazione del giusto procedimento;

2) ulteriore violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione; violazione degli artt. 102, 106, 107 e 108 della Costituzione; ulteriore violazione dell’art. 8 della L. 21.11.1991 n. 374 (nel testo modificato dagli artt. 6 e 7 della L. 24.11.1999 n. 468) anche in relazione all’art. 1903 del codice civile; nonché illegittimità derivata del provvedimento impugnato dalla illegittimità costituzionale dell’art.8, comma 1°, lett. “C-bis”, della Legge 21 novembre 1991 n. 374 (nel testo introdotto con l’art. 6 della Legge 24 novembre 1999 n.468), per contrasto con gli artt. 3, 97, 102, 106, 107 e 108 della Costituzione.

Ritualmente costituitasi con fascicolo depositato il 22.3.2002, l’Amministrazione si è opposta all’accoglimento del ricorso.
Con ordinanza n.1769 del 27.3.2002 di questo T.A.R., l’istanza cautelare avanzata dalla ricorrente è stata respinta.
All’udienza del 28.4.2004, uditi i Difensori delle parti, i quali hanno insistito nelle rispettive richieste, deduzioni ed eccezioni, la causa è stata posta in decisione.

D I R I T T O

1. La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Difesa della ricorrente appare rilevante ai fini della decisione e non manifestamente infondata per le ragioni che si passa ad esporre.

1.1. Con il primo profilo di doglianza di cui al secondo motivo di gravame del ricorso in epigrafe – motivo che va esaminato con precedenza, atteso il suo carattere pregiudiziale ed assorbente – la ricorrente lamenta, innanzitutto, la violazione – per erronea applicazione – dell’art. 8, comma 1°, lett. “c-bis”, della Legge 21 novembre 1991 n. 374 (nel testo introdotto con l’art. 6 della Legge 24 novembre 1999 n. 468), deducendo:

– che di regola gli agenti di assicurazione non vengono a trovarsi in situazione di conflitto con terzi a causa dell’attività svolta; e ciò in quanto non hanno alcun diretto interesse economico nella gestione dei sinistri, e non hanno comunque la rappresentanza legale della compagnia nel caso di contenzioso cagionato da sinistri;

– che, dunque, nel precludere l’assunzione delle funzioni di Giudice di pace a “coloro che svolgono attività professionale per imprese di assicurazione” o che abbiano congiunti che svolgano abitualmente tale attività, l’art. 8, comma 1, lett. “C bis” della L. n. 374/1991 non ha certamente inteso riferirsi anche agli “agenti di assicurazione”;

– e che pertanto l’Amministrazione ha errato nel ritenere che essa (ricorrente) fosse in situazione di assoluta incompatibilità all’esercizio della funzione di Giudice di pace a causa dell’attività di agenti di assicurazione svolta dai figli.

La doglianza non merita accoglimento.
Essa si fonda sul presupposto errato che nell’esercizio delle sue funzioni e della sua attività, l’agente di assicurazione non entri in conflitto con terzi; e che non abbia un interesse economico congiunto o comunque convergente con quello della compagnia da cui riceve il mandato (e nel cui nome agisce).
Vero è, invece, l’esatto contrario; e cioè che nell’esercizio della sua attività e nella sua qualità di mandatario, l’agente può entrare in conflitto e trovarsi in lite giudiziaria con gli assicurati (proprio in ragione del rapporto contrattuale che con essi si instaura); e che, quand’anche non sia parte formale in giudizio, egli ha tutto l’interesse a che il contenzioso instaurato dagli assicurati si risolva favorevolmente per la compagnia assicurativa.

1.2. Con il secondo profilo di doglianza di cui al secondo motivo di gravame la ricorrente lamenta la illegittimità derivata del provvedimento impugnato (decreto ministeriale di pronunzia della decadenza, per incompatibilità, dall’ufficio e dalle funzioni di giudice di pace) dalla illegittimità costituzionale dell’art.8, comma 1°, lett. “c-bis”, della Legge 21 novembre 1991 n. 374 (nel testo introdotto con l’art. 6 della Legge 24 novembre 1999 n. 468), per contrasto con gli artt. 3, 97, 102, 106, 107 e 108 della Costituzione, deducendo:

