G. Cicciò Pres. C. Testori Est.
A. Cudin ed altri (Avv.ti A. e F. Colzi) contro il Comune di Calenzano (Avv. P. Stolzi)

sull’illegittimità di una prescrizione relativa ad un piano di recupero che comporti una limitazione del godimento della proprietà privata non conforme agli schemi tipici previsti dall’ordinamento

Edilizia ed urbanistica – Piano di recupero di iniziativa privata – Prescrizione con cui si impone un convenzionamento con l’Amministrazione che preveda “l’uso pubblico del parco storico e delle eventuali attrezzature di interesse generale” – Illegittimità

È illegittima la prescrizione imposta dall’Autorità comunale nella parte in cui sostanzialmente condiziona la possibilità del privato di eseguire gli interventi di recupero del compendio immobiliare in questione ad un convenzionamento con l’Amministrazione che preveda “l’uso pubblico del parco storico e delle eventuali attrezzature di interesse generale”. Difatti essa comporta una limitazione del godimento della proprietà privata che non appare conforme agli schemi tipici previsti dall’ordinamento; ciò con riguardo sia alle modalità utilizzate, sia al contenuto del vincolo imposto, sia alla mancata previsione di un indennizzo

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 130 del 2009, proposto da:

Anna Cudin, Orietta Peragallo, Stefano Peragallo, rappresentati e difesi dagli avv. Alessandro Colzi e Fabio Colzi, con domicilio eletto presso Fabio Colzi in Firenze, via San Gallo n. 76;

Comune di Calenzano in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Stolzi, con domicilio eletto presso Paolo Stolzi in Firenze, via dei della Robbia n. 67;

della deliberazione del Consiglio Comunale n. 74 del 27 ottobre 2008 pubblicata sul B.U.R.T. in data 26 novembre 2008 avente per oggetto controdeduzioni alle osservazioni e approvazione di variante parziale al Regolamento Urbanistico, nella parte in cui, relativamente al piano di recupero 13 – “Villa Matilde (Villa Peragallo)” – ha previsto nella scheda n. 14 “l’uso pubblico del parco storico e delle eventuali attrezzature di interesse generale”.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Calenzano;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10/06/2009 il dott. Carlo Testori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

1) I sigg. Anna Cudin, Orietta Peragallo e Stefano Peragallo sono comproprietari in Calenzano di un compendio immobiliare, di cui l’elemento più importante è costituito dalla Villa Matilde (Villa Peragallo), interessato dalla variante parziale al Regolamento Urbanistico adottata dal C.C. del predetto Comune con deliberazione n. 39 del 29/5/2008. Tale variante ha previsto per il compendio in questione un intervento di recupero da attuare mediante piano di iniziativa pubblica o privata, in relazione al quale la scheda n. 14 (13PDR) dell’all. B prescriveva: “La convenzione fra operatore e amministrazione dovrà disciplinare l’uso pubblico del parco storico e della villa”. I sigg. Cudin e Peragallo hanno presentato osservazioni alle prescrizioni riguardanti Villa Matilde, chiedendo in particolare l’eliminazione della prescrizione di cui sopra; con deliberazione n. 74 del 27/10/2008 il C.C. di Calenzano ha approvato definitivamente la variante, previo accoglimento parziale dell’osservazione presentata dai predetti, a seguito del quale la prescrizione contestata è risultata così riformulata: “La convenzione fra operatore e amministrazione dovrà disciplinare l’uso pubblico del parco storico e delle eventuali attrezzature di interesse generale”.

2) Contro la variante approvata, nella parte contenente la prescrizione citata, i comproprietari di Villa Matilde hanno proposto il ricorso in epigrafe, formulando censure di violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.

Si è costituito in giudizio il Comune di Calenzano, chiedendo la reiezione del gravame perché infondato.

3) Nella camera di consiglio dell’11 marzo 2009 questo Tribunale, con ordinanza n. 215, ha accolto la domanda incidentale di sospensione, in parte qua, del provvedimento impugnato.

All’udienza del 10 giugno 2009 la causa è passata in decisione.

4) In sintesi i ricorrenti deducono:

– che attraverso la prescrizione impugnata l’Amministrazione resistente ha imposto un vincolo che, sebbene riferito solo al parco storico ed a non ben definite attrezzature di interesse generale (e non più alla villa), comporta un limite alla proprietà pr
– che peraltro, ove il Comune di Calenzano abbia inteso imporre un vincolo espropriativo sui beni di proprietà di ricorrenti, la modalità utilizzata non corrisponde a quelle normativamente previste e contrasta, in particolare, con l’art. 55 della L.R. n.
– che non è neppure ipotizzabile la volontà di introdurre un vincolo conformativo (e non espropriativo), posto che la prescrizione si riferisce ad un bene specificamente individuato;

– che è insufficiente la motivazione posta a fondamento del parziale accoglimento dell’osservazione dei ricorrenti e che la modifica conseguentemente apportata alla prescrizione impugnata è illegittima anche nella parte in cui si riferisce a “eventuali at
5) La fondatezza delle censure formulate nel ricorso è stata riconosciuta da questo Tribunale già nella fase cautelare, sulla base di sintetiche argomentazioni che in questa sede meritano di essere ribadite. La prescrizione impugnata, che sostanzialmente condiziona la possibilità del privato di eseguire gli interventi di recupero del compendio immobiliare in questione ad un convenzionamento con l’Amministrazione che preveda “l’uso pubblico del parco storico e delle eventuali attrezzature di interesse generale” comporta una limitazione del godimento della proprietà privata che non appare conforme agli schemi tipici previsti dall’ordinamento; ciò con riguardo sia alle modalità utilizzate, sia al contenuto del vincolo imposto, sia alla mancata previsione di un indennizzo.

Nelle sue difese l’Amministrazione resistente si è richiamata al valore storico-culturale per la comunità locale dei luoghi di cui si tratta, ricordando che Villa Peragallo (già Villa Matilde) e il suo giardino rappresentano l’esempio più classico di eclettismo “revivalista” nel territorio comunale; e che tale compendio ha costituito nel periodo tra le due guerre mondiali lo scenario per gli avvenimenti più significativi di Calenzano (feste e manifestazioni pubbliche). Attraverso la prescrizione censurata dai ricorrenti si è inteso non introdurre una destinazione a parco pubblico, ma più limitatamente assicurare l’apertura del parco “alla cittadinanza in determinate e ben circoscritte occasioni”, sulla base di “modalità da definire in sede di convenzione”, anche con riferimento alle attrezzature di interesse generale eventualmente realizzate in attuazione del piano di recupero.

La finalità perseguita dal Comune è comprensibile ed anche apprezzabile; tuttavia la sia pur limitata fruizione pubblica di beni di proprietà privata comporta una limitazione al godimento degli stessi da parte dei proprietari, che può essere imposta solo attraverso schemi tipici, ai quali non corrisponde lo strumento utilizzato nel caso in esame (cioè l’impugnata prescrizione relativa al convenzionamento).

6) Il ricorso va perciò accolto e l’impugnata variante parziale al Regolamento Urbanistico va conseguentemente annullata nella parte in cui, relativamente al piano di recupero 13 – “Villa Matilde (Villa Peragallo)” – ha previsto nella scheda n. 14 “l’uso pubblico del parco storico e delle eventuali attrezzature di interesse generale”.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e conseguentemente annulla il provvedimento impugnato nei limiti indicati in motivazione (sub 6).

Condanna il Comune di Calenzano al pagamento delle spese del giudizio in favore dei ricorrenti, nella misura complessiva di € 2.500,00 (duemilacinquecento/00) oltre a CPA e IVA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 10/06/2009 con l’intervento dei Magistrati:

Gaetano Cicciò, Presidente

Saverio Romano, Consigliere

Carlo Testori, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/07/2009

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 9/7/2009 n.1213 proviene da Giustamm.

