Pres. Virgilio – Est. Carlotti
Assessorato Beni Culturali e ambientali (ADS Palermo) c./ A. C. (avv. V. Russo)

sull’applicabilità della sanzione pecuniaria di cui all’art. 15 l. n. 1497/39 nel caso di una violazione di carattere formale che non abbia prodotto alcun danno al paesaggio

Edilizia ed urbanistica – Tutela del paesaggio –– Misura ex art. 15 L. 1497/39 – Natura sanzionatoria – Danno al paesaggio – Insussistenza – Irrilevanza

La misura prevista dall’art. 15, L. 29 giugno 1939, n. 1497 costituisce una vera e propria sanzione e non ha invece carattere risarcitorio (1), presupponendo la compatibilità paesaggistica dell’opera edificata. Pertanto risulta applicabile quando la violazione, di natura formale, non abbia prodotto alcun danno al paesaggio.

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(1) Cons. St., sez. IV, 12 marzo 2009, n. 1464,; Cons. St., sez. IV, 5 agosto 2003, n. 4481;Cons. St., sez. V, 1° ottobre 1999, n. 1225; C.G.A. 20 marzo 2009, n. 135.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana

in sede giurisdizionale

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 1321 del 2009 proposto da

ASSESSORATO DEI BENI CULTURALI, AMBIENTALI E DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE – DIPARTIMENTO DEI BENI CULTURALI E AMBIENTALI, DELLA EDUCAZIONE PERMANENTE E DELL’ARCHITETTURA E DELL’ARTE CONTEMPORANEA – SERVIZIO TUTELA E ACQUISIZIONI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvo-catura distrettuale dello Stato, legalmente domiciliato in Palermo, via A. De Gasperi, n. 81, presso gli uffici dell’Avvocatura erariale;

contro

il signor ALFIO COCO, rappresentato e difeso dall’avv. Venera Russo, elettivamente domiciliato in Palermo, via F. Cordova, n. 76, presso la segreteria di questo Consiglio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania, sez. I, n. 757 del 20 aprile 2009;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor Coco;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il consigliere Gabriele Carlotti;
Uditi alla pubblica udienza del 28 aprile 2010 l’avv. dello Stato Tutino per l’Assessorato appellante e l’avv. V. Russo per l’appellato;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO E DIRITTO

1. – Giunge in decisione l’appello interposto dall’Assessorato regionale dei Beni Culturali, Ambientali e della Pubblica Istruzione – Dipartimento dei Beni Culturali e Ambientali, dell’Educazione Permanente e dell’architettura e dell’arte Contemporanea – Servizio Tutela e Acquisizioni (d’ora in poi “Assessorato”), avverso la sentenza, di estremi specificati in epigrafe, con la quale il T.A.R. della Sicilia, sezione staccata di Catania, ha accolto il ricorso, promosso in primo grado dal signor Alfio Coco, onde ottenere l’annullamento del decreto di pagamento della somma di euro 5.933,03 quale indennità per il profitto conseguito mediante la realizzazione di un’opera abusiva, ricadente in area di notevole interesse paesaggistico.

2. – Si è costituito, per resistere all’impugnazione, il signor Alfio Coco.

3. – All’udienza pubblica del 28 aprile 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

4. – Giova alla comprensione delle questioni devolute alla cognizione del Collegio riferire succintamente della vicenda sulla quale si è innestata la controversia. A tal fine può attingersi all’incontestata narrativa del fatto contenuta nella sentenza impugnata.

5. – Il signor Alfio Coco, imprenditore edile, acquistò un fabbricato ancora in corso di costruzione sito in San Giovanni La Punta, via SS. Crocifisso n. 11, composto da diciannove locali adibiti ad autorimessa, individuati nel catasto fabbricati del Comune di San Giovanni la Punta, al foglio 7, mappale 1061, subalterni da 2 a 20.