– che mentre per gli Avvocati che svolgano anche funzioni di Giudice di Pace (d’ora innanzi, per comodità espositiva, denominati “Giudici di Pace – Avvocati”) la contestata norma ha previsto la possibilità di richiedere il trasferimento ad altra sede (evitando così la pronunzia di decadenza dall’ufficio), la stessa facoltà non è stata accordata ai Giudici di Pace che non svolgono la professione forense (d’ora innanzi, per comodità espositiva, denominati “Giudici di Pace «semplici»”) ma che vengano parimenti a trovarsi – a cagione del concomitante svolgimento di un’altra attività a carattere professionale – in posizione di sopravvenuta incompatibilità;

– che mentre per i Giudici di Pace «semplici» che vengano a trovarsi in situazione di incompatibilità a cagione della circostanza che coniuge, convivente, parenti entro il secondo o affini entro il primo grado (d’ora in poi, per comodità espositiva, denominati semplicemente “congiunti”) esercitano nel circondario la professione forense, la contestata norma ha previsto la facoltà di astenersi dal giudizio (facoltà che li pone “al riparo” dalla pronunzia di decadenza); identica facoltà non è stata accordata ai colleghi – anch’essi Giudici di Pace «semplici» – che si trovino in posizione di incompatibilità a cagione della circostanza che i loro “congiunti” esercitano una professione diversa da quella legale (nella specie: agente assicurativo);

– e che tali differenze di trattamento, non giustificandosi sul piano della ragionevolezza, violano l’art.3 della Costituzione e contrastano con il principio di eguaglianza ivi predicato.
–
1.2.1. La “rilevanza” della sollevata questione di legittimità costituzionale ai fini della decisione della causa introdotta dal ricorso in esame, appare – per il profilo in esame – evidente.

Se, infatti, l’art. 8 fosse dichiarato costituzionalmente illegittimo, ne conseguirebbe “automaticamente” la “illegittimità derivata” del provvedimento impugnato che è stato adottato proprio in applicazione della suddetta norma.

1.2.2. La questione appare, inoltre, “non manifestamente infondata” per le seguenti ragioni.

L’art. 8 in esame ha previsto che i “Giudici di Pace – Avvocati” che (per effetto delle innovazioni previste dalla stessa norma) vengano a trovarsi in posizione di sopravvenuta incompatibilità in ragione del potenziale conflitto d’interesse scaturente proprio dalla contestuale posizione di Giudice e di Avvocato, possano chiedere il trasferimento presso altro Ufficio per continuare a svolgere entrambe le funzioni. In tal caso, l’esercizio della predetta facoltà (id est: la pura e semplice proposizione della istanza di trasferimento) costituisce “rimozione della causa di incompatibilità” e preclude l’avvio del procedimento volto alla pronuncia della “decadenza”.
Analoga facoltà non è stata accordata, però, anche ai Giudici di Pace «semplici» che per il medesimo titolo (l’entrata in vigore della nuova legge) vengano a trovarsi in analoga posizione di incompatibilità (per conflitto di interesse), a causa dell’esercizio da parte loro, o di “congiunti”, di professioni diverse da quella forense.
E’ questa, dunque, la prima disparità di trattamento, fra “Giudici di Pace – Avvocati” e “Giudici di Pace «semplici»”, che viene in evidenza.
V’è inoltre un’altra disparità da mettere in luce; forse meno evidente ma che introduce una discriminazione ulteriore, addirittura in seno alla categoria dei “Giudici di Pace «semplici»”.
Il “sistema” delineato dal combinato disposto dell’art.8 e dell’art.10 della L. n. 374/1991 (così come novellato dalla L. n. 468/1999) prevede per i Giudici di Pace «semplici» (id est: “i giudici non avvocati”) che vengano a trovarsi in situazione di incompatibilità a cagione della circostanza che loro coniuge, convivente, parenti entro il secondo grado o affini entro il primo grado (d’ora innanzi denominati “congiunti”) esercitano nel circondario la professione forense, la facoltà di astenersi di volta in volta dallo specifico giudizio che li vede coinvolti; facoltà che li pone al riparo dalla pronunzia di decadenza.
Ancora una volta, però, analoga facoltà non è stata accordata ai colleghi – anch’essi Giudici di Pace «semplici» – che si trovino in posizione di incompatibilità a cagione della circostanza che i loro “congiunti” esercitano nel circondario una professione diversa da quella legale (ad esempio, come nel caso specie, quella di agente assicurativo).
Il che significa:
– che il“Giudice di Pace – Avvocato” o il “Giudice di Pace «semplice»” che abbiano un “congiunto” Avvocato, hanno la facoltà di astenersi allorquando si trovino in situazione di conflitto di interesse;

– ma che la stessa facoltà non è stata riconosciuta a chi pur essendo parimenti Giudice di Pace non abbia la ventura di svolgere contestualmente la professione forense, o di essere “congiunto” di un soggetto che la svolga; e che pertanto il predetto – meno impegnato – Giudice di Pace deve dimettersi dalla carica giurisdizionale, ovvero rimuovere “in radice” la situazione di incompatibilità, evidentemente “convincendo” il proprio “congiunto” a cambiare professione (non essendo previsto il trasferimento del Giudice di Pace ad altro Ufficio giudiziario; né essendo sufficiente che il suo “congiunto” cambi sede); e ciò a pena di essere dichiarato decaduto.