Pres. Cossu – Est. Greco
P.G. ed altri (Avv.ti M. Palmieri, A. Giuffrè) c. Provincia Autonoma di Trento
(Avv. D. Florenzano), Comune di Vigo di Fassa (Avv.ti M. Dalla Fior, P. Stella
Richter)

sulla diretta impugnabilità dell’esito della procedura di c.d. ‘screening’ e sulla esclusione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento nei confronti dei cittadini residenti nella zona interessata dall’intervento

1- Ambiente e territorio – Verifica di assogettabilità a v.i.a. – Esito – Natura potenzialmente lesiva – Conseguenze – Diretta impugnabilità

2- Procedimento amministrativo – Opere pubbliche – Variante di una strada statale – Verifica di assogettabilità a v.i.a. – Avvio del procedimento – Obbligo di comunicazione nei confronti dei residenti – Esclusione

1- Gli atti conclusivi delle procedure di v.i.a. e di verifica di assoggetabilità a v.i.a. (c.d. ‘screening’), in quanto destinati a tutelare un interesse specifico (quello alla tutela dell’ambiente) e ad esprimere al riguardo, specie in ipotesi di esito negativo, una valutazione definitiva, già di per sé potenzialmente lesiva dei valori ambientali, sono immediatamente impugnabili.

2- Non sussiste, in capo all’Amministrazione procedente, l’obbligo di dare comunicazione dell’avvio del procedimento di verifica di assoggetabilità a V.I.A. nei confronti dei cittadini residenti nella zona interessata all’intervento di realizzazione di una variante alla strada statale, non trattandosi di destinatari specifici del provvedimento emanando né di soggetti di cui fosse obbligatoria la consultazione.

N.1213/2009

Reg. Dec.

Nn. 9475 Reg. Ric.

Anno 2006

e 2333 Reg. Ric.

Anno 2008

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sui seguenti ricorsi in appello:

1) n. 9475 del 2006, proposto dai

sigg.ri PEDERIVA GIOVANNI BATTISTA, PEDERIVA ENRICO, SOLAR ROSINA, TAMION DOROTEA, BARIOLA ZANNINI IDA, ZANNINI GIULIA, ZANNINI SILVIA, CANOSSI CORAZZA BARIOLA BEATRICE, BARIOLA ALESSANDRO, SCAIOLI MAURO, CALANDRA BUONAURA VINCENZO e MANTOVANI EUGENIA, rappresentati e difesi dagli avv.ti Matilde Palmieri e Adriano Giuffré, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, via Collina, 36;

contro

– la PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. prof. Damiano Florenzano, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via Paolo Emilio, 7;

– il COMUNE DI VIGO DI FASSA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Marco Dalla Fior e prof. Paolo Stella Richter, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, viale G. Mazzini, 11;

– l’AGENZIA PROVINCIALE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE DI TRENTO, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita;

contro e per l’annullamento

previa sospensione

della sentenza del T.R.G.A. di Trento nr. 327/2006 (Reg. Ric. nr. 243/2004), notificata il 10 ottobre 2006, con la quale è stato respinto e in parte dichiarato inammissibile il ricorso promosso dagli odierni appellanti avverso: a) la determinazione del Direttore dell’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente nr. 9/2004 del 27 maggio 2004 avente ad oggetto: “Procedura di verifica di cui all’art. 3 del D.P.G. 22 novembre 1989 nr. 13-11/leg. e s.m., valutazione tecnica preliminare della significatività dell’impatto ambientale della Variante alla SS 241 del Passo di Costalunga – collegamento a Vigo di Fassa – 1° e 2° intervento – Comune di Vigo di Fassa – screening nr. 8/2004S – non sottoposizione alla procedura di valutazione dell’impatto ambientale”; b) il Regolamento provinciale D.P.G.P. nr. 11-13/Leg. del 1989 (artt. 3-3-bis); c) nota 6 settembre 2004, prot. nr. 1006; d) relazione di impatto acustico del luglio 2004 recepita e trasmessa dalla Provincia di Trento all’A.P.P.A. con nota 6 settembre 2004, prot. nr. 8962/04 S105IA; e) ogni altro atto presupposto, connesso, consequenziale.

2) n. 2333 del 2008, proposto dai

sigg.ri TAMION DOROTEA, GHETTA BRUNO, BARIOLA ZANNINI IDA, ZANNINI GIULIA, ZANNINI SILVIA, CANOSSI CORAZZA BARIOLA BEATRICE, BARIOLA ALESSANDRO e SCAIOLI MAURO, rappresentati e difesi dagli avv.ti prof. Sergio Scotti Camuzzi, Matilde Palmieri e Caterina Flick, con domicilio eletto presso quest’ultima in Roma, via Arno, 36;

contro

– la PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. prof. Damiano Florenzano, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via Paolo Emilio, 7;

– il COMUNE DI VIGO DI FASSA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Marco Dalla Fior e Andrea Lorenzi e dall’avv. prof. Paolo Stella Richter, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, viale G. Mazzin


e nei confronti

della COLLINI IMPRESA COSTRUZIONI S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Sergio Colombo e Massimo Letizia, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, viale Angelico, 103;

avverso e per l’annullamento, previa sospensione,

della sentenza nr. 3/2008, pronunciata dal Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino – Alto Adige, sede di Trento, sul ricorso nr. 194 del 2007, pubblicata mediante deposito in Segreteria in data 13 marzo 2008, previo deposito del relativo dispositivo.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma di Trento, del Comune di Vigo di Fassa e dell’appellata Collini Costruzioni S.p.a.;

Visti i motivi aggiunti prodotti dagli appellanti nel giudizio nr. 2333/2008, visto altresì l’appello incidentale proposto dalla Provincia Autonoma di Trento nel giudizio nr. 9475/2006;

Viste le memorie prodotte dagli appellanti (in data 16 gennaio 2009 nel giudizio nr. 9475/2006, in date 5 maggio 2008 e 15 ottobre 2008 nel giudizio nr. 2333/2008), dalla Provincia Autonoma di Trento (in data 21 gennaio 2009 nel giudizio nr. 9475/2006, in date 18 aprile 2008, 2 maggio 2008, 21 ottobre 2008 e 21 gennaio 2009 nel giudizio nr. 2333/2008), dal Comune di Vigo di Fassa (in date 19 aprile 2008 e 10 ottobre 2008 nel giudizio nr. 2333/2008) e dall’appellata Collini Costruzioni S.p.a. (in data 15 ottobre 2008 nel giudizio nr. 2333/2008) a sostegno delle rispettive difese;

Vista l’ordinanza di questa Sezione nr. 2430 del 7 maggio 2008, con la quale, in relazione al ricorso nr. 2333/2008, è stata parzialmente accolta la domanda incidentale di sospensione della sentenza impugnata;

Visto il dispositivo di decisione nr. 41 del 2 febbraio 2009;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore, all’udienza pubblica del 27 gennaio 2009, il Consigliere Raffaele Greco;

Uditi gli avv.ti Giuffré, anche in sostituzione dell’avv. Palmieri, e Flick per gli appellanti, l’avv. Bozzi, in sostituzione dell’avv. Florenzano, per la Provincia Autonoma di Trento, l’avv. Stella Richter per il Comune di Vigo di Fassa e l’avv. Letizia per la Collini Impresa di Costruzioni S.p.a.;

Ritenuto e considerato quanto segue:

FATTO

1. Gli appellanti in epigrafe indicati, tutti residenti nel Comune di Vigo di Fassa, hanno impugnato, chiedendone l’annullamento previa sospensione, la sentenza con la quale il T.R.G.A. di Trento ha respinto e in parte dichiarato inammissibile il ricorso da essi proposto avverso le determinazioni adottate dall’Agenzia Provinciale per la Protezione dell’Ambiente all’esito della procedura di verifica preliminare della sottoponibilità a valutazione di impatto ambientale della variante alla strada statale nr. 241 del Passo di Costalunga, nonché, con successivi motivi aggiunti, avverso la relazione di impatto acustico di poi richiesta e recepita dalla Provincia Autonoma di Trento.