Nell’atto pubblico i venditori dichiararono che l’immobile era stato realizzato in assenza di provvedimento concessorio; in data 2 ottobre 1986 fu presentata al Sindaco del Comune di San Giovanni La Punta un’istanza di concessione in sanatoria.
In data 6 marzo 1999 la Soprintendenza per i Beni Culturali ed Ambientali di Catania rilasciò il nulla-osta all’assenso edilizio “in quanto le opere in oggetto erano conformi alle norme di tutela paesaggistica dell’aera protetta” e perché “la proposta progettuale di completamento e rifinitura consent(iva) l’idoneo inserimento della costruzione nell’area vincolata”.
Con il decreto D.D.S. n. 6843, emesso il 30 giugno 2008, fu quindi richiesto al signor Coco il pagamento, ai sensi e per gli effetti dell’art. 167 del D.Lgs n. 42/2004, come sostituito dall’art. 27 del D.Lgs n. 157/2006, della somma di euro 5.933,03 a titolo di indennità per il profitto conseguito per effetto della realizzazione di un’opera abusiva insistente su un sito di notevole interesse paesaggistico; mentre il danno causato al paesaggio dalla costruzione fu valutato in euro zero.

6. – Il signor Coco adì il T.A.R. della Sicilia, sezione staccata di Catania, onde ottenere l’annullamento del decreto.

Il primo Giudice ha accolto il ricorso, enunciando il principio secondo il quale, ai fini del rilascio della concessione edilizia in sanatoria, relativa a un manufatto ricadente su un’area gravata da vincolo ambientale e paesaggistico di cui alla L. 29 giugno 1939, n. 1497, la sanzione pecuniaria di cui all’art. 15 della stessa legge, alternativa a quella ripristinatoria, presupporrebbe la sussistenza di un illecito sostanziale, concretatosi in un pregiudizio all’ambiente; in via consequenziale, il T.A.R. ha concluso nel senso della non irrogabilità della suddetta sanzione nella diversa ipotesi in cui l’illecito contestato al trasgressore sia di natura meramente formale, ossia quando la violazione consumata sia esclusivamente consistita nella omessa richiesta (e nel mancato ottenimento) del preventivo assenso all’edificazione.
In applicazione di tale principio, il T.A.R. ha statuito nel senso dell’illegittimità del provvedimento gravato, per difetto di uno dei parametri (id est il danno arrecato al paesaggio), ai quali la legge correla la dosimetria sanzionatoria rimessa all’amministrazione.

7. – Il principio di diritto, testé riferito, sul quale poggia la motivazione giuridica della sentenza impugnata è errato. Ed invero, il comma 5, terzo periodo, dell’art. 167 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, stabilisce chiaramente che: “(q)uando venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione”. Ebbene, in tutta evidenza la norma appena riferita ben si attaglia anche al caso, ricorrente nella fattispecie, in cui non sussista un danno al paesaggio, ma sia nondimeno individuabile un profitto. L’unica conseguenza derivante dall’assenza di un danno è dunque la parametrazione della sanzione al solo profitto conseguito dall’interessato.