In conclusione, non appare revocabile in dubbio:
– che il sistema normativo descritto abbia accordato un trattamento di miglior favore agli Avvocati e comunque ai Giudici di Pace – Avvocati, rispetto a quello riservato agli altri professionisti, o ai Giudici di Pace «semplici» o “congiunti” con professionisti non esercenti la professione forense (o, il che esprime il medesimo concetto, non congiunti con Avvocati);

– e che tale trattamento non trova alcuna giustificazione sul piano della ragionevolezza, non essendo comprensibile la ragione per la quale situazioni sostanzialmente eguali (di incompatibilità per conflitto d’interesse, talvolta potenziale talaltra effettivo) siano state trattate in maniera così diversa; e sì penalizzante esclusivamente per alcuni fra più soggetti appartenenti ad una unica categoria (trattasi – infatti – sempre e comunque di Giudici di Pace, nell’un caso svolgenti anche la professione di Avvocato o “congiunti” di soggetti che la svolgono; e nell’altro caso non svolgenti tale professione o non congiunti di soggetti che la svolgano).

Ma v’è di più.
Il riconoscimento del predetto trattamento di favore appare intrinsecamente contraddittorio con la ratio della stessa norma che lo ha introdotto, oltrecchè – come già visto – ingiustificabile sul piano della ragionevolezza.
La ratio della introduzione delle nuove (e più rigide) ipotesi di incompatibilità all’esercizio di funzioni giurisdizionali (nella specie: all’esercizio delle funzioni di Giudice di Pace) riposa, infatti, nella esigenza di garantire (agli utenti dell’ordinamento giustiziale) che i giudicanti mantengano – e siano comunque obbligatoriamente e manifestamente posti nelle più obiettive e migliori condizioni per farlo – il massimo del distacco e della serenità d’animo nell’espletamento dei loro compiti; e ciò in modo da assicurare la necessaria e prescritta equidistanza dalle parti e, in ultima analisi, la imparzialità di giudizio alla quale ogni Ordinamento aspira.
Se così è, come indubitabilmente appare, è evidente che nell’ambito del “corpo” dei Giudici di Pace, i soggetti maggiormente “esposti” – anche dal punto di vista statistico – alla obiettiva possibilità di trovarsi ad esercitare le funzioni giudicanti in condizioni di conflitto d’interesse con una delle parti, sono proprio gli Avvocati.
E ciò, beninteso, non già (o non tanto) per tendenza psicologica, ma per fisiologiche ragioni intrinsecamente connesse alle funzioni ed all’attività ordinariamente svolte, consistenti nella quotidiana e diffusa assunzione a titolo di prestazione professionale – e dunque in forza di mandato o procura, e verso corrispettivo di onorario – della difesa e della tutela in giudizio degli interessi patrocinati; interessi che possono spaziare in ambiti settoriali molto estesi, e che possono venire a contrastare, o a coincidere, con quelli di parti processuali coinvolte nelle cause in cui essi stessi – i predetti “Giudici – Avvocati” – devono giudicare.
Sicchè la salvaguardia loro accordata anche e proprio in sede di svolgimento di funzioni giudicanti non appare agevolmente giustificabile, se non in un quadro ordinamentale ispirato all’esigenza del minimo sacrificio delle opportunità professionali dei congiunti dei Giudici di pace e di questi stessi.
Ora, in tale contesto, del tutto irragionevole ed ingiustificata risulta la maggior rigidità riservata – invece – agli “altri” Giudici di Pace (i cc.dd. Giudici di pace «semplici»), i quali:
– non svolgono contestualmente funzioni ed attività di Giudice e di Avvocato;

– non hanno accesso ad aule giudiziarie se non per l’esercizio di funzioni giudicanti;