A sostegno dell’appello, hanno dedotto:

1) erroneità della sentenza impugnata laddove è stata respinta la doglianza di omissione della comunicazione di avvio del procedimento di verifica di assoggettabilità a V.I.A., con incongrua applicazione del principio di cui all’art. 21-octies della legge 7 agosto 1990, nr. 241;

2) erroneità della medesima sentenza laddove ha ritenuto l’inammissibilità dei motivi aggiunti proposti dai ricorrenti, sulla base del falso presupposto che la relazione di impatto acustico con questi censurata non avesse natura provvedimentale.

Conseguentemente, gli appellanti hanno riproposto le censure articolate in primo grado, nei motivi aggiunti, avverso la predetta relazione di impatto acustico (eccesso di potere per motivazione carente e/o insufficiente, contraddittoria, perplessa ed incongrua, generica e lacunosa; illegittimità derivata della procedura di screening e della determinazione direttoriale conseguente), reiterando la richiesta di consulenza tecnica già avanzata dinanzi al T.R.G.A. al fine di verificare la fondatezza delle conclusioni raggiunte dalla relazione impugnata.

Si sono costituiti, opponendosi all’accoglimento dell’appello, il Comune di Vigo di Fassa e la Provincia Autonoma di Trento; quest’ultima ha altresì proposto appello incidentale avverso la medesima sentenza impugnata, deducendo: violazione e falsa applicazione degli artt. 24 del regio decreto 26 giugno 1924, nr. 1054, 21 della legge 6 dicembre 1971, nr. 1034, e 100 c.p.c. (per avere il T.R.G.A. omesso di dichiarare l’inammissibilità anche del ricorso introduttivo, stante la natura infraprocedimentale e non lesiva degli atti con lo stesso censurati).

Alla camera di consiglio del 12 dicembre 2006, sull’accordo delle parti, l’esame della domanda incidentale di sospensione della sentenza impugnata è stato differito, per essere abbinato alla trattazione del merito.

All’udienza del 27 gennaio 2009, la causa è stata introitata per la decisione.

2. Un ulteriore appello è stato proposto da un gruppo di soggetti residenti nel Comune di Vigo di Fassa, in parte coincidenti con i firmatari del primo ricorso, avverso una seconda sentenza relativa al medesimo intervento, con la quale il T.R.G.A. di Trento ha respinto il ricorso da essi proposto, unitamente ad altri residenti, avente a oggetto gli atti successivi posti in essere dalla Provincia Autonoma di Trento per l’approvazione del progetto e l’occupazione delle aree da espropriare a seguito dell’aggiudicazione dei lavori.

Inizialmente, è stato gravato il solo dispositivo di sentenza sfavorevole ai ricorrenti, deducendo i seguenti motivi di appello:

1) violazione di legge (art. 67 della legge provinciale 5 settembre 1991, nr. 22); avvenuta scadenza dei vincoli preordinati all’espropriazione (essendo stati gli atti occupativi ed espropriativi adottati a vincoli ormai scaduti);

2) violazione di legge (art. 5 della legge provinciale 8 settembre 1997, nr. 13); eccesso di potere, carenza di motivazione, erroneità, insussistenza e falsa rappresentazione dei presupposto di fatto e di diritto (in relazione alla lamentata omessa rinnovazione della verifica di conformità urbanistica del progetto in sede di Conferenza di servizi che ha approvato il progetto dell’intervento).

Una volta pubblicata la sentenza completa di motivazione, gli appellanti hanno poi proposto motivi aggiunti coi quali, anche ampliando e integrando i motivi dell’appello originario, hanno dedotto:

1) erronea interpretazione del T.R.G.A. di Trento della normativa provinciale sulla procedura espropriativa (essendo stata ritenuta la non intervenuta scadenza del vincolo espropriativo sull’erroneo presupposto che la procedura di esproprio fosse iniziata con l’atto dichiarativo della pubblica utilità, indifferibilità e urgenza anziché, come rettamente devesi interpretare la normativa provinciale in materia, col successivo provvedimento di autorizzazione all’esecuzione delle operazioni);

2) errore del T.R.G.A. di Trento sulla interpretazione della decisione del Consiglio di Stato nr. 3116/2004 ed errata motivazione sul falso presupposto che tale sentenza non abbia travolto anche la Conferenza di servizi del 17 luglio 2002 (avendo il primo giudice escluso la fondatezza della doglianza formulata avverso la seconda Conferenza di servizi sul falso presupposto della persistente validità della precedente Conferenza, che andava considerata invece annullata dalla predetta decisione di questo Consiglio di Stato, che aveva accolto un primo ricorso proposto avverso gli atti della procedura di esproprio);

3) errore e manifesta ingiustizia del T.R.G.A. di Trento sulla condanna alle spese del giudizio (apparendo eccessiva e sproporzionata la quantificazione di tali spese in complessivi € 45.000,00).

Si sono costituiti, opponendosi con diffuse argomentazioni all’accoglimento dell’appello, il Comune di Vigo di Fassa, la Provincia Autonoma di Trento e la Collini Impresa di Costruzioni S.p.a. (quest’ultima controinteressata in primo grado in quanto società aggiudicataria dei lavori e incaricata dell’esecuzione delle operazioni di esproprio); le parti appellate hanno altresì eccepito, come già fatto in primo grado, l’inammissibilità dell’impugnazione della Conferenza dei servizi del 24 agosto 2005, sia per tardività dell’impugnazione che per la non lesività dell’atto, in parte qua meramente confermativo della precedente Conferenza del 2002.

Alla camera di consiglio del 6 maggio 2008, questa Sezione ha accolto la domanda cautelare proposta dagli appellanti, limitatamente alla statuizione relativa alle spese di giudizio.

All’udienza del 27 gennaio 2009, la causa è stata ritenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Gli appelli vanno riuniti per evidenti ragioni di connessione, avendo a oggetto atti relativi a un unico procedimento, quello relativo alla realizzazione della variante alla strada statale nr. 241 del Passo di Costalunga, di collegamento a Vigo di Fassa.

2. Principiando dal ricorso nr. 9475 del 2006, relativo all’impugnazione degli atti relativi alla procedura di verifica preliminare dell’assoggettabilità a valutazione di compatibilità ambientale dell’intervento, va prioritariamente esaminato l’appello incidentale col quale la Provincia Autonoma di Trento ripropone l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, già respinta dal primo giudice.

L’Amministrazione assume la non impugnabilità degli atti relativi alla procedura di verifica di assoggettabilità a V.I.A. (cd. screening), ai sensi dell’art. 3 del decreto del Presidente della Giunta Provinciale 22 novembre 1989, nr. 13-11/leg e s.m.: ciò in quanto tali atti avrebbero carattere “infraprocedimentale”, inserendosi all’interno del procedimento teso alla realizzazione dell’intervento, e pertanto non sarebbero lesivi, potendo e dovendo essere impugnati solo assieme agli atti conclusivi di tale più ampio procedimento.

Il motivo è infondato.

Ed invero, la disciplina provinciale della procedura di screening innanzi richiamata riproduce quella nazionale all’epoca vigente (d.P.R. 12 aprile 1996), condividendone la ratio di anticipazione della tutela ambientale, la quale si sostanza nella previsione di sottoporre determinati interventi astrattamente idonei a cagionare un rilevante impatto sull’ambiente a una verifica preliminare, al fine di accertare la sussistenza dei presupposti per l’esperimento della procedura di valutazione di impatto ambientale (V.I.A.).

Orbene, fin dal loro ingresso nel loro ordinamento, le procedure di V.I.A. e di screening, pur inserendosi sempre all’interno del più ampio procedimento di realizzazione di un opera o di un intervento, sono state considerate da dottrina e giurisprudenza prevalenti come dotate di autonomia, in quanto destinate a tutelare un interesse specifico (quello alla tutela dell’ambiente), e ad esprimere al riguardo, specie in ipotesi di esito negativo, una valutazione definitiva, già di per sé potenzialmente lesiva dei valori ambientali; di conseguenza, gli atti conclusivi di dette procedure sono stati ritenuti immediatamente impugnabili dai soggetti interessati alla protezione di quei valori (siano essi associazioni di tutela ambientale ovvero, come nel caso che occupa, cittadini residenti in loco).