L’errore nel quale è incorso il T.A.R. risiede, quindi, nell’aver considerato l’indennità in discorso alla stregua di una forma di risarcimento (nozione che postula, per l’appunto, l’esistenza di un pregiudizio sostanziale), mentre si tratta a tutti gli effetti di una sanzione, ossia di una misura punitiva rispetto alla quale il danno viene in rilievo soltanto quale parametro legale di commisurazione dell’entità del versamento imposto al trasgressore.
L’amministrazione appellante non si è discostata da tale quadro regolatorio, avendo espressamente motivato il decreto impugnato facendo leva sulla doverosità dell’ingiunzione al pagamento della sanzione pecuniaria “anche nell’ipotesi in cui … emerga che il parametro danno sia pari a zero”.
Più in generale non è poi condivisibile l’affermazione, desumibile dal contesto motivazionale che sorregge la sentenza impugnata, secondo la quale la sanzione pecuniaria prevista dal succitato art. 167 non sia irrogabile a fronte di violazioni formali e, quindi, in assenza di un illecito sostanziale. In realtà, l’ordinamento conosce innumerevoli esempi di sanzioni amministrative volte a reprimere, anticipatamente rispetto al prodursi di lesioni sostanziali dei beni-interessi tutelati dalla legge, anche condotte meramente omissive, del genere definito “formale” dal T.A.R..
Del resto, anche in questi casi, si è in presenza, diversamente da quanto opinato dal primo Decidente, di una lesione di un interesse tutelato, identificabile nell’illecito ostacolo – riconducibile alla mancata richiesta del nulla-osta – all’effettuazione dei prescritti controlli sugli interventi edilizi incidenti su beni protetti, controlli istituzionalmente affidati all’amministrazione preposta alla gestione dei valori ambientali e paesistici, onde scongiurare in via preventiva il prodursi di lesioni “sostanziali”. Su tale imprescindibile necessità di un controllo preventivo riposa d’altronde l’obbligo, dell’interessato, di richiedere l’accertamento della compatibilità paesaggistica.
Nei termini sopra precisati è allineato anche il convergente orientamento esegetico della giurisprudenza del Consiglio di Stato (tra gli altri precedenti, Cons. St., sez. IV, 12 marzo 2009, n. 1464, secondo cui l’indennità prevista dall’art. 167 del D.Lgs, n. 42/2004, a fronte di abusi edilizi in zone soggette a vincoli paesistici, costituisce vera e propria sanzione amministrativa che prescinde dall’effettiva sussistenza di un danno ambientale, nonché Cons. St., sez. IV, 5 agosto 2003, n. 4481 e id., sez. V, 1° ottobre 1999, n. 1225) e di questo Consiglio (C.G.A. 20 marzo 2009, n. 135, oltre ai pareri del 7 giugno 2005, n. 44701 e del 20 settembre 2005).

8. – L’appello pertanto merita accoglimento. Non conducono a diverse conclusioni gli argomenti difensivi spiegati dal signor Coco nel controricorso.

Non coglie nel segno, infatti, l’invocazione della prescrizione della sanzione: in disparte la radicale inammissibilità dell’eccezione (giacché non formulata in primo grado), va comunque respinto il motivo per infondatezza, giacché la permanenza dell’illecito paesistico non può ritenersi cessata alla data in cui viene applicata la sanzione pecuniaria dell’indennità, con la conseguenza che gli eventuali termini di prescrizione decorrono soltanto dopo la concreta determinazione dell’importo della sanzione da parte dell’amministrazione.
Non possono inoltre essere esaminati i motivi, riproposti in secondo grado dall’appellato, con i quali, per un verso, si è dedotta l’estraneità del signor Coco rispetto alla consumazione dell’abuso e, per altro verso, si è stigmatizzata l’asserita, illegittima retroattività del provvedimento impugnato. Su questi due aspetti della controversia si è già pronunciato il T.A.R., respingendo i relativi motivi, e dunque la loro conoscibilità da parte del Giudice di appello avrebbe richiesto la proposizione di un’impugnazione incidentale che, invece, non risulta esser stata ritualmente interposta.

9. – Ritiene pertanto il Collegio di poter assorbire ogni altro motivo o eccezione, in quanto ininfluenti e irrilevanti ai fini della presente decisione.

10. – In conclusione la sentenza gravata non resiste al motivo di impugnazione accolto e, per l’effetto, essa va riformata, con il conseguente integrale rigetto del ricorso proposto in prime cure.

11. – Il regolamento delle spese processuali del doppio grado del giudizio, liquidate come da dispositivo, segue la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado.
Condanna l’appellato soccombente alla rifusione, in favore dell’amministrazione appellante, delle spese processuali del doppio grado del giudizio, liquidate complessivamente in euro 5.000,00 (cinquemila/00).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 28 aprile 2010, con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Chiarenza Millemaggi Cogliani, Gabriele Carlotti, estensore, Filippo Salvia, Pietro Ciani, componenti.

Depositata in segreteria

il 21 settembre 2010

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