– hanno meno probabilità statistica di trovarsi in situazione di conflitto d’interesse con una parte processuale, rispetto a quanto può accadere ai colleghi coinvolti nell’esercizio della professione forense o i cui congiunti esercitino tale professione;

– sono, in definitiva, meno “esposti”, a pressioni esterne o interne (id est: psicologiche) percepibili o inconsce;

– e dunque appaiono tendenzialmente in grado di assicurare, quantomeno a livello di probabilità, maggiori garanzie di indipendenza e di serenità di giudizio – anche laddove siano “congiunti” (come nel caso dedotto in giudizio) di soggetti esercenti professioni diverse (nella specie: Agente assicurativo) da quella forense – rispetto ai colleghi Avvocati.
–
1.3. Con il terzo profilo di doglianza di cui al secondo motivo di gravame, la ricorrente deduce che in forza del sistema normativo vigente (scaturente dall’art.8, comma 1°, lett. “c-bis”, L. 21.11.1991 n. 374 come novellata dall’art. 6 L. 24.11.1999 n. 468, applicabile ai Giudici di Pace, e dagli artt. 16 e 17 del R.D. 30.1.1941 n. 12, applicabili ai Magistrati Ordinari):
– una identica situazione viene considerata causa di incompatibilità per i Giudici di Pace, e non – invece – per i Magistrati Ordinari;

– che tale disparità di trattamento, a fronte di situazioni eguali, non si giustifica sul piano della ragionevolezza;

– e che pertanto la norma in esame (l’art.8 cit.) è costituzionalmente illegittima anche per questo aspetto.
–
1.3.1. La“rilevanza” della sollevata questione di legittimità costituzionale ai fini della decisione della causa introdotta dal ricorso in esame, è – ancora una volta, ed anche per il profilo adesso in esame – evidente; e si basa sulla medesima considerazione già svolta nel capo 1.1.1.

Infatti, se l’art.8 fosse dichiarato costituzionalmente illegittimo anche solamente per questo secondo profilo di censura, ne conseguirebbe “automaticamente” la “illegittimità derivata” del provvedimento impugnato, il quale – come si è detto – è stato adottato proprio in applicazione della suddetta norma.

1.3.2. La questione appare, altresì, “non manifestamente infondata”.

Ed invero:
– mentre ai sensi dell’art.8, comma 1°, lett. “c-bis”, L. 21.11.1991 n. 374 come novellata dall’art. 6 L.24.11.1999 n. 468, i Giudici di Pace che abbiano coniuge, convivente, parenti fino al secondo grado o affini entro il primo grado (d’ora innanzi denominati, tout court, “congiunti”) che svolgono attività professionale per imprese di assicurazione o banche, sono considerati “incompatibili” con l’esercizio delle funzioni giurisdizionali;

– identica soluzione, a fronte della medesima situazione, non è prevista per i Magistrati Ordinari dalle norme dell’Ordinamento giudiziario.

Ne consegue che se la ricorrente fosse stata un Magistrato Ordinario, la circostanza che due suoi figli svolgono attività di Agenti di assicurazione (ed uno nella stessa circoscrizione dell’ufficio giudiziario presso cui lei è applicata), sarebbe stata considerata irrilevante e non avrebbe determinato alcuna situazione di incompatibilità.
Il che è ingiustificato e irrazionale.
Non appare dunque revocabile in dubbio:
– che il sistema normativo descritto abbia accordato un trattamento deteriore ai Giudici di pace rispetto ai Magistrati Ordinari;

– e che tale trattamento non trova alcuna giustificazione sul piano della ragionevolezza, non essendo comprensibile la ragione per la quale situazioni sostanzialmente eguali (di incompatibilità per potenziale conflitto d’interesse) siano state trattate in maniera così diversa; e sì penalizzante esclusivamente per alcuni soltanto fra più soggetti appartenenti ad una unica categoria (trattasi – infatti – sempre e comunque di Giudici, svolgenti la funzione giurisdizionale e sottoposti ai medesimi doveri fondamentali).