Tali conclusioni appaiono oggi confortate dalla disciplina generale di cui all’art. 20 del decreto legislativo 3 aprile 2006, nr. 152, ancorché ratione temporis non applicabile alla vicenda per cui è causa, che configura la stessa procedura di verifica dell’assoggettabilità a V.I.A., secondo l’opinione preferibile, come vero e proprio subprocedimento autonomo, caratterizzato da partecipazione dei soggetti interessati e destinato a concludersi con un atto avente natura provvedimentale, soggetto a pubblicazione.

3. Venendo ora all’esame dell’appello nr. 9475 del 2006, lo stesso si appalesa infondato e, pertanto, meritevole di reiezione.

4. Col primo motivo d’impugnazione, gli appellanti lamentano l’erroneità della sentenza di primo grado, nella parte in cui è stata respinta la censura di violazione degli artt. 24 e 24 della legge provinciale 30 novembre 1992, nr. 23, non avendo provveduto l’Amministrazione a notificare loro la comunicazione di avvio del procedimento di screening.

Al riguardo, il Collegio ritiene di dover confermare le conclusioni raggiunte dal primo giudice in punto di inconsistenza della doglianza, ancorché per motivazioni diverse.

Ed invero, l’art. 24 della citata legge provinciale nr. 23 del 1992, riproducendo a livello locale la disposizione generale di cui all’art. 7 della legge 7 agosto 1990, nr. 241, dispone che la pubblica amministrazione sia tenuta a notificare la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo “ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e a quelli che per legge debbono intervenirvi”.

Tale disposizione è sempre stata interpretata nel senso di individuare, quali soggetti legittimati a ricevere la comunicazione, gli specifici destinatari dell’azione amministrativa di che trattasi, siano o meno direttamente contemplati nel provvedimento finale, nonché i soggetti dei quali la legge disponga obbligatoriamente la partecipazione al procedimento stesso.

Orbene, non può dirsi che nel caso di specie un tale obbligo sussistesse nei confronti degli odierni appellanti, la cui posizione era unicamente quella di essere residenti nella zona interessata dall’intervento de quo, e come tali destinati a subirne gli effetti, non diversamente però dalla collettività indifferenziata degli abitanti del Comune di Vigo di Fassa; non si trattava, quindi, né di destinatari specifici del provvedimento emanando né di soggetti di cui fosse obbligatoria la consultazione (essendo previsti particolari meccanismi di informazione e partecipazione del pubblico interessato, nel quale deve ritenersi rientrare anche gli odierni appellanti).

Né può dirsi che costituisse titolo idoneo a costituire in capo agli appellanti una autonoma e differenziata legittimazione la circostanza, di mero fatto, che la procedura di screening in questione fosse stata avviata dall’Amministrazione in esecuzione di una decisione di questo Consiglio di Stato (nr. 3116 del 2004) con la quale, in accoglimento di impugnazione proposta solo in parte dai medesimi soggetti residenti in loco (nel senso che solo taluni dei ricorrenti in quella sede coincidevano con gli odierni appellanti), erano stati annullati i pregressi atti del procedimento teso alla realizzazione della variante alla S.S. nr. 241, ritenendosi illegittimo il mancato esperimento della verifica preliminare dell’assoggettabilità dell’intervento a V.I.A.

Pertanto, laddove il T.R.G.A. ha ritenuto che l’omessa comunicazione fosse stata ininfluente ai sensi dell’art. 21-octies della ridetta legge nr. 241 del 1990, questa Sezione ritiene di poter escludere, a monte, che l’Amministrazione fosse tenuta a comunicare individualmente agli odierni appellanti l’avvio del procedimento, ex artt. 24 e 25 l.p. nr. 23 del 1992.

5. Miglior sorte non merita il secondo motivo d’appello, con il quale ci si duole della statuizione di inammissibilità dei motivi aggiunti di primo grado, diretti contro la relazione di impatto acustico redatta nel luglio 2004, su richiesta dell’Agenzia Provinciale per la Protezione dell’Ambiente, dopo la conclusione con esito negativo della procedura di screening.

Sul punto, appaiono condivisibili le argomentazioni spese dal giudice di prime cure, che ha ritenuto meramente endoprocedimentale, e quindi non immediatamente impugnabile, la relazione di impatto acustico de qua.

Avverso tale conclusione, le critiche di parte appellante si fondano essenzialmente su due ordini di argomentazioni: da un lato, le censure mosse nei motivi aggiunti avrebbero dovuto comunque essere esaminate come vizi di legittimità della procedura di screening; in secondo luogo, l’essersi svolta la relazione d’impatto acustico in un momento successivo rispetto alla procedura di screening costituiva vizio eclatante di quest’ultima.

Tali doglianze appaiono inconferenti, in quanto muovono dall’erroneo presupposto che la più volte citata relazione d’impatto acustico fosse parte integrante della procedura di screening, o comunque dovesse rientrare in essa (e, quindi, precedere e non seguire il provvedimento conclusivo di detta procedura).

Può però obiettarsi, anzi tutto, che se quest’ultimo era l’avviso degli appellanti, esso avrebbe dovuto essere espresso censurando tempestivamente il provvedimento conclusivo della procedura di screening e, quindi, deducendo già nel ricorso introduttivo – e non, tardivamente e surrettiziamente, in sede di motivi aggiunti – il preteso vizio derivante dall’omesso svolgimento di uno studio d’impatto acustico nell’ambito della procedura in questione.

In realtà, da una piana lettura della documentazione in atti emerge una ricostruzione tutt’affatto diversa dell’iter procedimentale: molto semplicemente l’Agenzia Provinciale per la Protezione dell’Ambiente, a conclusione della procedura di screening, pur ritenendo non necessario l’esperimento della procedura di V.I.A., raccomandò l’effettuazione di uno studio sull’impatto acustico della variante, del quale potesse tenersi conto in sede di Conferenza di servizi per l’approvazione del relativo progetto.

In questo senso, la relazione de qua costituisce atto endoprocedimentale, ma non già interno alla procedura di screening, bensì al procedimento approvativo del progetto dell’opera pubblica per cui è processo: pertanto, eventuali vizi da cui essa risultasse affetta avrebbero dovuto esser fatti valere – semmai – in sede di impugnazione del provvedimento di approvazione del progetto (ciò che non è avvenuto, non risultando le censure in esame poi riprodotte, neanche in via derivata, nel successivo ricorso di cui all’odierno giudizio nr. 2333 del 2008).

Alla luce di quanto osservato, va disattesa anche, siccome ultronea, la richiesta di consulenza tecnica d’ufficio già articolata dagli appellanti nel giudizio di primo grado, e qui riproposta.

6. Passando adesso all’esame del secondo appello qui riunito (nr. 2333 del 2008), va esaminata l’eccezione di improcedibilità dello stesso, limitatamente alla posizione dell’appellante sig.ra Dorotea Tamion, sollevata dall’Amministrazione provinciale nell’ultima memoria depositata.

L’eccezione va disattesa, non potendo in alcun modo configurarsi univocamente acquiescenza alla sentenza di primo grado sulla base della mera circostanza, riferita dall’Amministrazione, che la sig.ra Tamion avrebbe chiesto l’autorizzazione a realizzare un accesso alla propria abitazione dal realizzando tratto stradale.

7. Nel merito, l’appello è fondato, sotto l’assorbente profilo evidenziato col secondo motivo di impugnazione, con il quale si censurano le statuizioni del T.R.G.A. in ordine all’ulteriore doglianza articolata avverso la Conferenza di servizi del 24 agosto 2005, censurata per la mancata espressione di un nuovo parere di conformità urbanistica; al riguardo, vanno respinte le eccezioni di inammissibilità di tale censura sollevate dalle parti appellate, come meglio appresso si dirà.

7.1. Per meglio comprendere le conclusioni testé segnalate, giova ricostruire brevemente, in parte qua, la vicenda procedimentale e processuale che occupa.

Come già accennato, con precedente decisione di questa Sezione (nr. 3116 del 2004) sono stati annullati gli atti pregressi della procedura di approvazione del progetto per cui è causa, stante il mancato preventivo esperimento della procedura di screening.

In sede di rinnovazione del procedimento, e dopo lo svolgimento dello screening, si è tenuta la citata Conferenza di servizi del 24 agosto 2005, in occasione della quale non si è ritenuto di procedere a nuova verifica di conformità urbanistica, limitandosi a fare richiamo alla precedente Conferenza del 2002, stante anche l’identità del progetto esaminato.

Parte appellante assume l’illegittimità di un tale richiamo, dovendo la Conferenza del 2002 considerarsi “travolta” dalla citata decisione nr. 3116 del 2004; in contrario, le parti appellate assumono che tale travolgimento non si evincerebbe dalla motivazione della predetta decisione, e che in ogni caso esso non coinvolgerebbe gli aspetti urbanistici, essendo stato l’annullamento determinato da carenze procedimentali sotto diversi profili.

Questo Collegio reputa non necessario addentrarsi nell’esegesi della decisione nr. 3116 del 2004, su cui pure si controverte inter partes, potendo la questione essere risolta applicando i generali principi in ordine agli effetti dell’illegittimità accertata e dichiarata in sede giurisdizionale.

Sotto tale profilo, è pacifico che, allorché sia accertata la sussistenza di un vizio di legittimità all’interno dell’iter di un procedimento amministrativo, questo investe non solo l’atto che direttamente lo riguarda, ma anche tutti gli atti successivi e consequenziali della sequenza procedimentale, e che, in sede di successiva rinnovazione degli atti, il procedimento deve riprendere dal momento in cui si era verificato il vizio accertato.

Orbene, se è vero che l’illegittimità nella specie accertata dalla decisione nr. 3116 del 2004 consisteva nell’omissione della procedura di screening, non può dubitarsi del fatto che questa avrebbe dovuto precedere l’approvazione del progetto dei lavori, e quindi anche la Conferenza di servizi all’uopo convocata (ciò che, del resto, è avvenuto in sede di rinnovazione della procedura); con la conseguenza che la predetta illegittimità ha travolto tutti gli atti del procedimento che avrebbero dovuto essere preceduti dallo screening, ivi compresa la Conferenza di servizi del 2002.

Tale travolgimento, peraltro, non può che essere integrale, non potendosi artificiosamente scindersi tra aspetti urbanistici e aspetti ambientali (a parte l’opinabilità della distinzione e la sicura interferenza reciproca tra i due profili).

Ne discende che in nessun caso, pena la violazione del giudicato riveniente dalla ridetta decisione nr. 3116 del 2004, in sede di nuova Conferenza di servizi del 2005, le motivazioni da esplicitare obbligatoriamente avrebbero potuto essere fatte per relationem, attraverso un mero richiamo a un atto precedente (il verbale della Conferenza del 2002) non più esistente nel mondo giuridico.

Va rimarcata anche la rilevanza non meramente formale del profilo de quo, atteso che il giudizio di conformità urbanistica formulato nel 2002 (e che, secondo la prospettazione che qui si condivide, era stato caducato e avrebbe dovuto essere rinnovato nel 2005) si era sostanziato nell’accertamento di una parziale non conformità dell’intervento alle prescrizioni del P.R.G., con contestuale approvazione (sia pure per una porzione del suolo diversa da quelle che interessano gli odierni appellanti) di una variante allo strumento urbanistico; attività tutte che non potevano darsi per presupposte, attraverso il mero ed esclusivo richiamo a un atto annullato.

7.2. Come detto, le parti appellate hanno eccepito l’inammissibilità sotto vari profili della doglianza, della quale si è appena riscontrata la fondatezza nel merito, articolata avverso la Conferenza di servizi del 24 agosto 2005; i rilievi svolti al punto che precede aiutano a comprendere l’infondatezza di dette eccezioni.

In primo luogo, la Provincia Autonoma di Trento assume l’inammissibilità della censura in primo grado per tardività, avendo avuto gli interessati cognizione della Conferenza già dalla lettura della determinazione nr. 336 del 2006, che la citava; gli appellanti assumono l’inammissibilità dell’eccezione, per essere stata la stessa sollevata per la prima volta in grado di appello, ma la circostanza non risponde al vero, risultando per tabulas l’eccezione già contenuta nella memoria depositata dall’Amministrazione, nel giudizio di primo grado, in data 8 febbraio 2008.

Inoltre, non essendosi il T.R.G.A. espressamente pronunciato sul punto, l’eccezione può essere riproposta – così come avvenuto – con semplice memoria, non necessitando delle forme dell’appello incidentale (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 24 settembre 2007, nr. 4924; Cons. Stato, sez. IV, 6 ottobre 2004, nr. 6491).

L’eccezione è però infondata, essendo evidente che la mera rilevazione degli estremi della Conferenza di servizi (tanto, infatti, era dato evincere dalla determinazione nr. 336 del 2006) non poteva comportare anche conoscenza del suo contenuto, e in particolare dei vizi successivamente dedotti con i motivi aggiunti.

Inoltre, la Conferenza de qua, alla stregua dei rilievi sopra svolti, ben potrebbe essere considerata addirittura affetta da nullità ai sensi dell’art. 21-septies della legge nr. 241 del 1990, per violazione o elusione del giudicato di cui alla decisione nr. 3116 del 2004, e quindi da un vizio rilevabile, secondo un diffuso orientamento, anche ex officio, indipendentemente da una tempestiva impugnazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 11 novembre 2005, nr. 6340).

Sotto altro profilo, si assume l’inammissibilità della doglianza per il carattere meramente confermativo della Conferenza di servizi del 2005, in parte qua, rispetto a quella precedente.

Tuttavia si comprenderà, alla stregua dei rilievi ampiamente svolti sub 7.1, il perché non sia concepibile un atto che si ponga sic et simpliciter come confermativo di altro atto precedente, che sia stato annullato giurisdizionalmente.

8. In conclusione, dovendo accogliersi l’appello nr. 2333 del 2008 nei termini appena esposti, il ricorso di primo grado va accolto; peraltro, l’annullamento del verbale della Conferenza di servizi del 24 agosto 2005, per le ragioni indicate, determina la conseguente caducazione, per illegittimità derivata, degli atti successivi (e, in particolare, delle impugnate determinazioni con le quali è stata avviata e portata avanti la procedura espropriativa finalizzata alla realizzazione dell’opera per cui è causa).

Quanto sopra, come detto, esonera il Collegio dall’esame degli ulteriori motivi d’appello, stante la valenza assorbente del vizio di legittimità innanzi riscontrato.

9. Alla stregua dei rilievi che precedono, si rende necessaria la correzione del dispositivo di decisione nr. 41/2009, depositato il 2 febbraio 2009, laddove, per mero errore materiale, l’appello nr. 2333 del 2008 è stato dichiarato accolto nei “limiti”, anziché nei “sensi”, di cui in motivazione.

Al riguardo, questo Consiglio di Stato ha già avuto modo di rilevare che il dispositivo, nei casi in cui la legge ne impone la pubblicazione prima del testo integrale della sentenza, non si configura come una decisione autonoma da contrapporre a quella integrale, ma costituisce solo una parte di quest’ultima, sicché si può dire che fino all’emanazione della motivazione la sentenza non sia venuta in essere nella sua entità complessiva; ne discende che, nelle controversie di cui all’art. 23-bis della legge 6 dicembre 1971, nr. 1034, il dispositivo pubblicato ben può essere corretto in sede di redazione al fine di emendarlo da eventuali errori materiali compiuti al momento della sua adozione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 agosto 2003, nr. 4746; id. 6 agosto 2001, nr. 4228).