Il riconoscimento del predetto trattamento di favore appare, inoltre, intrinsecamente contraddittorio con la ratio della stessa norma che lo ha introdotto; e ciò per ragioni analoghe a quelle esposte nel capo 1.1.2.
Se, infatti, la ratio delle norme introduttive di ipotesi di incompatibilità all’esercizio di funzioni giudicanti riposa – com’è indubitabile – nella esigenza di garantire agli utenti dell’ordinamento giustiziale che i giudicanti mantengano – e siano comunque obbligatoriamente e manifestamente posti nelle più obiettive e migliori condizioni per farlo – il massimo del distacco e della serenità d’animo nell’espletamento dei loro compiti (in modo da assicurare la necessaria e prescritta equidistanza dalle parti e, in ultima analisi, la imparzialità di giudizio), non appare agevole comprendere la ragione per cui tale esigenza sia stata ritenuta sussistente solamente nella cause soggette alla giurisdizione dei Giudici di Pace.
A meno che la norma in esame non abbia dato per presupposto che i Giudici di Pace:
– siano “per naturale tendenza” inclini a subire influenze (si noti: con la sola eccezione proprio di quelli che svolgono la professione forense; il che è ulteriormente contraddittorio e certamente improbabile per quanto precedentemente osservato);

– ovvero, abbiano un tasso di resistenza alle influenze (e dunque una soglia di indipendenza e/o di imparzialità) nettamente inferiore rispetto ai Giudici ordinari;

– o, quantomeno, siano obiettivamente più “esposti” rispetto agli altri Giudici – per la natura o per il numero delle cause trattate – a trovarsi in situazioni conflittuali, per motivi d’interesse, con una delle parti del giudizio.

Ma, fermo restando che una presupposizione di tal genere evidenzierebbe una situazione che giammai potrebbe essere considerata fisiologica (anzichè patologica) e costituzionalmente accettabile, l’interpretazione della norma volta a valorizzare la tesi della “differenza ontologica” fra i due ordini (rectius sed non recte: fra le due “categorie”) di giudici non sembra obiettivamente e ragionevolmente sostenibile, non ravvisandosi alcuna logica ed obiettiva ragione per ritenere che il sistema concorsuale di accesso alla Magistratura Ordinaria, così come del resto quello per l’accesso alle altre Magistrature (Amministrativa, Contabile, Militare, Tributaria etc.), offra maggiori garanzie di selezionare soggetti non solo forniti di più vagliata preparazione ma altresì muniti di maggiori doti di indipendenza rispetto ai Giudici di pace.
La disparità a danno di questi ultimi appare pertanto lesiva del principio di eguaglianza fissato dall’art. 3 della Costituzione, in quanto per i Giudici di Pace è stato previsto un corpus di “prerogative di status” differente rispetto a quella accordato – anche di fronte a situazioni sostanzialmente eguali – agli altri Giudici della Repubblica.
E ciò non ostante abbiano tutti il medesimo status magistratuale.

1.3.3. Non manifestamente infondata appare altresì la denuncia di contrasto con il disposto degli artt.102, primo comma, e 107, primo e terzo comma, della Costituzione, in quanto tali norme disegnano un sistema nel quale i Giudici si differenziano solamente per le funzioni e non anche per la dignità della carica e dunque per le prerogative di status accordabili.
E poiché il sistema introdotto dal Legislatore per i Giudici di Pace – quanto a prerogative di astensione ed a cause di decadenza – è differente e notevolmente deteriore rispetto a quello che regola lo status degli altri Giudici, ancora una volta il dettato costituzionale non sembra sia stato rispettato.

2. In conclusione, non appare dunque giustificabile – sotto il profilo della ragionevolezza – il trattamento di disfavore riservato ai Giudici di Pace che non siano anche Avvocati (o che non abbiano “congiunti” Avvocati); ed allo stesso modo non appare giustificabile il trattamento deteriore riservato ai Giudici di Pace rispetto ai Magistrati di carriera.
Tali disparità contrastano con il disposto e con i principii posti dagli artt. 3, 102, 107 (primo e terzo comma) della Costituzione.
Per tali ragioni va sollevata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 1°, lett.”c-bis” della legge 21 novembre 1991, n. 374 nel testo novellato dall’art. 6 della legge 24 novembre 1999, n. 468 per contrasto con gli artt. 3, 102, 107 (primo e terzo comma) della Costituzione (o comunque per contrasto della predetta norma di legge anche con una sola delle citate norme costituzionali).
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi dell’art. 21 della legge 11 marzo 1953 n. 87, per la relativa pronuncia sulla legittimità costituzionale della indicata norma.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione I, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art.8, comma 1°, lett.”c-bis” della legge 21 novembre 1991, n. 374 nel testo novellato dall’art. 6 della legge 24 novembre 1999, n. 468 per contrasto con gli artt. 3, 102, 107, comma I e III, della Costituzione.
Dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera e del Senato.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 28.4.2004.
CORRADO CALABRÒ, Presidente;
CARLO MODICA DE MOHAC, Consigliere – estensore.

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