Tale conclusione appare confortata anche dal rilievo che, a differenza da quanto avviene in primo grado (laddove il dispositivo depositato ex art. 23-bis può essere immediatamente impugnato, anche ai fini cautelari, prima ancora del deposito della sentenza completa di motivazione), in grado di appello la pubblicazione anticipata del dispositivo non ha altro effetto che quello di orientare immediatamente le parti sulle determinazioni del giudicante (cfr. Cons. Stato, nr. 4746/2003, cit.).

Pertanto, l’evidenziata natura assorbente della fondatezza dell’unico motivo di appello esaminato impone di rettificare il dispositivo già pubblicato nei termini testé precisati.

10. Stante la complessità delle questioni affrontate, sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio quanto all’appello nr. 2333 del 2008, mentre per l’appello nr. 9475 del 2006 vanno compensate le spese relative al presente grado di giudizio.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione IV, riuniti gli appelli in epigrafe:

– respinge l’appello nr. 9475/2006;
– accoglie l’appello n. 2333/2008, nei sensi di cui in motivazione;
– respinge l’appello incidentale proposto dall’Amministrazione nel giudizio nr. 9475/2006.
Compensa tra le parti le spese del presente grado di appello, in relazione al giudizio nr. 9475/2006; compensa tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio, in relazione al nr. 2333/2008.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del 27 gennaio 2009 e del 12 febbraio 2009 con l’intervento dei signori:

Luigi Cossu Presidente
Armando Pozzi Consigliere
Anna Leoni Consigliere
Bruno Mollica Consigliere
Raffaele Greco Consigliere, est.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

Raffaele Greco Luigi Cossu

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 3/3/2009 n.1213 proviene da Giustamm.

Lorenzo Stevanato, Presidente; Alessandra Farina, Relatore

la nomina del Commissario ad acta non esaurisce il potere della p.a., il quale viene meno solo con l’adozione del provvedimento

Pubblica amministrazione – Silenzio della pubblica amministrazione – Nomina del Commissario ad acta – Non esaurisce il potere della p.a.

La nomina di un Commissario ad acta non produce in capo agli organi dell’amministrazione la perdita della legittimazione ad adottare l’atto il cui compimento è stato affidato al commissario; l’esercizio dei poteri sostitutivi da parte del commissario ad acta, infatti, si atteggia come concorrente a quello della p.a., il cui potere viene meno solo con l’adozione del provvedimento di uno dei due organi (sostituto o sostituito), atteso che questo soddisfa in ogni caso l’obbligo di conclusione del procedimento.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
seconda Sezione

con l’intervento dei signori magistrati:
Lorenzo Stevanato Presidente f.f.
#NOME? Consigliere
#NOME? Consigliere, relatore
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 472/2005 proposto dalla

S.R.L. MENEGHINI ATTILIO, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Annamaria Tassetto e Franco Zambelli, con elezione di domicilio presso lo studio degli stessi in Mestre, Via Cavallotti 22;

CONTRO

il Comune di Mussolente in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Marcello Fracanzani, con domicilio presso la segreteria del T.A.R. ai sensi dell’art. 35 del R.D. 26.6.1924 n. 1054;
la Regione Veneto in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;

PER
l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, del provvedimento comunale 1.2.2005 n. 858/2005 di diniego titolo edilizio e del parere della Commissione edilizia 27.1.2005 nonché per il risarcimento del danno.

Visto il ricorso, notificato il 28.2.2005 e depositato presso la Segreteria l’1.3.2005, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Mussolente, depositato il 18.3.2005;
Visti gli atti tutti di causa;
Uditi alla camera di consiglio del 22 marzo 2005, convocata a’ sensi dell’art.. 21 della L. 6 dicembre 1971 n. 1034 così come integrato dall’art. 3 della L. 21 luglio 2000 n. 205 – relatore il Consigliere Alessandra Farina – gli avv.ti F. Zambelli, per la parte ricorrente e M. Fracanzani, per il Comune intimato;
Rilevata, a’ sensi dell’art. 26 della L. 6 dicembre 1971 n. 1034 così come integrato dall’art. 9 della L. 21 luglio 2000 n. 205, la completezza del contraddittorio processuale e ritenuto, a scioglimento della riserva espressa al riguardo, di poter decidere la causa con sentenza in forma semplificata;
Richiamato in fatto quanto esposto nel ricorso e dalle parti nei loro scritti difensivi;

considerato
preliminarmente, che, trattandosi di provvedimento assunto a seguito istanza di parte, non sussiste l’obbligo per l’amministrazione di provvedere alla comunicazione di avvio del procedimento;
ritenuto che, quanto alla dedotta incompetenza dell’amministrazione comunale intimata ad adottare il provvedimento impugnato per effetto della nomina di un commissario ad acta da parte della Regione a seguito istanza del ricorrente, il Comune ha provveduto prima della nomina del commissario ad acta, essendo questa intervenuta il giorno successivo (2.2.2005) a quello in cui è stato assunto il provvedimento di diniego di sanatoria (1.2.2005);
osservato, peraltro, sul punto, che l’istituto dell’esercizio dei poteri sostitutivi configura un fenomeno di esercizio concorrente di potere, il quale viene meno con l’adozione della determinazione di uno dei due organi (sostituto o sostituito), atteso che la determinazione soddisfa in ogni caso l’obbligo di conclusione del procedimento (T.A.R. Lazio, II, 26.6.2002, n. 5887);
che, pertanto, la nomina del commissario ad acta non produce in capo agli organi dell’amministrazione la perdita della legittimazione ad adottare l’atto il cui compimento è stato affidato al commissario;
il provvedimento di diniego di sanatoria risulta legittimo, tenuto conto delle ragioni addotte a fondamento dello stesso.
Ciò in quanto, sebbene nel riportare il contenuto del parere espresso dalla Commissione edilizia vengano premesse talune valutazioni esorbitanti dall’ambito strettamente edilizio-urbanistico, il diniego si fonda sul rilevato contrasto dell’opera realizzata con il disposto di cui all’art. 12 delle vigenti n.t.a. , ove è prescritto che nelle z.t.o. di tipo “D2” l’altezza massima dei fabbricati sia pari a mt. 9, con la sola possibilità di deroga per opere accessorie ed impianti necessari all’attività produttiva (montacarichi, canne fumarie, silos, etc).
Osservato che, nel caso di specie, l’opera realizzata, pur consistendo nella costruzione di due silos, risulta essere il manufatto principale all’interno del quale è svolta l’attività di miscelazione delle materie necessarie per la realizzazione del conglomerato cementizio, e non un manufatto accessorio o quanto meno riconducibile alle tipologie indicate dalla norma richiamata quali impianti necessari all’attività produttiva;
ne deriva che il contrasto rilevato costituisce di per sé solo motivazione idonea e sufficiente a supportare il diniego di sanatoria.
A tale proposito si evidenzia che l’eventuale richiesta di parere da parte dell’ARPAV potrà avvenire su istanza della stessa Amministrazione soltanto successivamente all’avvio e messa in funzione dell’impianto regolarmente autorizzato sotto il profilo urbanistico-edilizio.
Il ricorso è quindi infondato e va respinto.
Ritenuto di poter compensare integralmente tra le parti le spese e gli onorari del giudizio;

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, seconda sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in premessa, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, lo rigetta.
Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella Camera di Consiglio del 22 marzo 2005.

L'articolo T.A.R. Veneto – Sezione II – Sentenza – 24/3/2005 n.1213 proviene da Giustamm.

Pres. Giovannini – Est. Salemi
Locatelli Geom. Gabriele s.p.a. (Avv.ti Antonio Di Vita, Ercole Romano, Paolo Vaiano e Diego Vaiano) c/ Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avvocatura dello Stato)

sui limiti del sindacato di legittimità nei confronti dei giudizi estetici dell’amministrazione dei beni culturali

Atto amministrativo – discrezionalità tecnica – giudizi estetici – sindacato di legittimità – limiti – giudizi effettivamente opinabili – esclusione

Se l’Amministrazione, assunto correttamente un criterio tecnico, assume provvedimenti incoerenti o incompatibili con esso, la sua attività è illegittima, perché affetta da contraddittorietà e illogicità; analogamente si deve ritenere che se l’Amministrazione applichi un criterio tecnico assurdo la sua attività sia illegittima, perché il principio di ragionevolezza esige che l’Amministrazione operi in base ad un criterio tecnicamente ammissibile, suffragato. Ma quando l’Amministrazione applichi in modo coerente un criterio tecnico di per sé astrattamente ammissibile, è sottratto alla verifica del giudice quanto sia effettivamente opinabile, fermo restando che quando siano possibili criteri diversi per una valutazione tecnica il giudice non può sostituire il proprio criterio o la propria soluzione a quelli adottati dall’Amministrazione.

— *** —

Con nota del prof. Nino Paolantonio “Ancora un passo indietro del Consiglio di Stato sul sindacato di legittimità”

Sui limiti del sindacato di legittimità nei confronti dei giudizi estetici dell’amministrazione dei beni culturali

N. 1213/04 Reg.Dec.
N. 1043 Reg.Ric.- ANNO 2003

sul ricorso in appello proposto dalla
società Locatelli Geom. Gabriele s.p.a., in persona dell’amministratore delegato geom. Roberto Tadolti, rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Di Vita, Ercole Romano, Paolo Vaiano e Diego Vaiano e presso lo studio di questi ultimi elettivamente domiciliata in Roma, Lungotevere Marzio, n. 3.

il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui Uffici è per legge domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12.
e nei confronti

del Comune di Cavernago, n.c.
per l’annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia – Sezione I – n. 382 del 29 gennaio 2002.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero appellato.
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 13 gennaio 2004 relatore il Consigliere Guido Salemi. Uditi l’avv. D. Vaiano, l’avv.Romano e, nelle preliminari, l’avvocato dello Stato Volpe.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

Con istanza del 2 ottobre 2000, la società Locatelli geom. Gabriele s.p.a. chiedeva l’autorizzazione ad aprire e coltivare una cava in area soggetta al vincolo indiretto imposto a tutela del Castello di Cavernago, ai sensi dell’art. 21 della legge 1° giugno 1939 n. 1089, con decreto 15 ottobre 1998 del Ministro per i Beni Culturali ed Ambientali.
Con provvedimento 4 dicembre 2000, la Soprintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici di Milano riteneva il progetto di attività estrattiva incompatibile con le prescrizioni di tutela.
La società impugnava dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia il diniego per violazione di legge ed eccesso di potere.
Successivamente, in data 17 aprile 2001, presentava un nuovo progetto sul quale la Soprintendenza tornava ad esprimersi negativamente, con provvedimenti del 4 giugno e 4 agosto 2001, impugnati con motivi aggiunti.
Con sentenza n. 382 del 29 gennaio 2002, il giudice respingeva il ricorso, osservando che la valutazione relativa alla compatibilità del progetto di attività estrattiva con il vincolo indiretto posto a tutela del Castello di Cavernago era di esclusiva competenza del competente Ministero e si traduceva in un giudizio di merito, contrassegnato da discrezionalità tecnica, non sindacabile in sede di legittimità se non per vizi macroscopici di travisamento, illogicità, irrazionalità, non ravvisabili nella fattispecie.
Rilevava in proposito che il vincolo si proponeva la salvaguardia dell’integrità del castello “e delle sue condizioni di prospettiva, luce, cornice ambientale e decoro” e a tal fine stabiliva che l’area segnata dal vincolo “doveva rimanere libera da ulteriori costruzioni e non doveva essere oggetto di movimenti di terra (ad esclusione di quelli agronomico/botanici).
Soggiungeva che scopo dichiarato del vincolo era quello di preservare l’area che circonda il quadrato fortilizio come “cornice originale, ricca di suggestioni pittoriche, in armonia con l’espressione agricola che connota (ancor oggi) la vasta pianura bergamasca e dalla quale non si deve prescindere se si vuole che il monumento non divenga un cimelio quasi mummificato dai restauri, ma sia ancor vivo di una umanità che ne fa il cuore pulsante di questo brano di paesaggio rurale”.
Nella specie, ad avviso del T.A.R., erano chiare ed esaustive le ragioni – frutto di apprezzamento non arbitrario – sottese al diniego di approvazione: ancorché meno invasivo del precedente, articolato in un numero maggiore di fasi, singolarmente di dimensioni minori e, più attento al termine della coltivazione, il nuovo progetto restava incompatibile col vincolo, giacché l’alterazione della morfologia del terreno e della cornice ambientale nel quale il monumento si iscriveva comprometteva i valori di “visibilità” presidiati dal vincolo. Né rilevava la previsione di ripristino finale del piano di campagna, giacché la durata dell’intervento e la sua radicalità non consentivano di minimizzare il vulnus arrecato medio tempore ai valori tutelati.
Con ricorso notificato il 28 gennaio 2003, la società Locatelli ha proposto appello avverso la summenzionata sentenza.
Resiste al ricorso il Ministero appellato.
Alla pubblica udienza del 13 gennaio 2004, l’appello è stato trattenuto in decisione.

1.- Forma oggetto del ricorso in appello la sentenza n. 382 del 29 gennaio 2002 con la quale il T.A.R. per la Lombardia, Sezione I, ha respinto il ricorso proposto dalla società Locatelli geom. Gabriele s.p.a. per l’annullamento dei provvedimenti adottati in data 4 dicembre 2000, 4 giugno e 4 agosto 2001 attraverso cui la Soprintendenza per i beni ambientali ed architettonici di Milano ha ritenuto incompatibile con il vincolo indiretto posto a tutela del Castello di Cavernago (già Martinengo Colleoni, ora Gonzaga) il progetto di attività estrattiva presentato dalla ricorrente.

2.- Con il primo motivo di censura, l’appellante sostiene come la sentenza impugnata si presenti del tutto erronea già nella premessa maggiore, logica e concettuale, che ispira e sorregge il ragionamento poi sviluppato nella parte motivazionale: l’adesione cioè all’idea che, nella specifica materia della tutela di beni culturali, le valutazioni tecniche che sono demandate dall’ordinamento alla competenza delle autorità preposte alla cura di tale settore debbano considerarsi – come viene espressamente affermato – alla stregua di valutazioni “di merito,…non sindacabili in sede di legittimità se non per vizi macroscopici di travisamento, illogicità, irrazionalità”.
A suo avviso, il giudice di prime cure, così opinando, sembra aver assunto un atteggiamento volto ad un’acritica riaffermazione di principi i quali, una volta considerati del tutto pacifici in giurisprudenza, sono stati viceversa da qualche tempo del tutto superati dalle più recenti posizioni giurisprudenziali, le quali hanno esattamente precisato come, in via del tutto generale, non possa più ritenersi in alcun modo che, laddove una funzione amministrativa debba essere svolta in conformità ad una valutazione di natura tecnica, questa possa essere equiparata ad una valutazione di merito, sottratta al sindacato di legittimità costituzionalmente garantito ovvero sindacabile laddove si riscontrino ictu oculi (come sovente si trovava affermato) evidenti sintomi di una sua radicale ed evidente illogicità.
In particolare, pare ormai necessario accettare il principio che, in siffatte ipotesi, il relativo giudizio di legittimità dovrà essere finalizzato “..Non al mero controllo estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, bensì invece alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche compiute” (C.d.S., Sez. IV, 9 aprile 1999, n. 601): poiché “…il tasso più o meno elevato di opinabilità del giudizio e la circostanza che la valutazione spetta, in prima battuta, all’amministrazione, non autorizzano a ritenere che ci si trovi in presenza di un insindacabile apprezzamento dell’interesse pubblico.
La censura è infondata.
Non v’è dubbio che la decisione della Sezione IV, citata dall’appellante, abbia riconosciuto al giudice amministrativo un margine più ampio di sindacato sulle valutazioni tecniche dell’Amministrazione.
I termini e la portata dell’innovazione richiedono, tuttavia, di essere precisati.
Come rilevato da autorevole dottrina in sede di commento alla summenzionata decisione, la questione dei limiti del sindacato del giudice amministrativo rispetto all’attività di ordine tecnico dell’Amministrazione riguarda solo un ambito di tale attività: quella che comporta valutazioni c.d. opinabili.
La questione si pone, infatti, per quelle valutazioni che si prestano, obiettivamente, a una pluralità di risultati, perché comportano l’utilizzo di canoni tecnici non univoci. Si pensi a quanto si verifica proprio in tema di valutazioni estetiche, ai fini dell’imposizione di un vincolo su una cosa di interesse storico o artistico: non è possibile tradurre la valutazione estetica in operazioni puramente logiche, perché il punto di partenza dell’operazione amministrativa è costituito dai canoni (o criteri) di valutazione ed essi non sono uniformi. I canoni estetici sono differenti tra loro, riflettono sensibilità ed opinioni diverse, e la legge non ha operato alcuna scelta a favore dell’uno o dell’altro. Di conseguenza, salvo casi estremi in cui la rilevanza storica o artistica della cosa è riconosciuta pacificamente, o è negata altrettanto pacificamente, non è possibile stabilire a priori se una cosa debba essere vincolata; spetta all’Amministrazione applicare un canone estetico e conseguentemente, in base a tale canone, assoggettare o meno a vincolo quella certa certa cosa.
Per i profili che riguardano il sindacato giurisdizionale, v’è da dire che se l’Amministrazione, assunto correttamente un criterio tecnico, assume provvedimenti incoerenti o incompatibili con esso, la sua attività è illegittima, perché affetta da contraddittorietà e illogicità; analogamente si deve ritenere che se l’Amministrazione applichi un criterio tecnico assurdo (si pensi al caso che ritenga insignificante un’opera d’arte unanimemente riconosciuta di valore assoluto), la sua attività sia illegittima, perché il principio di ragionevolezza esige che l’Amministrazione operi in base ad un criterio tecnicamente ammissibile, suffragato.
Il problema si pone, invece, quando l’Amministrazione applichi in modo coerente un criterio tecnico di per sé astrattamente ammissibile, dovendosi chiedere, in questo caso, se il sindacato del giudice amministrativo si possa estendere alla verifica del criterio scelto dall’Amministrazione.
In questo ambito la summenzionata decisione della IV Sezione persegue il chiaro intento di circoscrivere i limiti della insindacabilità alla valutazione tecnica che sia realmente opinabile e risolve il problema nel senso che non ogni profilo intrinseco della valutazione tecnica è sottratto alla verifica del giudice, ma è sottratto alla verifica del giudice solo quanto sia effettivamente opinabile, fermo restando che quando siano possibili criteri diversi per una valutazione tecnica il giudice non può sostituire il proprio criterio o la propria soluzione a quelli adottati dall’Amministrazione.
In particolare, il sindacato sull’operazione tecnica non può essere risolto, collocando sullo stesso piano discrezionalità tecnica e merito amministrativo, giacché la questione di fatto, che costituisce presupposto di legittimità del provvedimento amministrativo, non si trasforma – soltanto perché opinabile – in una questione di opportunità, anche se è antecedente o successiva ad una scelta di merito.
Il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici può svolgersi, allora, in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, bensì invece alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo.
Poste queste premesse, deve, però, escludersi che nella fattispecie in esame il sindacato del giudice di prime cure sia rimasto circoscritto ai profili estrinseci della valutazione tecnica compiuta dall’Amministrazione. Di là dal richiamo alla formula tralaticia, che ha tradizionalmente limitato il sindacato giurisdizionale ai profili estrinseci della valutazione tecnica, è dato, invece, cogliere dalla motivazione della sentenza come l’esame del primo giudice si sia soffermato sui contenuti del giudizio tecnico espresso dall’Amministrazione sub specie della correttezza del criterio tecnico prescelto e della sua applicazione.

3.- Col secondo motivo di gravame l’appellante lamenta che sia nei provvedimenti impugnati in primo grado quanto nella sentenza resa dal T.A.R. risultano pressoché del tutto assenti profili motivazionali specifici con riferimento agli aspetti del progetto di attività estrattiva da essa presentato ed alle ragioni per le quali queste avrebbero determinato un pregiudizio agli interessi pubblici tutelati attraverso il provvedimento di vincolo indiretto.
La censura è infondata.
Il vincolo indiretto sulla quale si basa il provvedimento impugnato ha disposto che “l’area segnata ai mappali deve rimanere libera da ulteriori costruzioni e non deve essere oggetto di movimenti di terra (ad esclusione di quelli agronomici/botanici), intendendo garantire “la salvaguardia dell’integrità del detto immobile e delle sue condizioni di prospettiva, luce, cornice ambientale e decoro. La relazione tecnico-scientifica allegata al decreto di vincolo descrive lo stato attuale dell’ambiente circostante per evidenziare come esso sia ancora connotato dal paesaggio agreste che, come tale, consente la migliore vista e la più idonea fruizione del castello. Nel contempo, la relazione evidenzia come i terreni oggetto del vincolo indiretto abbiano da almeno due secoli l’attuale destinazione agricola, elemento questo che conferma le ragioni di opportunità della sua conservazione.
Nella precedente decisione con cui aveva respinto il ricorso proposto dalla società contro il decreto impositivo del vincolo, il T.A.R. aveva, fra l’altro, affermato che “..in astratto la coltivazione di una cava ipotizzata in autonome fasi di lavorazione per singole fasce di terreno e subordinata al completo ripristini della fascia sfruttata non è di per sé preclusa dal provvedimento censurato, ma la compatibilità della suddetta lavorazione con il vincolo disposto dovrà essere valutata in concreto attraverso peraltro la predisposizione di un programma adeguato”.
Ebbene, proprio valutando in concreto le modalità prospettate dalla società nel suo nuovo progetto di sfruttamento della cava, la Soprintendenza ha ritenuto non compatibile l’intervento con le esigenza di tutela espressamente indicate nel decreto di vincolo per la considerazione che esso prevedeva scavi, sbancamenti e alterazioni sensibili dello stato dei luoghi, tali da sconvolgere per molti anni la situazione ambientale.
Tali presupposti di fatto non sono suscettivi di essere smentiti ove si consideri che il progetto, pur aumentando il numero delle fasi in cui si articolava l’intervento (passate da 4 a 10) prevedeva: a) l’impianto di lavorazione interamento compreso nella perimetrazione dell’ambito sottoposto alla disciplina di tutela indiretta, esteso per molti ettari di superficie, con profondità di scavo di 15 metri sotto il livello di campagna; b) un programma da realizzarsi per cinque lotti della durata di quattro anni ciascuno e quindi di durata ventennale; c) il ripristino mediante riempimento dell’enorme fossa con materiale inerte per una profondità di m. 13,5 con sovrastante “cappellaccio” di m. 1,5, di terreno.
Deve, infine, escludersi che il suesposto apprezzamento tecnico sia stato pregiudicato dalla ritenuta incompatibilità di una qualsiasi attività estrattiva – comunque svolta – con le finalità di tutela indiretta del vincolo, risultando, invece, dagli atti che l’incompatibilità con il decoro del castello è stata ravvisata dall’Amministrazione nella specifica proposta presentata dalla società appellante, in quanto basata su esigenze tecniche ritenute imprescindibili (ad esempio continuità dell’attività estrattiva fino al completo sfruttamento per una durata pluriennale, la profondità di 15 metri con conseguente cospicua dimensione degli invasi di scavo).

4.- In conclusione, per le suesposte considerazioni, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Si ravvisano, tuttavia, giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli altri oneri del giudizio.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il ricorso in appello indicato in epigrafe.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 13 gennaio 2004 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:
Giorgio Giovannini Presidente
Giuseppe Romeo Consigliere
Giuseppe Minicone Consigliere
Rosanna De Nictolis Consigliere
Guido Salemi Consigliere, relatore

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